T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/372
Karar No : 2023/2915
DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …,
Hukuk Müşaviri Av. …
DAVANIN KONUSU : Davacı tarafından, 27/03/2002 tarihli ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinin, 31/05/2019 tarihli ve 30790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin;
1) 2. maddesi ile değiştirilen 7. maddesinin 4. fıkrasının 6. ve 7. cümlelerinin ,
2) 7. maddesi ile değiştirilen 68. maddesinin,
3) 9. maddesi ile;
a) değiştirilen ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin 3. cümlesinin, aynı fıkranın (m) bendinde yer alan "Bu fıkra kapsamında özel hastaneye devredilen ünite ve merkezler başka bir özel hastaneye devredilemez." cümlesinin, aynı fıkranın (o) bendinde yer alan "...ve 2547 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi..." ibaresinin, aynı fıkranın (e) bendinin (5) numaralı alt bendinde yer alan "bir özel hastane veya tıp merkezinde daha" ibaresinin,
b) ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (i), (r) ve (s) bentlerinin yürürlükten kaldırılmasının,
iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından; dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 4. fıkrasının 6. ve 7. cümleleri yönünden; özel hastanelerin kadro sorununun 2008 yılında Özel Hastaneler Yönetmeliğine getirilen planlama hükümleri çerçevesinde başladığı ve 11 yıldan bu yana artırılmayan kadro sayıları nedeniyle sorunun giderek büyüdüğü, dava konusu 4. fıkranın altıncı cümlesi ile, bu fıkra kapsamında devir veya becayiş işlemi sonucunda kadrosunu devreden veya kadro devralan hastanelerin devrettikleri veya devraldıkları bu kadroları yeniden devredip devralmaları hususunda kısıtlama getirildiği, ancak günün ihtiyaçlarına göre bir özel hastanenin ihtiyaç duyduğu bir kadroyu daha sonra ihtiyacının kalmaması sebebiyle devredebileceği ya da ihtiyacı olmadığı için devrettiği bir kadroyu daha sonra ihtiyacı nedeniyle bir başka hastaneden devralmak isteyebileceği, bu konuda sözleşme serbestisi bulunduğu, aynı fıkranın son cümlesi ile kadro devri ve becayiş yapılan uzmanlık dalında kurumsal sözleşme ile hekim çalıştırılamayacağının düzenlendiği, hastanenin kadrosunun becayiş yoluyla ya da devir yoluyla elde edilmesine bağlı olarak hekimin birden fazla özel sağlık kuruluşunda çalışma hakkının kısıtlanmasının 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesine ve 2547 sayılı Kanun'un 36. maddesinde yer alan öğretim üyelerinin kurumsal sözleşme ile çalışabileceği yönündeki düzenlemeye açıkça aykırı olduğu, son cümledeki bu kısıtlamanın hekimlerin çalışma özgürlüğüne müdahale niteliğinde olduğu ve aynı zamanda vatandaşın sağlık hizmetinden yararlanmasına da engel olduğu,
68. maddesi yönünden; 31/05/2019 tarihli dava konusu Yönetmelik değişikliği ile 68. maddenin değiştirilmesinin yanı sıra, özel hastanelere birleşme ve/veya kadro devralma yoluyla kadro sayısını 33'e ulaştırmaları durumunda yüz yatak kapasitesine sahip olma ve ilave elde edeceği her 16 kadro için 50 yatak kapasitesi daha elde etme hakkı tanıyan ek 5. maddenin 1. fıkrasının (s) bendinin de yürürlükten kaldırıldığı, Yönetmeliğin bu hali ile özel hastanelerin kadro devralma yoluyla yatak kapasitelerini arttırma şanslarının kalmadığı, çünkü 68. maddenin 1. fıkrasının değişik (a) bendinde, özel hastanelerin Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları ile birleşmeleri halinde yatak kapasitelerinde bir artışa cevaz verilmediği, yatak sayısındaki artışın sadece iki özel hastanenin birleşmesi durumunda mümkün hale geldiği, yeni yapılan düzenleme ile yüz yatağın altındaki özel hastanelerin kapasitelerini artırmalarının ve büyümelerinin fiilen imkânsız hale geldiği, ek 5. maddenin 1. fıkrasının (s) bendinin ve 68. maddenin 22/03/2017 tarihli Yönetmelik değişikliği ile mevzuata girdiği, iki yıllık bir süreden sonra bu mevzuatın yeniden değiştirildiği, bu kadar sık yapılan mevzuat değişikliğinin hukuki güvenlik ilkesi ile bağdaşmadığı, ayrıca 2017 yılında yapılan değişiklikler ile 33 kadro sayısını tamamlayıp yüz yatak kapasitesine ulaşmak için başvuru yapmış pek çok özel hastanenin bulunduğu, mevcut başvuruların durumuna ilişkin bir geçici düzenleme yapılmadan 2017 yılında verilen hakların geri alındığı, kazanılmış hakları koruyacak bir geçici düzenlemenin yapılmamış olmasının hukuka aykırı olduğu, değişikliklerin hekim kadrosunun hukuki ve maddi değeri bakımından özel hastane ve tıp merkezi arasında dayanağı olmayan bir fark meydana getirdiği, ayrıca tıp merkezlerinin ruhsat değerlerinin de düşmesine neden olduğu, maddede yer alan "Birleşme veya taşınma talebinde bulunan özel sağlık kuruluşları bu işlemler tamamlanmadan yeni bir birleşme veya taşınma talebinde bulunamazlar." yönündeki düzenlemenin Anayasanın 48. maddesinde yer alan teşebbüs hürriyetine aykırı olduğu,
Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin 3. cümlesi yönünden; özel hastanelerin mevcut yoğun bakım yataklarının Yataklı Sağlık Tesislerinde Yoğun Bakım Hizmetlerinin Uygulama Usul ve Esasları Hakkında Tebliğ hükümlerine göre tescil edildiği, mevcut yoğun bakım yatak sayısının toplam yatak sayısına oranının kimi özel hastanelerde %30'u geçmiş durumda olduğu, ancak bu oranın hastaların ihtiyacı doğrultusunda, özel hastanelerin talebi ve davalı idarenin onayı ve tescili ile meydana geldiği, dava konusu ek 5. maddenin 1. fıkrasının (b) bendinin üçüncü cümlesi ile verilen hakların geri alınmak istendiği, iptalini talep ettikleri üçüncü cümlenin müktesep hakların koruması ilkesine ters düştüğü, verilen bir hakkın iki yıllık bir süre verilerek geri alınmak istendiği, bunun da idari işlemin geriye yürümezliği ilkesine açıkça aykırı olduğu,
Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendindeki "bir özel hastane veya tıp merkezinde daha" ibaresi yönünden; değiştirilen (5) numaralı alt bendin önceki halinin "Özel hastane kadrosunda çalışan tabip ve uzman tabipler, hastanedeki çalışma saatleri dışında 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesine uygun olmak kaydıyla kurumsal sözleşme yapılarak diğer özel hastane veya tıp merkezlerinde çalıştırılabilir." şeklinde olduğu, yapılan değişiklikle hekimlerin kadrolarının bulunduğu hastane dışında sadece bir özel hastanede daha çalışabileceği, toplamda en fazla iki hastanede çalışabilecekleri, bu değişikliğin 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesinin 3. fıkrasına aykırı olduğu, özel hastanelerin kadro sorununun olduğu, bu sorunun on yılı aşkın süredir giderilemediği, özel hastanelerin kadro sorununun ve bazı spesifik branşlarda vatandaşın hekime olan talebinin kurumsal sözleşme yoluyla kısmen de olsa karşılanabildiği, hekim sayısındaki eksiklik göz önünde bulundurulduğunda düzenlemede kamu yararı bulunmadığı, bu nedenle (5) numaralı alt bentdeki "bir özel hastane veya tıp merkezinde daha" ibaresinin iptali gerektiği,
Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde yer alan "Bu fıkra kapsamında özel hastaneye devredilen ünite ve merkezler başka bir özel hastaneye devredilemez." cümlesi yönünden; devredilebilir bir hakkın bir kez daha devredilemeyeceğine dair düzenleyici işlemin mülkiyet hakkının ihlali anlamına geldiği, iki hastane arasında sözleşme serbestisi kapsamında yapılabilecek işlemlerin yönetmelik ile kısıtlanmasının hukuka aykırı olduğu, bu nedenle dava konusu Yönetmelik ile değiştirilen ek 5. maddenin 1. fıkrasının (m) bendinde yer alan "Bu fıkra kapsamında özel hastaneye devredilen ünite ve merkezler başka bir özel hastaneye devredilemez." cümlesinin iptalini isteme gereğinin hasıl olduğu,
Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde yer alan "...ve 2547 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi..." ibaresi yönünden; 2547 sayılı Kanun'un 36. maddesinin üniversite öğretim görevlilerinin üniversite içerisinde çalışma esaslarını belirleyen bir madde olduğu, bu maddenin özel hastanede çalışan hekimlere uygulanmasının hukuka aykırı olduğu, hekimlerin özel hastanede çalışma esaslarının 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesinde tarif edildiği, 1219 sayılı Kanun'da bulunmayan ve hukuken özel hastanelere uygulanması da mümkün olmayan 2547 sayılı Kanun'un 36. maddesindeki kısıtlamanın Özel Hastaneler Yönetmeliğine alınması nedeniyle ek 5. maddenin 1. fıkrasının (o) bendindeki "ve 2547 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi" ibaresinin iptali gerektiği,
Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının yürürlükten kaldırılan (i) bendi yönünden; iptali talep edilen hüküm ile hekimlerin bulundukları ilden başka bir ilde çalışmalarına ilişkin düzenlemenin yürürlükten kaldırıldığı, yerine bu konuda başka bir hüküm de ihdas edilmediği, hekimlerin en fazla iki hastanede çalışacağı yönündeki yeni düzenleme de göz önünde bulundurulduğunda düzenlemenin hekimlerin çalışma özgürlüğünü ve hastaların hekime ulaşma hakkını kısıtladığı, kamu yararına aykırı olduğu, 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesine aykırı olduğu,
Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının yürürlükten kaldırılan (r) bendi yönünden; iptali talep edilen 68. maddenin yeni hükümleri ve ek 5. maddenin 1. fıkrasının (s) bendinin yürürlükten kaldırılması birlikte değerlendirildiğinde, hastanelerin kadro ve yatak sayılarını artırmalarının imkansız hale geldiği, yürürlükten kaldırılan (r) bendinde; 75 yataktan az yatağı ve 25 kadrodan az kadrosu olan hastanelere bulundukları binayı değiştirmeleri veya bulundukları binada gerekli revizyonları yapmaları halinde yatak sayılarını 75'e, uzman sayılarını da 25'e çıkarma izni verildiği, bu bendin yürürlükten kaldırılması ile bu kapsamdaki işlemlerine (taşınma, restorasyon) başlamış ya da bu yönde planlama yapmış hastanelerin durumları ile ilgili geçici düzenleme yapılmadığı, Yönetmelik maddesine güvenerek yatırım planı yapan ve işlemlerine başlayan 75 yatağın altında yatağı olan hastanelerin yaptıkları yatırım ve planlamaların bir anda durduğu, yapılan düzenlemeler sonrası bir hastanenin kadro ve yatak sayısını artırabilmesinin tek yolunun bir başka hastane ile birleşmek olduğu, düzenlemenin Anayasanın 48. maddesine aykırı olduğu,
Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının yürürlükten kaldırılan (s) bendi yönünden; 68. maddede yapılan değişiklikler ve ek 5. maddenin 1. fıkrasının (r) ve (s) bentlerinin yürürlükten kalkması ile özel hastanelerin önünün planlı bir şekilde kesildiği, büyümelerinin istenmediği, yeni yatırım planlamaları yapmamaları konusunda bir irade ortaya konulduğu, yapılan bu düzenlemelerin teşebbüs hürriyetine, hukuki güvenlik ilkesine, hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu, 68. madde için ileri sürülen hukuka aykırılık gerekçelerinin burada da geçerli olduğu iddia edilmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından; dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 4. fıkrasının 6. ve 7. cümleleri yönünden; 2003 yılında uygulamaya konulan “Sağlıkta Dönüşüm Programı”nın en önemli hedeflerinden birinin planlama olduğu, sağlık hizmetlerinin, ihtiyaçlar, beklentiler, coğrafik özellikler, sosyo-ekonomik farklılıklar gibi nedenlerle planlama yapılmasının ve yapılan planlamaların uygulanmasının en zor olduğu hizmetlerin başında geldiği, Özel Hastaneler Yönetmeliğinde 15/02/2008 tarihinde yapılan değişiklikle faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama hükümlerinin getirildiği, dava konusu düzenleme ile Yönetmeliğin ek 5. maddesinde düzenlenen hastanelerin kendi aralarında kadro devirlerine izin verilmesine yönelik hükmün, konu bütünlüğünü sağlamak adına bu maddeye taşındığı, ancak, özel hastanelerin daha önce 33’ün üstündeki kadrolarını devredebilme zorunluluğunun toplam hekim sayısının % 10’una kadar devredebilme şartına çevrildiği, kadro devri veya becayiş yapan özel hastane ve tıp merkezinin kadro devri veya becayiş yaptığı uzmanlık dalında kurumsal sözleşme ile hekim çalıştıramayacağının belirtildiği, planlama çerçevesinde, mezkûr değişikliğin yapıldığı, değişiklikle tıp merkezi ve özel hastaneler arasında ve aynı il içerisinde, ruhsatlarında yazılı toplam uzman hekim kadro sayısının %10'unu geçmeyecek şekilde hekim kadrolarını veya karşılıklı olarak uzmanlık dalını Bakanlığın iznine tabi olmaksızın değiştirebilme imkânı tanındığı, düzenlemenin bu haliyle özel sağlık kuruluşları lehine olduğu, toplam uzman hekim kadrosunun %10'unun üzerindeki devir ve becayiş işlemlerinin Bakanlığın iznine tabi tutulduğu, hastanenin ve tıp merkezinin faaliyetine devam etmesi için zorunlu asgari uzman hekim kadroları ile özellikli ünite ve birimlerin asgari uzman hekim sayılarının devrine izin verilmediği, ayrıca, özel hastanelerin ve tıp merkezlerinin bu fıkra kapsamında ruhsatlarına işlenen kadroların tekrar bu fıkra kapsamında işleme alınmayacağının belirtildiği, devir ve becayiş işlemlerinde suistimallerin önüne geçilmesi ve planlamanın dışına çıkılmaması amacıyla mezkûr sınırlamanın uygun görüldüğü, 28/09/2019 tarihli Yönetmelik ile Yönetmeliğin 7. maddesinde değişikliğe gidilerek iller arası kadro devirlerine ilişkin kuralların da belirlendiği ve dava konusu 7. maddenin 4. fıkrasının yedinci cümlesi olan “Kadro devri veya becayiş yapan özel hastane ve tıp merkezi kadro devri veya becayiş yaptığı uzmanlık dalında kurumsal sözleşme ile hekim çalıştıramaz.” düzenlemesinin yürürlükten kaldırıldığı, dava konusu düzenlemenin anlaşılır ve net ifadeler içerdiği, bu haliyle belirlilik ilkesine aykırılık teşkil etmediği, idarelerin değişen koşulları dikkate alarak daha önceki düzenlemelerde değişiklik yapma yetkisine sahip olduğu, davacının altıncı ve yedinci cümle dışında hukuka aykırılık iddiası ileri sürmediği, bu nedenle fıkranın diğer hükümlerine yönelik iptal isteminin reddi gerektiği,
68. maddesi yönünden; özel hastane statüsünde birleşme ve taşınmalar ile ilgili 68. maddede düzenlenen hükümlerden bazılarının daha önce dava konusu Yönetmeliğin 68. maddesi ile ek 5. maddenin 1. fıkrasının (o), (p), (r) ve (s) bentlerinde yer aldığı, dava konusu değişiklikle birleşme ve taşınma ile ilgili bütün düzenlemelerin bu maddede toplanarak uygulama kolaylığı sağlandığı, 75 yatağın altındaki özel hastanelerin birleşmelerini teşvik edici olarak belli oranda yatak sayısı ve uzman hekim kadro sayısı ilavesi getirildiği, özel hastaneler ve diğer özel sağlık kuruluşları açısından birleşme talep tarihi itibarıyla aktif olma zorunluluğunun kaldırıldığı, düzenleme ile sağlık tesisini işletmekte zorluk çeken kuruluşların kapatılarak hizmetten çekilmeleri yerine, gelişerek sistemde devamlılıklarının sağlanmasının amaçlandığı, anılan düzenlemelerin, mevcut kaynakların daha verimli kullanılması ve vatandaşların daha nitelikli hizmet almasının sağlanması amacıyla planlama gereği yapıldığı,
Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin 3. cümlesi yönünden; yoğun bakım yatak sayısının toplam hasta yatak sayısının %30’unu geçemeyeceği yolundaki düzenlemenin ilk olarak 22/03/2017 tarihli değişiklikle ilk açılacak hastanelere münhasıran getirildiği, bilahare dava konusu değişiklikle, halihazırda ruhsatlı hastaneler bakımından da iki yıllık bir uyum süreci içerisinde belirtilen koşulların sağlanmasının öngörüldüğü, yoğun bakım yataklarının hasta sağlığı ve güvenliği açısından normal hasta yataklarından çok farklı değerlendirildiği, yoğun bakım hastalarının, genel sağlık durumu ileri derecede bozulmuş hastalar oldukları, tedavilerinde genellikle birden fazla uzmanlık dalını ilgilendiren tedavi planlamasına ihtiyaç duyulduğu, bunun için yoğun bakım yatağı bulunduran hastanelerde pek çok uzmanlık dalının bulunmasına gereksinim duyulduğu, yoğun bakımdaki bir hastanın ilk derece sorumlu tabibi yoğun bakım uzmanı olsa da, bu tabibin uzmanlık alanının dışındaki hususlarda diğer uzmanların konsültasyonuna başvurulduğu, bunun için, bir hastanede yoğun bakım yatağının normal hasta yatak sayısından az olmasının, yoğun bakım hastalarının ihtiyaç duyduğu tedaviyi yeterince alabilmesi için önem arz ettiği, yoğun bakım yatağının normal hasta yatağından fazla olması durumunda, hastanenin yoğun bakım hastanesine döneceği, pek çok uzmanlık alanının birlikte çalışmasını gerekli kılan yoğun bakım hizmetinin verilmesinde aksaklıklar oluşacağı, dava konusu düzenlemenin hasta sağlığı ve hasta güvenliği öncelenerek yapıldığı, düzenlemede iki yıllık geçiş süreci öngörüldüğü ve olası mağduriyetlerin de önüne geçilmesinin amaçlandığı,
Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendindeki "bir özel hastane veya tıp merkezinde daha" ibaresi yönünden; 1219 sayılı Kanun’un 12. maddesinin, tabiplik ve diş tabipliği mesleklerini tercih etmiş olanların çalışma koşullarını düzenlediği, bu meslek mensuplarının birden fazla sağlık kuruluşunda mesleklerini icra edebilmeleri için bu çalışmanın öncelikle Sağlık Bakanlığınca yapılan istihdam planlamalarına uygun olması gerektiği, istihdam planlamalarına uygun bir çalışmanın da 1219 sayılı Kanun’un 12. maddesinin 2. fıkrasının her bir bendi kapsamında yapılabileceği, anılan Kanun’un 12. maddesinin 3. fıkrasına 26/07/2018 tarihli ve 7146 sayılı Kanun ile “Sağlık Bakanlığınca yapılan istihdam planlamaları çerçevesinde” ibraresinin eklenmesiyle, Anayasanın 56. maddesinin Devlete, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak amacıyla yüklediği planlama yapma ödevinin tabip ve diş tabiplerinin mesleki faaliyette bulunma özgürlüğünün sınırını oluşturduğunun kabul edildiği, istihdam planlamaları ve tabiplik mesleğinin kendi doğal sınırları olduğu da gözetilerek düzenleme yapıldığı, hukuk devletinde hiç bir hakkın mutlak ve sınırsız olmadığı, 1219 sayılı Kanun’un 12. maddesinde yukarıda bahsedilen düzenleme olmasa idi dahi, hekimlik mesleğinin icrasının her şeyden önce hekimin fizik gücü ile sınırlı olması sebebiyle doğasından kaynaklanan sınırının bulunduğu, hükmün Kanuna uygun olarak sağlık insan gücünün planlanması gereğinden kaynaklandığı, Türkiye Sağlık İnsan Gücü Durum Raporunun ülkemizde hekim ve dişhekimi sayısının AB ve muhtelif ülke ortalamalarının altında olduğunu ortaya koyduğu, dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına uygun olduğu,
Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde yer alan "Bu fıkra kapsamında özel hastaneye devredilen ünite ve merkezler başka bir özel hastaneye devredilemez." cümlesi yönünden; Sağlıkta Dönüşüm Programı kapsamında sağlığa ayrılan kaynakların rasyonel kullanılması ve atıl kapasite yaratılmaması amacıyla ülkemizin coğrafi yapısı ve nüfus dağılımı, nüfusun sağlık merkezine uzaklıkları, bölgenin ulaşım kriterleri ve mevcut sağlık envanterleri dikkate alınarak bölgesel planlanma çalışmaları başlatıldığı, bu anlayış çerçevesinde 29 Sağlık Hizmet Bölgesi oluşturulduğu, bölge merkezli sağlık planlamasında, nüfus yoğunluğu, sosyo-ekonomik yapı, kentleşme ve sanayileşme, ulaşım alt yapısı, sağlık hizmeti sunumunun kalitesi ve kapasitesi gibi temel göstergeler baz alınarak bölge sağlık merkezi statüsünü üstlenebilecek illerin sağlık bölgesinin merkez ili olarak saptandığı, sağlık bölge merkezi olarak belirlenen illerden ileri seviyede sağlık hizmeti almak üzere alt bölge merkezi iller ve sağlık hizmeti sunumu bakımından bu illere bağlı güçlendirilmiş ilçeler tespit edildiği, asıl olarak bölge merkezli sağlık planlaması yapıldığı ve planlamada kamu ve özel sektör tefrikine gidilmediği gibi, ileri teknoloji ve yüksek maliyet ve alanında uzmanlaşmış nitelikli sağlık insan gücü gerektiren özellikli sağlık hizmetlerinin (kemik iliği, organ nakli merkezleri, robotik cerrahi sistemleri, cyberknife, mikrocerrahi uygulamaları vb.) planlanmasının bütüncül bir yaklaşımla birlikte yapıldığı, davaya konu hükümle bu çerçevede özel hastanelerin planlama kapsamındaki ünite ve merkezlerini il içerisinde başka özel hastaneye devrine ilgili mevzuatına uygun olmak kaydıyla Bakanlıkça izin verilebileceğinin öngörüldüğü, bu hükümde, “Planlama kapsamındaki ünite ve merkezlerin devrinde, devre konu edilen ünite ve merkezlerin Bakanlıkça belirlenen asgari tıbbi cihazları ve asgari uzman hekim kadroları birlikte devredilir.” denilir iken de özellikli sağlık hizmetlerini sunma yetkinliğine sahip olan, alanında uzmanlaşmış nitelikli sağlık insan gücünün de birlikte devrinin aynı yaklaşımın sonucunda getirildiği, değişiklikten önce sadece hekim kadrolarının devri mümkün iken bu durumun devreden sağlık tesisinde kadrosu devredilen hekimin görev aldığı ünite ve merkezlerdeki tıbbî cihaz ve donanımların atıl hale gelmesine ve kaynak israfına neden olduğu anlaşıldığından ünite ve merkezlerin belirlenen asgari tıbbi cihazları ve asgarî uzman hekim kadroları ile birlikte devredilmesi ile bu fıkra kapsamında özel hastaneye devredilen ünite ve merkezlerin en geç iki yıl içerisinde faaliyete başlamak zorunda olduklarının kural altına alınarak atıl kapasiteye mahal verilmediği,
Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının değiştirilen (o) bendinde yer alan "...ve 2547 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi..." ibaresi ve yürürlükten kaldırılan (i), (r) ve (s) bentleri yönünden; özel hastane statüsünde birleşme ve taşınmalar ile ilgili 68. maddede düzenlenen hükümlerden bazılarının daha önce dava konusu Yönetmeliğin 68. maddesi ile ek 5. maddenin 1. fıkrasının (o), (p), (r) ve (s) bentlerinde yer almakta olduğu, dava konusu değişiklikle birleşme ve taşınma ile ilgili bütün düzenlemelerin 68. maddede toplanarak uygulama kolaylığı sağlandığı, bahse konu hükümlerle, işletilmesinde zorluk çekilen sağlık kuruluşlarının kapatılarak hizmetten çekilmeleri yerine gelişerek sistemde devamlılıklarını sağlamanın amaçlandığı, anılan hükümlerin sağlık kuruluşlarının mevcut kaynaklarının daha verimli kullanılması ve böylece vatandaşlarımızın daha nitelikli hizmet almasının sağlanması amacıyla planlama gereğince ihdas edildiği, 68. maddede yapılan değişiklik ile ayrıca, 75 yatağın altındaki özel hastanelerin birleşmelerini teşvik edici olarak yatak sayısı ve uzman hekim kadro sayısı ilavesi getirildiği, özel hastaneler ve diğer özel sağlık kuruluşları açısından birleşme talep tarihi itibarıyla aktif olma zorunluluğunun kaldırıldığı, ayrıca Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde özel sağlık kuruluşlarının devir ve taşınmalarının genel hükümlere tabi olacağı, davacının ek 5. maddenin 1. fıkrasının (i) ve (r) bentleri çerçevesinde herhangi bir hak kaybı olmadığı için bu maddenin iptalinde menfaatinin olmadığı, (o) bendinin de hekimlerin çalışma esaslarına ilişkin olduğu, özel hastanelerle ilgisi ve özel hastanelere etkisinin olmadığı, hekimlerin çalışma esaslarını düzenleyen temel normun 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesi olduğu, Yönetmelikte hüküm bulunmasa bile bu hüküm çerçevesinde hekimlerin mesleklerini icra edecekleri, hekimlerin planlama kapsamında çalıştığı il dışında başka bir ildeki özel sağlık kuruluşunda da çalışmalarına ilişkin düzenlemenin ek 5. maddenin 1. fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendinde yer aldığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Kısmen davanın reddine, kısmen dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 31/05/2019 tarihli ve 30790 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2, 7 ve 9'uncu maddeleriyle değiştirilen 27.3.2002 tarihli ve 24708 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinin 7'nci maddesinin 4'üncü fıkrasının, 68'inci maddesinin ve ek 5'inci maddesinde yapılan değişikliklerin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava dilekçesinin incelenmesinden, hukuka aykırılık iddialarının 7'nci maddenin 4'üncü fıkrasının son iki cümlesi ile ek 5'inci maddesinin b, m ve n bentlerinde belirtilen ibarelere ilişkin olduğu anlaşıldığından, uyuşmazlık bu kısımlara hasren incelenmiştir.
Öte yandan, Anayasanın 56'ncı maddesinin 1'inci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3'üncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; 4'üncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, hükümlerine yer verilmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun 3'üncü maddesinde, Sağlık hizmetleriyle ilgili temel esaslar arasında; a) bendinde; "Sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanır, koordine edilir, mali yönden desteklenir ve geliştirilir.", "c) bendinde; "Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır. Gerek görüldüğünde özel sağlık kuruluşlarının her türlü ücret tarifeleri sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca onaylanır. Kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlık kuruluşları veya sağlık işletmelerinde verilen her türlü hizmetin fiyatları Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca tespit ve ilan edilir." hükümlerine yer verilmiş, aynı Kanunun 9'uncu maddesinin c bendinde; "Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmü getirilmiştir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin, 355'inci maddesinde; "(1) Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri; a) Her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak, c) Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek, h) Sağlık hizmetlerinde kalite ve akreditasyon kuralları belirlemek ve uygulanmasını sağlamak, l) Mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek," görev ve yetkisi arasında yer almıştır.
Sağlık Bakanlığı tarafından, anılan mevzuat hükümleri ile kendisine tanınan yetkiye istinaden, etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, bütün özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıflarının değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usûl ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği 27.3.2002 gün ve 24708 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 5'inci maddesinin 1'inci fıkrasında; (RG-23/9/2010-27708 ile değişik) "Özel hastaneler, bu Yönetmelikte asgari olarak öngörülen bina, hizmet ve personel standartlarını haiz olmak kaydıyla, yirmi dört saat süreyle sürekli ve düzenli olarak, bir veya birden fazla uzmanlık dalında hastalara ayakta ve yatırarak muayene, teşhis ve tedavi hizmeti verir.", 2'inci fıkrasında; (23/09/2010-27708RG) Özel hastanelerde gözlem yatakları hariç en az yüz hasta yatağı bulunur. Ancak atıl kapasiteye yol açılmaması bakımından, Bakanlıkça belirlenen sağlık hizmet bölgelendirmesine göre planlanan hekim sayısı ve hizmet ihtiyacı doğrultusunda Planlama ve İstihdam Komisyonunun görüşü alınarak ellinin altında olmamak kaydıyla yüz yatağın altında özel hastane açılmasına izin verilebilir.” kuralı, "(22 Mart 2017 tarihli RG ile değişik) Özel hastanelerin gözlem yatakları hariç en az yüz hasta yataklı açılmasına izin verilir. Ayrıca, yoğun bakım yatak sayısı ile kuvöz sayılarının toplamı, toplam hasta yatak sayısının yüzde 30’unu geçemez.”şeklinde düzenlenmiş, (RG-28/9/2019-30902) değişikliği ile de; "Özel hastaneler, gözlem yatakları hariç en az yüz hasta yataklı olarak açılabilir. Ayrıca, yoğun bakım yatak sayısı ile kuvöz sayılarının toplamı, toplam hasta yatak sayısının yüzde 30’unu geçemez. Yatak sayısı yüzün altında olan ruhsatlı ve faal özel hastanelerin, en az 33 uzman hekim kadrosuna sahip olmaları ve bu Yönetmelikte özel hastaneler için tanımlanan bina ve fiziki şartları mevcut binasında veya yeni binaya taşınarak sağlamaları halinde yatak sayılarının yüze çıkarılmasına izin verilir." kuralı getirilmiştir. "Kadroların izni ve ek kadro tahsisi" başlıklı 7'nci maddesinin 4'üncü fıkrasında da, "Özel hastanelerin ve tıp merkezlerinin bu fıkra kapsamında ruhsatlarına işlenen kadrolar tekrar bu kapsamında işleme alınamaz. Kadro devri veya becayiş yapan özel hastane ve tıp merkezi kadro devri veya becayiş yaptığı uzmanlık dalında kurumsal sözleşme ile hekim çalıştıramaz." kuralı getirilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin Ek 5'inci maddesinin 1'inci fıkrasının; Kalite ve verimliliği artırmak amacıyla Bakanlıkça, ek 4'üncü maddedeki planlamadan istisna olarak ruhsatlı hastanelere aşağıdaki hususlarda izin verilebilir: b) bendinde; "(Değişik: RG-31/5/2019-30790) Özel hastanelerin hasta yatağı ve yoğun bakım yatak sayılarının artırılmasına, planlama ilkeleri çerçevesinde sağlık hizmeti sunulması için öngörülen asgari nüfus ve/veya ilde verilmesi hedeflenen sağlık hizmetleri, uzman tabip dağılımı ile özel hastane ve ildeki toplam yatakların kullanım oranları dikkate alınarak Bakanlıkça uygun bulunması halinde izin verilebilir. Ancak yoğun bakım (erişkin, çocuk ve yenidoğan) yatak sayılarının toplamı toplam hasta yatak sayısının %30’unu geçemez. Bu bendin yürürlüğe girdiği tarihten önce ruhsat almış olan veya ön izin ve ruhsatlandırma işlemleri devam eden özel hastanelerin yatak sayıları da en geç iki yıl içerisinde bu maddeye uygun hale getirilir. Yoğun bakım yataklarının tescil işlemlerinde yoğun bakımlarla ilgili Tebliğ hükümleri uygulanır." kuralı yer almıştır.
11/03/2009 tarih ve 27166 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 14'üncü maddesiyle, Ek 5'inci madde Yönetmeliğe eklenmiş, Bakanlıkça, ek 4'üncü maddedeki planlamadan istisna olarak ruhsatlı hastanelere izin verilebilecek hususlar düzenlenmiş, 1'inci fıkrasının b) bendinde; "Toplam hasta yatak sayısı, mevcut kadrolu uzman tabip sayısının üç katından az olan hastanelere bu orana ulaşmak üzere yatak eklenebilir." kuralı getirilmiştir.
Dava konusu değişiklik öncesi yatak sayısına ilişkin düzenleme 22/03/2017 tarih ve 30015 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 36'ıncı maddesi ile Ek 5'inci madde yeniden düzenlenmiş, Ek 5'inci maddenin 1/(b) bendine, “Ancak yoğun bakım yatak sayısı ile kuvöz sayılarının toplamı toplam hasta yatak sayısının %30’unu geçemez.” cümlesi eklenmiştir. 36'ncı maddesinin 1'inci fıkrasının b) bendi ile; 1'inci fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendi ile (ı), (m) ve (s) bentleri değiştirilmiş, s) bendinde; "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren; 1)Toplam yatak sayısı yüzün altında olan özel hastanelerin, yüz yatak için gerekli otuz üç uzman hekim kadrosu bulunması veya bu kadroyu aynı il içerisinde planlama kapsamındaki diğer özel sağlık kuruluşları ile birleşerek sağlamaları halinde yatak sayısını yüze tamamlamasına izin verilir. Ancak, başka ilde bulunan planlama kapsamındaki diğer özel sağlık kuruluşları ile birleşme suretiyle sağlanacak ise Bakanlığın planlamaları çerçevesinde talep değerlendirilir ve Bakanlıkça uygun bulunması halinde yapılabilir. 2)Toplam yatak sayısı yüzün üzerinde olan özel hastanelerin, aynı il içerisinde planlama kapsamındaki diğer özel sağlık kuruluşları ile birleşerek ilave her onaltı uzman hekim kadrosunu sağlamaları halinde elli yatak ilave etmelerine izin verilir. Ancak, başka ilde bulunan planlama kapsamındaki diğer özel sağlık kuruluşları ile birleşme suretiyle sağlanacak ise Bakanlığın planlamaları çerçevesinde talep değerlendirilir ve Bakanlıkça uygun bulunması halinde yapılabilir." kuralına yer verilmiştir.
31/05/2019 tarih ve 30790 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan Yönetmeliğin 9'uncu maddesiyle; "Aynı Yönetmeliğin Ek 5'inci maddesinin 1'inci fıkrasının (b), (m) ve (o) bentleri değiştirilmiş, (e) bendinin 5'inci alt bendindeki “diğer özel hastane veya tıp merkezlerinde” ibaresi “bir özel hastane veya tıp merkezinde daha” şeklinde değiştirilmiş, (i), (p), (r) ve (s) bentleri ise yürürlükten kaldırılmıştır.
Bu itibarla, sağlık hizmetinin özelliği gereği kesintiye uğratılamayacak ve ertelenemez nitelikte bir hizmet olması ve yoğun bakım hastalarının ise, genel sağlık durumu ileri derecede bozulmuş, tedavisi sırasında birden fazla uzman hekimin desteğine ihtiyaç duyabilen hastalar olması nedeniyle, Sağlık Bakanlığınca hasta sağlığı öncelikli olarak gözönüne alınarak, uzmanlık kadrolarının ve yoğun bakım yatak sayısının hizmetin kaliteli olarak verilebilmesine yönelik olarak belirlenmesine ilişkin düzenlemede kamu yararına, hukuka ve üst norma aykırılık görülmemiştir.
Ayrıca, davacının yürürlükten kaldırılan düzenlemelerin, bir kısmının aynı değişiklik kapsamında yeniden ele alınması, diğer kısmının ise yeniden kurallaştırılması karşısında, dava dilekçesinde temel olarak özel hastanelerin düzenlemelerin oluşan haklı beklentilere saygı ilkesine aykırı olduğu, düzenleme yapılmadığı iddiasının hukuki dayanağı bulunmamakta olup, dava konusu değişikliklerin iptalini gerektirecek aykırılık olarak görülmemiştir.
Öte yandan; konuya ilişkin yukarıda sözü edilen Anayasal ve yasal düzenlemeler karşısında; davacı Dernek tarafından ileri sürülen diğer iddialarda da yasal isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi yönünde karar verilmesinin uygun olduğu düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 30/05/2023 tarihinde, davacı vekili Av. …'ın mazeret bildirerek gelmediği, davalı idare temsilcisi Hukuk Müşaviri …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra gelen tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davacı tarafından, dava dilekçesinde, 27/03/2002 tarihli ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinin, 31/05/2019 tarihli ve 30790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile değiştirilen 7. maddesinin 4. fıkrasının, 7. maddesi ile değiştirilen 68. maddesinin, 9. maddesi ile ek 5. maddesinde yapılan değişikliklerin iptali istemine yer verilmiş; bununla birlikte, dava konusu 7. maddenin 4. fıkrası yönünden yalnızca 6. ve 7. cümlelere, ek 5. maddenin 1. fıkrasının (b) bendi yönünden yalnızca üçüncü cümleye, aynı fıkranın (m) bendi yönünden, yalnızca "Bu fıkra kapsamında özel hastaneye devredilen ünite ve merkezler başka bir özel hastaneye devredilemez." cümlesine, aynı fıkranın (o) bendi yönünden yalnızca "...ve 2547 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi..." ibaresine yönelik olarak hukuka aykırılık iddiasında bulunulmuş, anılan düzenlemelerin diğer kısımlarına ve (p) bendine yönelik hukuka aykırılık iddiasında bulunulmamıştır. Bu nedenle, anılan dava konusu maddelere yönelik hukuka uygunluk denetimi belirtilen cümle ve ibarelere hasren ve davacının iddiaları ile sınırlı olarak yapılmıştır.
Ayrıca, dava konusu maddelerin bir kısmının 28/09/2019, 02/04/2022 ve 06/10/2022 tarihli Resmi Gazete nüshalarında yayımlanan Yönetmelikler ile değiştirildiği, ancak bu değişikliklerin bir kısmının düzenlemelerin esasını etkilemediği, dava konusu düzenlemelere, 7. maddenin 4. fıkrasının 7. cümlesi ile ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde yer alan "...ve 2547 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi..." ibaresi hariç aynı veya benzer şekilde yer verildiği anlaşıldığından, değişikliğe uğrayan, ancak aynı veya benzer şekilde yeniden düzenlenmiş bulunan bu düzenlemeler yönünden uyuşmazlığın konusuz kaldığından bahsedilemeyeceği sonucuna varılarak işin esasına geçildi:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
27/03/2002 tarihli ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinin bazı maddelerinde, 31/05/2019 tarihli ve 30790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile birtakım değişiklikler yapılması üzerine davacı tarafından bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa’nın 56. maddesinde, Devletin; herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği ve bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlardan yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği düzenlenmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının, sağlık hizmetleri ile ilgili temel esasları belirlemek olduğu; 2. maddesinde, Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzelkişileri ve gerçek kişileri kapsadığı; 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; 9. maddesinin (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hükme bağlanmıştır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (c) bendinde, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek; (k) bendinde, sağlık insan gücü planlaması yapmak, sayı ve nitelik olarak ihtiyaca uygun insan gücü yetiştirilmesi için ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapmak; (l) bendinde ise, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.
Anılan mevzuat hükümlerine dayanılarak; etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, bütün özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıflarının değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usûl ve esasları düzenlemek amacıyla Özel Hastaneler Yönetmeliği hazırlanmış ve 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmeliğin "Sağlık kurum ve kuruluşlarının planlanması" başlıklı ek 4. maddesinin birinci fıkrasında, "Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda, faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılır:
a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması,
b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması,
c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması,
ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması." düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
A) Yönetmeliğin 7. maddesinin 4. fıkrasının 6. ve 7. cümlelerinin incelenmesi :
27/03/2002 tarihli ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinin -dava konusu değişiklik tarihinde yürürlükte olan haliyle- “Kadroların kullanım izni ve ek kadro tahsisi” başlıklı 7. maddesinin 4. fıkrasında, “Bakanlık tarafından ilan edilecek uzmanlık dallarından olmak üzere bu kadrolar için belirlenen kriterlere uygun olmak kaydıyla ve özel hastanenin bildireceği kadro iptal edilerek Bakanlıkça kadro değişimi yapılır.” hükmü yer almakta iken; 31/05/2019 tarihli ve 30790 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesi ile anılan fıkra, “Kadro talep tarihi itibarıyla aktif olarak faaliyet gösteren özel hastaneler, ruhsatlarında yazılı uzman hekim kadrolarını aynı il sınırları içerisindeki özel bir hastaneye ve tıp merkezine devredebilir veya karşılıklı olarak uzmanlık dalını değiştirebilirler. Bu şekilde kadro devri veya değiştirilmesinde hastanenin toplam uzman hekim kadrosunun en fazla % 10’una kadar il içerisinde izin verilir. Toplam uzman hekim kadrosunun %10’unun üzerindeki devir ve becayiş işlemleri Bakanlığın iznine tabidir. Hastanenin ve tıp merkezinin faaliyete devam etmesi için zorunlu asgari uzman hekim kadroları ile özellikli ünite ve birimlerin asgari uzman hekim sayılarının devrine izin verilmez. Kadro devri iş ve işlemleri Müdürlükçe Sağlık Kuruluşları Yönetim Sistemi (SKYS) üzerinden sonuçlandırılır ve Genel Müdürlüğe bildirilir. Özel hastanelerin ve tıp merkezlerinin bu fıkra kapsamında ruhsatlarına işlenen kadrolar tekrar bu fıkra kapsamında işleme alınamaz. Kadro devri veya becayiş yapan özel hastane ve tıp merkezi kadro devri veya becayiş yaptığı uzmanlık dalında kurumsal sözleşme ile hekim çalıştıramaz.” şeklinde değiştirilmiştir.
1) 6. cümle :
Davacı tarafından, günün ihtiyaçlarına göre bir özel hastanenin ihtiyaç duyduğu bir kadroyu daha sonra ihtiyacının kalmaması sebebiyle devredebileceği ya da ihtiyacı olmadığı için devrettiği bir kadroyu daha sonra ihtiyacı nedeniyle bir başka hastaneden devralmak isteyebileceği, bu konuda sözleşme serbestisi bulunduğu iddia edilerek düzenlemenin iptali istenilmekte; davalı idare tarafından ise, devir ve becayiş işlemlerinde suistimallerin önüne geçilmesi ve planlamanın dışına çıkılmaması amacıyla dava konusu sınırlamanın uygun görüldüğü savunulmaktadır.
Bakılan davada, mevzuatla davalı idareye tanınan planlama ve denetleme yetkisi çerçevesinde, planlamanın işlevsiz kalmasının önlenmesi, istihdamda belirliliğin sağlanması, özel hastanelerin ve tıp merkezlerinin kadrolarının takibinin ve denetiminin yapılabilmesi ve suistimallerin önüne geçilmesini teminen, hekimlerin ülke genelinde dengeli ve adil dağılımının gerçekleştirilmesi amacıyla, özel hastanelerin ve tıp merkezlerinin, kadro değişimi veya kadro devri yoluyla ruhsatlarına işlenen kadroların tekrar devir veya değişime konu edilememesinde üst hukuk normlarına, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
2) 7. cümle :
28/09/2019 tarihli ve 30902 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesiyle anılan fıkra yeniden düzenlenmiş ve dava konusu cümle madde metninden çıkarılmıştır.
Dava konusu cümle ile aynı veya benzer yönde bir düzenlemeye söz konusu Yönetmelikte yer verilmemesi ve davacının haklarını ihlâl eder nitelikte tesis edilen herhangi bir bireysel işlemin de dava konusu edilmemesi karşısında dava hakkında karar verilmesine olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, Yönetmeliğin 7. maddesinin 4. fıkrasının 7. cümlesi yönünden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekmektedir.
B) Yönetmeliğin 68. maddesinin incelenmesi :
Dava konusu Yönetmeliğin “Özel hastane statüsünde birleşme ve taşınmalar” başlıklı 68. maddesinde, "Özel hastane bulunduğu il içerisinde veya başka bir ile taşınabilir. Ancak bulunduğu ilden başka bir ile taşınma işlemi, Bakanlıkça yapılan planlamalara uygun bulunması halinde yapılabilir. Taşınma amacıyla başvuran özel hastaneler, taşınma taleplerinin uygun bulunduğu tarihten itibaren en geç iki yıl içerisinde ön izin belgesi ve ön izin belgesinin alındığı tarihten itibaren ise beş yıl içerisinde ruhsat belgesi alarak taşınma işlemlerini sonuçlandırmak zorundadır.
İhtiyaç duyulan sağlık hizmetleri için mevcut kaynakların daha verimli kullanılması amacıyla planlama kapsamındaki özel sağlık kuruluşları, tek başına veya birleşerek toplam otuzüç uzman tabip sayısını sağlamaları halinde aynı il içerisinde veya başka bir ilde yüz yataklı özel hastaneye dönüşebilir. Ancak, başka bir ilde özel hastaneye dönüşüm Bakanlıkça yapılan planlamalara uygun olması halinde yapılabilir." hükmü yer almakta iken; 31/05/2019 tarihli ve 30790 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yönetmeliğin 7. maddesi ile anılan madde, “Sağlık hizmetlerinin etkin ve kaliteli sunulması, mevcut kaynakların daha verimli kullanılması amacıyla ruhsatlı hastanelere aşağıdaki hususlarda izin verilebilir:
a) Özel hastaneler aynı il içerisinde veya başka bir ildeki 15/2/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte yer alan planlama kapsamındaki özel sağlık kuruluşları ile birleşebilir. Ancak, başka bir ildeki özel sağlık kuruluşuyla birleşme işlemleri Bakanlıkça yapılan planlamalara uygun olması halinde yapılabilir.
b) Özel hastaneler aynı il içerisinde veya başka bir ildeki özel hastane ile birleşebilir. Ancak, başka bir ildeki özel hastaneyle birleşme işlemleri Bakanlıkça yapılan planlamalara uygun olması halinde yapılabilir. Özel hastanelerin kendi aralarında birleşmeleri halinde ruhsatlarında kayıtlı yatak sayıları ve kadro sayıları toplanarak birleştirilir. Birleşen hastanelerden kapasitesi daha küçük olan hastanenin yatak sayısının 75 ve altı olması halinde yatak sayısının %15’i; 75 yatak üzerinde olması halinde ise yatak sayısının %5’i oranında yatak ilave edilir. Birleşen hastanelerden kapasitesi daha küçük olan hastanenin yatak sayısının %5’i oranında uzman hekim kadrosu ilave edilir.
c) Özel hastaneler bulunduğu il içerisinde veya bulunduğu ilden başka bir ile taşınabilir. Taşınmak isteyen özel hastaneler Bakanlığa başvurur.
Bakanlık taşınma ve birleşme taleplerini, planlama ilkeleri çerçevesinde sağlık hizmeti sunulması için öngörülen asgari nüfus ve/veya ilde verilmesi hedeflenen sağlık hizmetleri ile uzman tabip dağılımı yönünden daha az yoğunluklu bölgeleri öncelikle dikkate alarak değerlendirir. Bakanlıkça başvuru uygun görülür ise birleşme veya taşınma işlemine izin verilir.
Birleşme ve/veya taşınma amacıyla başvuran özel hastaneler, taleplerinin uygun bulunduğu tarihten itibaren en geç iki yıl içerisinde ön izin belgesi ve ön izin belgesinin alındığı tarihten itibaren ise beş yıl içerisinde ruhsat belgesi alarak birleşme veya taşınma işlemlerini sonuçlandırmak zorundadır.
Özel hastane ile birleşme işlemi tamamlanan özel sağlık kuruluşlarının yeniden ayrılmasına izin verilmez.
Birleşme veya taşınma talebinde bulunan özel sağlık kuruluşları bu işlemler tamamlanmadan yeni bir birleşme veya taşınma talebinde bulunamazlar.
Bu madde kapsamında alınan ön izin belgesinin alındığı tarihten itibaren iki yıl içerisinde ön izne esas adreste değişiklik yapılmak istenmesi halinde ek süre verilmeksizin ön izin adres değişikliğine Bakanlıkça izin verilebilir.” şeklinde değiştirilmiştir.
Öte yandan, "Ruhsatın geri alınması" başlıklı 65. maddede, "Denetimlerde tespit edilen eksikliklerin verilen süre içinde giderilmemesi nedeniyle bir kısmında veya tamamında faaliyeti geçici olarak durdurulan hastanede, faaliyet durdurma tarihinden itibaren en geç bir yıl içinde eksiklikler giderilmezse, ruhsat Bakanlıkça askıya alınır. Ruhsatı askıya alınan hastanede eksikliklerin giderilip faaliyete geçilmesi için faaliyet durdurma tarihi bitimi
itibariyle en fazla bir yıllık ek süre verilir. Bu sürede de faaliyete geçemeyen hastanenin ruhsatı Bakanlıkça iptal edilir. Ayrıca;
a) Faaliyeti geçici olarak kısmen veya tamamen durdurulduğu halde hasta kabulüne devam eden özel hastanenin faaliyeti, iki kat süreyle tamamen durdurulur. Ancak, faaliyeti iki kat süreyle durdurulmasına rağmen hasta kabulü yapan,
b) Taşınma amacıyla faaliyetini askıya alan özel hastanelerden, taşınma taleplerinin uygun bulunduğu tarihten itibaren en geç iki yıl içerisinde ön izin belgesi ve ön izin belgesinin alındığı tarihten itibaren ise beş yıl içerisinde ruhsat belgesi almak için gerekli olan şartları sağlayamayan,
hastanenin ruhsatı Bakanlıkça iptal edilir." hükmü yer almakta iken; 31/05/2019 tarihli ve 30790 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yönetmeliğin 2. maddesi ile anılan maddenin 1. fıkrasının (b) bendi, “b) Bu Yönetmeliğin 68 inci maddesinde belirlenen süreler sonunda ön izin ve ruhsat belgesini alamayan” şeklinde değiştirilmiştir.
Dava konusu 68. maddenin 1. fıkrasının (a) bendinde, özel hastane ile Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte yer alan planlama kapsamındaki özel sağlık kuruluşlarının birleşmesi; (b) bendinde, özel hastanenin diğer bir özel hastane ile birleşmesine yönelik kurallar öngörülmüş, başka illerdeki özel sağlık kuruluşlarının birleşme işlemlerinin Bakanlıkça yapılan planlamalara uygun olması halinde yapılabileceği kurala bağlanmış; aynı fıkranın (c) bendinde ise, taşınmak isteyen özel hastanelerin Bakanlığa başvurması gerektiği belirtilmiştir.
Anılan fıkranın (b) bendinin, "birleşen hastanelerden kapasitesi daha küçük olan hastanenin yatak sayısının 75 ve altı olması halinde yatak sayısının %15’i; 75 yatak üzerinde olması halinde ise yatak sayısının %5’i oranında yatak ilave edilmesi" ve "birleşen hastanelerden kapasitesi daha küçük olan hastanenin yatak sayısının %5’i oranında uzman hekim kadrosu ilave edilmesi" yönündeki düzenlemesinin de, kapasitesi küçük olan hastanelerin birleşerek büyümesini, bu suretle de sağlık hizmeti sektöründe var olmalarını teşvik etmek amacını taşıdığı anlaşılmaktadır.
Söz konusu düzenlemelerin mevzuat ile Sağlık Bakanlığına tanınan planlama yetkisi çerçevesinde ve bu yetkinin kullanılmasına yönelik ilkeler gözetilerek yapıldığı açıktır.
Ayrıca, daha önce Ek 5. maddenin 1. fıkrasının (o) ve (p) bentlerinde yer alan birleşme ve taşınma işlemlerine yönelik kuralların, dava konusu düzenlemenin 2. ve 4. fıkralarına aynı şekilde aktarıldığı; birleşerek taşınma işleminin Yönetmeliğin 65. maddesinin 4. fıkrasındaki süreler içinde tamamlanması gerektiğine yönelik Ek 5. maddenin 1. fıkrasının (o) bendi hükmünün atıf yaptığı fıkrada yer alan kuralın da dava konusu düzenlemenin 3. fıkrasına birleşme ve/veya taşınma başvurularına uyarlanarak aktarıldığı; bu yapılırken 65. maddenin 1. fıkrasının (b) bendindeki kuralın, 68. maddeye atıf yapar şekilde koşutlaştırılarak düzenlendiği, Yönetmelikte farklı maddelere dağılmış durumda olan birleşme ve taşınma başvurularına yönelik düzenlemelerin aynı maddede toplandığı anlaşılmış olup, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu düzenlemenin 5. fıkrasındaki, birleşme veya taşınma talebinde bulunan özel sağlık kuruluşlarının bu işlemler tamamlanmadan yeni bir birleşme veya taşınma talebinde bulunamayacakları hükmünün, özel sağlık kuruluşu için köklü bir değişiklik mahiyetinde olan birleşme ve taşınma işlemlerinin takibinin sağlanabilmesine yönelik olduğu, birleşme ve taşınma işlemlerinin niteliğinden kaynaklandığı; 6. fıkrasındaki, bu madde kapsamındaki ön izin belgesinin alındığı tarihten itibaren iki yıl içerisinde ön izne esas adreste değişiklik yapılmak istenmesi halinde ek süre verilmeksizin ön izin adres değişikliğine Bakanlıkça izin verilebileceği hükmünün, iki yıllık ön izin süresinin adreste değişiklik talebiyle uzatılmasının, bu suretle birleşme ve taşınma işlemlerinin sürüncemede bırakılmasının engellenmesine, Yönetmelikteki süreler içerisinde birleşme ve taşınma işlemlerinin gerçekleştirilmesinin sağlanmasına yönelik olduğu anlaşılmaktadır.
Bu nedenlerle, dava konusu düzenlemenin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu sonucuna varılmaktadır.
C) Yönetmeliğin Ek 5. maddesinin 1. fıkrasında yapılan dava konusu değişikliklerin incelenmesi :
Dava konusu Yönetmeliğin "Özel hastanenin kalite ve verimliliğini artırmak amacıyla izin verilebilecek hususlar" başlıklı Ek 5. maddesinin 1. fıkrasında, "... b) Hasta yatağı ve yoğun bakım yataklarının arttırılmasına, uluslararası standartlar ve ulusal sağlık hizmet sunum planlamaları çerçevesinde Bakanlıkça uygun bulunması halinde izin verilebilir. Ancak yoğun bakım yatak sayısı ile kuvöz sayılarının toplamı toplam hasta yatak sayısının %30’unu geçemez. ...
e) Ayrıca;
1) Özel hastanelerde çalışan tabip ve diş tabipleri, 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesine uygun olmak kaydıyla bulunduğu ilde planlama kapsamındaki birden daha fazla özel sağlık kuruluşunda çalışabilir. Diğer sağlık çalışanları ise planlama kapsamındaki en fazla bir özel sağlık kuruluşunda daha çalışabilir.
...
5) Özel Sağlık Kuruluşlarında çalışan tabip/uzman tabipler, 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesine uygun olmak kaydıyla, çalıştıkları sağlık kuruluşundaki çalışma saatleri dışında başka bir özel hastanenin acil servis, klinik servis ve ünitelerinde nöbet tutabilir. Bu tabiplerin nöbet listesi aylık olarak düzenlenir ve Müdürlükçe onaylanır. Özel hastane kadrosunda çalışan tabip ve uzman tabipler, hastanedeki çalışma saatleri dışında 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesine uygun olmak kaydıyla kurumsal sözleşme yapılarak diğer özel hastane veya tıp merkezlerinde çalıştırılabilir. Ancak, bu durumda tabip ve uzman tabiplerin muvafakatinin alınması zorunludur. Sözleşme Müdürlüğe bildirilir ve ilgili tabip ve uzman tabiplere çalışma belgesi düzenlenir. Özel hastanenin kadrosunda çalışan sözleşmeye konu tabip ve uzman tabiplerin kadrodan ayrılmaları halinde sözleşme sona erer. ...
i) Hekimlerin başka bir ildeki hastanede veya tıp merkezinde hizmet vermek istemeleri halinde;
1) Hizmet verilecek hastanenin/tıp merkezinin tıbbi ve fiziki şartları ile personel özelliklerinin uygun olması,
2) Tedavi edilen hastaların sonraki bakım ve destek hizmetlerinin aksatılmaması,
3) Kadrolu çalıştıkları hastane ve hizmet sunacakları hastane/tıp merkezi ile olan sözleşmelerinde bu durumun açıkça belirtilmesi,
zorunludur. Bu durumda hizmet sunacakları hastane/tıp merkezinin bulunduğu İldeki Müdürlükçe tabip adına ek-12’deki personel çalışma belgesi düzenlenir. ...
m) Özel hastaneler Bakanlığın izni ile; planlama kapsamındaki ünite ve merkezleri ilgili mevzuatına uygun olmak kaydıyla başka özel hastaneye devredebilir veya özel hastaneler kendi aralarında veya tıp merkezleri ile karşılıklı kadro değişimi yapabilir. Ancak, il dışına ünite ve merkez devri ile karşılıklı kadro değişimi, Bakanlık planlamalarına uygun bulunması halinde yapılabilir. ...
o) Birleşme talep tarihi itibariyle aktif olarak faaliyet gösteren planlama kapsamındaki özel sağlık kuruluşları ile özel hastaneler, aynı il sınırları içinde özel hastane bünyesinde birleşebilir. Birleşme işlemi iki yıl içerisinde tamamlanır. Özel hastanenin bulunduğu il dışındaki başka bir kuruluşla birleşmesi halinde ise Bakanlığa başvurulur. Bakanlık başvuruyu planlama ilkeleri çerçevesinde sağlık kuruluşu hizmeti sunulması için öngörülen asgari nüfus ve/veya ilde verilmesi hedeflenen sağlık hizmetleri ile uzman ve tabip dağılımı yönünden daha az yoğunluklu bölgeleri öncelikle dikkate alarak değerlendirir. Başvuru uygun görülür ise birleşerek taşınmaya izin verilir ve birleşerek taşınma işlemi 65 inci maddenin dördüncü fıkrasında belirlenen süre içerisinde tamamlanır. Birleşme işlemi tamamlanan özel sağlık kuruluşları tekrar ayrılma talebinde bulunamaz.
p) Özel hastanelerin bulunduğu il içerisinde veya başka bir ile taşınması için Bakanlığa başvurulur. Bakanlık başvuruyu, planlama ilkeleri çerçevesinde sağlık kuruluşu hizmeti sunulması için öngörülen asgari nüfus ve/veya ilde verilmesi hedeflenen sağlık hizmetleri ile uzman ve tabip dağılımı yönünden daha az yoğunluklu bölgeleri öncelikle dikkate alarak değerlendirir. Başvuru uygun görülür ise Bakanlıkça taşınmasına izin verilir.
r) Hastane yatak sayısı 75’ten az olan özel hastanelerden bu Yönetmelikte öngörülen bina şartlarının tamamını sağlayanlar ile taşınarak sağlayanların, talepleri halinde hastane yatak sayısı en fazla 75’e ruhsatlandırma aşamasında tamamlanabilir. Bu şekilde yatak sayısı artan özel hastanelerden uzman tabip kadro sayısı 25’in altında olanlara, bu sayıyı aşmamak ve bir defaya mahsus olmak kaydıyla, ilave edilen yatak sayısının 1/6 sına kadar uzman tabip kadrosu ruhsatlandırma aşamasında verilebilir.
s) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren;
1) Toplam yatak sayısı yüzün altında olan özel hastanelerin, yüz yatak için gerekli otuz üç uzman hekim kadrosu bulunması veya bu kadroyu aynı il içerisinde planlama kapsamındaki diğer özel sağlık kuruluşları ile birleşerek sağlamaları halinde yatak sayısını yüze tamamlamasına izin verilir. Ancak, başka ilde bulunan planlama kapsamındaki diğer özel sağlık kuruluşları ile birleşme suretiyle sağlanacak ise Bakanlığın planlamaları çerçevesinde talep değerlendirilir ve Bakanlıkça uygun bulunması halinde yapılabilir.
2) Toplam yatak sayısı yüzün üzerinde olan özel hastanelerin, aynı il içerisinde planlama kapsamındaki diğer özel sağlık kuruluşları ile birleşerek ilave her onaltı uzman hekim kadrosunu sağlamaları halinde elli yatak ilave etmelerine izin verilir. Ancak, başka ilde bulunan planlama kapsamındaki diğer özel sağlık kuruluşları ile birleşme suretiyle sağlanacak ise Bakanlığın planlamaları çerçevesinde talep değerlendirilir ve Bakanlıkça uygun bulunması halinde yapılabilir.
3) Özel hastanelerin kendi aralarında birleşmelerinde ruhsatlarında kayıtlı mevcut toplam yatak ve kadro sayısı korunur. ..." hükmü yer almakta iken; 31/05/2019 tarihli ve 30790 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yönetmeliğin 9. maddesi ile, Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (b), (m) ve (o) bentleri aşağıdaki şekilde değiştirilmiş, aynı fıkranın (e) bendinin (5) numaralı alt bendindeki “diğer özel hastane veya tıp merkezlerinde” ibaresi “bir özel hastane veya tıp merkezinde daha” şeklinde değiştirilmiş ve (i), (p), (r) ve (s) bentleri yürürlükten kaldırılmıştır;
“b) Özel hastanelerin hasta yatağı ve yoğun bakım yatak sayılarının artırılmasına, planlama ilkeleri çerçevesinde sağlık hizmeti sunulması için öngörülen asgari nüfus ve/veya ilde verilmesi hedeflenen sağlık hizmetleri, uzman tabip dağılımı ile özel hastane ve ildeki toplam yatakların kullanım oranları dikkate alınarak Bakanlıkça uygun bulunması halinde izin verilebilir. Ancak yoğun bakım (erişkin, çocuk ve yenidoğan) yatak sayılarının toplamı toplam hasta yatak sayısının %30’unu geçemez. Bu bendin yürürlüğe girdiği tarihten önce ruhsat almış olan veya ön izin ve ruhsatlandırma işlemleri devam eden özel hastanelerin yatak sayıları da en geç iki yıl içerisinde bu maddeye uygun hale getirilir. Yoğun bakım yataklarının tescil işlemlerinde yoğun bakımlarla ilgili Tebliğ hükümleri uygulanır.”
“m) Özel hastaneler Bakanlığın izni ile planlama kapsamındaki ünite ve merkezleri ilgili mevzuatına uygun olmak kaydıyla başka özel hastaneye devredebilir. Ancak, il dışına ve birden fazla sağlık hizmet bölgesi olan illerde bölge dışına ünite ve merkez devri, Bakanlık planlamalarına uygun bulunması halinde yapılabilir. Planlama kapsamındaki ünite ve merkezlerin devrinde, devre konu edilen ünite ve merkezlerin Bakanlıkça belirlenen asgari tıbbi cihazları ve asgari uzman hekim kadroları birlikte devredilir. Devreden özel hastane bünyesinde kalan tıbbi cihaz ve uzman hekim kadroları bu hastaneye ünite ve merkez kurma hakkı vermez. Devir işlemi gerçekleştikten sonra devreden hastanenin faaliyet izin belgesinden özellikli ünite ve merkezler çıkarılır. Bu fıkra kapsamında özel hastaneye devredilen ünite ve merkezler başka bir özel hastaneye devredilemez. Devir alınan planlama kapsamındaki ünite ve merkezler en geç 2 yıl içerisinde faaliyete başlamak zorundadır.”
“o) Vakıf üniversitesi kadrosunda bulunan tıp ve diş hekimliği fakülteleri öğretim üyelerinin üniversite hastanesi ve işbirliği yapılan özel hastane dışında görev alması, 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesi ve 2547 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi hükümlerine tabidir. Ancak kurumsal sözleşme ve bu maddede düzenlenen istisnai çalışma halleri hariç hangi usulle olursa olsun özel hastaneler ruhsatlarında belirtilen uzman hekim kadrosu dışında uzman hekim çalıştıramaz.”
1) (b) bendinin 3. cümlesi :
İlk defa ruhsat / ön izin alacak özel hastanelerin yoğun bakım (erişkin, çocuk ve yenidoğan) yatak sayılarının toplamının toplam hasta yatak sayısının %30'unu geçemeyeceğine ilişkin hükmün 22/03/2017 ve 30015 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 36. maddesiyle söz konusu bende eklendiği, dava konusu düzenleme ile de, daha önce ruhsat almış olan veya ön izin ve ruhsatlandırma işlemleri devam eden özel hastanelerin bu kurala uyum sağlamaları için iki yıllık bir süre tanındığı görülmüş olup, birden çok uzmanlık dalını ilgilendiren tedavi planlamasına ihtiyaç duyan yoğun bakım hastalarının gerekli sağlık hizmetini alabilmeleri için kısıtlama getiren ve geçiş için makul bir süre öngören düzenlemede üst norma, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, davacı tarafından, düzenlemenin kazanılmış haklara saygı ilkesine aykırı olduğu iddia edilmekte ise de, dava konusu düzenlemenin kamu sağlığını ilgilendirmesi, hizmet niteliğinin artırılmasına yönelik öngörülmesi ve 22/03/2017 yılında getirilen kurala 31/05/2019 tarihinden itibaren iki yıllık uyum süresinin tanınması karşısında, bu iddiaya itibar edilmemiştir.
2) (e) bendinin (5) numaralı alt bendinde yer alan "bir özel hastane veya tıp merkezinde daha" ibaresi :
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San’atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun’un 12. maddesi 2. fıkrasında, "Tabipler, diş tabipleri ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar; 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 28 inci maddesi, 27/7/1967 tarihli ve 926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri Personel Kanununun ek 27 nci maddesi, 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 36 ncı maddesi ile 17/11/1983 tarihli ve 2955 sayılı Gülhane Askeri Tıp Akademisi Kanununun 32 nci maddesi saklı kalmak kaydıyla, aşağıdaki sağlık kurum ve kuruluşlarında mesleklerini icra edebilir:
a) Kamu kurum ve kuruluşları.
b) Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmeli çalışan özel sağlık kurum ve kuruluşları, Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmeli çalışan vakıf üniversiteleri.
c) Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmesi bulunmayan özel sağlık kurum ve kuruluşları, Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmesi bulunmayan vakıf üniversiteleri, serbest meslek icrası." düzenlemesine yer verilmiş; aynı maddenin 3. fıkrasında, tabipler, diş tabipleri ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanların, Sağlık Bakanlığınca yapılan istihdam planlamaları çerçevesinde ve ikinci fıkranın her bir bendi kapsamında olmak kaydıyla birden fazla sağlık kurum ve kuruluşunda çalışabileceği hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda yer verilen 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesi, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesi ve bu düzenlemelere dayanılarak çıkarılan Özel Hastaneler Yönetmeliği hükümleri gereği Sağlık Bakanlığının, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamaya ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini sağlamaya ve bunu denetlemeye yetkili olduğu hususu yerleşik Danıştay içtihatları ile sabittir.
Dava konusu bentte, kadrolu çalışmanın istisnalarının düzenlendiği, anılan bendin, (1) numaralı alt bendinde, özel hastanelerde çalışan tabip ve diş tabiplerinin, planlama kapsamındaki birden daha fazla özel sağlık kuruluşunda çalışabileceği kuralı belirtildikten sonra, (5) numaralı alt bendinde, özel hastanedeki çalışmanın dışında diğer özel sağlık kuruluşlarında yapılacak çalışmanın şartlarına/detaylarına yer verildiği, bu kapsamda da bir özel hastanede kadrolu çalışan tabibe, kurumsal sözleşme yapılarak, kadro şartı aranmaksızın bir özel hastane veya tıp merkezinde daha çalışma imkânı sağlandığı, bu şekilde çalışmanın hekimin muvafakati şartına bağlandığı, ayrıca tabiplere çalıştıkları sağlık kuruluşundaki çalışma saatleri dışında bir özel hastanenin acil servis, klinik servis ve ünitelerinde nöbet tutabilme imkânı getirildiği de dikkate alındığında, dava konusu değişiklik ile planlama kapsamındaki kısıtlı tabip insan gücünün kaliteli ve verimli kullanılabilmesinin, hastaların sağlık hizmetine yeterli ve nitelikli düzeyde erişebilmesinin amaçlandığı ve değişikliğin 1219 sayılı Kanun'a uygun olduğu anlaşılmakla anılan düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri ile hukuka aykırılık görülmemiştir.
3) (m) bendinde yer alan "Bu fıkra kapsamında özel hastaneye devredilen ünite ve merkezler başka bir özel hastaneye devredilemez." cümlesi :
Davacı tarafından, dava konusu düzenleme ile mülkiyet hakkının ihlal edildiği, iki hastane arasında sözleşme serbestisi kapsamında yapılabilecek işlemlerin kısıtlandığı iddia edilerek düzenlemenin iptali istenilmekte; davalı idare tarafından ise, ünite ve merkezlerdeki tıbbî cihaz ve donanımların atıl hale gelmesinin ve kaynak israfının engellendiği savunulmaktadır.
Dava konusu kuralın, mevzuatla davalı idareye tanınan planlama ve denetleme yetkisi çerçevesinde, planlamanın işlevsiz kalmasının önlenmesi, istihdamda belirliliğin sağlanması, özel hastanelerin özellikli sağlık hizmetlerinin sunulduğu ünite ve merkezlerinin takibinin ve denetiminin yapılabilmesi ve suistimallerin önüne geçilmesini teminen, ünite ve merkezlerin ülke genelinde dengeli ve adil dağılımının gerçekleştirilmesi amacıyla getirildiği açık olup, özel hastanelerin devraldığı ünite ve merkezlerin tekrar devre konu edilememesinde üst hukuk normlarına, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
4) (o) bendinde yer alan "...ve 2547 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi..." ibaresi :
06/10/2022 tarihli ve 31975 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesiyle anılan fıkra yeniden düzenlenmiş ve dava konusu ibare madde metninden çıkarılmıştır.
Dava konusu ibare ile aynı veya benzer yönde bir düzenlemeye söz konusu Yönetmelikte yer verilmemesi ve davacının haklarını ihlâl eder nitelikte tesis edilen herhangi bir bireysel işlemin de dava konusu edilmemesi karşısında dava hakkında karar verilmesine olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, Yönetmeliğin ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde yer alan "...ve 2547 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi..." ibaresi yönünden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekmektedir.
5) (i) bendi :
Davacı tarafından, hekimlerin bulundukları ilden başka bir ilde çalışmalarına ilişkin düzenlemenin yürürlükten kaldırıldığı, yerine bu konuda başka bir hüküm de ihdas edilmediği iddia edilerek anılan değişikliğin iptali istenilmektedir.
Söz konusu düzenlemede, hekimlerin kadrolu çalıştıkları hastaneden başka bir ildeki hastanede veya tıp merkezinde hizmet vermek istemeleri halinde, çalışma koşulları ve hasta sağlığının korunması açısından özel sağlık kuruluşlarının standartlarının bu duruma uygun olması kurala bağlanmışken dava konusu değişiklik ile bu düzenleme yürürlükten kaldırılmıştır.
1219 sayılı Kanun'un 12. maddesinin 3. fıkrası uyarınca, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanların, anılan maddenin 2. fıkrasının her bir bendi kapsamında olmak kaydıyla birden fazla sağlık kurum ve kuruluşunda çalışma hakkına sahip olduğu, bu çalışmada da Sağlık Bakanlığınca yapılan istihdam planlamalarının esas alınacağı, Yönetmeliğin dava konusu Ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinde, hekimin başka bir ilde çalışmak istemesi halinde uyulması zorunlu olan çalışma koşulları ile kuruluş standartlarının belirtildiği ve bunun işin doğasından kaynaklandığı, bu düzenlemenin yürürlükten kaldırılmasının da, Yönetmelikte bu hususu kısıtlayan başka bir hükme de yer verilmemesi karşısında, hekimin başka bir ilde çalışmasının engellendiği anlamına gelmeyeceği anlaşılmaktadır.
Nitekim, 28/09/2019 tarih ve 30902 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 5. maddesi ile, Ek 5. maddenin 1. fıkrasının (e) bendinin (5) numaralı alt bendi, "Özel Sağlık Kuruluşlarında çalışan tabip/uzman tabipler, 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesine uygun olmak kaydıyla, çalıştıkları sağlık kuruluşundaki çalışma saatleri dışında başka bir özel hastanenin acil servis, klinik servis ve ünitelerinde nöbet tutabilir. Bu tabiplerin nöbet listesi aylık olarak düzenlenir ve Müdürlükçe onaylanır. Muayenehaneler hariç planlama kapsamındaki özel sağlık kuruluşlarında çalışan tabip ve diş tabipleri, Bakanlığın istihdam planlamaları gereğince, 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesine uygun olmak kaydıyla kadrolu çalıştığı özel sağlık kuruluşu dışında planlama kapsamındaki iki özel sağlık kuruluşunda daha çalışabilir. Bu kuruluşlardan bir tanesi kadrolu çalıştığı il dışındaki planlama kapsamındaki bir özel sağlık kuruluşu da olabilir.” şeklinde değiştirilmiş, böylece özel sağlık kuruluşlarında çalışan tabip ve diş tabiplerinin il dışında çalışabilmelerine ilişkin yeni bir kural ihdas edilmiştir.
Bu nedenlerle, dava konusu değişiklikte üst norma, hasta sağlığı ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
6) (r) ve (s) bentleri :
Söz konusu düzenlemelerde, hastane yatak sayısı esas alınarak bazı şartları sağlayan özel hastanelere yatak sayısı ve uzman tabip kadrosu ilavesi imkanı tanınmışken, bu istisnai düzenlemeler dava konusu değişiklik ile yürürlükten kaldırılmış, (r) bendindeki düzenleme, küçük kapasiteli hastanelerin birleşerek büyümelerini sağlama amacına uyarlanarak Yönetmeliğin 68. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine aktarılmıştır.
Bu haliyle, özel hastanelerin yatak sayılarını artırmalarının imkansız hale geldiğinden bahsedilemeyeceği, davalı idarece planlama yetkisinin sağlık hizmet alanının güncel ihtiyaçları gözetilerek kullanıldığı anlaşıldığından, dava konusu değişikliğin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu sonucuna varılmıştır.
Davacı tarafından hukuki güvenlik ilkesine aykırı düzenleme yapıldığı iddia edilmekte ise de, özel hastanelere yatak sayısı ve uzman tabip kadrosu ilavesine yönelik düzenlemenin istisnai nitelikte olması, kamu sağlığını ilgilendirmesi, dava konusu değişikliğin hizmet niteliğinin artırılmasına yönelik öngörülmesi karşısında, bu iddiaya itibar edilmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 27/03/2002 tarihli ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinin, 31/05/2019 tarihli ve 30790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik 7. maddesinin 4. fıkrasının 7. cümlesi ile ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde yer alan "...ve 2547 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi..." ibaresinin iptali istemi yönünden dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Yönetmeliğin diğer maddeleri yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Netice itibarıyla kısmen davanın reddine, kısmen dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verildiği ve dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 4. fıkrasının 7. cümlesi ile ek 5. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde yer alan "...ve 2547 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi..." ibaresi yönünden davanın açılmasına davalı idarenin sebebiyet verdiği göz önünde bulundurulduğunda, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin … TL'sinin davacı üzerinde bırakılmasına, geriye kalan … TL'sinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL duruşmalı vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, aynı Tarife uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 30/05/2023 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.