Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/3741 E. , 2021/2653 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/3741
Karar No:2021/2653
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Birliği
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …, Av. …
İSTEMİN_KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacının, hac ve umre seyahati düzenleyen acentelerin tur öncesi yaptırmak zorunda olduğu paket tur sigorta poliçesini kendi iştiraki olan bir teşebbüsten almalarını zorunlu kılarak, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 4. maddesini ihlâl ettiğinden bahisle, hakkında idarî para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Rekabet Kurulu (Kurul) kararının 1. ve 2. maddelerinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; hac ve umre organizasyonu faaliyetinde bulunan 83 teşebbüs tarafından; "hac ve umre seyahatlerinin T.C. Diyanet İşleri Başkanlığı (DİB) bünyesinde faaliyet gösteren Bakanlıklararası Hac ve Umre Kurulu (BHUK) kararları ile düzenlendiği, ancak DİB'in bu seyahatlerde çeşitli konu ve alanlarda TÜRSAB'ı görevlendirdiği, seyahat acentelerinin de yurt dışı tur öncesinde TÜRSAB'tan tur izni alması gerektiği, seyahat acentelerinin paket turlara tâbi olduğu 1618 sayılı Seyahat Acenteleri ve Seyahet Acenteleri Birliği Kanunu ve sair yönetmelikler ile 6502 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun ve ilgili yönetmelikleri uyarınca paket turlarda tüketiciye mevzutta nitelikleri belirtilen sigortanın yapılmasının zorunlu olduğu, TÜRSAB tarafından hac ve umre seyahati düzenleyen acentelere kendi iştiraki olan ... Servis Sigorta Acenteliği Ltd. Şti (TURSER) sigorta poliçesi düzenletilmesinin zorunlu kılındığı, başka sigorta şirketlerine engel olunarak tek satıcı pozisyonunun oluşturulduğu, hizmet bedeli adı altında tahsil edilen ücreti bazı acentelerden almayarak ayrımcılığa sebebiyet verdiği, Suudi Arabistan'daki taşıma/servis hizmetinin ve yemek hizmetinin TÜRSAB tarafından belirlenen teşebbüslerden satın alınmasını şart koştuğu" iddialarıyla şikâyet başvurusunda bulunulduğu, Kurul tarafından, şikâyet başvurusunda yer verilen fiil ve davranışlarının tespiti amacıyla TÜRSAB hakkında soruşturma açılmasına karar verildiği, yapılan soruşturma kapsamında soruşturma tarafı teşebbüslerin, TÜRSAB'ın iştiraki TURSER'in ve sigorta şirketlerinden … Sigorta A.Ş., … Sigorta A.Ş., … Sigorta A.Ş., … Sigorta A.Ş., … Sigorta A.Ş., ..., Türkiye Sigorta ve Reasürans Şirketler Birliği ile görüşmeler yapıldığı ve konuyla ilgili bilgi ve belge talebinde bulunulduğu; 21/05/2018 tarih ve 2017-5-011/SR-01 sayılı Soruşturma Raporu'nda, TÜRSAB'ın hac ve umre seyahatlerinde hizmet bedeli adı altında tahsil edilen bedeli bazı acentelerden almayarak ayrımcılığa sebebiyet verdiği, acentelere Suudi Arabistan'daki taşıma/servis hizmetinin ve yemek hizmetinin kendisi tarafından belirlenen teşebbüslerden satın alınmasının şart koşulması yönünden 4054 sayılı Kanun'un ihlâl edilmediği, TÜRSAB'ın hac ve umre seyahati düzenleyen acenteleri tur öncesi yaptırmak zorunda olduğu paket tur sigorta poliçesini kendi iştiraki olan bir teşebbüsten almalarını zorunlu kılmasına ilişkin olarak, TÜRSAB'a 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesi kapsamında rekabeti bozucu uygulamalardan kaçınılması gerektiği yönünde anılan Kanun'un 9. maddesinin 3. fıkrası uyarınca görüş gönderilmesinin uygun olacağı sonuç ve kanaatine varıldığı, soruşturma neticesinde dava konusu Kurul kararı ile TÜRSAB'ın, hac ve umre seyahati düzenleyen acentelerin tur öncesi yaptırmak zorunda olduğu paket tur sigorta poliçesini kendi iştiraki olan bir teşebbüsten almalarını zorunlu kılarak 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl ettiği sonucuna varıldığından bahisle, 4054 sayılı Kanun'un 16. maddesinin 3. fıkrası ve Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi ve ikinci fıkrası ve üçüncü fıkrasının (a) bendi uyarınca 2017 yılı sonunda oluşan ve Kurul tarafından belirlenen yıllık gayri safi geliri üzerinden takdiren 521.679,18 TL idarî para cezası ile cezalandırılmasına karar verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı;
Dava konusu Kurul kararına dayanak alınan Soruşturma Raporu ve eklerinin incelenmesinden; hac ve umre organizasyonlarında seyahat acentelerinin yaptırmak zorunda oldukları sigorta hizmetlerine ilişkin sigorta işlemleri için belirlenen sigorta ücretinin, 2013 yılında 12,00-TL, 2014 yılında 15,00-TL, 2015 yılında 13,00-TL, 2016-2017 yıllarında 15,00-TL olduğu, umre hizmetlerine ilişkin sigorta bedelinin ise 2013 yılında 6 Euro iken, 2014 yılında 4 Euro'ya düşürüldüğü, TÜRSAB'ın incelemeye konu duyurularından UMRE 2015-2016/01 sayılı duyurusunda, acentelerin yolcularını TÜRSAB'ın iştiraki TURİNS'ten sigortalatmaları durumunda sigorta bedelinin hizmet bedeli içinde sayılarak ayrıca bir ücret tahakkuk ettirilmeyeceğinin belirtildiği; TÜRSAB tarafından verilen savunmada, hac için alınan hizmet bedelinin fahiş olmadığı, en kapsamlı ve usûlüne uygun sigortanın TÜRSAB aracılığıyla yapıldığı, ilgili sigortayı TÜRSAB aracılığıyla yaptırmayan acentelere herhangi bir yaptırım ve müdahalenin söz konusu olmadığı, sigorta şirketlerinin mezkur poliçeyi çok riskli bulduklarından dolayı poliçe düzenlemekte gönülsüz davrandıkları, seyahat acentelerinin poliçe düzenleyecek sigorta şirketi bulmakta zorlandıkları ve bu konunun TÜRSAB'a intikal etmesi üzerine TÜRSAB'ın TURİNS'i kurduğu, TURİNS'in daha sonra … Sigorta tarafından devralındığı, TURSER'in, … Sigortanın hac ve umre seyahatlerinde yetkili acentesi olduğu, TÜRSAB'ın sigorta poliçesinin TURSER'den yapılmasını zorunlu kılan bir duyurusu veya kararının bulunmadığı, seyahat acentelerince sadece TURSER kanalıyla sigorta poliçesi kestirmediklerinin belirtildiği; dava dışı … Turizm yetkilisi ile yapılan görüşmede, hac ve umre seyahati düzenleyen acentelerin sigorta yaptırmalarının zorunlu olduğu, TURSAB'ın bu noktada fiyatını belirleyip sigortayı yaptırma konusunda herhangi bir zorlamasının olmadığı, bununla birlikte kendilerinin ilgili sigortayı TURSAB aracılığıyla yaptırmayı tercih ettiklerini belirttiği; sigorta şirketlerinden … Sigorta yetkilisi ile yapılan görüşmede, teşebbüsün 2014 yılında bazı acentelerin talebi üzerine bahse konu sigorta pazarına girdiği, 2015-2016 yıllarında talep olmamasından dolayı poliçe kesmediği, 2017 yılında ise 63 acenteye poliçe kestiği, hac ve umre seyahatlerindeki sigorta sektöründe riskin düşük düzeyde olduğu, riskin öncelikle teminat mektubundan karşılanmasından ötürü sigorta priminin de düşük olduğunun beyan edildiği; … Sigorta A.Ş. yetkilisi ile yapılan görüşmede, hac ve umre seyahatlerindeki sigorta için kendilerine teklif gelmediği ve buna yönelik ürünlerinin bulunmadığı, çalıştıkları birkaç büyük acente dışında teklif geldiğinde dâhi istekli olmadıkları, turizm acentelerinin ilgili mevzuat gereği zorunlu seyahat sigortası yaptırmakla mükellef tutuldukları, hac ve umre poliçeleri için ücretin çok ucuz olduğu ve bu pazara girmek için çok hevesli olmadıklarının beyan edildiği; … Sigorta A.Ş.'nin yetkilisi ile yapılan görüşmede, hac ve umre seyahatleri alanındaki DİB'in geniş imkânları dolayısıyla riskin düşük olduğu, bu alanda sigorta tekliflerinin de bulunmadığı, müşterilerin yaşlı olmasından dolayı kendileri de dâhil olmak üzere şirketlerin poliçe kesmekte isteksiz davrandıklarının ifade edildiği; TSB yetkilisi tarafından da acentenin başarısızlığını teminat altına alan sigorta konusunda bir reasürans tarafı bulamadıklarından bahsi geçen ürüne sıcak bakılmadığının bayan edildiği; ayrıca talep edilen bilgilere cevaben gelen yazılarda, genel sorumluluk sigortası alanında faaliyet gösteren ilk 18 sigorta şirketinden 17'sinin hac ve umreye yönelik düzenlenen sigorta pazarına girmek için herhangi bir çaba göstermediklerinin bildirildiği; … Japan tarafından, şirketlerinin hac ve umre seyahati sigortası ürünü satışıyla ilgili turizm şirketleri ile görüşmelerde bulunduğu, ancak TÜRSAB ile turizm şirketlerinin çalışma şekilleri nedeniyle teklif sunma fırsatlarının olmadığının ifade edildiği; seyahat acenteleri kanalıyla hac ve umreye giden yolcuların ne kadarının TÜRSAB'ın iştiraki olan TURSER kanalıyla sigortalandığı, TURİNS'i devralan ... sigorta ve TURSER'in pazardaki konumuna ilişkin yapılan incelemede ulaşılan sonuçlara göre, 2013-2017 yıllarında hac ve umre organizasyonuna katılan yolculardan TURSER kanalıyla siortalananların oranının % 41-% 100 aralığında seyrettiği, bahsi geçen dönemlerden yalnızca 2014 ve 2017 hac döneminde TURSER kanalıyla sigortalanan yolcu sayısında belirgin bir düşüş gözlendiği, bu düşüşün ise 2014 hac döneminde bazı acentelerin zorunlu sigortayı ...Sigorta ve ...'dan yaptırmış olmalarından kaynaklandığı, TURİNS'in 2013 ve 2015 yıllarında pazar payının % 100 olduğu, 2014 yılında ...Sigorta'nın TURİNS'ten % 1,12'lik bir pazar payı aldığı, TURİNS'in ... Sigorta tarafından devralınması sonrasında ... Sigorta'nın 2016 yılında tüm pazar payını ele geçirdiği, 2017 yılında pazar payının ...Sigorta ve ...'ın pazara girişi ile birlikte değiştiği, ...Sigorta'nın %10,3, ...'ın %6 oranında pazar payı elde ettiği;
Hac ve umre seyahati sunan hizmet sektörü yönünden yapılan incelemede, tur şirketlerinin yaptırmakla yükümlü oldukları yolcu sigortasını TÜRSAB'a ait şirkete rekabeti engelleyecek biçimde yaptırmakla yükümlü tutulup tutulmadıkları hususunun açıklığa kavuşturulmasını gerektirdiği, yukarıda yer verilen sigorta şirketleri yetkililerinin ifadelerinden, bu sektörde faaliyetini sürdüren sigorta şirketlerinin hac ve umre seyahatleri için yapılacak sigortalama işlemlerinde engellendiklerine yönelik bir tespit bulunmadığı, aksine bu yönde bir taleplerinin olmadığını beyan ettikleri, TÜRSAB tarafından, hac ve umre seyahati gerçekleştiren tur şirketlerinin kendilerine sigorta yaptırmaları için rekabeti engeller nitelikte yalnızca TURİNS'in mecburî kılındığının mevcut inceleme ile açıklığa kavuşturulamadığı; bu durumda, TÜRSAB'ın 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl ettiği açık ve somut olarak ortaya konulamadığından, dava konusu Kurul kararının 1. ve 2. maddelerinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, sigorta sektörüne ilişkin olarak soruşturma konusuyla ilgili yeterli inceleme ve araştırmanın yapıldığı, TÜRSAB'ın incelemeye konu duyurularından UMRE 2015-2016/01 sayılı duyurusunun amacı bakımından rekabeti ihlâl eder nitelikte bulunduğu, Mahkeme kararında yeterli gerekçeye yer verilmediği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, dava konusu Kurul kararının hukuka aykırı olduğu, ihlâlin açık ve somut olarak ortaya konulamadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Öncelikle, TÜRSAB hakkında ileri sürülen iddialar ve yürütülen soruşturmanın konusu dikkate alındığında, sigorta hizmet sektörüne yönelik bir inceleme ve soruşturma yapılmasına gerek bulunmadığı açıktır. Bununla birlikte, yürütülen soruşturma çerçevesinde, hac ve umre seyahati düzenleyen acentelerin tur öncesi yaptırmak zorunda olduğu paket tur sigortalarına yönelik yeterli incelemenin de yapıldığı ve dahî sadece hac ve umre yönünden araştırma yapılmakla yetinilmeyip, genel olarak paket tur sigortaları yönünden de konunun irdelendiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararı ve dayanağı soruşturma raporu incelendiğinde; TÜRSAB hakkında ihlâl neticesine varılmasının en önemli sebebinin, davalı idare tarafından temyiz dilekçesinde de ifade edildiği üzere, UMRE 2015-2016/01 sayılı duyurusu olduğu, anılan duyuruda hac ve umre seyahati düzenleyen acentelerin tur öncesi yaptırmak zorunda olduğu paket tur sigortalarını TÜRSAB'ın iştiraki olan teşebbüslerden yapılmasını zorunlu kılan veya bu anlama gelen hiçbir ifadeye yer verilmediği, nitekim 2014 ve 2017 yılında başka sigorta şirketlerinde poliçe düzenleyen acentelerin bulunduğu, buna yönelik TÜRSAB’ın herhangi bir tedbir, zorlama, baskı ya da caydırma gibi bir eyleminin olduğunun tespit edilmediği, anılan duyurunun amaç itibarıyla rekabete aykırı olduğu iddiasının da yerinde olmadığı, 2014-2017 dönemine ilişkin "hac ve umre seyahati düzenleyen acentelerin tur öncesi yaptırmak zorunda olduğu paket tur sigortaları" pazar paylarının incelenmesi neticesinde duyurudan önce ve sonra pazarın yapısında ciddiye alınacak bir farklılığın oluşmadığı, bu itibarla, anılan duyurunun pazara etkisinin isabetli bir şekilde değerlendirilmediği, sigorta pazarında faaliyet gösteren teşebbüslerin, çeşitli ticari gerekçelerle Hac ve Umre seyahat sigortası yapmayı kârlı bulmadığının da sabit olduğu, TÜRSAB'ın iştiraki tarafından düzenlenen poliçe primleri miktarlarının cüz'i rakamlar olduğu, TÜRSAB'ın anılan pazara bir ihtiyacı karşılamak maksadıyla girdiği ve bir pazarda var olan gücünü bir başka pazarda kötüye kullandığına dair tespitin de yapılmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davalının temyiz isteminin reddi ile TÜRSAB'ın 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl ettiğinin açık ve somut olarak ortaya konulamadığı gerekçesiyle dava konusu Kurul kararının iptaline dair İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Bölge idare mahkemesi kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan Bölge İdare Mahkemesi kararının ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın taraflara iadesine,
5. Kullanılmayan …-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davalıya iadesine,
6. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine, 06/07/2021 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.