T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/3927
Karar No:2023/739
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Petrol Taşımacılık Tesis İşletmeciliği Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirkete, dağıtıcısı haricinde akaryakıt ikmali yaptığından bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 70.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) … tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davacının, 2011 yılı itibarıyla dağıtıcısının …Akaryakıt dağıtım Taşımacılık İnşaat Pazarlama Petrol Ürünleri İthalat İhracaat Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi olduğu, 2012 yılı itibarıyla dağıtıcısının … Petrol Enerji Nakliye Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi olduğu, 2011 yılında …Nakliyat Petrol Gıda Tekstil İnşaat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.'den yaklaşık 149 bin lt, …-…Akaryakıttan yaklaşık 186 bin lt, 2011 ve 2012 yılları içerisinde …Tarım Gıda Akaryakıt Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.'den yaklaşık 840 bin lt, … Petrol Ürünleri ve Madeni Yağ Ticareti …'dan 689 bin lt, 2012 yılında … Petrol Ürünleri ve Madeni Yağ Ticareti …'dan yaklaşık 379 bin lt, …Grup Petrol Akaryakıt Ürünleri Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.'den 430 bin lt akaryakıt alımı gerçekleştirdiği, bu alımların fatura ile sabit olduğu, her ne kadar davacının dağıtıcısı dışında bir baskı dağıtıcıdan ticaretine konu etmek üzere akaryakıt ikmal ettiği hususu sabit ise de, sadece mevzuatta belirlenen yükümlülüklerini yerine getirmediği gerekçesiyle, idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiği somut ve gerekçeli olarak ortaya konulmadan, bu konuda herhangi bir kriter gözetilmeksizin ve açıklama getirilmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nce; davacıya isnat edilen "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali etmek" fiilinin karşılığı olan idarî para cezası yaptırımı, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde düzenlenmiş olduğundan, bu maddede sayılanların dışında kalan fiiller için verilecek olan cezayı düzenleyen anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasının, anılan fiil için yasal dayanak olarak belirlenerek tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı, davalı idare tarafından davacının fiili, 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde düzenlenen dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali eylemi olarak nitelendirildiğinden anılan fiilin karşılığı olarak aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uygulanmak suretiyle, hakkında ceza yaptırımı tayini gerekmekte ise de, maddenin Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmiş olması nedeniyle, davacı hakkında bu madde yönünden yaptırım uygulanmasına da hukuken olanak bulunmadığı, öte yandan, davacı şirkete isnat edilen dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali fiili 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin birinci fıkrası yönünden değerlendirildiğinde, davacı şirketin faaliyetini dağıtıcısı ile yapmış olduğu bayilik sözleşmesi kapsamında yürüttüğü, Kurul kararı ile davacı şirkete isnat edilen fiilin ise, dağıtıcısı haricinde akaryakıt ikmal edilmesi olarak tanımlandığı, bu bağlamda, davacı şirketin fiili, idarî para cezası verilmesine dayanak olan Kanun'daki kural ile örtüşmediğinden, davacı şirkete 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin birinci fıkrasına dayanılarak idarî para cezası verilemeyeceği, bu itibarla, davacı şirkete atfedilen "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali etmek" fiilinin karşılığı olan idarî para cezası yaptırımı, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde düzenlenmiş olduğundan, bu maddede sayılanların dışında kalan fiiller için verilecek olan cezayı düzenleyen 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası, anılan fiil için yasal dayanak olarak belirlenerek tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının sonucu itibarıyla usul ve hukuka uygun olduğu ve istinaf başvurusunun kabulünü gerektiren bir neden bulunmadığı belirtilerek, davalı idarenin istinaf başvurusunun belirtilen gerekçeyle reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, idareleri harçtan muaf olduğundan aleyhlerine harca hükmedilemeyeceği, Anayasa Mahkemesi'nin söz konusu iptal kararı sonrasında bayilerin dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmeleri durumunda uygulanacak yaptırıma ilişkin doğrudan bir düzenleme kalmadığı, dolayısıyla dava konusu işlemle dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal ettiği tespit edilen davacıya 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca ceza verilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
"Susurluk-Balıkesir Karayolu … km …Mevkii, …Köyü, No:…(Pafta:…, Parsel:…) Susurluk/Balıkesir" adresinde bulunan ve …tarih ve … sayılı bayilik lisansı kapsamında faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 2011 ve 2012 yılları içerisinde dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali yapıldığı tespit edildiğinden bahisle … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile davacı hakkında 163.111,00 TL idari para cezası tesis edilmiş, bu işleme karşı açılan dava sonucunda ön araştırma ve soruşturma usulü yerine getirilmediğinden bahisle … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla anılan işlem iptal edilmiş, bunun üzerine yapılan soruşturma sonucunda … tarih ve …sayılı soruşturma raporu düzenlenmiştir.
Soruşturma raporu, alınan yazılı savunma ve Denetim Dairesi Başkanlığı'nın konuya ilişkin görüşünün değerlendirilmesi neticesinde, davacının 2011 ve 2012 yılları içerisinde dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal ederek 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 8. maddesinin birinci fıkrası ve aynı maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin birinci fıkrasının (c) ve (d) bendine aykırı hareket ettiğinden bahisle anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca dava konusu Kurul kararı ile 70.000,00-TL idarî para cezası verilmesi üzerine söz konusu işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Bayiler" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında; Bayi lisanslarına ilişkin düzenlemelerin (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılacağı, bayilerin, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetini yürütecekleri kuralına, aynı maddenin 2. fıkrasının (a) bendinde; Bayilerin lisanslarının devamı süresince, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü olduğu kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un işlem tarihindeki hâliyle "İdarî para cezaları" başlıklı 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinde, 5, 6, 7, 8 ve 17. maddelerin ihlâli hâlinde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği; aynı maddenin ikinci fıkrasının (d) bendinde, 8. maddenin ihlâli hâlinde bayiler için (c) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı; aynı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin "Bayilik Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı 38. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, "Faaliyetlerin, dağıtıcılar ile yapılacak tek elden satış sözleşmesine göre yürütülmesi"; (d) bendinde ise, "Bayisi oldukları dağıtıcı haricinde akaryakıt temini yapılmaması" kuralı yer almaktadır.
Dairemizce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin "Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, anılan bendin (3) numaralı alt bendindeki, "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'ya aykırı olduğu kanaatiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmuş ve Anayasa Mahkemesi'nin 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla; 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı bulunarak iptaline ve iptal hükmünün de kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdarî yaptırımlar ve idarî para cezaları idarenin bir yargı kararına gerek olmaksızın, yasaların açıkça verdiği bir yetkiye dayanarak, idare hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlem ile uyguladığı yaptırımlarla verdiği cezalardır. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'na göre hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi, kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilecek, fakat kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenecektir.
Esasen ceza hukukunu ilgilendiren suçta kanunîlik ve cezada kanunîlik ilkeleri ceza hukukundan kabahatler hukukuna sirayet etmiştir. İdarenin düzenleyici işlemleriyle suç ve ceza içeren hükümler ihdas edip edemeyeceği açısından, idareye genel ve düzenleyici işlemlerle, kanunla çizilen çerçeve hükmün içeriğini hangi kabahatlerin yaptırım gerektireceği konusunda doldurma yetkisi verilmiştir. Fakat kabahatler karşılığında uygulanacak idarî yaptırımlar ise ancak kanunla düzenlenecektir.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "İdarî para cezaları" başlıklı 19. maddesinde, bir kısım fiillere yönelik idarî para cezaları fıkralar hâlinde sayıldıktan sonra, yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır. Kanun koyucunun bu düzenlemeyle, Kanun'a aykırı hiçbir fiilin yaptırımsız kalmamasını sağlamayı amaçladığı görülmektedir.
Anayasa Mahkemesi'nin 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla; 5015 sayılı Kanun'un 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin "Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmesine ve iptal hükmünün de kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Anayasa Mahkemesi tarafından verilen 07/04/2016 tarihli iptal kararının yürürlüğü 03/05/2016 tarihinden itibaren dokuz ay ertelenmesine rağmen bu süre içerisinde, iptal edilen kısma ilişkin yeni bir yasal düzenleme yürürlüğe girmemiştir. Bu nedenle, davalı idare tarafından, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmek fiilini işlediğinden bahisle davacı şirket hakkında 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası gereğince idarî para cezası uygulanmıştır.
5015 sayılı Kanun'un Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilen hükmü, bayilerin, bayisi olduğu dağıtıcı dışında başka bir dağıtıcıdan ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmamasına yönelik yükümlülüğe ilişkin olmayıp, bu yükümlülüğe aykırılık nedeniyle verilecek idari para cezasının maktu olarak düzenlenmesinin adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmayacağından, bu fiili işleyenler hakkında uygulanacak ceza maddesine ve miktarına yönelik bir iptal kararı olduğu, söz konusu yükümlülüğe aykırı davranan bayiler hakkında Kurumca ilgili mevzuat hükümleri dikkate alınarak işlem tesis edilebileceği açıktır.
Bu itibarla, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmeme yükümlülüğüne ilişkin olarak bu yükümlülüğün hukuka aykırı olduğundan bahisle verilmiş bir iptal kararı bulunmadığından, belirtilen yükümlülüğe riayet etmeyen bayilere, bu ihlâl nedeniyle verilecek cezayı özel olarak ayrıca düzenleyen kanun maddesinin iptali nedeniyle oluşan hukukî durum dikkate alındığında, Kanun'un 19. maddesinde özel olarak sayılmayan ihlâller nedeniyle uygulanacak cezaları düzenleyen aynı maddenin yedinci fıkrası uyarınca idarî para cezası verilmesinde hukuka aykırılık, işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun gerekçeli reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun gerekçeli olarak reddi yolundaki temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Davalı idare harçtan muaf olduğundan temyiz aşamasında yatırmış olduğu toplam …-TL harcın istemi hâlinde davalı idareye iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 22/02/2023 tarihinde kesin olarak oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde, bayilerin, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü oldukları kurala bağlanmıştır.
Dairemizce; 5015 sayılı Kanun'un "İdarî para cezaları" başlıklı 11/04/2013 tarih ve 28615 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değişik 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinde yer alan "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" kuralının, (3) numaralı alt bendindeki "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı görülerek yapılan itiraz başvurusu üzerine, Anayasa Mahkemesi'nin 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla, 5015 sayılı Kanun’un, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin, "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline, iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Anılan iptal kararı, 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 03/02/2017 tarihinde yürürlüğe girmiş olmasına rağmen kanun koyucu tarafından 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden uygulanacak idarî para cezasına yönelik belirtilen tarihe kadar yeni bir yasal düzenleme yapılmamıştır.
Anayasa Mahkemesi'nce, bayilerin dağıtıcı haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmeleri hâlinde fiilin haksızlık içeriği, bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve makul olmayan idarî para cezası ile cezalandırılmalarının hukuk devletinin gereği olan "adalet" ve "hakkaniyet" ilkeleriyle bağdaşmadığı gerekçesiyle vermiş olduğu iptal kararının yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla, iptal kararının gerekçesine uygun yasal bir düzenleme yapılmadığı gözardı edilerek, davalı idarece 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c-3) bendine göre verilemeyen idari para cezasının, bu kez anılan maddenin yedinci fıkrası uyarınca verilmesinin hukuki güvenlik ve hukuki belirlilik ilkeleri açısından kabul edilmesi mümkün değildir.
Kanun koyucu tarafından, 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7164 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile getirilen düzenleme ile madde yeniden düzenlenmiş ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "idari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin 3 numaralı alt bendinde, 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinin ihlali hâlinde sorumlulara uygulanacak idari para cezası belirlenmiştir.
Buna göre, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması yükümlülüğünün ihlâli hâlinde, Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararının yürürlüğe girdiği 03/02/2017 tarihinden, bu konuda gerekli yasal düzenlemenin yapıldığı 28/02/2019 tarihine kadar olan dönemde bayiler için uygulanacak herhangi bir idarî para cezası bulunmamakta olup, lehe olan bu durumun 28/02/2019 tarihinden önce söz konusu fiili işleyenlere aynen uygulanması hukuk devleti ilkesinin gereğidir.
Bu itibarla, Anayasa Mahkemesi'nce, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin; "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden iptal edilmesi ve kanun koyucu tarafından uygulanacak yaptırım konusunda iptal kararında verilen süre içerisinde herhangi bir yasal düzenleme yapılmaması karşısında, 28/02/2019 tarihinden önce söz konusu fiili işleyenlere lehe olan durumun uygulanmayıp, Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca idari para cezası verilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli olarak reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.