Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2020/3965 E. , 2024/3063 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/3965
Karar No : 2024/3063
DAVACI : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ...Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
23/06/2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile aynı Yönetmeliğin 41 inci maddesine eklenen "(16) Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşıma yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olanlar için, yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için, bu maddenin on ikinci fikrasında belirtilen zorunluluk ve 58 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz." hükmünün iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davaya konu yönetmelik değişikliğiyle kanuna açıkça aykırı olarak havaalanı şehir içi taşımacılığının UKOME Kuruluyla işbirliği yapılmaksızın mülki idari amirin iznine bağlanmasının hukuka aykırı olduğu; yerel yönetimlerin, görev ve sorumlulukları bağlamında merkezi idarenin Anayasadan kaynaklı idari vesayet denetimine tabi oldukları ortada olmakla birlikte, idari vesayet yetkisinin sınırları zorlanarak büyükşehir belediyelerinin ulaşım ve trafik düzeni ile ilgili havaalanı taşımacılığı görevlerinin mülki idari amirinin izni aracılığı ile koordine edilmesinin yetki çatışmasını beraberinde getireceği, hizmetin aksayacağı, idari vesayet yetkisinin şekil değiştirerek yönetim otoritesinin devri sonucunu beraberinde getireceği; büyükşehir belediyelerinin kanunlar ve yönetmelikler uyarınca verilmiş yetki ve sorumluluklarını yerine getirmesinin mülki idari amirin izniyle zayıflatmaya ve sınırlandırmaya yönelik normlar hiyerarşisine aykırı bir düzenleme olması sebebiyle dava konusu işlemin iptal edilmesi gerektiği, izin verme yetkisinin tek başına merkezi idare yetkilisine verilmek suretiyle mahalli müşterek ihtiyaçlar arasında yer alan ve Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinde sayılan görev ve yetkilere ilişkin karar alma ve her türlü değişikliği yapma yetkisinin yerel yönetimlerin yetki alanından çıkartıldığı; yerinden yönetim ilkesinin yok sayılmak suretiyle hukuka bağlı idare ilkesi hilafına düzenleme tesis edilerek Anayasa normunun etkisizleştirildiği, davaya konu Yönetmelik değişikliğinin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına da aykırı olduğu, dava konusu işlemin amacının kamu yararı olmadığı, bu durumun yetki saptırması teşkil ettiği, herhangi bir kanuni düzenleme olmaksızın yapılan bu düzenlemenin uygulanmasının çift başlılık oluşturacağı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davacının davayı açmakta ehliyetli olmadığı; esasa ilişkin olarak ise, gerek büyükşehir belediyelerinde gerekse de diğer belediyelerde havayolu ile gelen veya giden yolcuların havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla taşınmalarının, 4925 sayılı Kanunun 1. ve 5. maddesi, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanununun verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin 11 inci maddesi ve Cumhurbaşkanlığı 1 nolu kararnamesinin 477 nci ve 508 inci maddeleri kapsamında Bakanlıkça düzenlenmesi gerektiği, 5216 sayılı Kanunla, belediye sınırları içinde gerçekleştirilecek olan toplu taşımalar için belediyelere birtakım yetkiler vermiş olsa da yine aynı Kanunun 7'nci maddesi ile havaalanları ve bunlara ilişkin tesislerin bu Kanunun kapsamı dışında bırakıldığı, düzenlemenin sadece havalimanından yapılacak olan taşımalar için geçerli olduğu, belediye mevzuatıyla herhangi bir uyumsuzluk veya yetki tecavüzü olmadığı, anılan hüküm çerçevesinde gerekli şartlan sağlayan B1 ve/veya D1 yetki belgesi sahibi tüm firmaların serbest rekabet ortamında bahse konu taşıma faaliyetini gerçekleştirmelerinin mümkün olduğu, dava konusu taşıma işinin toplu taşıma değil, havayolu taşımalarının kara tarafına ilişkin hizmetlerin bir parçası mahiyetindeki "özel taşıma" işi olduğu, bu nedenle belediye makamlarının aldıkları kararlarla düzenleme konusu yapılamayacağı, dolayısıyla davacı tarafından ileri sürülen daha alt seviyedeki normlar yoluyla Belediye Kanunu hükümlerine aykın işlemler tesis edildiği ve normlar hiyerarşisine aykırılık teşkil ettiğine ilişkin iddialarının yersiz olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava hakkında kısmen iptal, kısmen ret kararı verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 23/06/2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin son fıkrasında yer alan "(16) Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşıma yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olanlar için, yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için, bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen zorunluluk ve 58 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz" şeklindeki hükmün iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu maddenin, 11/05/2021 tarihli ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 9. maddesi değişikliğiyle davalı idarece dava açılmasına sebep olan gerekçeler de dikkate alınarak Yönetmeliğin 41. maddenin (16) fıkrasının '' Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yönde tarifeli yolcu taşımacılığı yapacak gerçek veya tüzel kişilerin;
a) Adlarına B1 veya D1 yetki belgesi düzenlenmiş olması,
b) Havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olmaları,
c) Havalimanı ile terminaller haricindeki kalkış yeri/noktası, ara duraklar, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktası için, büyükşehirlerde UKOME’den, büyükşehir olmayan yerlerde il trafik komisyonlarından izin alınması zorunludur. Bu fıkraya göre faaliyet gösterecek olanların, ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz. Ayrıca, bu fıkra kapsamında faaliyet gösteren yetki belgesi sahipleri için 57 nci maddenin onüçüncü fıkrasında düzenlenen bildirim süresi 30 dakika olarak uygulanır. Bu fıkranın (a) bendine aykırı hareket edenlere, Kanunun 26 ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen miktarda idari para cezası uygulanır. Bu fıkrada belirtilen yetki belgesi sahipleri haricinde, havalimanından veya havalimanına gerçekleştirilecek yolcu taşıma faaliyetlerine ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça ayrıca düzenlenir.;" şeklinde yeniden düzenlenmiş olduğu ve bu haliyle davanın konusuz kaldığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 22.05.2024 tarihinde, davacı vekili Av. ...'un ve davalı idare vekili Av....'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
23/06/2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile aynı Yönetmeliğin 41 inci maddesine "(16) Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşıma yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olanlar için, yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için, bu maddenin on ikinci fikrasında belirtilen zorunluluk ve 58 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz." hükmünün eklenmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usule ilişkin iddiası yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır." hükmüne, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar." hükmüne, "Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti" başlıklı 5. maddesinde; "Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur." hükmüne, "Yönetmelik" başlıklı 34.maddesinde; "Bu Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren altı ay içinde; a) Taşımacılık faaliyeti yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerde aranacak şartlar, verilecek yetki belgeleri, mesleki yeterlilik belgeleri ve taşıt kartları ile diğer belge ve hizmetlerin ücret, süre, kapsam, tür ve şekilleri, her belge türü için gerekli olan taşıt kapasiteleri, taşıtların yaşı, nitelikleri, istiap hadleri ve terminal hizmetlerinde öngörülecek hususları, c) Taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapacakların yükümlülükleri, bagaj ve taşımanın yardımcı hizmetleri düzenleyen yönetmelikler Bakanlıkça hazırlanarak Resmî Gazetede yayımlanır." hükmüne yer verilmiştir.
1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Ulaşım Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğü" başlıklı 477. maddesinde; "Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak,"; "karayolu ve demiryolu taşımacılığı alanlarında taşımacı, organizatör, acente, komisyoncu, lojistik işletmecisi, terminal işletmecisi, gar veya istasyon işletmecisi ve benzeri faaliyette bulunanların hizmet esasları, mali yeterlik ve mesleki saygınlık şartlarını belirlemek, bunları yetkilendirmek ve denetlemek" Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde; "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." (p) bendinde; "Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek" büyükşehir belediyelerinin görev ve sorumlulukları arasında sayılmış, aynı Kanunun 9. maddesinde ise; bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkilerinin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağı kural altına alınmıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin görev ve sorumlulukları" başlıklı 14. maddesinde; "Belediye, mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla a) İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı (...) şehir içi trafik (...) gibi hizmetleri yapar veya yaptırır." hükmüne yer verilmiştir.
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun "İl ve ilçe trafik komisyonları" başlıklı 12. maddesinde, "b) Görev ve yetkiler: 1. İl sınırları içinde mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almak, 2. Trafiğin düzenli bir şekilde akımını sağlamak bakımından alt yapı hizmetleri ile ilgili tedbirleri almak, trafikle ilgili sorunları çözümlemek, bütün ülkeyi ilgilendiren Trafik Güvenliği Yüksek Kurulunun müdahalesini gerektiren hususları İçişleri Bakanlığına iletmek. 3. Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları, çalıştırılabileceği yerler ile güzergahlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, 4. Gerçek ve tüzelkişiler ile resmi ve özel kurum ve kuruluşlara ait otopark olmaya müsait boş alan, arazi ve arsaları geçici otopark yeri olarak ilan etmek ve bunların sahiplerine veya üçüncü kişilere işletilmesi için izin vermek, 5. Bu Kanunla ve diğer mevzuatla verilen görevleri yapmak." hükmüne yer verilmiştir.
08.01.2018 tarih ve 30295 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin 4. fıkrasında; "10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümleri saklıdır." hükmüne, "Yetki Belgesi Türleri" başlıklı 6. maddesinde; "(2) B türü yetki belgesi: Otobüsle yurtiçi ve/veya uluslararası yolcu taşımacılığı veya hususi taşımacılık yapacak gerçek ve tüzel kişilere verilir. (Ek ibare:RG-15/11/2019-30949) Bu belgelere 24 üncü maddenin ikinci fıkrasının (m) bendindeki şartları haiz otomobiller de kaydedilebilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki türlere ayrılır: a) B1 yetki belgesi: Ticari ve tarifeli olarak yapacaklara, (4) D türü yetki belgesi: Otobüsle tarifeli veya tarifesiz yurtiçi yolcu taşımacılığı veya hususi taşımacılık yapacak gerçek ve tüzel kişilere verilir. (Ek ibare:RG-15/11/2019-30949) Bu belgelere 24 üncü maddenin ikinci fıkrasının (m) bendindeki şartları haiz otomobiller de kaydedilebilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki türlere ayrılır: a) D1 yetki belgesi: Ticari ve tarifeli olarak yapacaklara, verilir." hükmü yer almaktadır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; "Ulaştırma Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havalalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır, Hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almış olup, "Yer Hizmetleri" başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
23.08.2016 tarih ve 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde; “Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 11. maddesinde; havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma
işletmeciliğinin, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabileceği hükmü sevk edilmiştir.
Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi:
Dava konusu Yönetmelik değişikliğiyle Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41. maddesinin 16. fıkrasına eklenen hükmün dava sürerken 11.05.2021 tarihli ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 9. maddesi ile değişikliğe uğradığı görülmekle birlikte, söz konusu değişikliğin Dairemizin 24.12.2020 tarih ve E:2020/3965 sayılı yürütmenin durdurulması isteminin kısmen kabulüne ilişkin yargı kararının gereğinin yerine getirilmesi amacıyla tesis edildiği anlaşıldığından işin esasının incelenmesine geçildi.
Dava konusu hükmün incelenmesinden; eklenen fıkra ile, havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşımacılık yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış taşımacıların, taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktalarının faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirleneceği ve bu kuralın uygulanabilirliğinin sağlanması amacıyla aynı Yönetmelikteki bazı madde hükümlerinde yer alan yükümlülüklerden muaf tutuldukları görülmektedir.
Muaf tutulan yükümlülüklere ilişkin hükümler ise şunlardır;
Yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunanların yükümlülükleri
MADDE 41 –
(12) Yolcu taşımacılığı yetki belgesi sahiplerinin belediye sınırları içinde terminal dışındaki indirme bindirme ceplerinde yolcu indirip bindirebilmesi için, bu ceplere UKOME’nin ve/veya il ve/veya ilçe trafik komisyonlarının izin vermesi gerekir.
Taşıma hatları ile ücret ve zaman tarifelerinin düzenlenme esasları
MADDE 58 – (1) (Değişik ibare:RG-15/11/2019-30949) Tarifeli olarak faaliyet gösterecek A1, B1 ve D1 yetki belgesi sahipleri ile kalkış veya varış yeri Büyükşehir olup tarifeli olarak faaliyet gösterecek D4 yetki belgesi sahiplerinin, hat, hatta bağlı güzergah, zaman ve ücret tarifeleri, aşağıdaki usullere göre düzenlenir. Buna göre;
a) Taşıma hattı ve hattaki güzergah tespitinde:
1) Yetki belgesi sahiplerinin; faaliyette bulunmak istedikleri taşıma hattı ve güzergahındaki, kalkış, ara durak ve varış noktalarının, T1 veya T2 yetki belgeli yolcu terminallerinden yapılması esastır.
2) Yetki belgesi sahiplerinin; merkezi adres, şube veya acentelerinin bulunduğu, seferlerin kalkış, ara durak ve varış noktalarında en az bir yolcu terminaline bağımsız olarak veya birlikte sahip olmaları veya bu terminalin kullanma hakkını haiz olmaları gerekmektedir.
3) T1 veya T2 yetki belgesi bulunmayan noktalar ile yolcu terminallerinde yer bulunmaması veya terminal işletmecileri tarafından yer tahsis edilmemesi/edilememesi hallerinde, ilgili mahalli makamlarca yolcuların asgari ihtiyaçlarını karşılayacak fiziki şartları haiz bir yer tahsis edilmiş veya belirlenmiş olması ve bu yerlerle ilgili mahalli makamlarca düzenlenen resmi belgenin yetki belgesi sahibi tarafından Bakanlığa sunulması gerekmektedir.
4) (3) numaralı alt bentte belirtilen hususlara göre, terminalde yer olmaması veya mahalli makamlarca uygun bir yer tahsis edilmemesi/edilememesi halinde, aynı alt bentteki hususlar sağlanıncaya kadar, ilgili ilin mülki idare amirinin vereceği yer izni ve bu izne ilişkin Bakanlığın onayı ile bu yer, kalkış/ara durak/varış yeri olarak değerlendirilir.
5) D4 yetki belgeleri hariç, iliçi iki nokta arası için taşıma hattı düzenlenmez.
6) (Ek:RG-10/1/2020-31004) Tarifeli olarak A1 yetki belgesi olanlara, taşıma hattı/güzergahında aynı il sınırları içerisinde kalkış/varış yeri hariç şube veya acenteye kayıt izni verilmez.
(Ayakta yolcu taşınmaması şartıyla)
Yolcu taşıma bileti
MADDE 36 –
(3) Yetkili acenteler aracılığı ile düzenlenen yolcu taşıma biletlerinde ise; ikinci fıkradaki bilgilere ek olarak acentenin adı, unvanı, adresi, yetki belgesi numarası ve vergi kimlik numarasının (gerçek kişilerde T.C. kimlik numarası) yer aldığı bilgilerin/kaşenin bulunması/basılması zorunludur. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 5 uyarma verilir.
(4) Yolcular için ayrılmış oturma yerlerinin numaralandırılması zorunludur. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 2 uyarma verilir.
(5) Yolcular için ayrılmış ve numaralandırılmış olan oturma yerlerinin dışında yolcu taşınamaz. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 5 uyarma verilir.
(6) Bir yolcuya satılmış olan oturma yeri bir başkasına satılamaz. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 5 uyarma verilir.
(7) Yetki belgesi sahipleri her seferde en fazla, 1 yolcu ile bu seyahatte görevli olmayan 2 personeli bilet keserek ücretsiz taşıyabilirler. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 2 uyarma verilir.
(8) Yetki belgesi sahipleri, otobüs hareket saatinin 24 saat öncesine kadar yapılacak müracaatlarda, bilet ücretinin tamamını iade etmek, otobüs hareket saatinden 12 saat öncesine kadar yapılacak müracaatlarda ise 6 ay geçerli açık bilet düzenlemek zorundadırlar. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 5 uyarma verilir.
(9) Yetki belgesi sahibi tarafından, yapılacak seferin iptal edilmesi halinde, bilet ücreti hak sahibine iade edilir. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 2 uyarma verilir.
(10) Yolcu taşıma biletleri, bu maddede belirtilen esaslar çerçevesinde e-bilet olarak da düzenlenebilir.
Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşıma yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olanlarla ilgili davalı idarece yapılan düzenlemenin incelenmesi:
4925 sayılı Karayolları Taşıma Kanunu'nun 1. maddesinde, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkanların daha yararlı bir şekilde kullanılması, Kanun'un amaçları arasında sayılmış, 2. maddesinde, Kanun'un kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını da kapsadığı belirtilmiş, 5. maddesinde de, karayolu ile taşımacılık yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi almanın zorunlu olduğu düzenlenmiştir.
Havalimanları/havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili yetkilendirme ve denetleme esasları ile yer hizmetlerine ilişkin ücretleri belirlemek amacıyla 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'na dayanılarak yürürlüğe konulan Havalimanları/Havalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22) kapsamında "ulaşım" yer hizmetleri ve davalı Bakanlıkça hazırlanan Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşıma Genelgeleri kapsamında havayolu ve karayolunu kullanarak taşınan yolcuların karayolu ulaşımını gerçekleştirecek taşımacılar ile ilgili düzenlemeler yürürlüktedir. Davalı Bakanlığın havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi konusunda yetkili bulunduğu, bu yetkinin sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanun'un 43 ve 44. maddeleri ve Bakanlığın görev ve yetkilerini düzenleyen 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerinden kaynaklandığı gerek Dairemiz gerek İdari Dava Daireleri Kurulu'nun kararlarında daha önce de ifade edilmiştir. (Örneğin; Dairemizin 21.02.2023 tarih ve E:2019/2977, K:2023/708; İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 28.03.2022 tarih ve E:2021/2477, K:20222/1010 sayılı kararları) Öte yandan, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun büyükşehir belediyelerine verdiği yetki ve sorumluluklar da dikkate alındığında, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır.
Bununla birlikte, dava konusu edilen hükümler Karayolu Taşıma Yönetmeliği içerisinde yer aldığından hükümde yer alan "şehir merkezi" ibaresi yönünden belediye mevzuatı ile havaalanı ve karayolunu birlikte kullanarak taşınacak yolcularla ilgili mevzuat hükümlerinin bir bütün olarak ayrıca değerlendirilmesi gerekmektedir.
Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından havaalanı ile şehir merkezi arasında yolcu taşımacılığı yapması konusunda izin verilen ya da yetkili kılınan kişilerin hem bir yönüyle karayolu taşıma mevzuatı hükümlerine uygun olarak faaliyette bulunmaları hem de yapılan taşımacılığın özelliği nedeniyle kendine özgü daha ayrıntılı kurallara bağlanması için söz konusu taşımacılara ilişkin hükümlerin Karayolu Taşıma Yönetmeliği'ne eklendiği anlaşılmakta ise de, gerek 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun belediyelere verdiği görev ve sorumluluklar gerekse Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 2. maddesinin 4. fıkrasında yer alan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerinin saklı olduğuna ilişkin hüküm dikkate alındığında, davaya konu edilen Yönetmelik hükmünün, belediyeler dışında diğer idari merciiler tarafından havayolu ile yerleşim yerleri arasında taşımacılık yapmasına izin verilen taşımacılara ilişkin yükümlülükleri düzenlediği kanaatine varılmaktadır. Diğer bir ifadeyle, belediyelerden aldıkları izin/ruhsata ya da belediyelerle akdedilen sözleşmelere dayalı olarak belediye mücavir alan sınırları içerisinde havaalanı ile yerleşim yerleri arasında taşımacılık yapanlar, karayolu taşıma mevzuatı kapsamında faaliyette bulunmadıklarından anılan hükmün bu taşımacıları yükümlendiren bir yönünün bulunmadığı açıktır. Bu itibarla, dava konusu hüküm ile, belediyelerce yetkilendirilen taşımacılar dışında, havalimanından yerleşim yerlerine taşımacılık yapacak kişilerin faaliyetlerinin davalı idarenin sahip olduğu yetki çerçevesinde düzenlenmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu maddede yer alan "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ibaresinin incelenmesi;
Belediye sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin belediyelere ait olduğu açık olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan 'Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili Bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin olduğu, Sivil Havacılık Kanununun 43. maddesi ile Bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma yetkisinin tanındığı; ancak, Bakanlığın düzenleme yapması halinde bile belediyelerin, taşımacılık yapma izni verilen araçlar için 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümleri uyarınca, belediye sınırları içerisinde güzergah ve durak yeri belirleme yetkisinin olduğu tartışmasızdır.
Dava konusu hükümde yer alan "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ibaresi ile, belediye sınırları içerisinde bile olsa, söz konusu yer, durak ve noktaların belirlenmesinin faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin iznine bağlandığı, diğer bir deyişle bu hususta Kanunla belediyelere verilen yetkinin belediyenin yetkili karar merciilerinden alınarak doğrudan mülki idare amiri yetkisine bırakıldığı görülmektedir.
Bu durumda, "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ifadesi yönünden üst hukuk normlarına uyarlık bulunmadığı ve bu kısmın iptali gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Dava konusu maddede yer alan "...ve bu nokta/yerler için, bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen zorunluluk..." ibaresinin incelenmesi;
Yukarıda aktarılan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41. maddesinin 12. fıkrasında, yolcu taşımacılığı yetki belgesi sahiplerinin belediye sınırları içinde terminal dışındaki indirme bindirme ceplerinde yolcu indirip bindirebilmesi için, bu ceplere UKOME’nin ve/veya il ve/veya ilçe trafik komisyonlarının izin vermesi gerekliliğinin düzenlendiği anlaşılmakta olup, bu hüküm ile, terminal dışındaki indirme bindirme ceplerinin UKOME ve/veya trafik komisyonlarının izni ile belirlenmesi amaçlanmıştır.
Yukarıda hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılan "...kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ifadesinin uygulanabilirliğini sağlamak amacıyla indirme bindirme cepleri yönünden UKOME ve/veya trafik komisyonları izninden muafiyet sağlandığı ve fakat anılan ifadenin iptali ile birlikte, bu muafiyetin getirilme sebebinin de ortadan kalkacağı; kaldı ki, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu hükümleri uyarınca büyükşehir belediyelerine, taşımacılık izni verilen araçların güzergahları üzerinde indirme ve bindirme yapabilecekleri noktaların belirlenmesi konusunda Kanunla verilen yetkinin Yönetmelik ile alınması sonucunu doğurduğu anlaşıldığından "...ve bu nokta/yerler için, bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen zorunluluk..." ibaresinin de iptaline karar verilmesi gerekmektedir.
Dava konusu maddede yer alan "...ve 58 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile..." ibaresinin incelenmesi;
Yukarıda aktarılan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 58. maddenin 1. fıkrasının (a) bendinde, tarifeli olarak faaliyet gösterecek B1 ve D1 yetki belgesi sahiplerinin taşıma hatlarına ve hattaki güzergahlarının tespitine ilişkin hükümlere yer verildiği, buna göre, özellikle kalkış yeri, ara duraklar ve varış noktası yönünden bazı yükümlülükler getirildiği görülmektedir.
Yukarıda hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılan "...kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ifadesinin uygulanabilirliğini sağlamak amacıyla, 58/1-(a) daki zorunluluklardan muafiyet getirildiği ve fakat anılan ifadenin iptaliyle birlikte, bu muafiyetin getirilme sebebinin de ortadan kalkacağı anlaşıldığından "...ve 58 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile..." ibaresinin de iptali gerekmektedir.
23.06.2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren "Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 4. maddesi ile, esas Yönetmeliğin 41. maddesine eklenen 16. fıkrasının diğer kısımlarının incelenmesi:
Davaya konu hükümde ayrıca ayakta yolcu taşınmaması şartıyla Yönetmeliğin 36. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirtilen yükümlülüklerin aranmayacağı kural altına alınmıştır. Bu şekilde, yapılan taşımacılığın kendine özgü farklılıkları dikkate alınarak niteliğine uygun düşmeyecek zorunluluklardan muafiyet getirildiği görüldüğünden, söz konusu hükümlerde hukuka ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 23/06/2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile aynı Yönetmeliğin 41 inci maddesine eklenen 16. fıkrada yer alan "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için, bu maddenin on ikinci fikrasında belirtilen zorunluluk ve 58 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile..." ibaresinin İPTALİNE
2. Davaya konu edilen Yönetmelik hükmünün diğer kısımları yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre ...-TL'sinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan kısmının davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
6. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
22/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.