Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2020/4517 E. , 2021/993 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/4517
Karar No : 2021/993
DAVACI : …Barosu Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … / …
DAVANIN KONUSU :
21/08/2020 tarih ve 31220 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İstanbul İlinde Emniyet Genel Müdürlüğünün doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak Takviye Hazır Kuvvet Müdürlüğü kurulmasına dair 20/08/2020 tarih ve 2844 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından;
-Baroların hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak amacıyla çalışmalar yürüten kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olduğu, bu nedenle bulunduğu ilde temel hak ve özgürlükleri, hukuk devletini ve genel kamu yararını ilgilendiren davaya konu işlemin iptalini istemekte İstanbul Barosunun dava açma ehliyetinin bulunduğu,
-Kolluk hizmetinin idari faaliyet bakımından Anayasa’da yer alan temel haklar ve kişi hakları ile ilgili olduğu, Anayasanın 104. maddesi uyarınca EGM bünyesinde böyle bir birim kurulabilmesi için yasal düzenleme gerektiği, 3201 sayılı Kanunda merkez ve taşra teşkilatlarının düzenlendiği,
-Dava konusu işlemin tesis edilme nedeninin belirli olmadığı, içeriği, amacı, teşkilat yapısı, kime karşı sorumlu olacağı, personel sayısı, unvan ve rütbeleri gibi hiçbir unsuru belli olmayan bir kolluk birimi kurulmasının sebep, konu ve amaç yönlerinden hukuka aykırı olduğu, belirlilik ilkesine aykırı hareket edildiği,
-İşlemin hukuka aykırı olduğu ifade edilerek iptali gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından;
Öncelikle, usule ilişkin olarak, dava konusu karar İstanbul İlinde Emniyet Genel Müdürlüğünün doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak Takviye Hazır Kuvvet Müdürlüğü kurulmasına ilişkin olduğundan, düzenlemenin üçüncü şahıs konumundaki meslek kuruluşu tüzel kişiliğine bir tesirinin olmasının mümkün olmadığı, davacının menfaat ihlali iddiasının her vatandaş tarafından ileri sürülebilecek dolaylı ve afaki iddialar niteliğinde olduğu, davacının işbu davayı açmakta subjektif ehliyetinin olmadığı,
Esasa ilişkin olarak ise, Anayasa’nın 104. maddesi uyarınca Cumhurbaşkanının Devletin başı olduğu ve yürütme yetkisinin Cumhurbaşkanına ait olduğu, aynı madde uyarınca milli güvenlik politikalarını belirlemenin ve gerekli tedbirleri almanın Cumhurbaşkanının görevi ve yetkisi olduğu,
-2018 yılında Bakanlar Kurulu Kararı ile doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak Ankara’da Takviye Hazır Kuvvet Müdürlüğü kurulduğu, söz konusu Takviye Hazır Kuvvet Müdürlüğünün Devlet büyüklerinin ve siyasi parti genel başkanlarının programları, yüksek riskli spor müsabakaları, geniş katılımlı eylemler ile doğal afet ve pandemi nedeniyle takviye kuvvet taleplerini karşıladığı, AFAD bünyesinde doğal afetlerde arama ve kurtarma faaliyetlerine katıldığı,
-Ülke genelinde gerçekleşen toplumsal olaylarda alınacak önlemler kapsamında; valiliklerce yapılan takviye kuvvet taleplerinde, il emniyet müdürlüklerinin çalışma koşullarının bozulmaması, personelin görevi dışında ek görev yüküyle performansının olumsuz etkilenmemesi, aldıkları eğitimler ile profesyonelleşen personelin süratle sevki amacıyla İstanbul İlinde Emniyet Genel Müdürlüğünün doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak Takviye Hazır Kuvvet Müdürlüğü kurulmasına karar verildiği,
-İşlemin mevzuata uygun olduğu, ileri sürülmüştür.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca hazırlanan Tetkik Hakiminin raporu ve sözlü açıklamaları dinlenildikten sonra, davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında bir karar verilmeksizin dava dosyası 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 3. fıkrasının (c) bendi ve 6. fıkrası uyarınca incelenerek gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, 21/08/2020 tarih ve 31220 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İstanbul İlinde Emniyet Genel Müdürlüğünün doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak Takviye Hazır Kuvvet Müdürlüğü kurulmasına dair 20/08/2020 tarih ve 2844 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar, "iptal davaları" olarak tanımlanmıştır. İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucu, iptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
Davacı ...Barosu, kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşudur.
Anayasanın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesinde; kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kurulan kamu tüzelkişilikleri olduğu ve kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları düzenlenmiştir.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı, kural olarak, sadece kuruluş kanunlarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunmaktadır.
Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 4667 sayılı Kanun ile değişik 76. maddesinin birinci fıkrasında, Barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; yine aynı Kanun'un Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin sayıldığı 95. maddesinin 2 fıkrasının 21. bendinde de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiş, bununla birlikte, Anayasanın 135. maddesine paralel biçimde anılan Kanun'un 76. maddesinin ikinci fıkrasında "Barolar, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar." kuralına, 111. maddesinin birinci fıkrasında da "Türkiye Barolar Birliği, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamaz." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu Cumhurbaşkanı kararının avukatlık mesleği ile ilgili herhangi bir düzenleme getirmediği, 1136 sayılı Kanun'un 76. ve 95. maddelerinde barolara verilen "hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak" görevinin ise barolara avukatlık mesleği ile ilgili olmayan konularda tek başına dava açma imkanı vermediği dikkate alındığında, davacı İstanbul Barosunun dava konusu Cumhurbaşkanı kararına karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davanın EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra, kullanılmayan … TL yürütmenin durdurulması harcının ise istemi halinde
davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğinden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 09/03/2021 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X)- KARŞI OY :
1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde; baroların, avukatlık mesleğine mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, avukatlık mesleğinin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak amacıyla kurulmuş meslek kuruluşları olduğu belirtilmiş iken 10/05/2001 tarih ve 24398 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4667 sayılı Kanun ile 1136 sayılı Kanun'un 76. maddesinde değişiklik yapılarak; barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak, meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; 1136 sayılı Kanun'un Baro Yönetim Kurulu'nun görevlerinin düzenlendiği 95. maddesine yine 4667 sayılı Kanun ile eklenen 21. bentte de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiştir.
1136 sayılı Kanun'un 76 ve 95. maddelerinde yapılan ve yukarıda açıklanan yasal değişiklikten sonra baroların; mesleki bir örgüt olmanın ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır.
Danıştay kararları ışığında konuya bakıldığında; Avukatlık Kanunu'nda yapılan değişiklikten sonra açılan davalarda dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra dava konusu idari işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararı, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlal edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü, ancak daha geniş yorumlandığı görülmektedir.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun, Baronun açtığı başka bir davada 07/04/2005 tarih ve E:2003/417, K:2005/234 sayılı kararıyla; hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmakla görevli bulunan Baronun, dava konusu Yönetmelik hükümleri ile Anayasanın eşitlik ilkesinin, kişinin dokunulmazlığı ilkesinin, özel hayatın gizliliği ilkesinin, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı ilkesinin, temel hak ve özgürlüklerin ancak Yasayla sınırlanabileceği ilkesinin ihlal edildiğini, öğrenim özgürlüğünün engellendiğini öne sürerek bakılan davayı açtığı göz önünde bulundurulduğunda, iptalini istediği Yönetmelik hükümleri ile menfaat ilgisinin bulunduğunun açık olduğu gerekçesiyle davacının dava açma ehliyetinin bulunduğu kabul edilmiştir.
Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılamaz. Davada menfaat ihlalinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle davacının iddialarına bakılması gerekmektedir.
21/08/2020 tarih ve 31220 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İstanbul İlinde Emniyet Genel Müdürlüğünün doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak Takviye Hazır Kuvvet Müdürlüğü kurulmasına dair 20/08/2020 tarih ve 2844 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararının iptali istemiyle açılan davaya ait dilekçede ileri sürülen hukuka aykırılık nedenleri de dikkate alındığında, anılan Cumhurbaşkanlığı kararına karşı Baro tarafından açılan davanın, genel kamu yararı ve düzeni ile ilgili bulunduğu açıktır.
Hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı baronun, düzenlemenin değinilen niteliği de dikkate alındığında dava açma ehliyeti bulunduğundan, işin esasının incelenmesi suretiyle karar verilmesi gerektiği görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.