T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/4592
Karar No : 2023/1070
DAVACILAR : 1- ... Turizm İnşaat Plastik Ürünler ve Temizlik Sanayi ve Tic. Ltd. Şti.
2-... Turizm Ulaşım İnşaat ve Tic. Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : ...
DAVANIN KONUSU :
23.06.2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 4. maddesi ile esas Yönetmeliğin 41. maddesine eklenen "(16) Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşıma yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olanlar için, yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için, bu maddenin on ikinci fikrasında belirtilen zorunluluk ve 58 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz." fıkrasının iptali istemidir.
DAVACILARIN İDDİALARI :
Büyükşehir Belediye sınırları içerisinde davalı idarenin şehir içi yolcu taşımaya ilişkin yetkisinin bulunmadığı, kanunun Büyükşehir Belediyelerine tanıdığı hak ve yetkilerin dava konusu Yönetmelik ile sınırlandırıldığı, Yönetmeliğin herhangi bir kanuni dayanağının bulunmadığı, 5216 sayılı kanunun 7/son maddesinin davalı idareye havalimanı kompleksi ile sınırlı yetki verdiği, bunun aksinin iddiasının, maddenin yasama organı tarafından konuluş amacına açık bir şekilde aykırı yorumlanması ve kanunun 7/son maddesinin kapsamında kabulü mümkün olmayacak derecede genişletilmesi anlamına geleceği, İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından yapılan ihale sonucunda Taksim, Yenikapı, İDO, Atatürk Havalimanı ve Sabiha Gökçen Havalimanı hatlarında (4 hat) 24 otobüs ile 10 yıl süre ile toplu taşımacılık yapmak üzere davacı şirketlerin oluşturduğu ortak girişim firmasının yetkilendirildiği ve bu konuda imtiyaz tanındığı, ihale ile imtiyaz tanınan bir alanda imtiyazı geçersiz kılacak ve imtiyaz alanını daraltacak şekilde başka idarelerce işlem yapılamayacağı, Yönetmelik değişikliği ile hem hat ve güzergâh belirleme yetkisinin Mülki İdare Amirlerine (Valilik) verildiği, hem de Yönetmeliğin 41/12. maddesindeki UKOME yetkisinin bertaraf edildiği, Büyükşehir Belediye sınırları içerisinde yapılacak yolcu taşıma işinde hat, güzergâh, indirme-bindirme cepleri vs. belirlenmesi yetkisinin UKOME'ye ait olduğu ve bu yetkinin bizatihi kanundan kaynaklandığı, dava konusu değişiklik ile Büyükşehir'in hak ve yetkileri kaldırıldığı gibi, söz konusu faaliyetin tüm esaslı unsurlarının özel hukuk tüzel kişisi olan "havalimanı işleticisine" bırakıldığı, yine dava konusu Yönetmelik kapsamında söz konusu faaliyetin ekonomisinin nasıl düzenleneceğine yer verilmediği, ancak Yönetmelik ve Genelge hükümlerinden, açık ihale yapılmaksızın söz konusu işin havalimanı işleticisi tarafından yapılacağının öngörüldüğü, bu işin ihalesiz şekilde yapılmasının kamu zararı oluşturacağı, düzenlemenin devlet ihale kanununa aykırı olduğu ve kamu zararı doğuracağı, bu yönetmelik sonucunda çok büyük bir hacme sahip bu işin ihalesiz ve devlete gelir getirmeksizin Havalimanı İşleticisi olan firma tarafından yerine getirileceği iddia edilmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği, davacının ihlal edilmiş bir menfaati bulunmadığından davanın usulden reddi gerektiği belirtilmektedir.
Esasa ilişkin olarak ise 5216 sayılı Kanunla, Belediye sınırları içinde gerçekleştirilecek olan toplu taşımalar için Belediyelere bir takım yetkiler verilmiş olsa da yine aynı kanunun 7 nci maddesi ile Havaalanları ve bunlara ilişkin tesislerin bu kanunun kapsamı dışında bırakıldığı, 23.06.2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değişiklik ile Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41 inci maddesine 16. fıkra olarak eklenen hükmün, sadece Havalimanından yapılacak olan taşımalar için geçerli olduğu, Belediye mevzuatıyla herhangi bir uyumsuzluk veya yetki gaspı oluşturmadığı, Karayolu Taşıma Kanununun 4 üncü maddesi gereğince, Karayolu Taşıma Kanunu (KTK) ve Karayolu Taşıma Yönetmeliği (KTY) çerçevesinde yürütülen tüm faaliyetlerin kamu yararını gözetecek şekilde serbest rekabet ortamında gerçekleştirilebilmesi için düzenlemelerin yapıldığı, anılan hüküm çerçevesinde gerekli şartları sağlayan B1 ve/veya D1 yetki belgesi sahibi tüm firmaların, serbest rekabet ortamında bahse konu taşıma faaliyetini gerçekleştirmelerinin mümkün olduğu, dava konusu taşıma işi toplu taşıma kapsamında olmayıp, havayolu taşımalarının kara tarafına ilişkin hizmetlerin bir parçası mahiyetindeki "özel taşıma" işi olduğu, bu niteliğinden dolayı, dava konusu taşıma işinin, "mahalli müşterek ihtiyaç"tan kaynaklı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7/1 kapsamındaki "toplu taşıma"dan farklı olduğu, bu nedenle belediyelerin görev ve sorumlulukları dışında olup, UKOME vs. gibi kararlarla düzenleme konusu yapılamayacağı ve beldenin mahalli müşterek ihtiyaçları için toplanan vergi ve/veya sağlanan gelir vs. den harcama konusu yapılamayacağı, bu nedenle Belediyenin, ne kendisine bağlı şirket/işletmeler vasıtasıyla ne de bizzat kendi eliyle bu hizmeti yürütemeyeceğinden, hak ve menfaat iddiasının mesnetsiz olduğu, dolayısıyla dava dilekçelerinde yer alan "yetki gaspı" iddiası ve düzenlemelerin Kanuna dayanmadığı, daha alt seviyedeki normlar yoluyla Belediye Kanunu hükümlerine aykırı işlemler tesis edildiği iddialarının yersiz olduğu, zira Sivil Havacılık Kanunu'nun 44. maddesi gereği, yer hizmetleri konusunda tek yetkilinin Ulaştırma Bakanlığı olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu yönetmelik hükmünün kısmen iptaline kısmen reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : 23/06/2020 tarih ve 31114 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesiyle Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41. maddesine eklenen 16. fıkrasının iptali istenilmektedir.
Dava konusu maddede yer alan "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ibaresinin incelenmesi;
Belediye sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin belediyelere ait olduğu açık olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan 'Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili Bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin olduğu, Sivil Havacılık Kanununun 43. maddesi ile Bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma yetkisinin tanındığı anlaşılmakla birlikte, Bakanlığın düzenleme yapması halinde bile belediyelerin, taşımacılık yapma izni verilen araçlar için 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümleri uyarınca, belediye sınırları içerisinde güzergah ve durak yeri belirleme yetkisinin olduğu tartışmasızdır.
Dava konusu hükümde yer alan "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ibaresi ile, belediye sınırları içerisinde bile olsa, söz konusu yer, durak ve noktaların belirlenmesinin faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin iznine bağlandığı, diğer bir deyişle bu hususta Kanunla belediyelere verilen yetkinin belediyenin yetkili karar merciilerinden alınarak doğrudan mülki idare amiri yetkisine bırakıldığı görülmektedir.
Bu durumda, "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ifadesi yönünden üst hukuk normlarına uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Dava konusu maddede yer alan "...bu nokta/yerler için, bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen zorunluluk..." ibaresinin incelenmesi;
Yukarıda aktarılan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41.maddesinin 12.fıkrasında, yolcu taşımacılığı yetki belgesi sahiplerinin belediye sınırları içinde terminal dışındaki indirme bindirme ceplerinde yolcu indirip bindirebilmesi için, bu ceplere UKOME’nin ve/veya il ve/veya ilçe trafik komisyonlarının izin vermesi gerekliliğinin düzenlendiği anlaşılmakta olup, bu hüküm ile, terminal dışındaki indirme bindirme ceplerinin UKOME ve/veya trafik komisyonlarının izni ile belirlenmesi amaçlanmıştır.
Yukarıda hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılan "...kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ifadesinin uygulanabilirliğini sağlamak amacıyla indirme bindirme cepleri yönünden UKOME ve/veya trafik komisyonları izninden muafiyet sağlandığı ve fakat anılan ifadenin yürütmesinin durdurulmasıyla birlikte, bu muafiyetin getirilme sebebinin de ortadan kalkacağı; kaldı ki, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu hükümleri uyarınca büyükşehir belediyeleri ile trafik komisyonlarına, taşımacılık izni verilen araçların güzergahları üzerinde indirme ve bindirme yapabilecekleri noktaların belirlenmesi konusunda Kanunla verilen yetkinin Yönetmelik ile alınması sonucunu doğurduğu anlaşıldığından "...bu nokta/yerler için, bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen zorunluluk..." ibaresi yönünden de üst hukuk normlarına uyarlık bulunmamaktadır.
Dava konusu maddede yer alan "...ve 58 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile..." ibaresinin incelenmesi;
Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 58. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, tarifeli olarak faaliyet gösterecek B1 ve D1 yetki belgesi sahiplerinin taşıma hatlarına ve hattaki güzergahlarının tespitine ilişkin hükümlere yer verildiği, buna göre, özellikle kalkış yeri, ara duraklar ve varış noktası yönünden bazı yükümlülükler getirildiği görülmektedir.
Yukarıda hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılan "...kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ifadesinin uygulanabilirliğini sağlamak amacıyla, 58/1-(a) daki zorunluluklardan muafiyet getirildiği ve fakat anılan ifadenin yürütmesinin durdurulmasıyla birlikte, bu muafiyetin getirilme sebebinin de ortadan kalkacağı anlaşıldığından "...ve 58 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile..." ibaresi yönünden de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Bu itibarla yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için, bu maddenin on ikinci fikrasında belirtilen zorunluluk ve 58 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile..." ifadeleri yönünden düzenlemelerin iptaline,
23/06/2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren "Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 4. maddesi ile, esas Yönetmeliğin 41. maddesine eklenen 16. fıkrasının diğer kısımlarının içerdiği hükümlerde de hukuka, hizmet gereklerine, üst normlara aykırılık ve iptali gerektirecek bir husus bulunmadığı anlaşıldığından davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY :
Davacı şirketler tarafından, 23.06.2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 4. maddesi ile esas Yönetmeliğin 41. maddesine eklenen "(16) Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşıma yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olanlar için, yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için, bu maddenin on ikinci fikrasında belirtilen zorunluluk ve 58 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz." fıkrasının iptali istemiyle dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usule yönelik iddiaları kabul edilmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır." hükmüne, "Yönetmelik" başlıklı 34.maddesinde; "Bu Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren altı ay içinde; c) Taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapacakların yükümlülükleri, bagaj ve taşımanın yardımcı hizmetleri, düzenleyen yönetmelikler Bakanlıkça hazırlanarak Resmî Gazetede yayımlanır." hükmüne yer verilmiştir.
1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Ulaşım Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğü" başlıklı 477.maddesinde; "Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak," Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde; "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyelerinin görev ve sorumlulukları arasında sayılmış, aynı Kanunun 9.maddesinde ise; bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkilerinin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağı kural altına alınmıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin görev ve sorumlulukları" başlıklı 14. maddesinde; "Belediye, mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla a) İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı (...) gibi hizmetleri yapar veya yaptırır." hükmüne yer verilmiştir.
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun "İl ve ilçe trafik komisyonları" başlıklı 12. maddesinde, "b) Görev ve yetkiler: 1. İl sınırları içinde mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almak, 2. Trafiğin düzenli bir şekilde akımını sağlamak bakımından alt yapı hizmetleri ile ilgili tedbirleri almak, trafikle ilgili sorunları çözümlemek, bütün ülkeyi ilgilendiren Trafik Güvenliği Yüksek Kurulunun müdahalesini gerektiren hususları İçişleri Bakanlığına iletmek. 3. Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları, çalıştırılabileceği yerler ile güzergahlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, 4. Gerçek ve tüzelkişiler ile resmi ve özel kurum ve kuruluşlara ait otopark olmaya müsait boş alan, arazi ve arsaları geçici otopark yeri olarak ilan etmek ve bunların sahiplerine veya üçüncü kişilere işletilmesi için izin vermek, 5. Bu Kanunla ve diğer mevzuatla verilen görevleri yapmak." hükmüne yer verilmiştir.
08.01.2018 tarih ve 30295 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin "Yetki Belgesi Türleri" başlıklı 6.maddesinde, "(2) B türü yetki belgesi: Otobüsle yurtiçi ve/veya uluslararası yolcu taşımacılığı veya hususi taşımacılık yapacak gerçek ve tüzel kişilere verilir. (Ek ibare:RG-15/11/2019-30949) Bu belgelere 24 üncü maddenin ikinci fıkrasının (m) bendindeki şartları haiz otomobiller de kaydedilebilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki türlere ayrılır: a) B1 yetki belgesi: Ticari ve tarifeli olarak yapacaklara, b) B2 yetki belgesi: Ticari ve tarifesiz yapacaklara, (4) D türü yetki belgesi: Otobüsle tarifeli veya tarifesiz yurtiçi yolcu taşımacılığı veya hususi taşımacılık yapacak gerçek ve tüzel kişilere verilir. (Ek ibare:RG-15/11/2019-30949) Bu belgelere 24 üncü maddenin ikinci fıkrasının (m) bendindeki şartları haiz otomobiller de kaydedilebilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki türlere ayrılır: a) Dl yetki belgesi: Ticari ve tarifeli olarak yapacaklara, b) D2 yetki belgesi: Ticari ve tarifesiz olarak yapacaklara, ç) D4 yetki belgesi: Ticari olarak, taşıma mesafesine bakılmaksızın iliçi ve 100 kilometreye kadar olan şehirlerarası tarifeli ve tarifesiz olarak yapacaklara, verilir." hükmü yer almaktadır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; "Ulaştırma Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havalalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması iin gerekli önlemleri alır, Hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almış olup, "Yer Hizmetleri" başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davacı tarafından iptali istenilen düzenleme şu şekildedir;
"Karayolu Taşıma Yönetmeliği
Yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunanların yükümlülükleri
MADDE 41 –
(16) (Ek:RG-23/6/2020-31164) Havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşıma yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olanlar için, yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için, bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen zorunluluk ve 58 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz."
Dava konusu hükmün incelenmesinden; eklenen madde ile, havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yöne taşımacılık yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış taşımacıların, taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktalarının faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirleneceği ve bu kuralın uygulanabilirliğinin sağlanması amacıyla aynı Yönetmelik'teki bazı madde hükümlerinde yer alan yükümlülüklerden muaf tutuldukları görülmektedir.
Dava konusu edilen yönetmelik hükmünün düzenlenme tarihinde muaf tutulan yükümlülüklere ilişkin hükümler ise şunlardır;
Yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunanların yükümlülükleri
MADDE 41 –
(12) Yolcu taşımacılığı yetki belgesi sahiplerinin belediye sınırları içinde terminal dışındaki indirme bindirme ceplerinde yolcu indirip bindirebilmesi için, bu ceplere UKOME’nin ve/veya il ve/veya ilçe trafik komisyonlarının izin vermesi gerekir.
Taşıma hatları ile ücret ve zaman tarifelerinin düzenlenme esasları
MADDE 58 – (1) (Değişik ibare:RG-15/11/2019-30949) Tarifeli olarak faaliyet gösterecek A1, B1 ve D1 yetki belgesi sahipleri ile kalkış veya varış yeri Büyükşehir olup tarifeli olarak faaliyet gösterecek D4 yetki belgesi sahiplerinin, hat, hatta bağlı güzergah, zaman ve ücret tarifeleri, aşağıdaki usullere göre düzenlenir. Buna göre;
a) Taşıma hattı ve hattaki güzergah tespitinde:
1) Yetki belgesi sahiplerinin; faaliyette bulunmak istedikleri taşıma hattı ve güzergahındaki, kalkış, ara durak ve varış noktalarının, T1 veya T2 yetki belgeli yolcu terminallerinden yapılması esastır.
2) Yetki belgesi sahiplerinin; merkezi adres, şube veya acentelerinin bulunduğu, seferlerin kalkış, ara durak ve varış noktalarında en az bir yolcu terminaline bağımsız olarak veya birlikte sahip olmaları veya bu terminalin kullanma hakkını haiz olmaları gerekmektedir.
3) T1 veya T2 yetki belgesi bulunmayan noktalar ile yolcu terminallerinde yer bulunmaması veya terminal işletmecileri tarafından yer tahsis edilmemesi/edilememesi hallerinde, ilgili mahalli makamlarca yolcuların asgari ihtiyaçlarını karşılayacak fiziki şartları haiz bir yer tahsis edilmiş veya belirlenmiş olması ve bu yerlerle ilgili mahalli makamlarca düzenlenen resmi belgenin yetki belgesi sahibi tarafından Bakanlığa sunulması gerekmektedir.
4) (3) numaralı alt bentte belirtilen hususlara göre, terminalde yer olmaması veya mahalli makamlarca uygun bir yer tahsis edilmemesi/edilememesi halinde, aynı alt bentteki hususlar sağlanıncaya kadar, ilgili ilin mülki idare amirinin vereceği yer izni ve bu izne ilişkin Bakanlığın onayı ile bu yer, kalkış/ara durak/varış yeri olarak değerlendirilir.
5) D4 yetki belgeleri hariç, iliçi iki nokta arası için taşıma hattı düzenlenmez.
6) (Ek:RG-10/1/2020-31004) Tarifeli olarak A1 yetki belgesi olanlara, taşıma hattı/güzergahında aynı il sınırları içerisinde kalkış/varış yeri hariç şube veya acenteye kayıt izni verilmez.
Yolcu taşıma bileti
MADDE 36 –
(3) Yetkili acenteler aracılığı ile düzenlenen yolcu taşıma biletlerinde ise; ikinci fıkradaki bilgilere ek olarak acentenin adı, unvanı, adresi, yetki belgesi numarası ve vergi kimlik numarasının (gerçek kişilerde T.C. kimlik numarası) yer aldığı bilgilerin/kaşenin bulunması/basılması zorunludur. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 5 uyarma verilir.
(4) Yolcular için ayrılmış oturma yerlerinin numaralandırılması zorunludur. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 2 uyarma verilir.
(5) Yolcular için ayrılmış ve numaralandırılmış olan oturma yerlerinin dışında yolcu taşınamaz. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 5 uyarma verilir.
(6) Bir yolcuya satılmış olan oturma yeri bir başkasına satılamaz. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 5 uyarma verilir.
(7) Yetki belgesi sahipleri her seferde en fazla, 1 yolcu ile bu seyahatte görevli olmayan 2 personeli bilet keserek ücretsiz taşıyabilirler. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 2 uyarma verilir.
(8) Yetki belgesi sahipleri, otobüs hareket saatinin 24 saat öncesine kadar yapılacak müracaatlarda, bilet ücretinin tamamını iade etmek, otobüs hareket saatinden 12 saat öncesine kadar yapılacak müracaatlarda ise 6 ay geçerli açık bilet düzenlemek zorundadırlar. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 5 uyarma verilir.
(9) Yetki belgesi sahibi tarafından, yapılacak seferin iptal edilmesi halinde, bilet ücreti hak sahibine iade edilir. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 2 uyarma verilir.
(10) Yolcu taşıma biletleri, bu maddede belirtilen esaslar çerçevesinde e-bilet olarak da düzenlenebilir.
Dava konusu maddede yer alan "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ibaresinin incelenmesi;
Belediye sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin belediyelere ait olduğu açık olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan 'Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili Bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin olduğu, Sivil Havacılık Kanununun 43. maddesi ile Bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma yetkisinin tanındığı anlaşılmakla birlikte, Bakanlığın düzenleme yapması halinde bile belediyelerin, taşımacılık yapma izni verilen araçlar için 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümleri uyarınca, belediye sınırları içerisinde güzergah ve durak yeri belirleme yetkisinin olduğu tartışmasızdır.
Dava konusu hükümde yer alan "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ibaresi ile, belediye sınırları içerisinde bile olsa, söz konusu yer, durak ve noktaların belirlenmesinin faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin iznine bağlandığı, diğer bir deyişle bu hususta Kanunla belediyelere verilen yetkinin belediyenin yetkili karar merciilerinden alınarak doğrudan mülki idare amiri yetkisine bırakıldığı görülmektedir.
Bu durumda, "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ifadesi yönünden üst hukuk normlarına uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Dava konusu maddede yer alan "...bu nokta/yerler için, bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen zorunluluk..." ibaresinin incelenmesi;
Yukarıda aktarılan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41.maddesinin 12.fıkrasında, yolcu taşımacılığı yetki belgesi sahiplerinin belediye sınırları içinde terminal dışındaki indirme bindirme ceplerinde yolcu indirip bindirebilmesi için, bu ceplere UKOME’nin ve/veya il ve/veya ilçe trafik komisyonlarının izin vermesi gerekliliğinin düzenlendiği anlaşılmakta olup, bu hüküm ile, terminal dışındaki indirme bindirme ceplerinin UKOME ve/veya trafik komisyonlarının izni ile belirlenmesi amaçlanmıştır.
Yukarıda hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılan "...kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ifadesinin uygulanabilirliğini sağlamak amacıyla indirme bindirme cepleri yönünden UKOME ve/veya trafik komisyonları izninden muafiyet sağlandığı ve fakat anılan ifadenin iptali ile birlikte, bu muafiyetin getirilme sebebinin de ortadan kalkacağı; kaldı ki, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu hükümleri uyarınca büyükşehir belediyeleri ile trafik komisyonlarına, taşımacılık izni verilen araçların güzergahları üzerinde indirme ve bindirme yapabilecekleri noktaların belirlenmesi konusunda Kanunla verilen yetkinin Yönetmelik ile alınması sonucunu doğurduğu anlaşıldığından "...bu nokta/yerler için, bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen zorunluluk..." ibaresi yönünden de üst hukuk normlarına uyarlık bulunmamaktadır.
Dava konusu maddede yer alan "...ve 58 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile..." ibaresinin incelenmesi;
Yukarıda aktarılan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 58. maddenin 1. fıkrasının (a) bendinde, tarifeli olarak faaliyet gösterecek B1 ve D1 yetki belgesi sahiplerinin taşıma hatlarına ve hattaki güzergahlarının tespitine ilişkin hükümlere yer verildiği, buna göre, özellikle kalkış yeri, ara duraklar ve varış noktası yönünden bazı yükümlülükler getirildiği görülmektedir.
Yukarıda hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılan "...kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir..." ifadesinin uygulanabilirliğini sağlamak amacıyla, 58/1-(a) daki zorunluluklardan muafiyet getirildiği ve fakat anılan ifadenin iptali birlikte, bu muafiyetin getirilme sebebinin de ortadan kalkacağı anlaşıldığından "...ve 58 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile..." ibaresi yönünden de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
23.06.2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren "Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 4. maddesi ile, esas Yönetmeliğin 41. maddesine eklenen 16. fıkrasının diğer kısımları yönünden;
Dava konusu yönetmeliğin kalan kısımları bakımından yapılan incelemede, bahse konu taşımacılığın havalimanından şehir merkezine yapılacağı ve bu taşımacılığın başka bir şehir veya tersi yöne taşıma yapacak B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olan ve havalimanı işleticisi ile yer tahsis sözleşmesi imzalamış olanlar tarafından gerçekleştirilebileceği belirtilerek taşımaların nereden nereye ve kimler tarafından yapılabileceğine ilişkin düzenlemelerin olduğu, davaya konu Yönetmelik maddesinin son kısmında yer alan ve taşımacının muaf tutulduğu "Yolcu Taşıma Bileti" başlıklı 36.maddesinde ise taşıma yapacak kişilere, güzergahlara, kalkış yeri ara duraklar ve varış noktasına ilişkin herhangi bir açıklamada bulunulmadığı, kişilere ve kurumlara bu çerçevede sorumluluklar yüklenmediği, bahse konu maddelerde yolcuların oturma düzenine sayısına ve yolcu biletlerine ilişkin düzenlemeler getirildiği bu nedenle Yönetmelikte yer alan bu hükümlerin üst hukuk normuna aykırılık taşımadığı görüldüğünden dava konusu edilen bu hükümler yönünden davanın reddi gerektiği kanaatine varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 23.06.2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren "Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesi ile, esas Yönetmeliğin 41. maddesine eklenen 16. fıkrasının; "...yapılacak taşımanın gerçekleşeceği taşıma hattındaki kalkış yeri/noktası, ara durak, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktaları, faaliyet yapılacak il/illerin mülki idare amirlerinin izni ile belirlenir ve bu nokta/yerler için, bu maddenin on ikinci fikrasında belirtilen zorunluluk ve 58 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendindeki zorunluluk ile..." ibaresi yönünden İPTALİNE
2. 23.06.2020 tarih ve 31164 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren "Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesi ile, esas Yönetmeliğin 41. maddesine eklenen 16. fıkrasının diğer kısımları yönünden REDDİNE
3. Dava kısmen iptal, kısmen ret ile sonuçlandığından ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL tutarın davacılar üzerinde bırakılmasına ve karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... -TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine, yargılama giderinin yarısı olan ... -TL tutar ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... -TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacılara verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
09/03/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.