Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/5120 E. , 2021/4210 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/5120
Karar No : 2021/4210
TEMYİZ EDEN : 1- (DAVACI) … Valiliği (… İl Müdürlüğü)
VEKİLİ : Av. …
2- (DAVALI) … Belediye Başkanlığı/…
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF : 1-(DAVALI) … Belediye Başkanlığı
2-(DAVACI) … Valiliği (… İl Müdürlüğü)
İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararın, davacı tarafından gerekçesinin, davalı idare tarafından esasa ilişkin kısmının usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Adana ili, … ilçesi, … (…) Mahallesinde bulunan Hazineye ait … ada, … parsel sayılı taşınmazı da kapsayan alanda Yüreğir Belediye Encümeninin … tarih ve … sayılı kararıyla yapılan parselasyon işleminin iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: Yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporunda, düzenleme ortaklık payının (DOP) düzenlemede %0 olarak hesap edildiği, daha evvelki düzenlemelerde kapanan yollardan dolayı ihdas edilen alanların tamamının kamuya terk edilmesi gerektiği, kapanan yolların kamuya terk edilmemesi durumunda matematiksel olarak DOP ve kamu ortaklık payı (KOP) hesabının hatalı olacağı belirtilmekle birlikte dava konusu düzenlemede DOP oranının sıfır olarak hesaplanması nedeniyle bilirkişilerin DOP'un hatalı hesaplandığına dair görüşüne itibar edilmediği, mevzuatta yer alan, düzenleme sınırının belirlenmesine ilişkin ilkelere uygun davranıldığı, DOP'un yasal sınırlar dahilinde hesaplandığı, ancak imar planında eğitim tesis alanı olarak görünen ve DOP’tan karşılanması gereken alanlardan davacıya tahsis yapılması dikkate alındığında uyuşmazlığa konu parseller yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuk ve usule uygun olduğu, istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı Adana Valiliğinin İddiaları: Önceki parselasyonlar da dahil olmak üzere kapanan kadastral yollardan ihdas edilmek suretiyle oluşturulan tüm alanların DOP'tan düşülmesi gerekirken yapılmadığı, yoldan ihdas edilip belediye adına tescil edilen parsellerden satılanların iade edilmemesinin fiili imkansızlık durumuyla açıklanamayacağı, bu ifadenin idarenin keyfi davranışlarına hukuki temel yaratmak anlamına geleceği ve idarenin hukuka aykırı işleminin sonuçlarını üçüncü kişilere yıkarak hukuka aykırılıktan kaçınmasını sağladığı, ayrıca kamusal kullanıma ayrılan ve bu nedenle DOP ve KOP'tan karşılanması gereken alanların davacının da aralarında olduğu çok sayıda şahıs adına tahsisler yapıldığı, dolayısıyla düzenleme sahasında DOP ve KOP hesabının hatalı yapıldığı, mahkeme kararının gereklerinin yerine getirilmediği, bu nedenle, tümüyle sakat olan düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı Yüreğir Belediye Başkanlığının İddiaları: Dava konusu işlem ile kök parsellere dönüş yapıldığı, mahkeme kararının gereklerinin yerine getirildiği, belediye adına yoldan ihdas yapılmadığı, alanda ilk olarak 1993 yılında parselasyon yapılması nedeniyle güncel plan ile kadastal haritanın uyuşmamasının olağan olduğu, zemin kullanımlarının mümkün olduğunca müstakil parsel oluşturmaya yönelik olarak yapıldığı, davacının ilk uygulamadan bu yana itirazı bulunmadığı halde dava konusu uygulamaya itiraz etmesinin mümkün olmadığı savunulmuştur.
SAVUNMALARIN ÖZETİ : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davalı idarenin temyiz isteminin reddine, davacı Hazinenin temyiz isteminin kabulü ile kararın, düzenleme alanında kapanan yollardan ihdas edilen alanların DOP hesabından düşülmeksizin belediye adına tahsis edilmesi, DOP ve KOP'tan karşılanması gereken alanların bu hesaplara dahil edilmemesi ve Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan ve bu nedenle Hazine adına ihdas edildikten sonra düzenlemeye dahil edilmesi gereken alanların doğrudan kamusal kullanımlara terk edilmesi nedeniyle DOP hesabının hatalı yapıldığı, dava konusu işlemin, dayanağı olan imar planına aykırı olduğu, uygulamaya dahil edilen parsellerin bir kısmına ait hak edişlerin parsel maliklerine tahsis edilmemesi nedeniyle davacının da aralarında olduğu çok sayıda malikin mülksüzleşmesine neden olunduğu, tahsis ve dağıtım ilkelerine uyulmadığı, bu sebeple işlemin tümünde hukuka aykırılık bulunduğu gerekçesi eklenmek suretiyle onanmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 10/07/2018 tarihli, 30474 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 101. maddesi uyarınca Hazine malları konusunda genel yetkili kuruluş Milli Emlak Genel Müdürlüğü olup anılan Genel Müdürlük aynı Kararnamenin 99. maddesinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığının hizmet birimleri arasında sayıldığından, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 1. maddesinin 19. fıkrası uyarınca Hazineye ait uyuşmazlık konusu taşınmaza ilişkin olarak yetkili olan Adana Valiliği (Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü) davacı olarak alınarak gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dava konusu taşınmazın bulunduğu alanda ilk olarak … tarih ve … belediye encümeni kararıyla, ıslah imar planına dayanılarak ve 2981 sayılı Kanunun 10/c hükmü ile Ek-1 maddesi uygulanmak suretiyle 80 hektarlık alanda parselasyon yapılmıştır. Bu uygulamada, yoldan ihdas alanlarından oluşan 19.969 m2 alanlı 999 sayılı parsel ile 2.646 m2 alanlı 1001 parsel davalı belediye adına ihdas edilerek uygulamaya dahil edilmiş, düzenleme ortaklık payından (DOP) kesintisi yapıldıktan sonra davalı idare adına tahsis edilmiştir. Diğer bir deyişle, bahsi geçen yoldan ihdas alanları DOP'tan düşülmeksizin belediye adına tahsis edilmiş, kamusal kullanımlara terk edilmemiştir. Davacı Hazinenin hissedar olduğu ve dava konusu parselin de aralarında bulunduğu 25 adet Hazine taşınmazının dahil edildiği … onay tarihli parselasyon işlemi … tarih ve … yevmiye numarası ile tapuya tescil edilmiştir.
Ancak bu işlemde yapılan mülkiyet hataları, kök parsel maliklerinin sattığı ve fiilen yol olarak bırakılan alanların kamuya terk edilmesi, fiilen yeri olmayan bazı maliklerin alanlarının kısmen kamulaştırılması gibi bazı sorunların çözülmesi için davalı belediye tarafından … tarih ve … sayılı belediye encümeni kararı ile yaklaşık 85 ha'lık alanda 2981 sayılı Kanunun 10/c hükmü ile Ek-1 maddesi uyarınca yeniden parselasyon yapılmasına karar verilmiş, anılan karar … tarih ve … sayılı belediye encümeni kararı ile onaylanmıştır. Tapu ve kadastro müdürlüğüne gönderilen parselasyon işleminde terk ve kamulaştırma bakımından hatalar bulunduğunun tespit edilmesi nedeniyle parselasyon işlemi davalı idareye iade edilmiş, bunun üzerine davalı idare tarafından, … tarih ve … sayılı belediye encümeni kararı ile fiilen yeri olmayan bir kısım malikin hisselerinin kamulaştırılmasına, … tarih ve … sayılı belediye encümeni kararı ile de daha önceden satışı gerçekleşen ve kök parsel maliklerine ait, fiilen yol olarak kullanılan bir kısım alanın yola terkine karar verilmiş, sonuç olarak, 09/05/1996 tarihli parselasyon … tarih ve … yevmiye numarası ile tapuya tescil edilmiştir. Anılan parselasyonda da 148 adet parsel yoldan ihdas edilerek belediye adına tescil edilmiş, DOP hesabında dikkate alınmamıştır.
Davacı Hazine tarafından ikinci parselasyon işlemine karşı dava açılmamış ise de düzenleme sahasında bulunan … ada, … parsel sayılı taşınmazın hissedarları tarafından açılan davada, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K: … sayılı kararı ile dava konusu edilen kadastral parselin hem 1993 yılında yapılan hem 1996 yılında yapılan parselasyonlarda uygulamaya dahil edildiği, bunun yanı sıra ilk uygulama sonucu oluşan imar parsellerinin de kadastral parselle birlikte uygulama gördüğü, dolayısıyla 1996 yılında yapılan parselasyonda dava konusu edilen parsellerin mükerrer uygulama gördüğü, ayrıca dava konusu parselden DOP kesildikten sonra elde edilen hak edişin 720 m2 olmasına karşılık taşınmaz malikine 128 m2'lik tahsis yapıldığı, davacılara tahsis edilmeyen kalan 592 m2'lik alanın ne suretle kesildiğinin anlaşılamadığı, yerinden ve müstakil tahsis olanağı varken kullanılmadığı sonuçlarına ulaşıldığı gerekçesiyle 09/05/1996 tarihli parselasyon işleminin iptaline karar verilmiş, anılan karar temyiz edilmeksizin kesinleşmiştir.
Yukarıda bahsi geçen, 09/05/1996 tarihli parselasyonun iptali istemiyle … ada, … parsel sayılı taşınmazın hissedarlarınca ... İdare Mahkemesinin E:… sayılı dosyasına kayıtlı olarak açılan davada, bilirkişi raporunun davacılara tebliği üzerine, dava konusu edilen 09/05/1996 tarihli parselasyon öncesinde aynı düzenleme sahasında … tarih ve … sayılı belediye encümeni kararı ile onaylanan ilk parselasyondan haberdar olan davacılar tarafından bu kez düzenleme alanında yapılan ilk parselasyonun iptali istemiyle dava açılmıştır. Anılan davada, ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile dava konusu düzenleme sahasına ilişkin olarak belediye tarafından onaylanmış özel parselasyon işlemi veya tapuya şerh verilmiş rızai taksim sözleşmesi bulunmadığı, bu nedenle 2981 sayılı Kanunun Ek-1 hükmünün uygulanmasına ilişkin koşulların gerçekleşmediği, buna karşın dava konusu işlemin anılan madde hükümleri uyarınca tesis edildiği anlaşıldığından işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle işlemin iptaline karar verilmiştir. Kararın temyiz edilmesi üzerine Dairemizin 24/01/2018 tarihl ve E:2016/10459, K:2018/505 sayılı kararı ile dava konusu işlem kapsamında 2981 sayılı Kanunun 10/c hükmü uyarınca parselasyon yapıldığı, bu nedenle İdare Mahkemesinin 2981 sayılı Kanunun Ek-1 hükmüne ilişkin gerekçesinde isabet bulunmadığı, ancak, dava konusu işlem ile davacıların hissedar olduğu … ada, … parsel sayılı kadastral taşınmaz üzerinde 7 adet imar adası oluşturulduğu halde kadastral parselin hukuken ortadan kalkmadığı ve düzenleme işlemine dahil edildiği, bu nedenle anılan parsellerin mükerrer olarak parselasyona tabi tutulduğu, ayrıca yoldan ihdas edilen alanların DOP hesabından düşülmeksizin Yüreğir Belediyesi adına ihdas edilmesi nedeniyle DOP hesabının hatalı olduğu gerekçesiyle onanmıştır. Bu karara karşı davalı idare tarafından karar düzeltme isteminde bulunulması üzerine Dairemizin 22/03/2021 tarih ve E:2018/4300, K:2021/4208 sayılı kararı ile karar düzeltme isteminin reddine karar verilmiş, böylelikle … tarih ve … sayılı belediye encümeni kararı ile onaylanan ilk parselasyon işleminin iptaline ilişkin karar kesinleşmiştir.
750 ada, 6 parsel sayılı taşınmazın hissedarları tarafından açılan ilk davada (düzenleme sahasında yapılan ikinci parselasyona ilişkin) idare mahkemesince iptal kararı verilmesi üzerine davalı idare tarafından yargı kararının gereğine yerine getirilmesi maksadıyla, … tarih ve … sayılı belediye encümeni kararıyla dava konusu üçüncü parselasyon yapılmış, bunun üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.
İdare mahkemesince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen raporun ve dosyanın birlikte incelenmesinden; dava konusu işlemin, 3194 sayılı Kanunun 18. maddesi ile 2981 sayılı Kanunun Ek-1 hükmü uyarınca yapıldığı, düzenleme sahasının, hakkında iptal kararı verilen ilk iki parselasyon için belirlenen sahanın 66 hektarlık kısmını kapsayacak şekilde belirlendiği, uyuşmazlık konusu işlemde, DOP ve KOP oranlarının %0 olarak hesaplandığı, alanda yapılan ilk parselasyon öncesindeki kadastral parsel numaralarına dönülmüş ise de kadastral parsel alanları üzerinden değil 1993 yılında yapılan parselasyon neticesinde oluşan imar parselleri üzerinden tahsis ve dağıtım yapıldığı, geri dönüşüm işlemi yapılmadığı, Hazine'ye ait hisselerin büyük çoğunluğu önceki parselasyonlardaki şekliyle tahsise konu edildiği, mahkeme kararı uyarınca yapılan uyuşmazlık konusu işlemde, dava konusu parselasyon ile yeni yoldan ihdas yapılmamış ise de ilk iki uygulamada yoldan ihdas suretiyle belediye adına tescil edilmek suretiyle oluşturulan alanların iade edilmediği görülmektedir.
İLGİLİ MEVZUAT:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin insan haklarına saygılı, demokratik, laik ve soysal bir hukuk devleti olduğu hükmü yer almıştır.
3194 sayılı İmar Kanununun "Arsa ve Arazi düzenlemesi" başlıklı 18. maddesinde; imar sınırı içindeki binalı ve binasız arazi ve arsaların plan ve mevzuata uygun, inşaata veya tespit edilmiş olan diğer kullanma şekillerine elverişli duruma getirilmesi amacıyla düzenlenmesi için, sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın bunları birbirleriyle, yol fazlalarıyla ve belediyeye, kamu kurumlarına ait yerlerle birleştirerek plan ve mevzuat gereklerine göre hisseli ve hissesiz olarak yeniden parsellere ayırmaya ve bu parselleri kişilere dağıtmaya belediyelerin yetkili oldukları kurala bağlanmıştır.
2981 sayılı Kanuna 3290 sayılı Kanun ile eklenen Ek-1 sayılı maddede: "İmar planı olan yerlerde, 9/5/1985 tarih ve 3194 sayılı İmar Kanununun 18 inci maddesi gereğince arsa ve arazi düzenlemelerinde, binalı veya binasız arsa ve arazilere bu Kanundan önce özel parselasyona dayalı veya hisse karşılığı satın alınan yerler dikkate alınarak müstakil, hisseli parselleri veya üzerinde yapılacak binaların daire miktarları gözönünde bulundurularak kat mülkiyeti esasına göre arsa paylarını sahipleri adlarına re'sen tecsil ettirmeye valilik veya belediyeler yetkilidir." hükmü yer almaktadır.
İşlem tarihinde yürürlükte olan İmar Kanunu'nun 18. Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi ile İlgili Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "Düzenleme Sahalarının Tesbiti Esasları" başlıklı 5. maddesinde: "Belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeler, belediye encümeni kararı ile; dışında valilikler, il idare kurulu kararı ile; 5 yıllık imar programlarında öncelik tanımak ve beldenin inkişaf ve ihtiyaç durumuna göre, yeterli miktarda arsayı, konut yapımına hazır bulunduracak şekilde düzenleme sahalarını tesbit etmek ve uygulamasını yapmak mecburiyetindedir. Konut yapımına hazır arsa sayısının, bir önceki yıl verilen inşaat ruhsatından az olmamasına dikkat edilir. Belirlenen düzenleme sahası bir müstakil imar adasından daha küçük olamaz. Ancak, imar adasının büyük bir kısmının imar mevzuatına uygun bir şekilde teşekkül etmiş olması nedeniyle, yeniden düzenlemesine ihtiyaç bulunmaması ve diğer kısmında birkaç taşınmaz malın tevhid ve ifraz yoluyla imar plânı ve imar mevzuatına uygun imar parsellerinin elde edilmesinin mümkün olduğu hallerde, adanın geri kalan kadastro parselleri müstakil bir imar düzenlenmesine konu teşkil edebilir." kuralına, "İmar Parsellerinin Oluşturulması ve Dağıtımındaki Esaslar" başlıklı 10. maddesinde; "İmar parsellerinin oluşturulması ve dağıtımında aşağıdaki esaslar dikkate alınır: a. Düzenlemeyle oluşacak imar parsellerinin mümkün mertebe aynı yerdeki veya yakınındaki eski parsellere tahsisi sağlanır. b. Plan ve mevzuata göre korunması mümkün olan yapıların tam ve hissesiz bir imar parseline intibak ettirilmesi sağlanır. c. Mal sahibine tahsis edilen miktarın bir imar parselinden küçük olması veya diğer teknik ve hukuki nedenlerle müstakil imar parseli verilmemesi halinde, İmar parselasyon planları ve imar durumu belirlenmiş düzenleme alanlarında yapılacak binaların toplam inşaat alanı veya bağımsız bölüm adetleri belirtilen imar iddiaları veya parselleri, kat mülkiyetine esas olmak üzere hisselendirilebilir." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıdaki hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden; 3194 sayılı Kanunun 18. maddesi uyarınca yapılacak parselasyon işleminin ancak imar planına dayalı olarak yapılabileceği, 2981 sayılı Kanunun Ek 1. maddesinin ise; 3194 sayılı Kanunun 18. maddesi uyarınca yapılacak parselasyon işlemlerini tamamlayıcı nitelikte uygulama yapılmasına olanak sağladığı, bu maddenin amacının, 3194 sayılı Kanun uyarınca yapılan parselasyon işlemlerinin uygulanmasında problemlere neden olan özel parselasyona dayalı olarak veya hisse karşılığı satın alınan yerlere bir çözüm getirmek olduğu, 2981 sayılı Kanunun Ek 1. maddesinin 3194 sayılı Kanunun 18. maddesinden farklı olarak özel parselasyona dayalı satın alınan yerlerin müstakil tahsis edilmesi olanağını sağladığı anlaşılmaktadır.
2981 sayılı Kanunun Ek-1 hükmünün uygulanabilmesi için alanın "imar planı" kapsamında, başka bir ifadeyle imar hudutları içinde bulunması gerekmektedir. Bu açıdan bakıldığında, imar planı olan yerlerde bu maddenin uygulanma şartı, 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi gereğince arsa ve arazi düzenlemelerinin yapılmasıdır. Binalı veya binasız bu arsa ve arazilerden, maddede ifade edilen 3194 sayılı Kanunun yürürlüğünden önce, özel parselasyona dayalı veya hisse karşılığı satın alınan yerlerin bulunması halinde 3194 sayılı Kanunun 18. maddesiyle birlikte, anılan Ek-1 hükmünün uygulanması mümkün olup, imar parsellerine yapılacak tahsiste özel parselasyona dayalı ve hisse karşılığı satın alınan yerler dikkate alınarak arsa paylarını sahipleri adlarına re'sen tescil etme imkanı tanınmaktadır.
2981 sayılı Kanunun Ek-1 maddesi ve 3194 sayılı Kanunun 18. maddesi uyarınca tesis edilen dava konusu işlemin hukuka uygunluğuna ilişkin denetim; işlemin dayanak imar planına uygunluğu, parselasyon işleminin ve Ek-1 hükmünün amacına uygunluk, DOP hesabının mevzuata uygunluğu, tahsis ve dağıtım ilkelerine uygunluk gibi çok yönlü bir incelemeyi gerektirdiğinden anılan hususlar aşağıda başlıklar altında değerlendirilmiştir.
Dava konusu işlemin dayanağı olan imar planına uygunluk bakımından değerlendirme:
Parselasyon işlemi, uygulama veya ıslah imar planının bir uygulaması niteliğinde olduğundan işlemin, dayanağı olan imar planına uygun olarak yapılmasının bir zorunluluk olduğu açıktır.
İdare mahkemesince yerinde yaptırılan keşif ve billirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen raporda, dava konusu düzenlemenin 1996 yılında yapılan parselasyonun dayanağı olan imar planına göre yapıldığı, dava konusu işlemin dayanağı olan uygulama imar planı ile dava konusu işleme fiilen dayanak alınan imar planı arasında park alanları, imar yolları ve konut alanlarının bir çok noktada birbiriyle örtüşmediği, dayanak imar planında imar yolu olarak gösterilen bazı alanların dava konusu parselasyon planında konut alanı olarak gösterildiği, imar planında konut alanı olarak gösterilen bazı alanların ise yol olarak kamuya terk edilmiş olduğu tespitlerine yer verilmiştir.
Davalı idare tarafından, ikinci parselasyon işleminin iptaline yönelik mahkeme kararı uygulanırken yeni parselasyonun mer'i imar planı uyarınca tesis edileceği tabiidir. Diğer bir ifadeyle, yürürlükte olmayan imar planına dayanılarak uygulama yapılması mümkün değildir. Bu nedenle dava konusu parsellerin bulunduğu alanda yeni bir uygulama imar planı yapıldığı gözetilmeksizin parselasyon yapılmasına olanak bulunmamaktadır. Dava konusu parselasyon, yürürlükteki imar planına aykırı olarak yapıldığından bazı konut alanlarının yolda kalmış gibi görünmesine ve bazı imar yollarından parsel maliklerine tahsis yapılmasına neden olunduğu, bu durumun parselasyonun, dayanağı işleme aykırı olarak yapıldığı ve aynı zamanda tahsis ve dağıtım ilkelerine de aykırılık teşkil ettiği anlamına geldiği açıktır.
Düzenleme alanında kapanan yollardan ihdas edilerek belediye adına tahsis edilen parseller yönünden değerlendirme:
Parselasyon işlemi sonucunda iskana açılan alanlarda imar planı ile öngörülmüş olan park, otopark, yeşil saha ve umumi hizmet alanlarının karşılanması için, düzenlemeye giren kadastro parsellerinin mevzuatta öngörülen DOP oranına denk gelen miktarının bedelsiz olarak alınması mümkündür. Ancak, düzenleme sahasında, parselasyon işleminin dayanağı olan imar planı uyarınca kapanan yollar ve yeşil alanlar gibi umumi hizmet alanlarının bulunması halinde kamu alanlarına ayrılan yerler toplamından, kapanan yollar gibi alanların miktarı düşüldükten sonra, parsel maliklerinden kalan miktarın alınması gerekir. Belediyenin bu usulle kendi adına parseller oluşturması ve şahıs arazilerinden daha fazla düzenleme ortaklık payı alması mümkün değildir.
Dava konusu parsellerin bulunduğu alanda yapılan ilk parselasyonun 80 ha'lık, ikinci parselasyonun 85 ha'lık, üçüncü parselasyonun ise 66 ha'lık bir alanda yapıldığı, ikinci parselasyonun iptali istemiyle açılan davada verilen iptal kararı üzerine dava konusu işlemin tesis edildiği, görülmekte olan uyuşmazlığın konusu olan işlemin 66 ha'lık alana ilişkin olduğu gözetildiğinde bu davada yapılacak olan değerlendirmenin yalnızca 66 ha'lık dava konusu alan bakımından hukuki etki ve sonuçlarının olacağı açıktır.
Alanda yapılan ilk parselasyona ait düzenleme sahasının, çok büyük oranda dava konusu uygulamayı kapsadığı ve davalı idarenin hukuka aykırı olarak yaptığı işlemleri her aşamada geri alma veya iptal etme yetkisi ve imkanı bulunduğu göz önüne alındığında, ilk parselasyon kapsamında yapılan hukuka aykırılıkların en azından sonraki uygulamalarda kaldırılması gerektiği, anılan aykırılıkların sürdürülmesi halinde bu durumun sonraki idari işlemlerin de iptaline karar verilmesine yol açacağı tabiidir. Diğer bir deyişle, ilk işlemden itibaren süregelen hukuka aykırılıkların yeni idari işlemler tesis edilmek suretiyle meşrulaştırılması olanağı bulunmamaktadır.
Uyuşmazlık konusu düzenleme sahasında, 1993 yılında yapılan ilk parselasyonda davalı idare tarafından, mülkiyet durumuna ilişkin hatalar bulunduğu, kök parsel maliklerinin sattığı ve fiilen yol olarak bırakılan alanların kamuya terk edilmesi gerektiği, fiilen yeri olmayan bazı maliklerin alanlarının kısmen kamulaştırılması ihtiyacı bulunduğu tespit edilerek ikinci parselasyonun yapılmasına karar verilmiş, ikinci parselasyona ilişkin olarak ise tapu ve kadastro müdürlüğünce benzer hataların devam ettiğinin fark edilmesi üzerine davalı idare tarafından … tarih ve … sayılı belediye encümeni kararı ile fiilen yeri olmayan bir kısım malikin hisselerinin kamulaştırılmasına, … tarih ve … sayılı belediye encümeni kararı ile de daha önceden satışı gerçekleşen ve kök parsel maliklerine ait, fiilen yol olarak kullanılan bir kısım alanın yola terkine karar verilmiştir. Başka bir söyleyişle, davalı idare tarafından da hatalı olduğu tespit edilen ilk parselasyon sonrasında yapılan ikinci parselasyonda, ilk işlemdeki aykırılıklar giderilmemiş, parselasyon neticesinde fiilen yer verilmeyen taşınmaz maliklerinin yerlerine ve yola terke ilişkin sorunların çözülmesi için ilave belediye encümeni kararları alınmıştır.
… ada, … parsel sayılı taşınmazın hissedarı olan dava dışı şahıslar tarafından, 1996 yılında yapılan ikinci parselasyonun ve akabinde yine aynı şahıslar tarafından ilk parselasyonun iptali istemiyle açılan davalarda verilen iptal kararlarının kesinleştiği, ilk parselasyon işlemine karşı açılan davada yoldan ihdas edilen alanların DOP'tan düşülmeksizin belediye adına tescil edilmesi nedeniyle DOP hesabının hatalı yapıldığı hususunun yargı kararı ile kesin olarak tespit edildiği, 2016 yılında yapılan dava konusu parselasyonda da 1993 yılında yapılan parselasyondan önceki kök parsellere geri dönüş yapılmadığının anlaşıldığı, dolayısıyla 1993 yılında yapılan ilk parselasyondan kaynaklanan hukuka aykırılıkların devam ettiği, 1996 yılında yapılan uygulamanın iptaline ilişkin mahkeme kararının yerine getirilmediği görüldüğünden işlemde bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bununla birlikte, 3194 sayılı İmar Kanununun yukarıda anılan 18. maddesinin, 04/07/2019 tarih ve 7181 sayılı Kanunun 9. maddesi ile değişik 3. fıkrasının son cümlesinde "Kapanan imar ve kadastro yollarının öncelikle düzenleme ortaklık payına ayrılan toplam alandan düşülmesi esastır." hükmüne yer verilmekle kapanan kadastral yolların DOP'tan düşülmesine ilişkin ilkenin yasa hükmü haline getirildiği de görülmektedir.
Yoldan ihdas hususuna ilişkin değerlendirilmesi gereken diğer bir nokta da bir kısım yoldan ihdas alanının zaman içerisinde, belediye tarafından satılması nedeniyle iade edilmemesidir. Yoldan ihdas alanlarının DOP hesabına dahil edilmesi gereken alanlar olduğu, bu alanların DOP'a verilmemesi halinde tüm uygulamanın sakatlanacağı, DOP oranının yüksek çıkmasına sebep olan bu durumun parsel maliklerinden fazla kesinti yapılmasına neden olması yanında belediye tarafından haksız kazanç elde edilmesi sonucuna yol açacağı gözetildiğinde, lehine ihdas yapılan tarafından elden çıkarılmış olsun ya da olmasın tüm yoldan ihdas alanlarının iade edilmesi ve bu alanların DOP hesabında kullanılması gerekmektedir. Aksi halde, hukuka aykırı olarak taşınmaz elde eden belediyelerin, kendi adına yaptığı bu tahsisleri, üçüncü kişilere satarak ileride işlemin iptaline karar verilmesi halinde yargı kararını uygulamaktan bağışık olmasının yolunun açılacağı izahtan varestedir.
DOP ve KOP'tan karşılanması gereken alanlar bakımından değerlendirme:
Düzenleme konusu işlem kapsamında, çocuk bahçesi, ibadet alanı, sosyal ve kültürel tesis alanı, park, dinlenme alanı, bölgesel spor alanı ve resmi kurum alanlarının Hazine, Cami Yaptırma Derneği ve Adana Büyükşehir Belediyesi parsellerinden karşılandığı, DOP ve KOP oranlarının %0 olarak hesaplandığı, DOP veya KOP hesabına dahil edilmesi gereken alanlarda şahıslar ve kurumlar adına tahsisler yapılarak düzenleme ortaklık payı hesabı yapılmaktan kaçınıldığı ve Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan 8.417 m2'lik alanın Hazine adına ihdas edilerek düzenlemeye girmesi gerektiği halde doğrudan kamusal kullanımlara terk edildiği anlaşılmıştır.
Düzenleme sahası içerisinde DOP ve KOP hesabına dahil edilmesi gereken yerlerin, bu şekilde değerlendirilmeyip imar parseli olarak şahıslara veya kurumlara tahsis edilmesi ve Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan alanların Hazine adına ihdas edilmeksizin doğrudan kamusal kullanımlara terk edilmesi halinde DOP ve KOP hesabının hatalı olacağı, bu durumun ise düzenleme sahasındaki tüm parsel malikleri bakımından sonuç doğurur nitelikte olduğu, diğer bir deyişle genel nitelikte bir iptal sebebi olduğu, Bölge İdare Mahkemesi kararında yer verilen değerlendirmenin aksine yalnızca dava konusu edilen parseller bakımından kamusal kullanıma tahsis edilen alan olup olmadığına bakılmasının yeterli olmadığı, dava konusu parsellerde yapılan tahsisler tamamen tahsis ve dağıtım ilkelerine uygun olarak yapılmış olsa dahi DOP ve KOP hesabının hatalı olmasına yol açan bu durum dolayısıyla dava konusu işlemin hukuka aykırı hale geleceği, idarece yeniden yapılacak olan parselasyon işleminde bu hususların gözetilmesi gerektiği açıktır.
Her ne kadar bölge idare mahkemesi kararında, DOP ve KOP hesabına dahil edilmesi gereken yerlerden yapılan tahsislerin hukuka uygun olmadığı gerekçesiyle iptal kararı verilmesi halinde DOP ve KOP oranının artacağı, bu durumun davacı aleyhine sonuç doğuracağı, bunun ise aleyhe karar verme yasağı kapsamında olduğu değerlendirmesine yer verilerek DOP ve KOP hesabına dahil edilmesi gereken yerlerden yapılan tahsisler iptal sebebi olarak dikkate alınmamış ise de uyuşmazlıkta, davacının temel iddialarının, 1993 yılından itibaren yoldan ihdas suretiyle belediye adına tescil edilen alanların DOP'a iade edilmediği, ilk uygulama öncesindeki kök parsellere dönülmesi gerektiği halde dönülmediği ve DOP ve KOP hesabına dahil edilmesi gereken alanlarda hisse tahsisi yapıldığı, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki alanların Hazine adına ihdas edilmeyerek doğrudan kamusal kullanımlara terk edildiği, sonuç olarak DOP ve KOP hesabının hatalı olduğu noktasında yoğunlaştığı görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu işlemde, ilk parselasyondan gelen 22.615 m2, ikinci parselasyondan ise 148 adet parselin yoldan ihdas edilerek DOP'a iade edilmediği, yukarıda bahsedildiği üzere DOP ve KOP parseli olarak hesaplanması gereken çok sayıda kamusal alanın da bu hesaplara dahil edilmediği, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan 8.417 m2'lik alanın Hazine adına ihdas edilerek düzenlemeye girmesi gerektiği halde doğrudan kamusal kullanımlara terk edildiği, 1993 yılı uygulaması öncesindeki kadastral parsel alanlarına dönülerek işlem yapılması gerekirken yapılmadığı, tüm bu tespitler dikkate alındığında dava konusu düzenleme işleminde %0 oranında yapılan DOP ve KOP kesintisinin hatalı olduğu, uygulama kapsamındaki tüm parsel malikleri bakımından etkili sonuç doğuran ve genel bir iptal nedeni olan bu durumun, uygulamanın tümünü sakatladığı, dava konusu işlemin iptali üzerine davalı idarece kök parsellere dönüş yapılmasının yargı kararının yerine getirilmesi zorunluluğu kapsamında olduğu, alanda yeniden parselasyon yapılması halinde ise davacı dahil düzenleme sahasındaki tüm taşınmaz maliklerinden, ilk uygulama öncesi kadastral parsellere dönüldükten sonra yoldan ihdas alanları iade edilerek yeniden DOP ve KOP kesintisi yapılacağı, bu nedenle yeniden hesaplanacak olan DOP ve KOP oranları dolayısıyla aleyhe karar verme yasağına aykırı davranıldığından bahsedilemeyeceği sonucuna varılmıştır.
Diğer yandan, düzenleme sahasında yer alan ve temel eğitim alanı kullanımına denk gelen alan özelinde yapılan incelemede, bu alanın ilk iki parselasyon işleminde DOP veya KOP hisselerinden karşılanmadığı (17/12/2003 tarih ve 25319 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5006 sayılı İmar Kanunu ile İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler ve 6785 Sayılı İmar Kanununun Bir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun ile Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve orta öğretim kurumlarının DOP'tan karşılanması gerektiği düzenlenmiş olup uyuşmazlıkta bahsi geçen temel eğitim alanının, 2003 yılı öncesinde KOP hesabına, 2003 sonrasında ise DOP hesabına dahil edilmesi gerekirken her ikisinin de yapılmadığı), ikinci uygulamanın iptali üzerine yapılan dava konusu parselasyonda da anılan temel eğitim alanının DOP'tan karşılanması gerekirken karşılanmadığı, uyuşmazlık konusu işlem ile oluşan temel eğitim alanı kullanımlı … ada, … parsel sayılı taşınmazda hazine taşınmazlarının hisselendirildiği görülmüştür.
Yukarıda bahsedildiği gibi, düzenlemeye giren taşınmazların imara elverişli parseller olarak tahsis edilmesi gerekirken DOP'tan karşılanması gereken alanlarda tahsis yapılmasının uygun olmadığı tabiidir. Davacı Hazine tarafından dava konusu işlemin iptali istemiyle farklı parsellere yönelik olarak açılan çok sayıda davada verilen ve Dairemizce temyiz incelemesine tabi tutulan bölge idare mahkemesi kararlarında, davacı Hazine adına yapılan tahsislerin yalnızca imar planında kamusal kullanıma denk gelen parseller bakımından hukuka aykırı olduğu, konut kullanımında kalan parsellerden yapılan tahsisler bakımından hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesine yer verilmiş ise de kamusal alanda kalan taşınmazlardan yapılan tüm tahsislerin DOP oranının hatalı olarak hesaplanmasına yol açtığı, DOP kesintisinin hatalı olarak yapılmasının ise düzenleme sahasındaki tüm parseller yönünden etkili sonuçları olduğu açık olduğundan dava konusu edilen parsellerin bir kısmı yönünden davanın reddine bir kısmı yönünden ise dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi olanağı bulunmamaktadır. Keza DOP hesabının hatalı yapılması, genel bir iptal sebebi niteliğinde olduğundan dava konusu işlemi tamamen hukuka aykırı hale getirmektedir.
Tahsis ve dağıtım ilkeleri bakımından değerlendirme:
Yukarıda anılan yasa ve yönetmelik hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, parselasyon işlemiyle amaçlananın; imar planına uygun yapı yapmaya elverişli imar parseli oluşturmak ve yol, yeşil alan gibi kamu alanlarının imar parsellerinde oluşan değer artışı karşılığında düzenlemeye giren parsel maliklerinden bedelsiz olarak alınarak kamunun eline geçmesinin sağlamak olduğu anlaşılmakta ve parselasyon işlemleri sırasında, taşınmaz malikinin eski yerinin yol, yeşil alan vb. gibi kullanım alanlarında kalması nedeniyle eski yerinden imar parseli tahsis edilme imkanının bulunmadığı hallerde, eski yerinin yakınındaki eşdeğer imar parsellerinden tahsis yapılması gerekmektedir.
Dava konusu taşınmazların bulunduğu alanda davacı Hazine adına çok sayıda ve küçük hisseli olarak tahsisler yapıldığı, bu parsellerden bir kısmının zaman içerisinde satılması nedeniyle kalan parsellerin dava konusu uygulamaya dahil edildiği, bakılan davanın konusunu oluşturan işlemde davacı taşınmazları bakımından önceki parselasyonlarda yapılan tahsislerin çok büyük oranda korunduğu, tahsislerin bir kısmının ilk düzenlemeye esas kök parsel dışından yapıldığı görülmektedir.
Bu durumda, davacı Hazine hak edişlerinin, taşınmazların küçük ve çok sayıda hisselere bölünerek tahsis edilmesi, bu tahsisler nedeniyle davacı taşınmazlarının kullanılmasının güçleşmesinin yanı sıra küçülen hisseler nedeniyle davacı taşınmazlarında değer kaybına neden olunması, tahsislerin bir kısmının ilk düzenleme öncesindeki kök parsel dışından yapılması nedeniyle dava konusu parselasyonda, yerinden (veya mümkün olan en yakın yerden) tahsise ilişkin dağıtım ilkesine de aykırı davranıldığı anlaşılmıştır.
Bununla beraber, temyize konu bölge idare mahkemesi kararında, davacı Hazinenin zeminde fiili kullanımı bulunmaması nedeniyle hisselerinin kök parsel dışından ve parçalı olarak tahsis edilmesinde hukuka aykırı yan bulunmadığı gerekçesine yer verilmiş ise de dava konusu düzenlemenin, 3194 sayılı Kanunun 18. maddesi ile 2981 sayılı Kanunun Ek-1 hükmü birlikte uygulanarak yapıldığı gözetildiğinde, davacı Hazine adına bütüncül ve mümkün olduğunca az hisseli tahsis yapılmamasının 2981 sayılı Kanunun ve Ek-1 maddesinin amaçlarına aykırı olduğu, bu tahsislerin tek başına davacının zeminde fiili kullanımı bulunmaması durumuyla açıklanmasının mümkün olmadığı, uygulama kapsamındaki şahıs parsellerinden bir farkı bulunmayan Hazineye ait taşınmazların da imara elverişli parseller olarak tahsis edilmesi gerektiği, davacı Hazineye daha bütüncül ve imara elverişli parsel tahsisi yapılması mümkün iken yapılmadığı görüldüğünden dava konusu işlemde bu yönüyle de hukuka uyarlık bulunmadığı değerlendirilmiştir.
Kararın DOP hesabının hatalı yapıldığının açıklandığı bölümünde de değinildiği üzere, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan 8.417 m2'lik alanın Hazine adına ihdas edilerek düzenlemeye girmesi gerekirken doğrudan kamusal kullanımlara terk edildiği görülmüştür. Bu durum yalnızca DOP hesabının hatalı olarak hesaplanması yönünden etkili olmayıp tahsis ve dağıtım ilkeleri bakımından da hukuka aykırılık içermektedir.
Uyuşmazlık konusu parselasyonda üzerinde durulması gereken diğer bir husus da davacı Hazinenin düzenlemeye giren çok sayıda taşınmazından DOP kesintisi yapıldıktan sonra elde edilen hak edişlerin bir kısmının (hatta bazı parsellerde tamamının) dağıtım dışı tutulması hususudur. Dava konusu işlemin iptali istemiyle açılan ve Dairemiz tarafından birlikte incelenen çok sayıda davada, idare mahkemelerince yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemeleri neticesinde düzenlenen raporlarda; davalı idarenin dağıtım dışı tutulan bu alanları ne şekilde değerlendirdiğinin anlaşılamadığı, ancak dağıtıma konu edilmeyerek davacıya tahsis edilmediği tespitine yer verildiği görülmüştür.
Hukuk devleti, insan haklarına saygı gösteren, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her eylem ve işlemi hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı denetimine açık olan, yasaların üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ve Anayasa’nın bulunduğu bilincinde olan devlettir.
Davacı Hazine karşısında dava konusu parselasyon işlemini tesis eden idare konumunda olan ve Hukuk devleti ilkesine uygun hareket etme yükümlülüğü bulunan davalı belediyenin, davacı Hazineye ait taşınmazları da diğer şahısların maliki olduğu taşınmazlar gibi değerlendirerek uygulamaya dahil etmesi, bu taşınmazlardan tespit edilen oranda DOP ve KOP kesintisi yaptıktan sonra Hazineye ait hak edişleri tahsis ve dağıtım ilkelerine uygun ve eksiksiz olarak tahsis etmesi gerekmektedir.
Dava konusu işlemde ise Hazine mülkiyetinde olup düzenlemeye dahil edilen taşınmazların bir kısmının dağıtıma konu edilmediği anlaşıldığından davalı idarenin kendisine Anayasa ve yasalar ile tanınan yetkileri hukuka uygun biçimde kullanmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Sonuç olarak, düzenleme alanında kapanan yollardan ihdas edilerek belediye adına yapılan tahsisler ile DOP ve KOP'tan karşılanması gereken alanların bu hesaplara dahil edilmemesi nedeniyle DOP hesabının hatalı yapıldığı, ikinci uygulamanın iptali istemiyle açılan davada verilen iptal kararı üzerine mahkeme kararının uygulanması amacıyla tesis edilen dava konusu işlemde iptal kararının gereklerinin tam olarak yerine getirilmediği, dava konusu işlemin, dayanağı olan imar planına aykırı olduğu ve işlemde tahsis ve dağıtım ilkelerine uyulmadığı sonuçlarına varıldığından tümünde hukuka uyarlık bulunmadığı anlaşılan dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
3. Dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak taraflarca yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararın, belirtilen gerekçe eklenmek suretiyle ONANMASINA,
4. Dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 22/03/2021 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.