T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/5206
Karar No : 2022/5660
DAVACI : …
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …,
Hukuk Müşaviri Av. …
DAVANIN KONUSU : İstanbul ili, ... Kadın ve Çocuk Hastalıkları Eğitim ve Araştırma Hastanesinde histoloji ve embriyoloji uzmanı olarak görev yapan davacı tarafından,
1.04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğe ekli Ek-2 sayılı Çizelge'de yer alan hizmet alanı - kadro unvan katsayılarından (HAKUK); "Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Merkezlerinde görev yapan tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanları" için belirlenen (2,20) oranındaki katsayının iptaline,
2. Katsayı düzenlemesi nedeniyle oluşan mağduriyetin giderilmesi istemiyle yapılan 26/08/2020 tarihli başvurunun zımnen reddine yönelik işlemin iptaline,
3. Eksik ödenen döner sermaye ek ödemelerinin işletilecek yasal faiziyle birlikte tazminine,
karar verilmesi istenilmiştir.
DAVACININ İDDİALARI : 04/03/2020 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik'te, mevcut katsayı uygulaması değiştirilmek suretiyle her uzmanlık branşı için farklı katsayı uygulanması esasına geçildiği, söz konusu değişiklik sonrasında, histoloji ve embriyoloji uzmanları yönünden diğer uzmanlık alanlarına göre nispeten daha düşük bir katsayı olan (2,20) rakamının belirlendiği, döner sermaye ek ödemesindeki adalet ve eşitlik ilkelerine aykırı bu uygulamanın kaldırılması istemiyle yaptığı başvurunun ise, idarece zımnen reddedildiği,
Dava konusu Yönetmelik'te belirlenen farklı oranlardaki katsayılar nedeniyle sağlık personeli arasında dengesizlikler oluştuğu, maddi ve manevi mağduriyete yol açıldığı, daha önce yürürlükte olan düzenleme uyarınca aylık 3.000,00-TL civarında ek ödeme almasına karşın, getirilen düzenleme sonrasında bu miktarın aylık 350,00-TL civarına düştüğü,
Anılan Yönetmelik'te hangi nedenle uzmanlık alanları arasında farklı oranlarda katsayı puanlarının belirlendiğine ilişkin açık bir hükmün yer almadığı; uzman hekimlerin özlük haklarında önemli bir değişikliğe gidilirken gerekçeye yer verilmemesi, dayanak belirtilmemesi ve uzmanlık derneklerinden görüş alınmamasının hukuka aykırı olduğu,
Dava konusu düzenlemeyle, histoloji ve embriyoloji uzmanlarının katsayıları (2,40) oranından (2,20) oranına düşürülmekteyken, diğer uzmanlık alanlarının katsayılarının yükseltildiği; örneğin, kadın doğum uzmanlarının katsayısının (3,06) olduğu,
Görev yaptığı tüp bebek merkezinde kademeli ve eşzamanlı olarak tedaviye katıldıkları kadın doğum uzmanı ile tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanlarının farklı katsayılarla ödeme almalarının Anayasa’nın eşitlik ilkesine aykırı olduğu, yapılan düzenlemenin, uzmanlarca verilen emeğin değersizleştirilmesi anlamına geldiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Usul (süreaşımı) yönünden; Danıştayın yerleşik içtihadı uyarınca, her bir ödeme, noksan ödeme veya ödememe halinin ayrı idari işlem olduğu; davacı tarafından, iddia olunan eksik ödeme yapılması işlemleri hakkında 60 gün içinde dava açılması veya aynı süre içerisinde 2577 İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 11. maddesi kapsamında idareye başvuruda bulunulması gerektiği, 26/08/2020 tarihinde idarelerine yapılan başvurunun zımnen reddedilmesi üzerine 15/12/2020 tarihinde açılan davada, başvuru tarihinden geriye doğru 60 günlük süre ve dava tarihinden geriye doğru 120 günlük süre aşıldığından, bireysel işlem yönünden davanın 17/08/2020 tarihinden öncesine yönelik kısmının süreaşımı nedeniyle reddinin gerektiği; esas yönünden ise; 01/04/2020 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe giren dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un 5. maddesinde, sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik edilmesi amacıyla döner sermaye gelirinden ek ödeme yapılabileceğinin belirtildiği, oran usul ve esaslarının belirlenmesi yetkisinin Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığına verildiği, yapılan düzenlemede, performansa dayalı ödeme sisteminin benimsendiği,
14/02/2013 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan mülga Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelikte, tıbbi işlemler puanı bulunan klinisyen uzman tabipler ile laboratuvar hizmetlerinde ve üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde görev yapan uzmanların ek ödeme kadro-unvan katsayılarının aynı oranda (2,40) olarak belirlendiği,
Laboratuvar hizmetleri ve üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde görev yapan personel yönünden tıbbi işlem puanı öngörülememesi, bu uzmanlara sağlık tesisi ortalaması üzerinden ödeme yapılması, kaliteli ve verimli sağlık hizmeti sunumu açısından branşlar arasındaki performans ölçümünün belirlenmesi ihtiyacının doğması üzerine, dava konusu Yönetmelikle ek ödemeye esas kadro-unvan katsayılarının yeniden düzenlendiği, yeniden yapılan düzenlemede 5300 civarındaki tıbbi işlem türünün eğitim, beceri, risk ve işlemin başından sonuna bizzat hekim tarafından gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği gibi kriterlerin dikkate alındığı,
Tıbbi işlemler puanı elde eden personelin puanının doğrudan (işlem üzerinden), mikrobiyoloji laboratuvarı ve üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde çalışanlar ile bunların yan dallarının performanslarının ise, dolaylı olarak (puan elde eden hekimlerin ortalaması üzerinden) ölçüldüğü,
Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin (I) bendinde, hizmet alanı-kadro unvan katsayısının(HAKUK) Ek-2 sayılı Çizelge'de belirtilen katsayı olarak tanımlandığı, anılan Çizelge'de ise, tıpta ve diş hekimliğinde uzmanlık eğitim süresi, muayene, invaziv girişim (ameliyat, anestezi vb.) acil hastaya müdahale, nöbet hizmetlerine katılım, tehlikeye maruziyet (gaz, radyasyon vb.) ve tıbbi kötü uygulamaya ilişkin zorunlu mali sorumluluk sigortası risk grupları gibi kriterler gözetilerek her uzmanlık dalı için farklı olacak şekilde belirleme yapıldığı, ayrıca HAKUK belirlemesinde, ana dal ve bunların yan dalları arasında ihtisaslaşma nedeniyle belirli oranda artışa gidildiği,
Tıbbi işlemler puanı bulunan ve gelire katkı sağlayan uzmanlara, tıbbi işlemler puanı bulunmayan, ancak gelire katkı sağlayan uzmanlardan daha yüksek oranda HAKUK puanı belirlenmesinin performans sisteminin doğal sonucu olduğu,
Branşlara ait kadro unvan katsayılarının belirlenmesinde; 1- Tıbbi işlemler puanı bulunan ve gelire katkı sağlayan tabipler (Belirlenen 5300 kalem işlemi gerçekleştiren tabipler), 2- Tıbbi işlemler puanı bulunmayan ancak gelire katkı sağlayan tabip ve uzmanlar (Biyokimya ve mikrobiyoloji laboratuvarları ve üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde görev yapanlar) 3- Tıbbi işlemler puanı bulunmayan ve gelire katkı sağlamayan tabipler (Anatomi, fizyoloji vb) şeklinde ayrıma gidildiği; işlem sayısı yüksek olduğundan, tahlil ve tetkik işlemleri için Yönerge'de tıbbi işlemler puanı öngörülmediği; dolayısıyla, laboratuvar hizmetleri ve üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde görev yapanların ek ödemelerinin sağlık tesisi ortalaması esas alınarak belirlenmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Histoloji ve embriyoloji, tıbbi biyokimya ve tıbbi mikrobiyoloji uzmanlarının işlemleri puanlanmadığından, gelire yaptıkları katkı gözetilerek, katsayılarının (2,20) olarak belirlendiği; yapılan belirlemede, ek ödemelerin sağlık tesisi ortalaması esas alınarak hesaplandığı hususunun göz önünde bulundurulduğu, tıbbi işlemler puanı bulunmayan ve gelire katkı sağlamayan (anatomi, fizyoloji, vb.) uzmanlar yönünden ise, (1,10) oranının belirlendiği,
Tedavi sürecinde ameliyat ile invaziv girişim yapan ve poliklinik hizmeti veren klinisyen branş hekimlerinin performansının, laboratuvar ve üremeye yardımcı tedavi merkezlerinde çalışanlardan farklı şekilde, tıbbi işlemler puanı uyarınca belirlenmesinin, eşitlik ve hakkaniyet ilkesine aykırı olmadığı, her hangi bir kriter belirlenmeksizin tüm çalışanlara eşit oranda ödeme yapılmasının dayanak Kanun’a ve performans sisteminin amacına aykırı olacağı, Anayasa Mahkemesinin 23/11/2006 tarih ve E:2003/108, K:2006/107 sayılı kararında, anestezi uzmanlarına diğer uzmanlara göre daha fazla ek ödeme yapılmasında hukuka ve eşitlik ilkesine aykırılık bulunmadığına karar verildiği,
Tıbbi işlemler puanı alan personelin ek ödemelerinin, işlem performansına bağlı olması nedeniyle zaman zaman hastane ortalaması altında veya üstünde kalabildiği, ancak sağlık tesisi ortalaması üzerinden ödeme verilen personelin hastane ortalamasından puan elde etme kaygısı bulunmaksızın ödeme almasının, belirtilen personelin lehine bir durum olduğu, dava konusu Yönetmelik düzenlemesinde ve tesis edilen dava konusu bireysel işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : 04/03/2020 tarihli ve 31058 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik, 12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin 16. maddesiyle yürürlükten kaldırıldığından, genel düzenleyici işlemin ilgili kısımlarının iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına; dava konusu bireysel işlem ile yoksun kalınan parasal hakların tazmini istemi yönünden ise, 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun uyarınca verilen yetkiye uygun olarak hazırlanan dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen kısmında hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığından, bu kısımlar yönünden davanın esastan reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ:Dava, Eğitim ve Araştırma Hastanesinde histoloji ve embriyoloji uzmanı olarak görev yapan davacı tarafından, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ekindeki "Ek-2 Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları (HAKUK)" başlıklı tablonun, "Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) merkezlerinde görev yapan tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanları" için "2,20" olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayı düzenlemesi ile bu düzenleme nedeniyle oluşan mağduriyetin giderilmesi yolunda yapılan başvurunun zımnen reddine yönelik işlemin iptali ve yoksun kalınan hakların tazmini istemiyle açılmıştır.
Anayasa'ya aykırılık iddiası yerinde görülmemiştir.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun 02/11/2011 tarih ve 28103 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 663 sayılı KHK'nin 58. maddesi ile değişik 5. maddesinin 1. fıkrasında; "(…) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü, aynı maddenin 2. fıkrasında ise, "Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (…) döner sermaye gelirlerinden, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini, başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez. Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları beş kat artırılarak uygulanır. İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz." hükmü yer almaktadır.
Anılan Kanuna dayanılarak 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir." hükmü, "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelik, 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun 5 inci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." hükmü, "Tanımlar" başlıklı 4. maddenin 1. fıkrasının (l) bendinde, "Hizmet alanı-kadro unvan katsayısı: Ek-2 sayılı listede belirlenen katsayıyı", (ıı) bendinde, "Tıbbi işlemler: Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlıkça çıkarılacak yönerge ile belirlenen ve genel tıbbi işlemler puanına esas olan işlemler ile özellikli tıbbi işlemler puanına esas işlemleri", (ii) bendinde de, "Tıbbi işlemler puanı: O dönem içinde Tıbbi İşlemler Yönergesi doğrultusunda puan öngörülen tabiplerden her biri için gerçekleştirdikleri işlemler karşılığı elde edecekleri puanların toplamını" ifade ettiği, 5. maddesinde de, "(1) Sağlık tesislerinde görevli personele yapılacak ek ödemeye ilişkin temel esaslar" düzenlenmiş ve Yönetmelik eki olan Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayılarını gösteren EK-2 sayılı listede, "Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar"dan "Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) merkezlerinde görev yapan tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanları" için (2,20) katsayısı öngörülmüştür.
209 sayılı Kanun kapsamında yapılan ek ödemeler, performansa dayalı olarak, hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemler ile özellik arz eden birimlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlenmektedir. 209 sayılı Kanun'un 5. maddesinde yer alan "personelin katkısıyla elde edilen" ibaresi, her ne kadar 6428 sayılı Kanun ile madde metninden çıkarılmış ise de, ek ödemenin belirlemesinde "hizmete katkı"nın esas olduğu anlaşılmaktadır.
Yönetmeliğin hukuki dayanağını oluşturan 209 sayılı Kanunun değişik 5. maddesinde, sağlık kurum ve kuruluşlarında görevli personele ek ödeme yapılabilmesi konusunda Sağlık Bakanlığına yetki verilmiş olup, bu ödemenin oranı ile esas ve usullerinin, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmış, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikte ek ödemenin dağıtımıyla ilgili olarak gözönünde bulundurulacak unsurlar ile personele yapılacak ek ödemelerin tavan miktarları belirlenmiştir.
Yönetmeliğin 5. maddesinin üst hukuk normuna aykırılık teşkil etmediği ve dayanak olarak alınan 209 sayılı Kanunu'nun değişik 5. maddesi hükmünü açıklar nitelikte düzenlemeye sahip olduğu görülmektedir.
Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik uyarınca yapılacak ek ödemeler, 657 sayılı Kanunda öngörülen ve personele her ay düzenli olarak yapılması zorunlu, genel nitelikte ve bütçeden karşılanan bir ödeme olmayıp, kurum ihtiyaçları karşılandıktan sonra personele, hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar gözetilerek aylık ya da sözleşme ücretlerine ilave olarak ödenebilen teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödemedir.
Söz konusu Yönetmeliğin ekinde yer alan EK-2'deki düzenlemenin incelenmesinden, ek ödemenin dağıtımında esas alınacak katsayıların, anılan Yasa maddesinde belirtilen hizmet sunum şartları ve kriterleri ile personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlendiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, hizmet sınıfları, unvanları, görev, görev yerleri, aldıkları eğitim ve mesleki birikimleri farklı olan personele hizmete katkıları aynı olmayacağından, farklı oranlarda ek ödeme yapılması konusunda takdir yetkisi bulunan idarece hazırlanarak yürürlüğe konulan Yönetmeliğin ekinde yer alan ve dava konusu edilen EK-2'deki düzenlemenin, kanunda belirtilen kıstaslar dikkate alınarak, idareye verilen takdir yetkisi çerçevesinde ve ek ödemenin amacına uygun olarak hazırlandığı sonucuna ulaşıldığından, iptali istenilen düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
Öte yandan, düzenleyici işlemin hukuka uygun bulunması karşısında, buna dayalı tesis edilen işlemde de hukuka aykırılık bulunmadığı gibi idarenin bu konuda tazminle yükümlü tutulmasına da hukuken imkan bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Sağlık Bakanlığınca 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un 5. maddesinde Bakanlığa verilen yetkiye dayanılarak hazırlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik, 04/03/2020 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak, 01/04/2020 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe girmiştir.
Söz konusu Yönetmelik düzenlemesiyle, 12/05/2006 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan aynı adlı Yönetmelik ile 14/02/2013 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik yürürlükten kaldırılmıştır.
Davacı tarafından, ek ödeme katsayılarının yeni Yönetmelik’te daha düşük belirlenmesi nedeniyle, sabit oran üzerinden ödenen döner sermaye ek ödemelerine ilaveten aldıkları ek ödemelerinde %90 oranında düşüş olduğu, bu durumun son derece ağır iş yüküyle çalıştığı, diğer branşlarda çalışan meslektaşlarına oranla 5.000,00-TL - 10.000,00-TL civarında daha düşük maaş almasına neden olduğu belirtilerek, mağduriyetlerinin giderilmesi isteminde bulunulmuş, başvurunun zımnen reddi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İşbu dava açıldıktan sonra, 12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin 16. maddesiyle, dava konusu Yönetmelik tümüyle yürürlükten kaldırılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrasında, ''(…) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.'' , ikinci fıkrasında, ''Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (…) döner sermaye gelirlerinden, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini, başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez. (Ek cümle: 19/11/2014-6569/22 md.) Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları beş kat artırılarak uygulanır.İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz.'' hükmü öngörülmüştür.
209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrası ile verilen yetkiye dayanılarak, davalı idarece hazırlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak, 01/04/2020 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe girmiştir.
Yönetmeliğin ''Amaç'' başlıklı 1. maddesinde, ''Bu Yönetmeliğin amacı, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir.'' kuralına; ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (I) bendinde, ''Hizmet alanı-kadro unvan katsayısı:Ek-2 sayılı listede belirlenen katsayıyı'' kuralına; (ü) bendinde, ''Mesai içi çalışma:Mesai saatleri içinde yapılan çalışmalar ile nöbet ve icap nöbetlerinde yapılan çalışmaları'' kuralına; (y) bendinde, ''Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması: Sağlık tesislerinde her bir tabip için ayrı ayrı hesaplanan, mesai içi genel tıbbi işlemler puanları ile özellikli tıbbi işlemler puanı toplamının, bu işlemler için puan öngörülen tabiplerin mesai içi aktif çalışılan gün katsayılarının toplamına (asistanlar dâhil) bölünmesi ile elde edilen puanı...ifade eder.'' kuralına; ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin beşinci fıkrasında, ''Enfeksiyon hastalıkları ve klinik mikrobiyoloji, tıbbi biyokimya ve tıbbi mikrobiyoloji uzmanlarının mesai içi ham puanlarının hesaplanmasında; sağlık tesisi puan ortalamasının, ilgili branş için Personel Dağılım Cetvelinde (PDC) öngörülen uzman sayısının çalışan uzman sayısına oranı kadarı kullanılır. Bu oran 1 (bir)’den büyük olamaz. Bu fıkra kapsamındaki uzmanlardan askerlik, ücretsiz izin, analık izni veya geçici görev sebebiyle görevinden ayrılanlar ile üniversite kadrosundakiler hariç olmak üzere diğer tüm nedenlerle fiilen görev yapmayanlar da ilgili branştaki uzman sayısına dâhil edilir.'' kuralına; ''İkinci basamak sağlık tesislerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 9. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinde, ''Ek-4 sayılı tablo kapsamında sağlık tesisi puan ortalamasından ek ödeme alacak tabipler ve diğer personel: Ham puanı = Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması x mesai içi aktif çalışma gün katsayısı x birim performans katsayısı.'' kuralına; ''Üçüncü basamak sağlık tesisleri ile ikinci basamak sağlık tesislerinin üniversite ile iş birliği yapılan birimlerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 10. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (3) nolu alt bendinde, ''Enfeksiyon hastalıkları ile biyokimya ve mikrobiyoloji kliniklerinde çalışan eğitim sorumlusu, eğitim görevlisi, başasistan, uzman tabipler ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar ile ÜYTE merkezlerinde çalışan tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanları ve tıbbi işlem puanı oluşmayan kliniklerdeki asistanlar ve yan dal asistanları: Ham puanı = Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması x mesai içi aktif çalışma gün katsayısı.'' kuralına yer verilmiş; Yönetmeliğe ekli (2) sayılı listenin ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında ise, branş bazında hizmet alanı-kadro unvan katsayılarına yer verilmiş olup; Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Merkezlerinde görev yapan tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanları yönünden, (2,20) hizmet alanı-kadro unvan katsayısı belirlenmiştir.
12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin “Yürürlükten kaldırılan yönetmelikler" başlıklı 16. maddesinde; "4/3/2020 tarihli ve 31058 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 3/2/2022 tarihli ve 31739 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Birinci Basamak Sağlık Kuruluşları Ek Ödeme Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır.” denilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava, Yönetmeliğe ekli (2) sayılı listede "Üremeye yardımcı tedavi (ÜYTE) merkezlerinde görev yapan tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanları" için belirlenen (2,20) oranındaki hizmet alanı-kadro unvan katsayısının iptali istemi yönünden incelendiğinde;
04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin, 12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin “Yürürlükten kaldırılan yönetmelikler" başlıklı 16. maddesiyle yürürlükten kaldırıldığı görülmektedir.
Bu itibarla, davacının iptalini talep ettiği söz konusu düzenlemeler yürürlükte bulunmadığından, anılan düzenlemelerin iptaline ilişkin istemin esasının incelenmesine olanak bulunmamaktadır.
Dava, katsayı düzenlemesi nedeniyle oluşan mağduriyetin giderilmesi istemiyle yapılan 26/08/2020 tarihli başvurunun zımnen reddine yönelik işlemin iptali ile eksik ödenen döner sermaye ek ödemelerinin işletilecek yasal faiziyle birlikte tazmini istemleri yönünden incelendiğinde ise;
209 sayılı Kanun kapsamında yapılan ek ödemelerin; performansa dayalı olarak, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri ile yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemler ile özellik arz eden riskli birimlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlendiği açıktır.
Anılan Kanun'un 5. maddesiyle yukarıda sayılan unsurlar dikkate alınarak, ek ödemenin oranı, usul ve esasları ile diğer hususların belirlenmesi amacıyla, verilen takdir yetkisine uygun olarak hazırlanan dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının; Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmek olduğu belirtilmiştir. Bu kapsamda, ek ödemenin personele sayılan unsurlar gözetilerek ödenen, teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödeme olduğu sabittir.
Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (l) bendinde; hizmet alanı-kadro unvan katsayısının, Ek-2 sayılı listede belirlenen katsayıyı ifade ettiği belirtilmiş olup, Ek-2 sayılı listede, anadal ve yandal uzman tabip ve TUTG uzman olanlar kısmında, branşlar baz alınmak suretiyle, hizmet alanı-kadro unvan katsayılarına yer verilmiştir. Davacının branşı olan Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Merkezlerinde görev yapan tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanları yönünden (2,20) oranında hizmet alanı-kadro unvan katsayısı belirlenmiştir.
Bu durumda; Kanun'da sayılan kriterler dikkate alınmak suretiyle, farklı oranlarda ek ödeme yapılması konusunda takdir yetkisi bulunan davalı idarece hazırlanarak yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmeliğin; personelin görev yeri, performansı, çalışma koşulları ve sorumlulukları dikkate alınarak düzenlendiği anlaşıldığından, Eki (2) sayılı listede Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Merkezlerinde görev yapan tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanları için (2,20) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısı oranında hukuka ve dayanağı olan üst norm kurallarına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Ayrıca, katsayı düzenlemesi nedeniyle oluşan mağduriyetin giderilmesi istemiyle yapılan 26/08/2020 tarihli başvurunun zımnen reddine yönelik işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından, davacının tazmini gereken parasal bir hakkı da bulunmamaktadır.
Diğer taraftan; 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 323. maddesinde yargılama giderlerinin nelerden ibaret oldukları sayılmış, 326. maddesinde, kural olarak, yargılama giderlerinin davada haksız çıkan tarafa yükletilmesi esasına yer verilmiş, 331. maddesinde ise, esastan sonuçlanmayan davada yargılama giderlerinin, tarafların davanın açıldığı tarihteki haklılık durumlarına göre takdir edilerek hüküm altına alınacağı düzenlenmiştir.
Bu kapsamda, davacı hakkında dava konusu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemin hukuka uygunluğunun denetlenebilmesi ve parasal hak talebinin haklı dayanağının bulunup bulunmadığının tespit edilebilmesi için, yürürlükten kaldırılmış olan düzenleyici işlemin, bireysel işlemin tesis edildiği ve parasal hak talebinde bulunulan tarihler itibarıyla hukuki incelemesi yapılarak, "hukuka uygunluğunun" tespit edildiği durumlarda, davalı idarenin haksız çıktığından ve bu nedenle yargılama giderlerinden sorumlu olacağından söz edilemeyeceği açıktır.
Bu itibarla; yukarıda belirtildiği üzere, uyuşmazlıkta, dava konusu bireysel işlemin hukuki denetimi yapılırken ve bu çerçevede parasal hak talebinin de haklı dayanağının bulunup bulunmadığı incelenirken, dava konusu düzenleyici işlemin de hukuki irdelemesi yapıldığından ve bu düzenlemenin hukuka ve mevzuata aykırı olmadığı yönünde tespitlerde bulunulduğundan, davacının, davada haksız çıkan taraf olarak kabulü gerektiği sonucu ile yargılama giderleri ile vekalet ücretinin davacı üzerinde bırakılması sonucuna ulaşılmıştır.
Nitekim, benzer nitelikteki uyuşmazlıklar hakkında Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 30/11/2015 tarih ve E:2014/5688, K:2015/4612 sayılı kararı ile 21/03/2016 tarih ve E:2014/5858, K:2016/988 sayılı kararı da bu yöndedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğe ekli Ek-2 sayılı Çizelge'de yer alan hizmet alanı - kadro unvan katsayılarından(HAKUK); "Üremeye Yardımcı Tedavi (ÜYTE) Merkezlerinde görev yapan tıbbi histoloji ve embriyoloji uzmanları" için belirlenen (2,20) oranındaki katsayının iptali istemi yönünden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Katsayı düzenlemesi nedeniyle oluşan mağduriyetin giderilmesi istemiyle yapılan 26/08/2020 tarihli başvurunun zımnen reddine yönelik işlemin iptali ile eksik ödenen döner sermaye ek ödemelerinin işletilecek yasal faiziyle birlikte tazmini istemleri yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 21/11/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.