Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/5228 E. , 2021/11779 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/5228
Karar No : 2021/11779
TEMYİZ EDENLER : I- (DAVALILAR)
1- … Bakanlığı/…
VEKİLİ : …
2- … Belediye Başkanlığı/…
VEKİLİ : Av. …
II- (DAVALI YANINDA MÜDAHİLLER)
1- … Özel Sağlık Hizmetleri İnşaat Tur. Otomativ Ticaret ve Sanayi A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
2- … Eğt.Dan.Org.San. ve Tic.Ltd.Şti.
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Eskişehir ili, Tepebaşı ilçesi, Hoşnudiye ve Yenibağlar Mahallesi, fabrikalar bölgesine ilişkin olarak 1/5000 ölçekli koruma amaçlı nazım imar planı değişikliği yapılmasına dair Eskişehir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararın uygun bulunmamasına yönelik Kültür ve Turizm Bakanlığı Eskişehir Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun … tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarihli, E:… , K:… sayılı kararında, İdare Mahkemesince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen raporun ve dosyanın birlikte incelenmesinden, dava konusu taşınmazın bulunduğu alanda 2011 yılında 1/1000 ölçekli koruma amaçlı uygulama imar planı ve 1/5000 ölçekli koruma amaçlı nazım imar planının yapıldığı, bu planlarda taşınmazların fonksiyonunun kentsel servis alanı olarak belirlendiği, anılan planların onayından sonra uyuşmazlık konusu parselin niteliklerinde bir değişiklik olmadığı ve imar planı değişikliğini gerektirir teknik bir sebep bulunmadığı halde dava konusu işleme esas teşkil eden büyükşehir belediye meclisi kararıyla plan değişikliği yapılarak taşınmazların rekreasyon alanına ayrıldığı, bu nedenle dava konusu işlemin imar mevzuatına, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına aykırı olduğu, ayrıca taşınmazların çevresindeki yapıların emsal değerleri E:1.00 ila E:2.00 arasında değiştiği halde dava konusu parselde
%5 yoğunluk kararı getirilmesinin eşitlik ve idarenin güvenilirliği ilkelerine aykırı olduğu, bu nedenle dava konusu imar planında yapılan değişikliğin onaylanmamasına ilişkin koruma kurulu kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: Uyuşmazlıkta, 2863 sayılı Kanun uyarınca, Koruma Bölge Kurulunun, kültür varlığı koruma alanında yer alan taşınmaza ilişkin olarak 1/5000 ölçekli koruma amaçlı nazım imar planı değişikliğini inceleme yetki ve görevinin, koruma alanı içinde fonksiyonu değişecek taşınmaza yönelik olarak getirilen yeni fonksiyonun, yapılaşma haklarının tescilli kültür varlığının muhafazasına ilişkin alan içerisinde tek başına veya tescilli dokuyla bir bütün olarak algılanmasına, kültür varlığı veya kültür varlığıyla birlikte çevredeki kentsel dokunun özgün biçim ve malzemesine getireceği olumlu veya olumsuz etkilerinin kültür ve tabiat varlıklarının korunmasına dair mevzuat, kültür varlıkları koruma yüksek kurulu ilkeleri çerçevesinde değerlendirilmesinden ibaret olduğu, davacı idare tarafından yapılarak onaya sunulan imar planı değişikliğinin onaylanmamasına ilişkin dava konusu koruma kurulu kararında yer verilen "iletilen plan değişikliğinin kentsel tasarım projesi ve 18. madde uygulanmasına ilişkin daha önceden alınan kurul kararlarına aykırı olduğu" şeklindeki ifadenin soyut olduğu, imar planı değişikliğinin hangi yönlerden anılan proje ve kurul kararlarına ve bu proje ve kurul kararlarının hangi ilkelerine aykırı olduğuna yönelik somut belirlemelere yer verilmediği, ayrıca Koruma Kurulu kararında yer alan "alandaki düzenleme ortaklık payı (DOP) ve kamu ortaklık payı (KOP) hesaplarını bozacağı ve bu nedenle hukuki açıdan sorun yaratacağı" şeklindeki gerekçenin, parselasyon işleminin tesisinde koruma kurulunun yetkili ve görevli olmamasının yanısıra bu hususun kültür varlıklarını korumaya yönelik mevzuat kapsamında bulunmaması nedeniyle hukuka uygun olmadığı, bu itibarla dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerekirken davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararında isabet bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle davacının istinaf isteminin kabulüne, davanın reddi yolundaki kararın kaldırılmasına ve dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Usul ve yasaya aykırı olduğu belirtilen temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
SAVUNMALARIN ÖZETİ : Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ … 'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan temyize konu kararın onanmasına karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Uyuşmazlık konusu taşınmazın ve çok sayıda endüstriyel mimarlık örneği niteliği taşıyan tescilli kültür varlığının içinde bulunduğu Fabrikalar Bölgesi … tarih ve … sayılı Eskişehir Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu kararıyla Fabrikalar Bölgesi Koruma Alanı olarak belirlenmiş, bu alana ilişkin olarak yapılan koruma amaçlı 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planları … tarih ve … sayılı koruma kurulu kararıyla uygun bulunmuştur.
… tarih ve … sayılı koruma kurulu kararıyla, Fabrikalar Bölgesine ilişkin olarak 1/1000 ölçekli koruma amaçlı uygulama imar planı ve plan notlarında yapılan değişiklik ve kentsel tasarım projesi uygun bulunarak onaylanmıştır.… tarih ve … sayılı koruma kurulu kararıyla Fabrikalar Bölgesi Koruma Alanı sınırları yeniden belirlenmiş, alanda 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca yapılan parselasyon işlemi … tarih ve … sayılı koruma kurulu kararıyla uygun bulunmuştur.
Eskişehir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile; … tarih ve … sayılı koruma kurulu kararıyla yeniden belirlenen "Fabrikalar Bölgesi Koruma Alanı" sınırlarının plana işlenmesi, plan notlarının düzenlenmesi ve koruma alanı içerisinde yer alan 2011 onay tarihli imar planında E:2.00, 3 ve 8 katlı yapılaşma koşullarında kentsel servis alanında kalan uyuşmazlık konusu taşınmazların (... ada, ... ve ... sayılı parsellerin) rekreasyon alanına dönüştürülmesine yönelik 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yapılmış, anılan karar onay için Eskişehir Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kuruluna gönderilmiştir. Ancak koruma kurulunun … tarih ve … sayılı kararıyla; iletilen plan değişikliğinin kentsel tasarım projesi ve 3194 sayılı Yasanın 18. maddesi uygulanmasına ilişkin daha önceden alınan Kurul kararlarına aykırı olduğu, alandaki DOP ve KOP hesaplarını bozacağı ve bu nedenle hukuki açıdan sorun yaratacağı sonucuna varıldığından bahisle anılan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin uygun bulunmadığına, daha önceden alınan Kurul kararları dikkate alınarak yalnızca koruma alanı sınırlarının işlendiği plan değişikliğinin kurula iletilmesine karar verilmiş, bu kararın iptali istemiyle de görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde, nazım imar planı; varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hali hazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren ve uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile beraber bir bütün olan plan olarak, uygulama imar planı ise; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmıştır.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 1. alt bendinde "Kültür Varlıkları; Tarih öncesi ve tarihi devirlere ait bilim, kültür, din ve güzel sanatlarla ilgili bulunan veya tarih öncesi ya da tarihi devirlerde sosyal yaşama konu olmuş bilimsel veya kültürel açıdan özgün değer taşıyan yer üstünde, yer altında veya su altındaki bütün taşınır ve taşınmaz varlıklardır." 5. alt bendinde "Korunma alanı; taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının muhafazaları veya tarihi çevre içinde korunmalarında etkinlik taşıyan korunması zorunlu olan alandır.", 8. maddesinde "Yedinci maddeye göre tescil edilen korunması gerekli kültür ve tabiat varlıklarının koruma alanlarının tesbiti ve bu alanlar içinde inşaat ve tesisat yapılıp yapılmayacağı konusunda karar alma yetkisi Koruma Kurullarına aittir.", hükümlerine yer verilmiştir, anılan Kanunun 51. maddesinin 2.fıkrasının (a) bendinde "Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunması ve restorasyonuyla ilgili işlerde uygulanacak ilkeleri belirlemek" Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu'nun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi ve Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 4. Maddesinde, "(...) Kentsel sit: Mimari, mahalli, tarihsel, estetik ve sanat özelliği bulunan ve bir arada bulunmaları ve bir bütün olarak o yerleşmenin ait oldukları dönemin yaşam biçimini gelecek nesillere aktarmaları sebebiyle teker tekertaşıdıkları kıymetten daha fazla kıymeti olan, kültürel ve tabii çevre elemanlarının (yapılar, bahçeler, bitki örtüleri, yerleşim dokuları, duvarlar, sokak ve meydanlar ve benzeri) birlikte bulundukları alanları,
(...) Koruma amaçlı imar planı: Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu uyarınca belirlenen sit alanlarında, alanın etkileşim geçiş sahasını da göz önünde bulundurarak, kültür ve tabiat varlıklarının sürdürülebilirlik ilkesi doğrultusunda korunması amacıyla arkeolojik, tarihi, doğal, mimari, demografik, kültürel, sosyo-ekonomik, mülkiyet ve yapılaşma verilerini içeren alan araştırmasına dayalı olarak; halihazır haritalar üzerine, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren iş yerlerinin sosyal ve ekonomik yapılarını iyileştiren, istihdam ve katma değer yaratan stratejileri, koruma esasları ve kullanma şartları ile yapılaşma sınırlamalarını, sağlıklaştırma, yenileme alan ve projelerini, uygulama etap ve programlarını, açık alan sistemini, yaya dolaşımı ve taşıt ulaşımını, altyapı tesislerinin tasarım esasları, yoğunluklar ve parsel tasarımlarını, yerel sahiplilik, uygulamanın finansmanı ilkeleri uyarınca katılımcıalan yönetimi modellerini de içerecek şekilde hazırlanan, hedefler, araçlar, stratejiler ile planlama kararları tutumları, plan notları ve açıklama raporu ile bir bütün olan nazım ve uygulama imar planlarının gerektirdiği ölçekteki planları, (...) Koruma amaçlı imar planı değişikliği: Koruma amaçlı imar planı ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, teknik altyapı ve sosyal donatı dengesini bozmayacak nitelikte, bilimsel, nesnel ve teknik gerekçelere dayanan, sınırlı büyüklükteki bir alan için arazi kullanım kararını veya plan notunu değiştiren, kamu yararının,arkeolojik, tarihi, kültürel ve doğal değerlerin korunmasının zorunlu kılması halinde yapılan plan düzenlemelerini, (...) ifade eder.
" tanımlarına yer verilmiştir.
Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun kentsel sit alanlarında koruma ve kullanma ilkelerini belirleyen … tarih ve … sayılı kararında, "Kentsel sitler; mimari, mahalli, tarihsel, estetik ve sanat özelliği bulunan ve bir arada bulunmaları ve bir bütün olarak o yerleşmenin ait oldukları dönemin yaşam biçimini gelecek nesillere aktarmaları sebebiyle teker teker taşıdıkları kıymetten daha fazla kıymeti olan kültürel ve tabii çevre elemanlarının (yapılar, bahçeler, bitki örtüleri, yerleşim dokuları, duvarlar, sokak ve meydanlar, v.b.) birlikte bulundukları alanlardır." tanımına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlık konusu edilen Eskişehir Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun … tarih ve … sayılı kararında, Koruma Bölge Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile belirlenen Fabrikalar Bölgesi Koruma Alanına ilişkin olarak; Koruma Bölge Kurulunun, … tarih ve … sayılı kararı ile 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planının, … tarih ve … sayılı kararı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve plan notları değişikliği ile kentsel tasarım projelerinin uygun bulunduğu, … tarih ve … sayılı kararı ile Fabrikalar Bölgesi Koruma Alanı sınırlarının yeniden belirlendiği, … tarih ve … sayılı kararı ile alanda yapılan parselasyonun uygun bulunduğu, … tarih ve … sayılı kararı ile Fabrikalar Bölgesi Koruma Alanı lejand ve plan notları paftasının uygun bulunduğu, bu kapsamda alanda 1995 yılında tescil edilen Fabrika yapısı ile başlayan sürecin kademe kademe yapılan çalışmalar sonucu, alana ilişkin bütüncül kararlar üretilmeye çalışılarak yapıldığı, Koruma Alanı belirlenmesinin esas gerekçesinin de bu bütüncül yaklaşımın devamı niteliğinde ve ileriye yönelik daha nitelikli, uygulanabilir kararlar üretebilmek olduğu, iletilen plan değişikliğinin kentsel tasarım projesi ve parselasyona ilişkin daha önceden alınan kurul kararlarına aykırı olduğu, alandaki DOP ve KOP hesaplarını bozacağı ve hukuki açıdan sorun yaratacağı, bu nedenle, … tarih ve … sayılı Koruma Bölge Kurulu kararı ile yeniden belirlenen “Fabrikalar Bölgesi Koruma Alanı” sınırlarının plana işlenmesi, plan notlarının düzenlenmesi ve ... ada, ... ve ... parsel sayılı taşınmazların bulunduğu alanın kentsel servis alanı olan kullanım kararının rekreasyon alanına dönüştürülmesine ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin uygun olmadığına, daha önceden alınan Koruma Bölge Kurulu kararları dikkate alınarak yalnızca Koruma Alanı sınırlarının işlendiği plan değişikliğinin Koruma Bölge Kuruluna iletilmesine karar verildiği görülmektedir.
İdare Mahkemesince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen raporda; davacı idare tarafından gerçekleştirilmek istenilen imar planı değişikliğinin teknik bir gerekçeye dayanmadığı, hakkaniyete, eşitlik ve idarenin güvenilirliği ilkesine aykırı olduğu değerlendirmelerine yer verilmiş, bu rapor İdare Mahkemesince hükme esas alınacak yeterlikte görülerek davanın reddine karar verilmiş ise de Bölge İdare Mahkemesince, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğine ilişkin belediye meclisi kararın üzerine Koruma Bölge Kurulunca yapılacak denetimde, Kurulun yetki ve görevinin, taşınmaza getirilmek istenilen yeni fonksiyonun, yapılaşma haklarının tescilli kültür varlığının muhafazasına ilişkin alan içerisinde tek başına veya tescilli dokuyla bir bütün olarak algılanmasına, kültür varlığı veya kültür varlığıyla birlikte çevredeki kentsel dokunun özgün biçim ve malzemesine getireceği olumlu veya olumsuz etkilerinin kültür ve tabiat varlıklarının korunmasına dair mevzuat, kültür varlıkları koruma yüksek kurulu ilkeleri çerçevesinde değerlendirilmesinden ibaret olduğu, bu yetki aşılarak değerlendirme yapıldığı anlaşıldığından dava konusu Koruma Bölge Kurulu kararında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle davacının istinaf başvurusunun kabulüne, kararın kaldırılmasına, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Temyize konu kararda her ne kadar parselasyon işleminin tesisinde koruma kurulunun yetkili ve görevli olmadığı ve bu hususun kültür varlıklarını korumaya yönelik mevzuat kapsamında bulunmadığı, bu nedenle Koruma Bölge Kurulunca yapılan değerlendirmenin yetki ve görev alanı dışında olduğu gerekçesine yer verilmiş ise de 2863 sayılı Yasa kapsamında korunan bir esere ya da özel koruma ve kullanım kararları getirilmiş bir alana ilişkin olarak 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca parselasyon yapılması, tescilli taşınmaza 2863 sayılı yasa hükmü gereğince, inşai ve fiziki müdahale anlamına geldiğinden parselasyon işlemi için Koruma Bölge Kurulundan uygun görüş alınması gerektiği açıktır.
Uyuşmazlıkta, davacı tarafından gerçekleştirilmek istenilen koruma amaçlı nazım imar planı değişikliğinin reddine ilişkin dava konusu işlemde yer verilen detaylı açıklamalar ve İdare Mahkemesince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen rapor birlikte incelendiğinde; koruma kurulunca sürecin bir bütün olarak incelendiği ve parçacıl müdahaleler içeren imar planı değişikliğine karşı plan bütünlüğünün korunmaya çalışıldığı, uyuşmazlık konusu taşınmazlara ilişkin değişiklik yapılmasını gerektirir bir durum bulunmaması sebebiyle davacı idare tarafından yapılmak istenen değişikliğin dava konusu imar planının sürekliliğini zedeleyeceği, bu nedenle davacı idare tarafından yapılan plan değişikliğinin onaylanmamasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptali yolunda verilen temyize konu kararda isabet bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerin temyiz isteminin kabulüne,
2. … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 25/10/2021 tarihinde oyçokluğuyla, kesin olarak karar verildi.
(X) KARŞI OY :
… Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı temyize konu karar ve dayandığı gerekçe hukuk ve usule uygun olup, bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmadığından, temyiz isteminin reddi ile anılan kararın onanması gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyorum.