Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/5457 E. , 2022/6358 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/5457
Karar No : 2022/6358
TEMYİZ EDENLER : I- DAVACI … AŞ
VEKİLİ : Av. …
II- DAVALI … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF : I- DAVALI … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
II- DAVACI … AŞ
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının davacı tarafından davanın reddi, davalı tarafından dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Adana ili, Seyhan ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alanda 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonunun onayına ilişkin Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davaya konu taşınmazın merkezi iş alanı (MİA) olarak planlanan kısmı bakımından; davaya konu 1/5000 ölçekli nazım imar planında MİA olarak planlanan taşınmazın, dayanak 1/25.000 ölçekli nazım imar planının onayına ilişkin … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararıyla ticaret konut alanı (TİCK) olarak belirlendiği, bu nedenle dava konusu nazım imar planının plan hiyerarşisi bakımından üst ölçekli nazım imar planına aykırılık taşıdığı, anılan iki plan arasında ölçekler arası tutarlılığın sağlanamadığı, 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planı ile alanda yürürlükte olan 1/25000 ölçekli nazım imar planı arasındaki ilişkinin, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve ilgili mevzuata uygun bir şekilde kurulamadığı sonucuna ulaşıldığından işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline, taşınmazın kamu hizmet alanı (KHA) olarak planlanan kısmı bakımından; taşınmazın bulunduğu alanda planlanan karakol alanının, hizmet vereceği bölge içerisinde erişilebilirliği ve ulaşılabilirliği yüksek olan bir konumda planlandığı, bu alanda yapılması planlanan karakol binasının yer seçiminde şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına aykırı bir durumun bulunmadığı, taşınmazın bulunduğu alanda herhangi bir karakol alanının planlanmamış oluğu, taşınmazın bulunduğu bölgede ve çevresindeki alanlarda öngörülen arazi kullanım kararları da dikkate alınarak bu bölgede her geçen gün artan ve gelecekte de artacak olan yaya ve taşıt yoğunluğu ile birlikte ortaya çıkabilecek güvenlik ve asayişi problemlerine karşı önlem almak amacı bir karakol alanının planlanmasının şehircilik ilkeleri, planlama esasları, kamu yararı ve kentsel ihtiyaçlar açısından uygun olduğu neticesine varıldığı gerekçesiyle davanın bu kısmı yönünden reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :
Adana Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından: Davanın süresinde açılmadığı, dava dilekçesinin açık ve anlaşılır ifadeler içermemesi nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği, karara esas alınan bilirkişi raporundaki değerlendirmelerin eksik olduğu, kentin kamusal alan rezervlerine ilişkin olarak getirilen Ö2 plan notu ile 1995 tarihli planın korunmaya çalışıldığı, boş olan dava konusu alanın kamusal kullanımlara ayrılmasının şehircilik ilkeleri ve planlama esasları bakımından olumlu bir yaklaşım olduğu ileri sürülmektedir.
Davacı tarafından: Davacı taşınmazlarının bulunduğu alanda, … tarihli … sayılı belediye meclisi kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli plan kararlarına dönülmesi gerektiğini, Ö2 notasyonunun kaldırılması gerektiği, 5 yıl içerisinde 5 kez sebebi anlaşılamayan imar planı değişiklikleri yapıldığı, bu durumun plan değişikliklerine ilişkin mevzuat hükümlerine aykırı olduğu, dava konusu plan değişiklikleri nedeniyle inşaat hakkından kayıplar doğmasına neden olunduğu ileri sürülmektedir.
SAVUNMALARIN ÖZETİ : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davalının temyiz isteminin TİCK kullanım kararı (Temyize konu kararda MİA kullanım kararı olarak değerlendirilmiştir.) bakımından kabulüne, temyize konu kararın anılan kısmının bozulmasına, davacının temyiz isteminin kararın, taşınmazın KHA kullanım kararında ilişkin kısmı yönünden reddine, temyize konu kararın anılan kısmının onanmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dava konusu alanda, davacı … A.Ş tarafından 2006 yılında icra yoluyla edinilen toplamda 146.871 m2 büyüklüğünde (dava konusu parselin de içinde bulunduğu) 7 adet taşınmaz bulunmaktadır. Önceden Güneysanayi Alanı olarak bilinen bu alan üzerindeki sanayi yapılarının büyük çoğunluğu yıkılmış olup alan mevcutta boş arazilerden oluşmaktadır.
Taşınmazların bulunduğu alanın tümü genel olarak, öncelikle, … tarih ve … sayılı 1/5000 ölçekli nazım imar planında Ö2 notasyonlu MİA olarak planlanmış olup taşınmazların bulunduğu alanda sonradan onaylanan imar planlarında yer alan 47.270 m2 büyüklüğündeki kent parkı bu planda bulunmamaktadır.
1/5000 ölçekli nazım imar planının Ö2 notasyonlu alanlara ilişkin plan notu; "Adana Vilayet Konağı, Büyükşehir Belediyesini kapsayan geniş bir alanda metropol ölçeğine uygun bir büyük kent meydanı çevresinde yerleşen; sosyo-kültürel resmi kurum yapıları ile yüksek yoğunluklu ticaret-ofis alanlarından oluşacaktır. Düzenleme sahası içerisindeki mülk sahiplerine, düzenleme sahasının %35 oranında 'yüksek yoğunluklu ticaret-ofis alanlarından' yer vererek, sahanın geri kalan % 65'inin kamu ağırlıklı ve/veya büyükşehir ve ilçe belediyelerinin tasarruflarına dönük olarak planlaması ve uygulamasının yapılması asıl hedeftir." olarak düzenlenmiştir.
Alanda, … tarih ve … sayılı Adana Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla onaylanan ilk 1/25.000 ölçekli nazım imar planında, dava konusu alan genel itibariyle MİA olarak planlanmış olup Ö2 notasyonuna yer verilmemiştir. Kent parkı kullanım kararı bu planda da yer almamaktadır.
15/07/2015 tarih ve 231 sayılı Adana Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla, … tarih ve … sayılı karar iptal edilmiş ise de iptal edilen … tarih ve … sayılı karar ile onaylanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planı, … tarih ve … sayılı Adana Büyükşehir Belediye Meclisi kararı ile tekrar kabul edilerek yürürlüğe girmiştir. Anılan belediye meclisi kararı sonrasında taşınmazın bulunduğu alan 1/25.000 ölçekli nazım imar planında MİA olarak planlanmış olup Ö2 notasyonuna yer verilmemiştir. Kent parkı kullanım kararı bu planda da yer almamaktadır.
Bu kapsamda, 1/5000 ölçekli nazım imar planında da … tarih ve … sayılı değişiklik yapılarak taşınmazların fonksiyonu MİA olarak planlanmış ve bahsi geçen kent parkına planda yer verilmiştir.
Daha sonra, Adana Büyükşehir Belediye Meclisince, Seyhan, Yüreğir, Çukurova ve Sarıçam ilçelerinin sınırları dahilindeki imar planlarının ihtiyaca cevap vermediği, ölçekler arası tutarlılığın sağlanması ve mahkemelerce verilen iptal kararlarının uygulanması amacıyla imar planlarında değişiklik yapılması gerektiğinden bahisle dava konusu 1/25.000 ölçekli nazım imar planının da içinde bulunduğu planlama çalışmaları yapılmıştır.
İlk olarak, … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararıyla 1/25.000 ölçekli nazım imar planında revizyon yapıldığı görülmektedir. Bu imar planında, alandaki davacı taşınmazları genel olarak TİCK alanı olarak planlanmıştır. Anılan 1/25.000 ölçekli nazım imar planı doğrultusunda … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararıyla 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonunun kabulüne karar verilmiş ve davacı taşınmazları genel itibariyle üst ölçekli plana uygun olacak biçimde planlanmıştır. Dava konusu taşınmazın TİCK ve KHA olarak planlandığı görülmektedir.
Anılan imar planına askıda yapılan itirazlar üzerine Adana Büyükşehir Belediye Meclisince alınan … tarih ve … sayılı dava konusu kararla taşınmazların bulunduğu alan Ö2 notasyonlu MİA olarak planlanmıştır. Anılan 1/25.000 ölçekli nazım imar planı doğrultusunda … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararıyla 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonunun kabulüne karar verilmiş ve davacı taşınmazları genel itibariyle üst ölçekli plana uygun olacak biçimde planlanmıştır. Dava konusu taşınmazın Ö2 notasyonlu MİA olarak planlandığı görülmektedir.
… tarih ve … sayılı belediye meclisi kararıyla yapılan değişiklik üzerine yeniden askıya çıkarılan 1/25.000 ölçekli nazım imar planına davacı tarafından askıda itiraz edilmiştir. Adana Büyükşehir Belediye Meclisince, askıda yapılan itirazların tümünün reddine ilişkin olarak alındığı belirtilen … tarih ve … sayılı kararla, davacı parseli yönünden itirazın reddine karar verilmiş ise de dava konusu taşınmazın fonksiyonunda değişikliğe gidilmiş ve alandaki davacı taşınmazları genel olarak tekrar TİCK olarak planlanmıştır.
Anılan 1/25.000 ölçekli nazım imar planı doğrultusunda … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararıyla 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonunun kabulüne karar verilmiş ve davacı taşınmazları genel itibariyle Ö2 notasyonlu MİA olarak planlanmıştır.
Ancak sonradan, … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararıyla onaylanan nazım imar planı revizyonunda, taşınmazın bulunduğu alandaki Ö2 notasyonu ve bu alanlara ilişkin plan notu kaldırılmış, taşınmazın fonksiyonu MİA olarak belirlenmiştir.
Dosya kapsamındaki bilgilerden ve davalı idare tarafından sunulan dilekçelerden; 1/25.000 ölçekli nazım imar planının 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile birlikte Adana Büyükşehir Belediye Meclisinde görüşüldüğü sırada 1/5000 ölçekli nazım imar planına yapılan itirazlarla birlikte sehven 1/25.000 ölçekli nazım imar planında da değişiklik yapıldığı, böylelikle … tarih ve … sayılı karar ile taşınmazın yeniden TİCK olarak planlandığı, MİA kullanım kararının ve Ö2 plan notunun 1/25.000 ölçekli nazım imar planından kaldırıldığı görülmektedir. Bu aşamada, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değiştirilmediğinden … tarih ve … sayılı kararla kabul edilen 1/5000 ölçekli nazım imar planında taşınmazların bulunduğu alan Ö2 notasyonlu MİA fonksiyonunun korunduğu, ancak sonradan alınan … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararı ile taşınmazın MİA olarak planlandığı anlaşılmıştır.
Bu durumun imar müdürlüğünce fark edilmesi üzerine, hata yapıldığı anlaşıldığından 1/25.000 ölçekli nazım imar planında davacı taşınmazlarının bulunduğu alan bakımından, Ö2 notasyonlu MİA kullanım kararına dönülmesine ilişkin … tarih ve … sayılı karar alınmıştır. Bu plana askıda yapılan itirazların reddine ilişkin olarak da … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararı alınmıştır.
Bunun üzerine, … tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
14/06/2014 tarih ve 29030 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "Mekansal kullanım kararları ve esasları" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının b) bendinde; "Çalışma alanları: Planlarda, merkezi iş alanı, ticaret, hizmet, turizm, sanayi, toplu işyerleri, endüstriyel gelişme bölgesi, lojistik bölgeler gibi kullanımlar için belirlenen alanlardır." hükmüne, "İmar planı ilkeleri" başlıklı 21. maddenin 10. bendinde: "İmar planlarında Ticaret+Konut, Ticaret+Turizm+Konut, Turizm+Ticaret karma kullanım alanlarında konut kullanımına da yer verilmesi halinde, konut kullanım oranları belirtilerek, konut kullanımının gerektirdiği sosyal ve teknik altyapı alanlarının ayrılması zorunludur. İmar planlarında konutun yer aldığı karma kullanımlarda konut kullanım oranının belirtilmediği hallerde en fazla % 30 konut kullanabileceği varsayılır." düzenlemesine yer verilmiştir. Aynı maddeye dava devam ederken 13/03/2022 tarih ve 31777 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile eklenen 15. bentte; "a) Ana merkez veya merkezi iş alanları; yönetim alanları, iş merkezleri, sosyal altyapı, konaklama, açık ve yeşil alanlar, genel ve bölgesel otopark, ulaşım ana istasyonları gibi kullanımları içerir. Bu merkezlerin, toplayıcı veya tali yolların kesiştiği noktalarda hizmet ettiği alanın büyüklüğüne, nüfusuna, otopark ihtiyacına göre ve taşıt, toplu taşıma ve bisiklet yolları ile erişilebilirliği dikkate alınarak belirlenmesi esastır." düzenlemesine yer verilmiştir.
03/07/2017 tarih ve 30113 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında; "ççç) Merkezi iş alanı: İmar planlarında yönetim, turizm, sosyal, kültürel ve ticari amaçlı yapılar ile sosyal alt yapı alanları için ayrılmış bölgeyi, (...) ıııı) Ticaret+Konut, Turizm+Ticaret, Turizm+Ticaret+Konut karma kullanım alanları: Tek başına konut olarak kullanılmamak koşuluyla, ticaret, turizm, konut kullanımlarından konut hariç sadece birinin veya ikisinin veya tamamının birlikte yer aldığı alanları, (...) ifade eder." düzenlemesine yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin "Parsel kullanım fonksiyonlarına göre yapılaşma koşulları" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasında: "Bu Yönetmelikte tanımlanan kullanım alanlarına ilişkin yapılaşma koşullarıaşağıdaki gibidir: a) Merkezi iş alanı: Yönetimle ilgili idari tesis alanları, iş hanı, çarşı, çok katlı mağaza, banka gibi ticaret ve finans tesis alanları, turizm tesis alanları, sosyal kültürel tesis alanları, ibadet yerleri, park ve benzeri yeşil alanlar, spor alanları kamuya ve özel sektöre ait eğitim ve sağlık tesisleri alanları, kamuya ve özelsektöre ait teknik altyapı tesis alanları ile bu alanlara hizmet verecek benzerialanlar ve plan kararı ile rezidans alanı ayrılır." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Taşınmazların bulunduğu alana ilişkin olarak yukarıda genel değerlendirmelere yer verilmiş ise de dava konusu taşınmaz özelinde 1/25.000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planlarına ilişkin süreç içerisinde değişen kullanım kararları şu şekildedir: Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin 1/25.000 ölçekli nazım imar planına ilişkin … tarih ve … sayılı kararıyla TİCK, 1/5000 ölçekli nazım imar planına ilişkin … tarih ve … sayılı kararıyla TİCK ve KHA, 1/25.000 ölçekli nazım imar planına ilişkin … tarih ve … sayılı kararıyla Ö2 notasyonlu MİA, 1/5000 ölçekli nazım imar planına ilişkin … tarih ve … sayılı kararıyla Ö2 notasyonlu MİA, 1/25.000 ölçekli nazım imar planına ilişkin … tarih ve … sayılı kararıyla TİCK, 1/5000 ölçekli nazım imar planına ilişkin … tarih ve … sayılı kararıyla Ö2 notasyonlu MİA, … tarih ve … sayılı kararıyla MİA ve KHA, … tarih ve … sayılı kararı ve … tarih ve … sayılı kararıyla Ö2 notasyonlu MİA olarak planlanmıştır.
Dava dilekçesinde; davacı taşınmazlarının bulunduğu alanda, … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli plan kararlarına dönülmesi gerektiği, Ö2 notasyonunun kaldırılması gerektiği, zira Ö2 notasyonlu alanlar için getirilen plan notuyla bu alandaki parsellerde imar hakkının yalnızca %35'inin kullandırılacağı, kalan %65'lik kısmının ise yönetim merkezleri başta olmak üzere kamusal kullanımlara çevrilmesinin öngörüldüğü, imar parseli olan dava konusu parselden yeniden %65 kesinti yapılması halinde mülkiyet hakkının ihlal edilmiş olacağı, 5 yıl içerisinde 5 kez sebebi anlaşılamayan imar planı değişiklikleri yapıldığı, bu durumun plan değişikliklerine ilişkin mevzuat hükümlerine aykırı olduğu, getirilmek istenilen kamu hizmetleri tesis alanı değişikliği için teknik bir gerekçenin bulunmadığı, dava konusu plan değişiklikleri nedeniyle inşaat hakkından kayıplar doğmasına neden olunduğu iddiaları ileri sürülmüştür.
Dava dilekçeleri tek bir parsele (12991 ada, 1 parsele) ilişkin olarak hazırlanmış ise de iptali istenen parsel yönünden dava dilekçesinin istem kısmında açıklama yapıldığı görülmüş olup iddiaların temelde tüm parseller yönünden, 10/12/2015 tarih ve 380 sayılı meclis kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planının genelinde olduğu gibi MİA kullanımının getirilmesine ve Ö2 notasyonunun kaldırılmasına yönelik olduğu anlaşıldığından görülmekte olan uyuşmazlığın bu kapsamda değerlendirilmesi gerekmektedir.
- TİCK kullanım kararı bakımından:
… tarih ve … sayılı belediye meclisi kararlarıyla dava konusu taşınmaza TİCK ve KHA fonksiyonları getirilmiş ise de … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararlarıyla taşınmazın kullanım kararı, Ö2 notasyonlu MİA olacak şekilde değiştirilmiştir. Akabinde, 1/25.000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planlarında art arda yapılan değişiklikler neticesinde dava konusu taşınmazın güncel 1/25.000 ölçekli nazım imar planında Ö2 notasyonlu MİA, 1/5000 ölçekli nazım imar planında ise MİA ve KHA olarak planlandığı görülmektedir.
İdare ve bölge idare mahkemelerince verilen kararlarda taşınmazın fonksiyonunun dava konusu nazım imar planında MİA olarak belirlendiği, bu durumun ise planların kademeli birlikteliği ilkesine aykırı olduğu değerlendirmelerine yer verilmiş ise de dava konusu taşınmazın uyuşmazlığa konu … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararıyla TİCK ve KHA olarak belirlendiği görüldüğünden uyuşmazlığın bu fonksiyonlara ilişkin değerlendirme yapılarak çözümlenmesi gerekmektedir.
Bu durumda, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile getirilen kullanım kararının, mer'i 1/5000 ölçekli nazım imar planı bakımından yürürlüğünün kalmadığı anlaşılmış olup TİCK kullanım kararı bakımından, incelenmekte olan belediye meclisi kararı yönünden konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği neticesine ulaşılmıştır.
- KHA kullanım kararı bakımından:
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairelerince verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür.
Temyize konu kararın taşınmazın KHA kullanımında kalan bölümüne yönelik kısmı, hukuk ve usule uygun olup bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmamıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Temyize konu kararda MİA kullanım kararı olarak değerlendirilen TİCK kullanım kararı yönünden davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle dava konusu işlemin taşınmazın MİA kullanımında kalan kısmı yönünden iptaline, KHA kullanımında kalan kısmı yönünden davanın reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurularının reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının anılan kısmının BOZULMASINA,
3. Davacının temyiz isteminin kararın, taşınmazın KHA kullanım kararında ilişkin kısmı yönünden reddine, temyize konu kararın anılan kısmının ONANMASINA,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 26/05/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.