Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2020/5712 E. , 2021/6078 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/5712
Karar No : 2021/6078
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Valiliği
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN_KONUSU : .... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:.. sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, Van ili, Gürpınar ilçesi, ... köyü, ... mezrasında ikamet etmekte iken yaşanan terör olayları nedeniyle göç etmek zorunda kalması nedeniyle mal varlığına ulaşamadığından ve köyde ikamet ettiği süreçte köyün her an boşaltılabileceği endişesiyle ev ve ahırını tamir edemediğinden, köyde gelir ve yatırım imkanları bulunmadığından ve bu nedenlerle geçim kaynağı olan hayvan sayısının azaldığından bahisle uğranıldığı iddia olunan maddi ve manevi zararlarının tazmini istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin ... Valiliği 1 No'lu Zarar Tespit Komisyonunun ... tarih ve .. sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesince; dosyada yer alan bilgi ve belgeler ile aynı mezraya ilişkin ... İdare Mahkemesinin E:... sayılı dosyasında bulunan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden; davaya konu zararın oluştuğu iddia olunan Örmeli köyü, Karakaş mezrasının ... Dönüş ve Rehabilitasyon Projesi (KDRP) kapsamında bulunan köy ve mezra listesinde yer almadığı, 1989 yılından 2001 yılına kadar köyde aşı çalışmalarının kesintisiz olarak gerçekleştiği, köyün nüfusunun 1990 yılı genel nüfus sayımında 893, 2000 yılında nüfusunun ise 699 olduğu, belirtilen yıllar arasında ciddi bir nüfus kaybının oluşmadığı, benzer şekilde, 1991 yılı milletvekili genel seçiminde Örmeli köyünde oy kullanan seçmen sayısı 252 iken bu sayının 1995 yılı milletvekili genel seçiminde 209, 1999 milletvekili genel seçiminde 205, 2002 yılı milletvekili genel seçiminde 230, 2007 yılı milletvekili genel seçiminde 235 olarak Türkiye İstatistik Kurumu nezdinde kayda alındığı, anılan verilerden de 1991 ila 2007 yılları arasında seçmen sayısında önemli bir değişiklik olmadığı, 04/07/1995 tarihinde Karakaş mezrasına imam ataması yapıldığı, ayrıca 1997 yılına ilişkin Gürpınar İlçe Müftülüğü personel listesinde anılan mezrada görevli bir imamın bulunduğu, çiftçi kayıt sistemindeki bilgilere göre davacının 2002, 2003, 2004, 2005, 2007 yılına üretim kayıtlarının bulunduğu, 2007 yılına ilişkin 4401 sayılı çiftçi kayıt sistemi belgesinde davacının 14 farklı tarlayı kiracı olarak kullandığının belirtildiği, 08/08/2019 tarihli jandarma araştırma tutanağında ise Karakaş mezrasının 1995 ve sonraki yıllarda boşaltılmadığı ve herhangi bir boşaltma kararı alınmadığının, davacının, 1996 ila 2016 yılları arasında geçici köy korucusu olarak görev yaptığının tespit edildiğinin görüldüğü, söz konusu bilgiler dikkate alındığında, anılan köyün terör endişesi nedeniyle boşaltıldığına dair somut bir veriye ulaşılamadığı, bu hâliyle köyün terk edilme gerekçesinin güvenlik kaygısı ile bağdaştırılamayacağı, kaldı ki, bahse konu Örmeli köyüne ilişkin kadastro durumunun 04/05/2007 tarihinde kesinleşmesine rağmen, davacı tarafından ulaşamadığı ve gelir elde edemediği iddia olunan taşınmazların mülkiyet durumuna ilişkin herhangi bir bilgi ve belgenin dava dosyasına sunulmadığının anlaşıldığı, bununla birlikte, davacı tarafından, maliki olduğunu iddia ettiği ev ve ahırlarının tamir edilmemesi gerekçesinin her an köyün boşaltılacağı endişesine dayandırılamayacağı, ev ve ahırının tamir edilmeyerek yıkık hâle gelmesinde davacının kusurunun bulunduğunun kabulü gerektiği, kişilerin kendi kasıtları sonucunda oluşan zararların kanun kapsamında tazmin edilemeyeği veya tazminde zarar görenin kusur veya ihmalinin de göz önünde bulundurulacağı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, köyden terör nedeniyle göç ettiği, zararlarının bulunduğu, genel hukuk kuralları çerçevesinde manevi zararlarının da tespit edilmesi gerektiği belirtilerek kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Mahkeme kararının kısmen onanması, kısmen bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacı tarafından, Van ili, Gürpınar ilçesi, ... köyü, ... mezrasında ikamet etmekte iken yaşanan terör olayları nedeniyle göç etmek zorunda kalması nedeniyle mal varlığına ulaşamadığından ve köyde ikamet ettiği süreçte köyün her an boşaltılabileceği endişesiyle ev ve ahırını tamir edemediğinden, köyde gelir ve yatırım imkanları bulunmadığından ve bu nedenlerle geçim kaynağı olan hayvan sayısının azaldığından bahisle uğranıldığı iddia olunan maddi ve manevi zararlarının tazmini istemiyle yapılan başvurunun ... köyü, ... mezrasında kayıtlara geçen ve mezrada yaşayan insanları korku ve endişeye sevk edecek mezrayı boşaltmalarına sebep olacak herhangi bir terör olayı olmadığı, yapılan göçlerin sosyal ve ekonomik nedenlerden kaynaklandığı gerekçesiyle reddine ilişkin Van Valiliği 1 No'lu Zarar Tespit Komisyonunun ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 125. maddesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtildikten sonra, aynı maddenin son fıkrasında, idarenin eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu hükme bağlanmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 12. maddesinde; ilgililerin haklarını ihlal eden bir idari işlem dolayısıyla Danıştaya ve idare ve vergi mahkemelerine doğrudan doğruya tam yargı davası veya iptal ve tam yargı davalarını birlikte açabilecekleri gibi ilk önce iptal davası açarak bu davanın karara bağlanması üzerine, bu husustaki kararın veya kanun yollarına başvurulması halinde verilecek kararın tebliği veya bir işlemin icrası sebebiyle doğan zararlardan dolayı icra tarihinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açabilecekleri, bu halde de ilgililerin 11 inci madde uyarınca idareye başvurma haklarının saklı olduğu, aynı Kanun'un 13. maddesinde; -dava konusu işlemin tesis tarihinde yürürlükte olan haliyle- idari eylemlerden hakları ihlal edilmiş olanların dava açmadan önce, bu eylemleri yazılı bildirim üzerine veya başka suretle öğrendikleri tarihten itibaren 1 yıl ve her halde eylem tarihinden itibaren 5 yıl içinde idareye başvurarak haklarının yerine getirilmesini istemeleri gerektiği; bu isteklerinin kısmen veya tamamen reddi halinde, bu konudaki işlemin tebliğini izleyen günden itibaren veya istek hakkında altmış gün içinde cevap verilmediği takdirde bu sürenin bittiği tarihten itibaren dava süresi içinde dava açılabileceği kuralı yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Mahkeme Kararının, dava konusu işlemin maddi tazminat talebi yönünden iptali isteminin reddine ilişkin kısmının incelenmesinden;
İdare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen kararın, dava konusu işlemin maddi tazminat talebi yönünden iptali isteminin reddine ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Mahkeme Kararının, dava konusu işlemin manevi tazminat talebi yönünden iptali isteminin reddine ilişkin kısmının incelenmesinden;
İdare, Anayasanın 125. maddesinde de belirtildiği üzere, kural olarak yürüttüğü kamu hizmetiyle nedensellik bağı kurulabilen zararları tazminle yükümlü olup; idari eylem ve/veya işlemlerden doğan zararlar idare hukuku kuralları çerçevesinde, hizmet kusuru veya kusursuz sorumluluk ilkeleri gereği tazmin edilmektedir. İdarenin yürütmekte olduğu bir hizmetin kuruluşunda, düzenlenişinde veya işleyişindeki nesnel nitelikli bozukluk, aksaklık veya boşluk olarak tanımlanabilen hizmet kusuru; hizmetin kötü işlemesi, geç işlemesi veya hiç işlememesi hallerinde gerçekleşmekte ve idarenin tazmin yükümlülüğünün doğmasına yol açmaktadır.
İdarenin kusura dayalı ya da kusursuz sorumluluğu yanında, Anayasanın öngördüğü sosyal hukuk devleti anlayışına uygun olarak ve bu temel üzerinden, kollektif sorumluluk anlayışı çerçevesinde bilimsel ve yargısal içtihatlar ile geliştirilen sosyal risk ilkesi, Anayasa'da öngörülen amaçların gerçekleştirilmesine yöneliktir.
Sosyal risk ilkesi ile toplumun içinde bulunduğu koşullardan kaynaklanan, idarenin faaliyet alanında meydana gelmekle birlikte, yürütülen kamu hizmetinin doğrudan sonucu olmayan, toplumsal nitelikli riskin gerçekleşmesi sonucu oluşan, salt toplumun bireyi olunması nedeniyle uğranılan özel ve olağandışı zararların da topluma pay edilerek giderilmesi amaçlanmıştır. Genel bir ifade ile "terör olayları" olarak nitelenen eylemlerin, Devlete yönelik olduğu, Anayasal düzeni yıkmayı amaçladığı, bu tür olaylarda zarar gören kişi ve kuruluşlara karşı kişisel husumetten kaynaklanmadığı bilinmekte ve gözlenmektedir. Sözü edilen olaylar nedeniyle zarara uğrayan kişiler, kendi kusur ve eylemleri sonucu değil, toplumun bir bireyi olmaları nedeniyle zarar görmektedirler. Belirtilen şekilde ortaya çıkan zararların ise, özel ve olağandışı nitelikleri dikkate alınıp, terör olaylarını önlemekle yükümlü olduğu halde önleyemeyen idarece, yukarıda açıklanan sosyal risk ilkesine göre, topluma pay edilmesi suretiyle tazmini hakkaniyet gereği olup, sosyal devlet ilkesine de uygun düşecektir.
Terör eylemleri nedeniyle mağdur olan bireylerin zararlarının sulh yoluyla ödenebilmesi amacıyla 5233 sayılı Terör ve Terörle Mücadeleden Doğan Zararların Karşılanması Hakkında Kanun 27/07/2004 tarihinde yürürlüğe girmiş, Kanun'un yürürlüğe girmesinin ardından AİHM nezdinde açılan davalarda hükümetin yaptığı itirazlar yerinde görülmüş ve 5233 sayılı Kanun'un etkin bir başvuru yolu olduğu belirtilmiştir. Anılan Kanun'un gerekçesinde, "Devletin anayasal düzenini yıkmayı amaçlayan terör eylemlerine hedef olan kişiler kendi kusur ve fiilleri sonucu değil, toplumun bir bireyi olarak zarar görmektedirler. ... Ortaya çıkan bu zararın paylaştırılması, toplumun diğer kesimleri ile zarara uğramış kişiler arasında fedakarlığın denkleştirilmesi, hakkaniyet ve sosyal hukuk devleti ilkelerinin bir gereğidir. ... Bu çerçevede... Terör eylemleri veya terörle mücadele kapsamında yürütülen faaliyetler nedeniyle zarar gören kişilerin maddi zararlarının, idarece en kısa süre içinde ve sulh yoluyla karşılanması ... amacıyla bu Tasarı hazırlanmıştır." denilmekle birlikte, komisyonlarda tartışılan manevi zararlara ilişkin olarak Kanunda olumlu ya da olumsuz herhangi bir ibare yer almamaktadır.
Yine konuya ilişkin yasama çalışmalarından anlaşıldığı üzere, sözü edilen Kanunun temel amaçlarından biri de yargı dışı bir yöntem geliştirerek Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi'ne bu konuda yapılan başvuruları sona erdirip, bireyler aleyhine oluşan dengenin iç hukukta geliştirilen usullerle yeniden kurulmasını sağlamaktır. Bu çerçevede, 5233 sayılı Kanun çıkarılmadan önce Danıştay içtihatları ile terör olayları nedeniyle uğranılan manevi zararların Anayasa'ya dayalı olarak sosyal risk ilkesi uyarınca tazmini olanaklı iken, yasama organınca, özellikle yaşam hakkı başta olmak üzere temel hak ve özgürlüklerin kısıtlanmasına yol açar nitelikte ve manevi tazminat ödenmesini engellemek amacına yönelik böyle bir kanunun yürürlüğe konulduğu söylenemez.
Terör eylemleri sonucu oluşan olaylar incelendiğinde, bir taraftan hayvanlara, ağaçlara, ürünlere, ev ve ev eşyalarına ve diğer taşınır ve taşınmazlara verilen zararlar, yaralanma, engelli hale gelme ve ölüm nedeniyle uğranılan zararlar ya da kişilerin malvarlıklarına ulaşamamalarından kaynaklı maddi zararlar yanında, esasen terör eylemlerine maruz kalan vatandaşların hayatları boyunca çektikleri ve çekecekleri üzüntü, acı, elem ve psikolojik buhran, vb. gibi manevi zararların da mevcut olduğu ve bu manevi zararların büyük sıkıntılara yol açacağı hususu inkar edilemez bir gerçektir. Dolayısıyla, idare hukuku kuralları çerçevesinde Anayasa'ya dayalı olarak geliştirilen bir ilke uyarınca manevi zararların karşılanma olanağının, içeriği itibarıyla engelleyici bir hüküm taşımayan yasa ile ortadan kaldırıldığından bahsedilmesi olanaksızdır.
Kaldı ki, manevi tazminat, patrimuanda meydana gelen bir eksilmeyi karşılamaya yönelik bir tazmin aracı değil, tatmin aracıdır. Başka türlü giderim yollarının bulunmayışı veya yetersiz kalışı, manevi tazminatın parasal olarak belirlenmesini zorunlu hale getirmektedir. Olay nedeniyle duyulan elem ve ızdırabı kısmen de olsa hafifletmeyi amaçlar. Tam yargı davalarının ve manevi tazminatın belirtilen niteliği gereği takdir edilecek manevi tazminat miktarının olayın ve zararın ağırlığını ortaya koyacak, duyulan elem ve ızdırabı giderecek bir oranda olması gerekmektedir. İşte bu niteliğinden dolayı sorumluluk hukukunun genel çerçevesinde manevi tazminatın miktarı her bir olay ve birey yönünden yargı yerlerince farklı şekilde değerlendirileceğinden, manevi tazminat miktarının idare organlarınca takdir edilmesini sağlayacak şekilde yasayla belirlenmesi de müessesenin niteliği ile bağdaşmayacağından, yasa koyucunun bunu Kanun da açıkça öngörmesini beklemek de gerçekçi değildir.
5233 sayılı Kanun kapsamında manevi tazminat ödenmesine ilişkin benzer iddialar daha önce bireysel başvuruya konu olmuş ve Anayasa Mahkemesi, terör ve terörle mücadele kapsamında gerçekleşen zararlara ilişkin manevi tazminat taleplerinin karşılanması için 5233 sayılı Kanun’da hüküm bulunmamakla birlikte idare hukukunun genel hükümleri kapsamında başvurucuların anılan talep hakkına sahip olduklarını belirtmiştir. Anayasa Mahkemesi 5233 sayılı Kanun'un maddi zararların özel bir giderim usulü olmakla birlikte manevi zararların karşılanmasına da engel olmayan bir kanun olduğunu, 2577 sayılı Kanun’un 12. ve 13. maddelerinde idarenin işlem veya eyleminden kaynaklı olarak hakları ihlal edilenlere tazminat talebinde bulunabilme imkânı tanındığını belirterek idareye yaptıkları başvuru ve açtıkları davayı tazminat hukukunun genel hükümlerine göre inceletme imkânından mahrum kalan başvurucuların mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir. Anayasa Mahkemesi'nce verilen 25/06/2009 tarih ve E:2006/79, K:2009/97 sayılı kararın manevi zararlara ilişkin bölümünde, "...5233 sayılı Yasa, terör eylemleri veya terörle mücadele kapsamında yürütülen faaliyetler nedeniyle zarar gören kişilerin maddi zararlarının özellikle yargı yoluna gitmelerine gerek kalmadan, idarece en kısa süre içinde ve sulh yoluyla karşılanması amacıyla hazırlanmış bir yasadır. Yasa bu yönüyle zarara uğrayan vatandaş ile devlet arasındaki uyuşmazlıkta yargı yoluna gidilmeden alternatif bir çözüm yöntemi getirmiştir...
5233 sayılı Yasa, idarenin eylem ve işleminin sonucu olmayan ve herhangi bir idari işlem veya eylemle doğrudan nedensellik bağı da bulunmayan, ancak terör ve terörle mücadele sırasında meydana gelen zararların da tazmini yolunu açan, bu anlamda idarenin kusursuz sorumluluk alanını genişleten bir yasadır. Bu Yasa idarenin kusursuz sorumluluk alanını genişletmekle birlikte, aynı zamanda terör ve terörle mücadele sırasında meydana gelen zararlardan sadece 'maddi' olan kısmının sulh yoluyla tazminine ilişkin esas ve usulleri belirlemektedir. Yasa’da bu zararlardan 'manevi' olan kısmın idareden talep edilemeyeceğine ilişkin bir hükme yer verilmediği gibi, 12. maddede 'sulh yoluyla çözülemeyen uyuşmazlıklarda ilgililerin yargı yoluna başvurma hakları saklıdır' denilerek Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasına paralel bir düzenlemeye yer verilmiştir. Bu nedenle itiraz konusu ibare, idarenin sorumluluk alanını daraltan veya idari işlem veya eylemlere karşı yargı yolunu kapatan bir hüküm içermemektedir...." gerekçelerine yer verilmiştir.
Anılan Anayasa Mahkemesi kararında da belirtildiği üzere, 5233 sayılı Kanun, idarenin terör olaylarına dayalı kusursuz sorumluluk alanını genişleten, oluşan zararların yargı yoluna başvurmadan sulh yoluyla ödenmesine öngören, bu yönüyle uyuşmazlığın sadece maddi zararlara ilişkin kısmının yargı dışı alternatif bir yöntemle giderilmesini sağlayan, ancak manevi zararların karşılanmasını da engellemeyen nitelikte bir Kanundur.
Nitekim, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi'nin 18888/02 nolu başvuruya konu 12/01/2006 günlü Aydın İçyer - Türkiye kararının 81. paragrafında, 5233 sayılı Terör ve Terörle Mücadeleden Kaynaklanan Zararların Karşılanması Hakkında Kanunla ilgili olarak “Tazminat kanununda yalnız maddi zararlar için tazminat talep etme olanağının bulunduğu doğru olsa da Kanun'un 12. maddesinin idari mahkemelerde manevi zarar için tazminat talep etme olanağı verdiği görülmektedir.” ifadesine yer verilmiştir.
Dolayısıyla, terör olayları nedeniyle meydana gelen ve sosyal risk ilkesi kapsamında bulunup 5233 sayılı Kanun uyarınca karşılanmayan ilgililerin ileri sürdükleri manevi zarara bağlı tazminat taleplerine ilişkin uyuşmazlıklarda, idare hukukunun tazminata ilişkin ilke ve kuralları çerçevesinde 2577 sayılı Kanun'un öngördüğü usullere tabi olarak manevi tazminat ödenip ödenmeyeceğine ilişkin yargısal incelemenin yapılması gerekmektedir.
Bu halde davacının uğradığını iddia ettiği manevi zarara ilişkin olarak manevi tazminat koşullarının oluşup oluşmadığının genel hükümlere ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 12. ve 13. maddesine göre değerlendirilerek manevi tazminat talebi hakkında bir karar verilmesi gerekirken bu husus irdelenmeden ve hüküm kurulmadan davanın reddi yolunda verilen Mahkeme kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2. Davanın reddine ilişkin temyize konu .... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının dava konusu işlemin maddi tazminat talebi yönünden iptali isteminin reddine ilişkin kısmının ONANMASINA, dava konusu işlemin manevi tazminat talebi yönünden iptali isteminin reddine ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanun'un (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin birinci fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 08/12/2021 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.