T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/6049
Karar No : 2023/1179
DAVACI : ... A. Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı
VEKİLLERİ : ...
2- ... Valiliği
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN_KONUSU : Davacı şirket tarafından, aile hekimliği uzmanı Dr. ...'i bünyesindeki özel hastanede pratisyen hekim olarak çalıştırma istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı Genel Yazısı'nın iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, pratisyen hekim unvanının, tıp fakültesinden mezun olmuş ve hiçbir alanda uzmanlaşmamış tüm hekimlerin ortak unvanı olduğu, bir hekimin aile hekimliği uzmanı olmasının pratisyen hekim olarak çalışmasına engel olmadığı, Kapasite Değerlendirme Komisyonu kararında aile hekimliği uzmanı sayısının yetersiz olduğuna dair bir tespit yapılmadığı, kararın ülke ve il bazında bir çalışmaya dayanmadığı, somut veriye dayanmadan aile hekimliği uzmanlarının pratisyen hekim olarak görev yapmalarının engellenemeyeceği, uzman bir hekimin pratisyen hekim olarak çalışmasına engel olabilecek bir idari işlem tesis edilebilmesi için ülke ve İstanbul ili bazında ilgili hekimin uzmanlık alanındaki sayısında açık olduğu yönünde tespitin olması gerektiği, düzenleyici işlemin somut veriye dayanmadığı, yasal dayanağının olmadığı, çünkü mevzuatta aile hekiminin pratisyen hekim olarak çalışmasını engelleyen bir hüküm olmadığı, yasa ile verilen çalışma hakkının idarenin düzenleyici işlemi ile ortadan kaldırılamayacağı iddia edilerek dava konusu işlemlerin iptali istenilmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMASI : Sağlık Bakanlığı tarafından, usul yönünden, dava konusu edilen Genel Yazı'nın, Kapasite Değerlendirme Komisyonu kararının bildirildiği ve buna göre işlem tesis edilmesi gerektiğinin 81 il Valiliğine duyurulduğu bir işlem olduğu, bu işlemin iptali halinde Kapasite Değerlendirme Komisyonu kararının ortadan kalkmayacağı, Komisyon kararının uygulanmasına devam edileceği, bu nedenle dava konusu Bakanlık işleminin kesin ve icrai niteliğinin bulunmadığı, İstanbul Valiliğinin dava konusu işleminin dayanağının Kapasite Değerlendirme Komisyonu kararı olduğu, bu nedenle İstanbul Valiliğinin hasım mevkiinden çıkarılması gerektiği; esas yönünden, etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere Özel Hastaneler Yönetmeliği ve Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte özel sağlık kuruluşları hakkında planlama hükümlerinin sevk olunduğu, planlama hükümleri öncesinde hekimlerin kamu ve özel sağlık kuruluşları arasında geçiş yapması konusunda herhangi bir kısıtlama mevcut değilken, planlama hükümlerinin yürürlüğe konulmasıyla mevcut hekimlerin kamu ve özel sektör olarak kendi alanında değerlendirilmeye alındığı, hekim planlaması kapsamında Bakanlıkça yapılan değerlendirme sonucunda özellikle ana dal ve yan dal uzmanlarının sayısal olarak kamu sağlık hizmetlerinin yürütülmesinde yetersiz kaldığının tespit edilmesi üzerine, ülke genelinde kamu ve özel sağlık kuruluşlarında hekim dağılımında dengenin sağlanması ve ihtiyaç bulunan yerlerde istihdamın sağlanması bakımından, ilgili mevzuat uyarınca Bakanlığa verilmiş olan yetkiye istinaden, kamu yararı ve ülke genelinde tüm vatandaşların hizmet ihtiyacı gözetilerek ana dal ve yan dallarda uzman hekim planlaması yapıldığı, Bakanlıkça yapılan uzman hekim planlamasının, yan dal uzmanlık alanları da dâhil uzman hekimlerin ülke genelinde nüfusa göre dengeli dağılımı kriteri çerçevesinde yapılmakta olduğu, ayrıca, bu planlamada, uzman hekimlerin ülke genelinde nüfusa göre dengeli dağılımını kısıtlı insan kaynağı içerisinde düzenleyebilmek için, Ülkedeki toplam uzman hekim sayısının, ilin nüfusuna kıyaslanarak ilde istihdam edilebilecek uzman sayısının belirlendiği ve ildeki mevcut aktif çalışan uzman sayısının bu sayıya oranına göre değerlendirmeler yapıldığı, belirli bir alanda, belirli mesleği icra yetkisinin kazanılmış olmasının, o mesleğin herhangi bir kurala bağlı olmaksızın icra edilebileceği anlamına gelmediği, konunun sadece meslekî faaliyet kapsamında değil, dahili branşlardaki uzman ve yan dal uzmanı hekimlere ihtiyaç bulunması sebebiyle kamu yararı ve neticeten herkesin dahili branş hekimlerinden nitelikli sağlık hizmeti almak hakkı bağlamında da değerlendirilmesi gerektiği, 15/02/2008 yayım tarihli Yönetmelikle başlayan planlama uygulamasının Danıştayca hukuka uygun bulunduğu, 1219 sayılı Kanun’un 12. maddesinin 2. fıkrasında üç bent halinde sayılan yerlerde yapılacak her çalışmanın, bu çalışmayı düzenleyen kendi özel mevzuatının kuralları imkân verdiği ölçüde mümkün olacağı, bu bağlamda, kamu kurum ve kuruluşlarında çalışma hakkının da, vakıf üniversitelerinde veya muayenehanede çalışma hakkının da mutlak ve sınırsız olmadığı, her uzmanlık dalında Ülkenin tamamında eşit ve kaliteli hizmet sunumunu sağlayacak düzeyde yetişmiş uzman hekim bulunmadığı, dolayısıyla mevcut hekimlerin en verimli şekilde istihdamı için, planlama yapılmasının zorunlu olduğu, bu şekilde planlama doğrultusunda düzenleme ve işlem yapılmasının hekimlerin çalışma haklarına sınırlama getirmek olarak değerlendirilemeyeceği, planlama yapılarak mevcut insan gücü kaynağının en verimli şekilde kullanılabildiği, hukuka ve hizmetin gereklerine uygun olarak oluşturulan Bakanlık Kapasite Değerlendirme Komisyonunun (KDK/7) toplantısı Prensip Kararları A/1. hükmü kapsamında, tıpta uzmanlıkta bazı ana dal ve yan dal uzmanlığı olan hekimlerin özel hastanelerde ve tıp merkezlerinde uzman hekim kadrosu aranmaksızın pratisyen hekim olarak çalışmalarının uygun bulunduğuna dair karar alındığı ve Kararda pratisyen hekim kadrosunda çalışabilecek uzmanlık dallarının “Anatomi, Fizyoloji, Tıbbi Farmakoloji, Tıbbi Mikoloji, Tıbbi Viroloji, Tıbbi Parazitoloji, Temel İmmünoloji” olarak belirlendiği, bu kapsamda kamuda istihdam edilecek klinisyen sayılarının büyük önem arz ettiği, anılan Karar ile pratisyen hekim olarak çalışmaları uygun bulunan uzmanlık dallarına bakıldığında kamu istihdamında en az ihtiyaç duyulan uzmanlık dallarının belirlenmiş olduğu, ülkede yeterli aile hekimliği uzmanı bulunmadığından, aile hekimliği hizmetinin sözleşmeli aile hekimleri eliyle yürütüldüğü, davacının çalıştırmak istediği hekimin uzmanlık dalı olan aile hekimliği uzmanlığının Kapasite Değerlendirme Komisyonu prensip kararında sayılan uzmanlık dalları içerisinde yer almadığı, bu nedenle dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
İstanbul Valiliği tarafından, usul yönünden, davanın süresinde açılmadığı; esas yönünden, hangi uzmanlık dallarının özel sağlık kuruluşlarında pratisyen hekim olarak çalışabileceklerinin Kapasite Değerlendirme Komisyonu kararı ile belirlendiği, davacının çalıştırmak istediği hekimin uzmanlık dalının belirlenen bu uzmanlık dallarından herhangi biri olmadığından talebinin reddedildiği, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Aile hekimliği uzmanı Dr. ...'i bünyesindeki özel hastanede pratisyen hekim olarak çalıştırma istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı Genel Yazısı'nın iptali istenilmektedir.
Davalı idarelerin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
''Uzman Hekimlerin Pratisyen Hekim Kadrosunda Çalıştırılma Talepleri'' konulu dava konusu Genel Yazıda; ''... tarihli ve ... sayılı Bakanlığımız Makam Oluru ile yürürlüğe giren Kapasite Değerlendirme Komisyon (KDK/7) toplantısı Prensip Kararları A/1 hükmü kapsamında; Tıpta uzmanlıkta bazı ana dal ve yan dal uzmanlığı olan hekimlerinin Özel Hastanelerde ve Tıp Merkezlerinde uzman hekim kadrosu aranmaksızın pratisyen hekim olarak çalışmalarının uygun bulunduğuna dair yeni karar alınmıştır.
Kapasite Değerlendirme Komisyonunda belirlenen pratisyen hekim kadrosunda çalışabilecek uzmanlık dalları “Anatomi, Fizyoloji, Tıbbi Farmakoloji, Tıbbi Mikoloji, Tıbbi Viroloji, Tıbbi Parazitoloji, Temel İmmünoloji” olarak belirlenmiştir.
Yukarıda bahsi geçen ana dal ve yan dal uzmanı olan hekimlerin boş olan pratisyen hekim kadrosunda çalışma taleplerinin Bakanlığımıza iletilmeden İl Sağlık Müdürlüğünüz tarafından değerlendirilmesi,
Ayrıca daha önceden pratisyen hekim kadrosunda çalışmaları uygun bulunan bazı uzman hekimlerin çalıştıkları özel hastaneden veya tıp merkezinden ayrılana kadar, çalıştıkları özel hastane veya tıp merkezi faaliyetini sonlandırana kadar çalışmalarına devam edebilecekleri'' hususu tüm Valiliklere bildirilmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinde, sağlık hizmetleriyle ilgili temel esaslar sayılmış olup, anılan maddenin 1/(c) bendinde; "Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır.
Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır. Gerek görüldüğünde özel sağlık kuruluşlarının her türlü ücret tarifeleri sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca onaylanır. Kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlık kuruluşları veya sağlık işletmelerinde verilen her türlü hizmetin fiyatları Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca tespit ve ilan edilir." hükmü yer almaktadır.
Anılan Kanun'un 9. maddesinin 1/(c) bendinde de, "c) Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmüne yer verilmiştir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi' nin, "Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü" başlıklı 355. maddesinde; "(1) Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri; a) Her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak, c) Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek, h) Sağlık hizmetlerinde kalite ve akreditasyon kuralları belirlemek ve uygulanmasını sağlamak, k)Sağlık insan gücü planlaması yapmak, sayı ve nitelik olarak ihtiyaca uygun insan gücü yetiştirilmesi için ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapmak, l) Mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek," olarak sıralanmıştır.
Yukarıda yer verilen düzenlemeler kapsamında, etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, bütün özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıflarının değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usûl ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak; Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik ise 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin ''Sağlık kurum ve kuruluşlarının planlanması'' başlıklı 9. maddesinde; '' (Değişik:RG-11/7/2013-28704)(1)Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda (Ek ibare:RG-21/3/2014-28948) muayenehaneler hariç, faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılır:
a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması,
b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması,
c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması,
ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması.
(2) (Değişik:RG-21/3/2014-28948) Özel sağlık kuruluşu açmak isteyenler, Bakanlıkça yapılan planlamada ihtiyaç gösterilen yerleşim bölgelerinde faaliyette bulunmak üzere başvurabilir.'' hükmü; Özel Hastaneler Yönetmeliğinin ''Sağlık kurum ve kuruluşlarının planlanması'' Ek 4. maddesinde; ''(Ek:RG-15/2/2008-26788)(Değişik:RG-11/7/2013-28704) Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda, faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılır:
a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması,
b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması,
c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması,
ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması.
(Değişik ikinci fıkra:RG-21/3/2014-28948) Özel hastane açmak isteyenler, Bakanlıkça yapılan planlamada ihtiyaç gösterilen yerleşim bölgelerinde faaliyette bulunmak üzere başvurabilir.'' hükmü yeralmıştır.
Özel Hastaneler Yönetmeliğinin Ek-1 "Özel Hastanelerde Asgari Bulundurulacak Sağlık Personeli" başlıklı personel cetvelinin "IX numaralı bölüm" ibareli düzenlemesi:
"IX- TABİP
Acil ünitesinde en az dört tabip çalıştırılır. Mevcut kadrolu uzman tabipler, mesul müdürce düzenlenen nöbet listesine göre acil ünitesinde pratisyenlik yetkisini de kullanarak nöbet tutabilirler. Veya pratisyen tabip, aile hekimliği uzmanı veya acil tıp uzmanı istihdam edilebilir. " şeklinde iken,
27/05/2012 tarih ve 28305 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" in 14. maddesi ile aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir:
"IX- TABİP
Acil ünitesinde en az beş pratisyen tabip veya klinik olmayan uzmanlık dallarından uzman tabip çalıştırılır. Mevcut kadrolu uzman tabipler, mesul müdürce düzenlenen nöbet listesine göre acil ünitesinde pratisyenlik yetkisini de kullanarak nöbet tutabilir.”
Bu Yönetmelik kuralı, Yönetmeliğin "Özel Hastanelerde Asgari Bulundurulacak Sağlık Personeli" başlıklı EK-1 kısmında yer almakta olup, bir özel hastanenin acil ünitesinde en az ne kadar sayıda ve hangi hekimlerle (pratisyen veya uzmanlık dalları itibariyle) faaliyette bulunabileceğini düzenlemektedir.
Düzenleme asgari hekim sayısını kurala bağladığından, bu haliyle bu kuralda yer almayan uzmanlık dallarından hekimlerin, acil ünitelerde çalışamayacakları sonucunu doğurmamaktadır.
Öte yandan, ana dal ve yan dal uzmanlığı olan hekimlerin hangilerinin özel hastanelerde ve tıp merkezlerinde kadro şartı aranmaksızın pratisyen hekim olarak çalışmasının uygun olacağı hususunun, yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri dikkate alınmak suretiyle Kapasite Değerlendirme Komisyonunca; klinik olmayan uzmanlık dallarındaki tabiplerin, kamusal sağlık kuruluşlarındaki istihdamının sınırlı olması sebebiyle pratisyen hekim yetkilerini kullanarak sağlık alanındaki işgücüne dahil edilmesi amacıyla belirlenirken, idarenin aile hekimliği uzmanlık dalına da yer vermeye zorlanması hukuken mümkün değildir.
Bir diğer taraftan, davalı idarelerin dosya kapsamında yer alan savunmalarında da belirtildiği üzere, ülkemizin tamamında sürekli, eşit ve verimli sağlık hizmeti sunumunu sağlayacak düzeyde yeterli uzman hekimin bulunmaması nedeniyle mevcut hekimlerin en verimli şekilde kullanılması, etkili bir sağlık sistemi kurulabilmesi ve genel sağlık sigortasının uygulanabilmesi için aile hekimliği uygulamasına geçilmesinin zorunlu olması nedeniyle aile hekimlerinin özellikle ve öncelikle birinci basamak sağlık hizmetlerinde istihdamının gerektiği hususu gözönünde bulundurulduğunda, aile hekimi uzmanlarının asıl ve öncelikli istihdam sahası olan aile hekimliği sistemine kanalize olması gerekmekte olup, bu yönüyle de dava konusu düzenlemede kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmamaktadır.
Konuyla ilgili bir diğer mevzuat hükmü de Özel Hastaneler Yönetmeliğinin "Diğer personel" başlıklı 19. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Ayrılanın yerine aynı uzmanlık dalında hekim başlatılabilir" düzenlemesidir.
Dava konusu olayda, davacının çalışmak istediği hastanede boş aile hekimliği uzmanı kadrosu bulunmamakta, boşalan bir pratisyen hekim kadrosu bulunmaktadır. Yukarıda belirtilen Yönetmeliğin 19. maddesinin 2. fıkrası hükmü uyarınca pratisyen hekim olarak görev yapan bir tabibin boşalan kadrosunda ancak bir pratisyen hekimin çalışmasına izin verilebileceği açıktır.
Bu durumda, aile hekimliği uzmanı olan davacının hastanenin acil ünitesindeki boşalan pratisyen hekimlik kadrosuna atanması mümkün olmadığından, başvurusunun reddine ilişkin işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Dava konusu, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı Genel Yazı'sı; dava konusu bireysel işlemin dayanağını oluşturmanın yanı sıra, uzman hekimlerin özel sağlık kuruluşlarında pratisyen hekim olarak çalışabilmeleri yönünden ilgililerin hukuki durumunda değişikliğe ve hak kaybına yol açabilecek, bu haliyle de idari davaya konu olabilecek icrai, kesin ve yürütülebilir bir işlem olduğundan, davalı Sağlık Bakanlığının dava konusu Genel Yazı'nın kesin ve icrai niteliğinin bulunmadığı yönündeki usul itirazı yerinde görülmedi.
Yine, davanın süresinde açıldığı anlaşıldığından davalı İstanbul Valiliğinin süreaşımı itirazı ve görülen davada İstanbul Valiliği işleminin de dava konusu edildiği görülerek Sağlık Bakanlığının husumet itirazı yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
MADDİ OLAY :
Davacı şirket sahipliğindeki Özel ... Hastanesi mesul müdürlüğünce, aile hekimliği uzmanı olan Dr. ...'in pratisyen hekim olarak çalıştırılmasına izin verilmesi istemiyle İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğüne başvuruda bulunulduğu, bu başvurunun İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün .... tarih ve ... sayılı işlemiyle, Bakanlığın ... tarih ve ... sayılı yazısında pratisyen hekim kadrosunda çalışabilecek uzmanlık dallarının belirlendiği, bu yazı doğrultusunda talebin uygun bulunmadığı belirtilerek reddedildiği, akabinde davacı tarafından, anılan işlem ile bu işlemin dayanağı olan Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı Genel Yazısı'nın iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT :
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San’atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun’un 12. maddesinin 2. fıkrasında, "(Değişik ikinci fıkra: 21/1/2010-5947/7 md.; Değişik: 2/1/2014-6514/21 md.) Tabipler, diş tabipleri ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar; 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 28 inci maddesi, 27/7/1967 tarihli ve 926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri Personel Kanununun ek 27 nci maddesi, 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 36 ncı maddesi ile 17/11/1983 tarihli ve 2955 sayılı Gülhane Askeri Tıp Akademisi Kanununun 32 nci maddesi saklı kalmak kaydıyla, aşağıdaki sağlık kurum ve kuruluşlarında mesleklerini icra edebilir:
a) Kamu kurum ve kuruluşları.
b) Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmeli çalışan özel sağlık kurum ve kuruluşları, Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmeli çalışan vakıf üniversiteleri.
c) Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmesi bulunmayan özel sağlık kurum ve kuruluşları, Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmesi bulunmayan vakıf üniversiteleri, serbest meslek icrası." hükmüne; 3. fıkrasında, tabipler, diş tabipleri ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanların, Sağlık Bakanlığınca yapılan istihdam planlamaları çerçevesinde ve anılan maddenin ikinci fıkrasının her bir bendi kapsamında olmak kaydıyla birden fazla sağlık kurum ve kuruluşunda çalışabileceği hükmüne yer verilmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının, sağlık hizmetleri ile ilgili temel esasları belirlemek olduğu; 2. maddesinde, Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişileri kapsadığı; 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı; 9. maddesinin (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hükme bağlanmıştır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (k) bendinde, sağlık insan gücü planlaması yapmak, sayı ve nitelik olarak ihtiyaca uygun insan gücü yetiştirilmesi için ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapmak; (l) bendinde, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.
Öte yandan, 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliğinin "Sağlık kurum ve kuruluşlarının planlanması" başlıklı ek 4. maddesinin 1. fıkrasında, "Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda, faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılır:
a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması,
b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması,
c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması,
ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması." düzenlemesine yer verilmiştir.
Yine, 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin "Sağlık kurum ve kuruluşlarının planlanması" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında, "Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda muayenehaneler hariç, faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılır:
a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması,
b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması,
c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması,
ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması." düzenlenmesi yer almaktadır.
Anılan mevzuat hükümleri gereği, planlama ilkelerinin belirlenmesi amacıyla Sağlık Bakanlığı bünyesinde oluşturulan Kapasite Değerlendirme Komisyonunun 19/02/2019 tarihli 7. toplantısında (KDK/7) alınan Prensip Kararlarının A/1. hükmünde, tablo halinde sayılan tıpta uzmanlıkta ana dal ve yan dal uzmanlığı olan hekimlerin özel hastanelerde ve tıp merkezlerinde kadro aranmaksızın pratisyen hekim olarak çalışmasının uygun olduğu yönünde karar verilmiş; tabloda tıpta uzmanlık ana dallarından "anatomi, fizyoloji, tıbbi farmakoloji"; tıpta uzmanlık yan dallarından "tıbbi mikoloji, tıbbi viroloji, tıbbi parazitoloji, temel immünoloji" dalları sayılmıştır.
Anılan kararlar, ... tarih ve ... sayılı Makam Olur'u ile yürürlüğe girmiştir.
Ardından, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün "Uzman Hekimlerin Pratisyen Hekim Kadrosunda Çalıştırılma Talepleri" konulu ... tarih ve ... sayılı Genel Yazısıyla da, anılan Kapasite Değerlendirme Komisyonu Prensip Kararlarının A/1. hükmüne yer verilerek, "Yukarıda bahsi geçen ana dal ve yan dal uzmanı olan hekimlerin boş olan pratisyen hekim kadrosunda çalışma taleplerinin Bakanlığa iletilmeden İl Sağlık Müdürlükleri tarafından değerlendirilmesi; ayrıca daha önceden pratisyen hekim kadrosunda çalışmaları uygun bulunan bazı uzman hekimlerin çalıştıkları özel hastaneden veya tıp merkezinden ayrılana kadar, çalıştıkları özel hastane veya tıp merkezi faaliyetini sonlandırana kadar çalışmalarına devam edebilecekleri" hususu il sağlık müdürlüklerine bildirilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
3359 sayılı Kanun'un 3. maddesi, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesi ve bu düzenlemelere dayanılarak çıkarılan Özel Hastaneler Yönetmeliği ve Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik hükümleri gereği Sağlık Bakanlığının, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamaya ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini sağlamaya ve bunu denetlemeye yetkili olduğu hususu yerleşik Danıştay içtihatları ile sabittir.
Ayrıca, Sağlık Bakanlığının genel olarak sağlık insan gücünü planlama yetkisine ilişkin anılan mevzuat hükümlerinin yanı sıra, hekimlerin birden fazla yerde çalışabilmelerine ilişkin olarak da, 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesinin 3. fıkrasında bu istihdam planlamalarının esas alınacağı belirtilmiştir.
Bu kapsamda, sağlık insan gücünün planlanması konusunda Sağlık Bakanlığına verilen yetki çerçevesinde Bakanlık bünyesinde oluşturulan Kapasite Değerlendirme Komisyonunca, planlama ilkelerinin belirlendiği, Komisyonun aldığı Prensip Kararları doğrultusunda sağlık kurum ve kuruluşları, sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımının planlandığı, kararların Bakanlık Oluru ile yürürlüğe girdiği görülmektedir.
Bu doğrultuda, ... tarih ve ... sayılı Makam Onayı ile yürürlüğe giren Kapasite Değerlendirme Komisyonu Prensip Kararlarının A/1. hükmü ile, tıpta uzmanlıkta ana dal ve/veya yan dal uzmanlığı olan hekimlerin özel hastanelerde ve tıp merkezlerinde pratisyen hekim olarak çalışabilmelerinin ilkeleri belirlenmiş ve "anatomi, fizyoloji, tıbbi farmakoloji, tıbbi mikoloji, tıbbi viroloji, tıbbi parazitoloji, temel immünoloji" uzmanlarının kadro aranmaksızın pratisyen hekim olarak çalışmaları uygun görülmüş, böylece bu belirlenen uzmanlık dalları dışında uzmanlığı olan hekimlerin, uzmanı oldukları ana ya da yan dalda çalışmaları öngörülmüştür. Bunun üzerine, Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün dava konusu ... tarih ve ... sayılı Genel Yazısı ile, bu Kararın uygulanmasına ilişkin hususlar il sağlık müdürlüklerine bildirilmiştir.
Davacı tarafından, düzenleyici işlemin yasal dayanağının bulunmadığı, somut bir veriye dayanmadan aile hekimlerinin pratisyen hekim olarak çalışmasının engellendiği ileri sürülerek dava konusu işlemlerin iptali istenilmekte; davalı idareler tarafından ise, her uzmanlık dalında Ülkenin tamamında eşit ve kaliteli hizmet sunumunu sağlayacak düzeyde yetişmiş uzman hekim bulunmadığı, dolayısıyla mevcut hekimlerin en verimli şekilde istihdamı için planlama yapılmasının zorunlu olduğu, Kapasite Değerlendirme Komisyonunun (KDK/7) toplantısı Prensip Kararları A/1. hükmü ile kamu istihdamında en az ihtiyaç duyulan uzmanlık dallarının pratisyen hekim olarak çalışmalarının uygun bulunduğu, ülkede yeterli aile hekimliği uzmanı bulunmadığı savunulmaktadır.
Dava konusu Genel Yazı'nın dayanağı olan ... tarih ve ... sayılı Makam Onayı ile yürürlüğe giren Kapasite Değerlendirme Komisyonu Prensip Kararının A/1. hükmünün iptali istemiyle açılan davada, Dairemizin işbu dosyada verilen kararla aynı tarihli heyetinde görüşülüp karara bağlanan 13/03/2023 tarih ve E:2020/4002, K:2023/1181 sayılı kararıyla, "mevzuatla Sağlık Bakanlığına tanınan planlama yetkisi çerçevesinde, mevcut sağlık insan gücünün ülke genelinde dengeli ve adil dağılımının sağlanması, ülkenin tamamında sürekli, eşit ve verimli sağlık hizmeti sunumu sağlayacak uzman hekim bulunmaması nedeniyle mevcut hekimlerin en verimli şekilde kullanılması, böylece kaliteli ve etkili sağlık hizmeti sunumu amacıyla, özel hastanelerde ve tıp merkezlerinde kadro aranmaksızın pratisyen hekim olarak çalışabilecek uzmanlık alanlarının, uzman hekim ihtiyacı dikkate alınarak kamu istihdamında en az ihtiyaç duyulan uzmanlık dalları olduğu belirtilen 'anatomi, fizyoloji, tıbbi farmakoloji, tıbbi mikoloji, tıbbi viroloji, tıbbi parazitoloji, temel immünoloji' şeklinde belirlenmesi yönünde alınan Prensip Kararında hukuka aykırılık bulunmadığı" gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bu durumda, hukuka uygunluğu bu şekilde tespit edilmiş olan, 11/03/2019 tarih ve 1017 sayılı Makam Oluru ile yürürlüğe giren Kapasite Değerlendirme Komisyonu Prensip Kararlarının A/1. hükmüne dayanılarak tesis edilen ve bu kararın uygulamasının il sağlık müdürlüklerine bildirilmesine ilişkin olan Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün dava konusu "Uzman Hekimlerin Pratisyen Hekim Kadrosunda Çalıştırılma Talepleri" konulu ... tarih ve ... sayılı Genel Yazısında ve bu düzenlemeler çerçevesinde yapılan değerlendirme sonucunda aile hekimliği uzmanı olan Dr. ...'in davacı şirket sahipliğindeki Özel ... Hastanesinde pratisyen hekim olarak çalıştırılması istemiyle yapılan başvurunun reddi yönünde tesis edilen İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminde üst hukuk normlarına, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Öte yandan, davacı tarafından, uzman hekimlerin özel sağlık kuruluşlarının acil ünitelerinde pratisyen hekim olarak çalışmalarını engelleyen Özel Hastaneler Yönetmeliğinde yer alan düzenlemenin Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 25/09/2017 tarih ve E:2013/2122, K:2017/4829 sayılı kararı ile iptal edildiği, bu nedenle dava konusu işlemlerin yargı kararlarına aykırı olduğu ve hekimin çalışma hürriyetini ihlal ettiği iddia edilmekte ise de; davacının iddiasında sözü edilen yargı kararı, Özel Hastaneler Yönetmeliğinin ekinde yer alan Ek-1 "Özel Hastanelerde Asgari Bulundurulacak Sağlık Personeli" başlıklı kısmın IX. bölümüne ilişkin olup, maddede, "TABİP Acil ünitesinde en az beş pratisyen tabip veya klinik olmayan uzmanlık dallarından uzman tabip çalıştırılır. Mevcut kadrolu uzman tabipler, mesul müdürce düzenlenen nöbet listesine göre acil ünitesinde pratisyenlik yetkisini de kullanarak nöbet tutabilir." kuralına yer verilmiştir. Anılan kural, bir özel hastanenin acil ünitesinde en az ne kadar sayıda ve hangi hekimlerin (pratisyen veya uzmanlık dalları itibarıyla) çalıştırılması gerektiğini düzenlemektedir. Bu haliyle anılan düzenlemenin asgari hekim sayısına yönelik olduğu, uzman hekimlerin acil ünitelerinde pratisyen hekim olarak çalışmasına ilişkin olmadığı gibi bu kuralda yer almayan uzmanlık dallarındaki hekimlerin acil ünitelerinde çalışamayacağı sonucunu doğurmadığı, buna göre aile hekimliği uzmanı hekimlerin acil ünitelerinde uzmanı oldukları alanda çalışmasına engel teşkil etmediği açıktır. Nitekim bu karara ilişkin yargılama süreci sonunda İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararına uyularak verilen Dairemizin 17/05/2021 tarih ve E:2020/145, K:2021/2248 sayılı kararı da bu yöndedir. Yine, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte yer alan benzer düzenlemeye ilişkin olarak da Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/10/2020 tarih ve E:2019/718, K:2020/1734 sayılı kararı aynı yöndedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 13/03/2023 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.