Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2020/645 E. , 2021/6964 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/645
Karar No : 2021/6964
DAVACILAR : 1- ...Zeytin Üreticileri Derneği
2- ...Zeytin Üreticileri Derneği
3- ...Zeytin ve Zeytinyağı Üreticileri Derneği
VEKİLLERİ : Av. ...
DAVALI : ...Bakanlığı / ...
(Mülga ...Bakanlığı)
VEKİLİ : Huk. Müş. ...
DAVANIN_KONUSU :
Davacılar tarafından; 03/04/1996 tarih ve 22600 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Zeytinciliğin Islahı, Yabanilerinin Aşılattırılmasına Dair Yönetmeliğin; 03/04/2012 tarih ve 28253 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Zeytinciliğin Islahı, Yabanilerinin Aşılattırılmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 4. maddesine eklenen "Zeytinlik Saha" tanımının ve yine aynı Yönetmelikle değiştirilen 23. maddesinin ilk iki cümlesi dışındaki kısımların iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI :
Dava konusu düzenlemeler ile zeytinlik saha tanımının daraltılmasının ve kirletici faaliyetlerin icrasına izin verilmesinin hukuka aykırı olduğu, düzenleme nedeniyle küçük zeytinliklerin zeytinlik olarak kabul edilmeyeceği, bu zeytinliklerin sahiplerinin hiç bir hak ve teşvikten yararlanamayacakları, büyük işletmelerin daha da güçlenmesinin sağlanacağı, Avrupa Birliği mevzuatı uyarınca zeytin ağaçları ile kaplı alan için asgari büyüklüğün 1 dekardan fazla kabul edilemeyeceği, dava konusu düzenlemelerin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
İptali istenilen düzenlemelerle ülkemiz açısından stratejik önem taşıyan ve alternatif faaliyet alanları bulunmayan madencilik ve enerji sektörünün desteklenerek ülke kalkınmasına yönelik yatırımların gerçekleştirilmesinin amaçlandığı, getirilen düzenlemelerin kamunun genel menfaati düşünülerek hazırlandığı ve dayanak Kanuna aykırı olmadığı, haksız ve mesnetsiz olarak açılan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...DÜŞÜNCESİ : Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 29/11/2017 tarih ve E:2016/2269, K:2017/4063 sayılı bozma kararı uyarınca; yargılama giderlerinin tamamının davalı idareye yükletilmesi ve netice olarak dava konusu edilen düzenlemelerin tamamı yönünden iptal kararı verilmiş olması nedeniyle davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...DÜŞÜNCESİ : Dava,3.4.2012 gün ve 28253 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Zeytinciliğin Islahı, Yabanilerinin Aşılattırılmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1.maddesi ile anılan Yönetmeliğin 4.maddesine eklenen "zeytinlik saha" tanımının ve 2.maddesi ile değiştirilen "Zeytinlik Sahalarda Sanayi Tesisi Kurulmasının Önlenmesi" başlıklı 23.maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasa'nın 45. maddesinde; "Devlet, tarım arazileri ile çayır ve mer'aların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır" hükmü yer almaktadır.
3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı, Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanun'un 1. maddesinde; aşılı zeytinlerin bakım, tımar ve toplanma ve sıklarının kökletme ve yeniden fidan dikme suretiyle meydana getirilecek zeytinliklerin tesis ve yetiştirme, yabani zeytinliklerin açma ve aşılama işlerinin Tarım ve Köyişleri Bakanlığı'nın (Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı) direktifi altında yapılacağı hüküm altına alınmış, 2. maddesinde; orman sınırları dışında bulunan ve Devletin hüküm ve tasarrufunda olan yabani zeytinlik, Antep fıstığı ve harnupluklar ve her nevi sakız nevileri ile orman sınırları dışında olup da 17.10.1983 tarih ve 2924 sayılı Kanun kapsamında bulunmayan zeytin yetiştirmeye elverişli fundalık ve makiliklerin Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca tespit edilip haritalandırılacağı hükme bağlanmış, 3. maddesinde de; "Bu alanlarda yabani zeytin, fıstıklık ve harnupluk ile sakız nevileri olan menengiç, buttum, yabani sakız, Filistin sakızı ağaçlarını aşılayıp yetiştirecekler ile zeytin yetiştirmeye elverişli fundalık ve makilik alanlarda gerekli temizlemeyi yapıp zeytin dikim alanları meydana getirecekler, dilekçe ile arazinin bulunduğu en büyük mülki amire başvururlar. Başvuranlar arasında Bakanlıkça belirlenecek esas ve öncelik sırasına göre seçilen kişilerden, bu işlemleri yerine getireceklerine dair bir yükümlülük belgesi alınır. Fidan dikecek olanlara devletçe maliyet bedeli üzerinden zeytin fidanı sağlanır. Beş yıl süre ile taşınmazın gayesine uygun olarak kullanıldığı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca tespit edilenlere mahallin en büyük mülki amiri tarafından tapuları devredilir. Bu yolla verilen taşınmazlar hiç bir şekilde veriliş amacı dışında kullanılamaz. Bu taşınmazlar; miras dahil hiç bir şekilde bölünemez, veriliş tarihindeki yüzölçümü hiç bir şekilde küçültülemez. Aksi takdirde Hazinece geri alınır. Bu hususlarda taşınmaz siciline gerekli şerh verilir. Bu maddeye göre verilen süre içinde aşılama, temizleme, dikim ve bakım işlemleri yapılmamış olursa verilen izin Bakanlıkça resen iptal edilir." hükmüne yer verilmiştir.
Kanun'un 17. maddesinin 1. fıkrasında, "Devlet; zeytinciliğin ıslahı, yeni zeytin dikim alanlarının tespiti, zeytin dikim ve yetiştirilmesinin teşviki ile verimin artırılması, hastalık ve zararlılarla mücadele ile ürün elde etmekte masrafları azaltıcı araç ve gereçlerin imal ve ithalinde gerekli kolaylıkları sağlar."; 20. maddesinde de, "Zeytinlik sahaları içinde ve bu sahalara en az 3 kilometre mesafede zeytinyağı fabrikası hariç zeytinliklerin vegatatif ve generatif gelişmesine mani olacak kimyevi atık bırakan, toz ve duman çıkaran tesis yapılamaz ve işletilemez. Bu alanlarda yapılacak zeytinyağı fabrikaları ile küçük ölçekli tarımsal sanayi işletmeleri yapımı ve işletilmesi Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının iznine bağlıdır. Zeytincilik sahaları daraltılamaz. Ancak, belediye sınırları içinde bulunan zeytinlik sahalarının imar hudutları kapsamı içine alınması hâlinde altyapı ve sosyal tesisler dahil toplam yapılaşma, zeytinlik alanının % 10’unu geçemez. Bu sahalardaki zeytin ağaçlarının sökülmesi Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının fenni gerekçeye dayalı iznine tabidir. Bu iznin verilmesinde, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığına bağlı araştırma enstitülerinin ve mahallinde varsa ziraat odasının uygun görüşü alınır. Bu hâlde dahi kesin zaruret görülmeyen zeytin ağacı kesilemez ve sökülemez. İzinsiz kesenler veya sökenlere ağaç başına altmış Türk Lirası idarî para cezası verilir." kuralları yer almaktadır.
Aktarılan düzenlemelerden zeytinliklerin korunmasının ve amaç dışı kullanılması ile tahribinin önlenmesinin Devletin görevi olduğu, bu alanların kullanım koşullarının Kanun ile saptanması gerektiği, zeytinlik alanlarda faaliyetlerin Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı direktifi altında yürütüleceği, alanların Bakanlık tarafından tespit edilip haritalandırılacağı, belli şartlar dahilinde zeytinlik alanların bu alanlarda zeytincilik faaliyeti gösteren kişilere devredilebileceği, devralan kişilerin bu alanları amacı dışında kullanamayacağı ve küçültemeyeceği, zeytinlik alanlar ve bu alanların üç kilometre yakınında zeytin yağı fabrikası hariç zeytinlerin gelişimini engelleyici tesis kurulamayacağı, hatta konut alanlarının bile zeytinlik alanlar dikkate alınarak sınırlandırmaya tabi tutulduğu ve zeytinlik alanların daraltılamayacağı anlaşılmaktadır.
Nitekim, 3573 sayılı Kanunun 17.maddesine dayanılarak hazırlanmış olan dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde de; Kanun'un amacı doğrultusunda Yönetmeliğin; ekolojik yönden uygun bölgelerde ve zeytin yetiştiriciliğine elverişli sahalarda zeytinlik kurulmasını sağlamak, mevcut zeytinliklerde ürünün miktar ve kalitesini yükseltmek ve maliyeti düşürmek, birim alandaki verimi artırmak, zeytinyağı ve sofralık zeytin işletmelerindeki teknolojik yapıyı günün koşullarına uygun hale getirmek üzere gerekli teknik, ekonomik, ticari ve sosyal tedbir ve organizasyonları sağlamak amacı ile hazırlandığı belirtilmiştir.
Dava konusu edilen düzenlemelerde, bir alanın zeytinlik saha olarak belirlenmesi belirli koşullara bağlanarak bu alanların asgari 25 dekar olması öngörülmüş ve bu şekilde belirlenen zeytinlik sahalarında belirli şartlar dahilinde madencilik, enerji üretimi gibi faaliyetlerin yapılmasına imkan sağlanmıştır.
Yönetmeliğin dayanağı 3573 sayılı Kanun'da, zeytinlik saha tanımı açık olarak yapılmamakla birlikte, bir alanın zeytinlik saha olarak belirlenebilmesi için asgari bir büyüklük koşulu bulunmamaktadır. Kanun'un 3. maddesinde, "...tespit edilen alanlar yerel koşullar dikkate alınmak suretiyle Bakanlık tarafından belirlenecek esaslara göre en az 25 dönümlük parseller halinde parsellenir " şeklinde yer alan ifade ise zeytin yetiştirmeye elverişli olduğu tespit edilmiş alanlardan ilgililere tahsis edilecek parsellere ilişkin olup zeytinlik alanlar için asgari büyüklük şartı getiren bir hüküm içermediği açıktır.
Bu açıklamalar karşısında Kanun'un zeytinlik alanları korumaya, iyileştirmeye ve yeni zeytinlik alanlar kurmaya yönelik hükümleri uyarınca zeytinlik alanların daraltılması, küçültülmesi mümkün olmadığı da dikkate alındığında Kanunun amacına aykırı olarak, Kanunda yer almayan bir sınırlama getiren Yönetmeliğin 4. maddesindeki "zeytinlik saha" tanımında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Yönetmeliğin dava konusu edilen 23. maddesi hükmü ile de, alternatif alan bulunmaması ve Çevresel Etki Değerlendirme Raporu (ÇED)’na uygun olması koşuluyla, zeytinlik sahalarda, jeotermal kaynaklı teknolojik sera yatırımlarının yürütülebilmesi, enerji üretim tesislerin kurulabilmesi, madencilik, petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetlerinin yapılabilmesi, çerçevesi ve sınırları belirtilmeksizin, Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plan ve yatırımlar ile savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçların gerçekleştirilmesi olanaklı hale getirilmiştir. Yönetmeliğin 23.maddesinin de dayanağı Kanun hükümlerini aşan ve Kanunda öngörülen koruma amacına aykırı hükümler içerdiği sonucuna ulaşılmaktadır.
Öte yandan, zeytinliklerin kurulması, mevcut ürün miktarı ve kalitesinin artırılmasını amaçlayan Yönetmeliğin, zeytinlik alanları asgari bir büyüklük koşuluna bağlayarak bu büyüklüğün altında kalan zeytinlikleri, zeytinlik saha kapsamı dışında tutarak Kanun'un öngördüğü korumanın dışında bırakması ve zeytinlik alanlarda Kanun'un hiç bir şekilde izin vermediği faaliyetlerin yürütülmesine imkan tanıması, genel amacı ile çelişkili bir durum yaratmaktadır.
Bu durumda dayanağı 3573 sayılı Kanun hükümlerine aykırı düzenlemeler içeren Zeytinciliğin Islahı, Yabanilerinin Aşılattırılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinde yer alan "Zeytinlik Saha" tanımında ve 23. maddesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; dava konusu yönetmelik maddelerinin iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 29/11/2017 tarih ve E:2016/2269, K:2017/4063 sayılı kararıyla Danıştay Sekizinci Dairesinin 20/01/2016 tarih ve E:2012/5255, K:2016/163 sayılı kararının, iptale ilişkin kısmının onanması, davanın reddi ile davacılar aleyhine yargılama gideri ve vekalet ücretine hükmedilmesine ilişkin kısmının ise bozulması, karar düzeltme isteminin de Kurul'un 22/05/2019 tarih ve E:2018/2132, K:2019/2583 sayılı kararıyla reddedilmesi, akabinde Danıştay Sekizinci Dairesinin 15/10/2019 tarih ve E:2019/8087, K:2019/8759 sayılı kararı ile dosyanın Dairemize gönderilmesi üzerine, bozma kararına uyularak bozulan kısım hakkında Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Dava, 03/04/1996 tarih ve 22600 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Zeytinciliğin Islahı, Yabanilerinin Aşılattırılmasına Dair Yönetmeliğin; 03/04/2012 tarih ve 28253 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Zeytinciliğin Islahı, Yabanilerinin Aşılattırılmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 4. maddesine eklenen "Zeytinlik Saha" tanımının ve yine aynı Yönetmelikle değiştirilen 23. maddesinin ilk iki cümlesi dışındaki kısımların iptali istemiyle açılmıştır.
Danıştay Sekizinci Dairesinin 20/01/2016 tarih ve E:2012/5255, K:2016/163 sayılı kararıyla; dava konusu Yönetmeliğin 23. maddesinin ilk fıkrasının ''Zeytinlik sahaları içinde ve bu sahalara en az üç kilometre mesafede zeytin ağaçlarının bitkisel gelişimini ve çoğalmalarını engelleyecek kimyevi atık, toz ve duman çıkaran tesis yapılamaz ve işletilemez. Bu alanlarda yapılacak zeytinyağı fabrikaları ile küçük ölçekli tarımsal işletmelerin yapımı ve işletilmesi Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’nın iznine bağlıdır.'' cümleleri bakımından davanın reddine; 4. maddesinde yer alan "Zeytinlik Saha" tanımının ve 23. maddesinin diğer kısmının ise iptaline, dava kısmen iptal, kısmen de retle sonuçlandığından 427,10 TL yargılama giderinin yarısı olan 213,55 TL'nin davacılar üzerinde bırakılmasına, yargılama giderinin diğer yarısı olan 213,55 TL'nin ve karar verildiği tarihte yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca 3.000,00 TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacılara verilmesine, 3.000,00 TL vekalet ücretinin de davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine karar verilmiştir.
Taraflarca, anılan kararın aleyhlerine olan kısımlarının bozulması istemiyle temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından kararın iptale ilişkin kısmı onanmış, davanın reddi ile davacılar aleyhine yargılama gideri ve vekalet ücretine hükmedilmesine ilişkin kısmı bozulmuş, davalı idarenin karar düzeltme istemi de Kurul'ca reddedilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştay'da temyiz yoluna başvurulabileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği; 2577 sayılı Kanunun 49. maddesinin 4. fıkrasında, idare mahkemelerinin bozmaya uymayarak eski kararında ısrar edebileceği, ancak Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmış; böylece Danıştay dava dairelerine, ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.
Buna göre, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararı üzerine bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesinin yargılama giderleri konusunda yollama yaptığı 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 323. maddesinde, avukatlık ücretinin yargılama giderlerine dahil olduğu; 326. maddesinde ise, yargılama giderlerinin aleyhinde hüküm verilen taraftan alınmasına karar verileceği, davada iki taraftan her biri kısmen haklı çıkarsa, mahkemece, yargılama giderlerinin tarafların haklılık oranına göre paylaştırılacağı hüküm altına alınmıştır.
1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 164. maddesi uyarınca avukatlık ücreti, avukatın hukukî yardımının karşılığı olan meblâğı veya değeri ifade etmektedir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 29/11/2017 tarih ve E:2016/2269, K:2017/4063 sayılı kararıyla, Danıştay Sekizinci Dairesinin 20/01/2016 tarih ve E:2012/5255, K:2016/163 sayılı kararının iptale ilişkin kısmı onanmış, davanın reddine ve buna bağlı olarak davacılar aleyhine yargılama gideri ve vekalet ücretine hükmedilmesine ilişkin kısmı ise, "dava dilekçesinde davanın konusu kısmında dava konusu Yönetmeliğin 23. maddesindeki düzenlemenin iptali talep edilmişse de, sonuç ve istem kısmında Yönetmeliğin Dairece iptal edilen kısmı yazılarak bu kısmın iptalinin istendiği net olarak ortaya konulduğundan, dava konusu Yönetmeliğin 23. maddesinin ilk iki cümlesi yönünden davanın reddi ile buna bağlı olarak davacılar aleyhine yargılama gideri ve vekalet ücretine hükmedilmesi yolundaki Daire kararının bu kısmında hukuka uyarlık bulunmamaktadır." şeklindeki gerekçeyle bozulmuştur.
Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın "dava konusu düzenlemelerin iptaline" ilişkin kısmı, karar düzeltme isteminin de reddedilmesi üzerine kesinleşmiş olduğundan, gelinen noktada dava konusu edilen düzenlemelerin tamamı yönünden iptal kararı verilmiş olup, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararı doğrultusunda "kararın davacılar aleyhine yargılama gideri ve vekalet ücreti hükmedilmesine ilişkin kısımları" ile sınırlı olarak aşağıda belirtilen şekilde hüküm kurulmuştur.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Aşağıda dökümü yapılan 535,80 TL yargılama giderinden, Danıştay Sekizinci Dairesinin 20/01/2016 tarih ve E:2012/5255, K:2016/163 sayılı kararı ile davalı idareden alınarak davacılara verilmesine hükmedilen ve İdari Dava Daireleri Kurulunun incelemesinden geçerek kesinleşen ...TL mahsup edildikten sonra kalan ...TL'nin davalı idareden alınarak davacılara verilmesine,
2. Aşağıda belirtilen ...TL posta masrafının davalı idare üzerinde bırakılmasına,
3. Dava konusu edilen düzenlemelerin tamamı yönünden iptal kararı verilmiş olduğundan davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedilmesine yer olmadığına,
4. Taraflarca yatırılan posta gideri avansından artan kısmın karar kesinleştikten sonra istemleri halinde taraflara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 27/12/2021 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.