T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/6550
Karar No : 2022/6643
DAVACI : …Barosu Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Birliği
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
02/09/2020 tarih ve 31232 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Barolar Birliği Avukatlık Kanunu Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 2. maddesi ile, ana yönetmeliğin 29. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla yeni bir baro kurulabilir.” başlığı altında çoklu baroyla ilgili düzenleme yapılan (a), (b), (c) bentleri ile, (ç) bendinin 3. cümlesi olan “Baro bu bildirimle tüzel kişilik kazanır.” hükmü ve (d) bendinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : 15.07.2020 tarih ve 31186 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7249 sayılı Avukatlık Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 15. maddesi ile 1136 sayılı Kanun’un 77. maddesinde yapılan değişiklik ile beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla yeni bir baro kurulabilmesine imkan sağlandığı, Avukatlık Kanunu’nda yapılan bu değişikliğin uygulanmasını sağlamak üzere dava konusu yönetmeliğin hazırlandığı, çoklu baroyla ilgili düzenlemelerin yapıldığı 2. madde ile, ana yönetmeliğin 29. maddesinin değiştirildiği, bu değişikliklerin hukuka aykırı olduğu; öyle ki, otuz avukatın olduğu bir ilde baro kurulabilmesi için avukatların o il bölgesinde sürekli olarak çalıştıklarının tespiti istenirken, ikibinden çok üye ile kurulan baroda bu tespitin yapılmamasının çelişkili olduğu, bu nedenle ana yönetmeliğin 29/2. maddesinin (a), (b), (c) bentlerinin hukuka aykırı olduğu;Ana yönetmeliğin 29/2. maddesinin (ç) bendinin 3. cümlesi olan “Baro bu bildirimle tüzel kişilik kazanır.” hükmünün yasa ile düzenlenmeyen, yasa ile düzenlenmesi gereken, uyuşmazlık halinde yargı mercilerince yargılamaya konu olabilecek nitelikte hüküm olması nedeniyle düzenleyici işlem konusu olamayacağı; Ana yönetmeliğin 29/2. maddesinin (d) bendinin "Baro tüzel kişilik kazandığı anda, kuruluş müracaatının ekinde imzası bulunan avukatlar, yeni kurulmuş olan baroya kaydedilmiş ve önceki barodan kaydı silinmiş kabul edilir. Baro, avukatın önceki kayıtlı olduğu baroya durumu yazılı olarak bildirir. Avukatın önceki Barosu bu bildirim üzerine, avukatın sicil dosyasını Barosuna gönderir ve kendi levhasında gerekli düzenlemeyi yapar." düzenlemesi ile avukatların yeni açılacak baroya nakil sürecinin öngörüldüğü, ancak 1136 sayılı Kanun'da bu konunun ayrıca düzenlenmemiş olduğu, çoklu baro kurulmasına olanak tanıyan yasa koyucunun, bu yönde bir irade beyanında bulunmayarak nakil için 1136 sayılı Kanun’un 68. maddesi ve devamı hükümlerinin uygulanmasını öngördüğü, Yönetmelik ile ayrı bir usul geliştirilmesinin hukuken olanaklı olmadığı belirtilerek, açıklanan nedenlerle 02.09.2020 tarihli 31232 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Barolar Birliği Avukatlık Kanunu Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 2. maddesi ile, ana yönetmeliğin 29. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla yeni bir baro kurulabilir.” başlığı altında çoklu baroyla ilgili düzenleme yapılan a, b, c bentleri ile, ç bendinin 3. cümlesi olan “Baro bu bildirimle tüzel kişilik kazanır.” hükmü ve d bendinin iptaline karar verilmesi gerektiği iddia edilmiş; ayrıca 1136 sayılı Kanun'un 182/1. maddesinin Anayasa'nın 135. maddesine aykırı olduğu gerekçesiyle iptali için Anayasa Mahkemesi'ne müracaat edilmesi talebinde bulunmuştur.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMASI :
1- … Birliğinin Savunmasının Özeti: Dava konusu yönetmelik değişikliğinin yasal dayanağının 15.07.2020 tarih ve 31186 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7249 sayılı Avukatlık Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun olduğu, bu kanunun 15. maddesi ile 1136 sayılı Kanun’un 77. maddesinin değiştirildiği,
1136 sayılı Kanun’un 182. maddesinin birinci fıkrasının “Bu Kanunda düzenlenmesi yönetmeliğe bırakılan hususlar ile Kanunun uygulanabilmesi için yönetmelikte yer alması gereken diğer konuları kapsayan yönetmelikler Türkiye Barolar Birliği Yönetim Kurulu tarafından hazırlanarak Adalet Bakanlığına gönderilir. Yönetmelikler Adalet Bakanlığına ulaştığı tarihten itibaren iki ay içinde karar verilmediği veya onaylandığı takdirde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girer.” hükmüne haiz olduğu, anılan hüküm gereği müvekkil birliğe verilen görev ve yetki uyarınca avukatlık kanununda yapılan kanun değişikliğinin uygulanmasını sağlamak üzere dava konusu yönetmeliğin hazırlandığı ve bu yönetmeliğin Avukatlık Kanunu'nun gerek 182. maddesi gerekse 7249 sayılı Kanunla değiştirilen 77. maddesine uygun olduğu ifade edilmiştir.
“Otuz avukatın bir arada çalışmaya başlamasıyla o ilde hiç bulunmayan bir baronun kuruluş işlemleri” ile “Beşbinden fazla avukatın görev yaptığı illerde kurulacak ikinci ya da üçüncü baronun kuruluş işlemleri”nin farklı olmasının yasa maddesi gereği olduğu, beşbinden fazla avukatın görev yaptığı illerde kurulacak ikinci ya da üçüncü baronun kuruluş işlemlerinde avukatların zaten o ilde görevli oldukları ve bunun tespitinin zaten yapılmış olduğu ve kurucular kurulu seçerek baro kurma iradelerini birlikte gösterdikleri, dava konusu edilen bu düzenlemede herhangi bir hukuka aykırılık olmadığı, Ana yönetmeliğin 29/2. maddesinin (ç) bendinin 3. cümlesi olan “Baro bu bildirimle tüzel kişilik kazanır.” düzenlemesinin, Yönetmeliğin yasal dayanağı olan 1136 sayılı Kanun'un 77. maddesine uygun olduğu, yasa ile düzenlenmemiş bir konuda düzenleme yapılmasının sözkonusu olmadığı, nakil kurumunda avukatın bir barodan başka bir baroya kayıtlanma isteği mevcutken, dava konusu yönetmelik maddesinde beşbinde fazla üyesi olan baro levhasına kayıtlı avukatın irade göstererek ikibin meslektaşı ile birlikte yeni bir baro kurması halini düzenlediği, bu düzenlemenin de 7249 sayılı Kanun ile değişik 1136 sayılı Avukatlık Kanunu’nun 77. maddesinin sözüne ve ruhuna uygun olduğu, zaten dayanak 7249 sayılı Kanun'un Anayasaya aykırı olduğu iddiasının da Anayasa Mahkemesi’nin 01.10.2020 tarih ve Başvuru No:2020/60 sayılı kararı ile reddedildiği, dava konusu yönetmelik değişikliğine yönelik açılan davanın da reddedilmesi gerektiği savunulmuştur.
2- … Bakanlığının Savunmasının Özeti: Dava konusu düzenlemede herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı, bilindiği üzere 15.07.2020 tarih ve 31186 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7249 sayılı Avukatlık Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 1136 sayılı Kanun'un bir kısım maddelerinde değişiklik yapıldığı, 7249 Sayılı Kanun’un 15. maddesinde yer alan “beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla bir baro kurulabilir” hükmünün getiriliş amacının, kanun teklifinin genel gerekçesinde “Kamu hizmeti niteliğinde serbest bir meslek olan avukatlık mesleğinin daha iyi bir şekilde icra edilebilmesi amacıyla Avukatlık Kanunu’nda ve bazı kanunlarda değişiklikler yapılmaktadır. Düzenlemeler kurumsal yapı ve meslekte karşılaşılan bazı sorunlara çözüm bulunmasına ilişkin hususları kapsamaktadır. Avukatlık hukukuna ilişkin iş ve işlemlerin yürütülmesinde yaşanan gecikmelerin ortadan kaldırılması ve baro hizmetlerinin daha sağlıklı bir şekilde yürütülebilmesi amacıyla, özellikle avukat sayısı fazla olan barolar bakımından aynı ilde birden fazla baronun kurulabilmesi imkânı getirilmektedir.” şeklinde açıklandığı belirtilmiştir.
Diğer taraftan, dayanak 7249 sayılı Kanun'un Anayasaya aykırı olduğu iddiasının da Anayasa Mahkemesi’nin 01.10.2020 tarihli kararı ile reddedildiği, bu halde iptali istenen maddelerin anayasaya aykırılığından da bahsetmenin mümkün olmadığı, bu yönetmeliğin Avukatlık Kanunu'nun gerek 182. maddesi gerekse 7249 sayılı Kanunla değiştirilen 77. maddesine uygun olduğu, dava konusu yönetmelik değişikliğine yönelik açılan davanın da reddedilmesi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 02/09/2020 tarih ve 31232 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Barolar Birliği Avukatlık Kanunu Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 2. maddesi ile, ana yönetmeliğin 29. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla yeni bir baro kurulabilir.” başlığı altında aynı ilde birden fazla baro kurulabilmesi ile ilgili düzenlenin (a), (b), (c) bentleri ile, (ç) bendinin 3. cümlesi olan “Baro bu bildirimle tüzel kişilik kazanır.” hükmü ve (d) bendinin iptali istemi ile açılmıştır.
Davacı tarafından,15.07.2020 tarih ve 31186 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7249 sayılı Kanunla 1136 sayılı Kanun’un 77. maddesinde yapılan değişiklik ile beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla yeni bir baro kurulabilmesine imkan sağlandığı, Avukatlık Kanunu’nda yapılan bu değişikliğin uygulanmasını sağlamak üzere dava konusu yönetmeliğin hazırlandığı, çoklu baroyla ilgili düzenlemelerin yapıldığı 2. madde ile, ana yönetmeliğin 29. maddesinin değiştirildiği, bu değişikliklerin hukuka aykırı olduğu; öyle ki, otuz avukatın olduğu bir ilde baro kurulabilmesi için avukatların o il bölgesinde sürekli olarak çalıştıklarının tespiti istenirken, ikibinden çok üye ile kurulan baroda bu tespitin yapılmamasının çelişkili olduğu, bu nedenle ana yönetmeliğin 29/2. maddesinin (a), (b), (c) bentlerinin hukuka aykırı olduğu; ana yönetmeliğin 29/2. maddesinin (ç) bendinin 3. cümlesi olan “Baro bu bildirimle tüzel kişilik kazanır.” hükmünün yasa ile düzenlenmeyen, yasa ile düzenlenmesi gereken, uyuşmazlık halinde yargı mercilerince yargılamaya konu olabilecek nitelikte hüküm olması nedeniyle düzenleyici işlem konusu olamayacağı; Ana yönetmeliğin 29/2. maddesinin (d) bendindeki düzenleme ile avukatların yeni açılacak baroya nakil sürecinin öngörüldüğü, ancak 1136 sayılı Kanun'da bu konunun ayrıca düzenlenmemiş olduğu, çoklu baro kurulmasına olanak tanıyan yasa koyucunun, bu yönde bir irade beyanında bulunmayarak nakil için 1136 sayılı Kanun’un 68. maddesi ve devamı hükümlerinin uygulanmasını öngördüğü, Yönetmelik ile ayrı bir usul geliştirilmesinin hukuken olanaklı olmadığı ileri sürülmüştür.
15.07.2020 tarih ve 31186 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7249 sayılı Avukatlık Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 15. maddesi ile değiştirilen 1136 sayılı Kanun’un 77. maddesinde"(Değişik birinci fıkra : 2/5/2001 - 4667/47 md.) Bölgesi içinde en az otuz avukat bulunan her il merkezinde bir baro kurulur. Kurulmuş olan barolarda avukat sayısının otuzun altına düşmesi halinde de ikinci fıkra hükmü uygulanır. (Ek cümleler:11/7/2020-7249/15 md.) Beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla bir baro kurulabilir. Bu sayıların belirlenmesinde baro levhasına kayıtlı avukatlar ile kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde görev yapan avukatlar esas alınır. Kuruluş müracaatında, kuruluş talebini içeren dilekçe ile ikibin avukatın imzasının ve bu avukatların belirlediği dört kişilik kurucular kurulunun isimlerinin yer aldığı liste Türkiye Barolar Birliğine verilir. Birlik, kuruluş işlemlerini yerine getirmek üzere kurucular kurulunu görevlendirir. Kurucular kurulu en geç altı ay içinde organ seçimlerini yapmak üzere kuruluş genel kurulunu toplar ve yeni baronun kuruluşunu tamamlayarak Birliğe bildirir. Yeni kurulan baro, seçimli ilk olağan genel kurulunu yapıncaya kadar Birlikte temsil edilmez ve seçimli ilk olağan genel kurulunu 82 nci madde hükmü uyarınca yapar. Avukat sayısının ikibinin altına düşmesi hâlinde Birlik, asgari avukat sayısının altı ay içinde sağlanmasını yazılı olarak ilgili baroya bildirir. Verilen süre içinde eksiklik giderilemezse baronun tüzel kişiliğine Birlik tarafından son verilir ve son verme kararı Birliğin resmi internet sitesinde ilan edilir. Tüzel kişiliği sona eren baroya kayıtlı avukatlar ve stajyerler ilan tarihinden itibaren onbeş gün içinde o ilde bir baro varsa o baroya, birden fazla baro varsa diledikleri baroya kaydolur ve bunların devam eden iş ve işlemleri kaydoldukları baro tarafından yürütülür. Tüzel kişiliği sona eren baronun tasfiye işlemleri son yönetim kurulu tarafından Birliğin denetim ve gözetiminde yapılır ve kalan malvarlığı Birliğe geçer.
(Değişik ikinci fıkra : 2/5/2001 - 4667/47 md.) Baro kurulmayan yerlerin en yakın baroya bağlanmasına veya bunların birleştirilerek bir baro kurulmasına ve merkezlerinin belirlenmesine Türkiye Barolar Birliği karar verir. Türkiye Barolar Birliği yeni kurulacak baro bölgesinde bürosu bulunan levhaya kayıtlı avukatların listesini düzenleyerek bunlardan en kıdemli avukatı, yeni baroyu kurmakla görevlendirir. Görevli avukatın seçeceği ve başkanlığını yapacağı dört kişilik kurucu kurul en geç altı ay içinde yeni baronun kuruluşunu tamamlar ve Türkiye Barolar Birliğine bildirir. Baro yönetim kurulunun yedekleri ile birlikte istifa etmesi halinde baroyu üç ay içinde seçime götürmek kaydıyla aynı kurul oluşturulur.
(Değişik üçüncü fıkra : 2/5/2001 - 4667/47 md.) Barolar, kuruluşlarını Türkiye Barolar Birliğine bildirmekle tüzel kişilik kazanırlar. (Ek cümle:11/7/2020-7249/15 md.) Aynı ilde yeni bir baronun kurulması hâlinde Türkiye Barolar Birliği, tüzel kişilik kazanma tarihini esas almak ve birden başlamak suretiyle baroları o ilin adıyla numaralandırır.
(Değişik dördüncü fıkra : 2/5/2001 - 4667/47 md.) Türkiye Barolar Birliği, kuruluşu Adalet Bakanlığına bildirir.
....." hükmüne yer verilmiştir.
Türkiye Barolar Birliği Avukatlık Kanunu Yönetmeliği'nin 02/09/2020 tarih ve 31232 sayılı resmi gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren "Yeni Baro Kurulması" başlıklı 29.maddesinde"(Değişik:RG-2/9/2020-31232)Baro bulunmayan bir ilin bölgesi içinde otuz avukatın sürekli olarak çalıştığının anlaşılması, o ilde yeni bir baro kurulmasını gerektirir.
a) Türkiye Barolar Birliği, bağlı bulundukları bölge barosundan baro kurmak isteyen avukatların ad ve adresleriyle, kaç yıldan beri orada oturduklarını ve meslek kıdemlerini belirten listeyi göndermelerini ister.
b) Yeni baro kurulması için gerekli yasal koşulların saptanmasından sonra Türkiye Barolar Birliği, baronun kurulacağı il merkezinde ikametgâhı bulunan avukatlardan en kıdemlisini, kuruluşu gerçekleştirmek üzere görevlendirir.
c) Görevli avukatın seçeceği ve başkanlığını yapacağı dört kişilik kurucu kurul, en geç altı ay içinde yeni baronun kuruluşunu tamamlar ve Türkiye Barolar Birliğine bildirir. Baro bu bildirimle tüzel kişilik kazanır. Baronun kuruluşu, Türkiye Barolar Birliği tarafından Adalet Bakanlığına bildirilir.
ç) Avukatlık Kanununun 77 nci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca baro kurulmasını gerektiren koşulların mevcudiyeti, Türkiye Barolar Birliği Yönetim Kurulu tarafından saptandığı hallerde de bu fıkranın (a), (b) ve (c) bentleri uygulanır.
Beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla yeni bir baro kurulabilir.
a) Bu sayıların belirlenmesinde baro levhasına kayıtlı avukatlar ile kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde görev yapan avukatlar esas alınır. Kuruluş müracaatında, kuruluş talebini içeren dilekçe ile ikibin avukatın imzasının ve bu avukatların belirlediği dört kişilik kurucular kurulunun isimlerinin yer aldığı liste Türkiye Barolar Birliğine verilir.
b) Başvuruda bulunan avukat, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu uyarınca işten yasaklı bulunmadığını, baronun kuruluşuna katılma isteğini, tüzel kişilik kazandığında o baronun levhasına kayıt olacağını ve verdiği bilgi ve belgelerin doğru olduğunu kabul, beyan, taahhüt eder.
c) Başvuruların asgari ikibin sayısına ulaşması halinde kurucular kurulu 1136 sayılı Avukatlık Kanunu uyarınca gerekli şartları yerine getirdiklerini, verilen bilgi ve belgelerin doğru olduğunu kabul, beyan ve taahhüt etmek suretiyle baro kurmayı talep eder.
ç) Birlik, kuruluş işlemlerini yerine getirmek üzere kurucular kurulunu görevlendirir. Kurucular kurulu en geç altı ay içinde organ seçimlerini yapmak üzere kuruluş genel kurulunu toplar ve yeni baronun kuruluşunu tamamlayarak Birliğe bildirir. Baro bu bildirimle tüzel kişilik kazanır. Baronun kuruluşu, Türkiye Barolar Birliği tarafından Adalet Bakanlığına bildirilir.
d) Baro tüzel kişilik kazandığı anda, kuruluş müracaatının ekinde imzası bulunan avukatlar, yeni kurulmuş olan baroya kaydedilmiş ve önceki barodan kaydı silinmiş kabul edilir. Baro, avukatın önceki kayıtlı olduğu baroya durumu yazılı olarak bildirir. Avukatın önceki Barosu bu bildirim üzerine, avukatın sicil dosyasını Barosuna gönderir ve kendi levhasında gerekli düzenlemeyi yapar.
e)....
ğ) Aynı ilde yeni bir baronun kurulması halinde Türkiye Barolar Birliği, tüzel kişilik kazanma tarihini esas almak ve birden başlamak suretiyle baroları o ilin adıyla numaralandırır." düzenlemesine yer verilmiştir.
1136 sayılı Avukatlık Kanununun "Avukatlığa kabul şartları" başlıklı 3/f maddesinde avukatlık mesleğine kabul edilebilmek için "Levhasına yazılmak istenen baro bölgesinde ikametgahı bulunmak" şartına yer verildiği, aynı kanunun "Levhaya yazılma yükümlülüğü" başlıklı 66/1. Maddesinde de "Her avukat, bölgesi içinde sürekli olarak avukatlık edeceği yerin baro levhasına yazılmakla, yükümlüdür." hükmüne yer verildiği dikkate alındığında, beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla bir baro kurulabilmesi için avukatların o il bölgesinde sürekli olarak çalıştıklarının tespiti hususunda yönetmelikle ayrıca bir düzenleme yapılmasına yönelik bir zorunluluk ve gereklilik bulunmadığı açıktır.
Dava konusu yönetmeliğin 29/2. maddesinin (d) bendindeki düzenleme avukatların bir barodan diğer baroya geçişi düzenleyen nakil müessesine ilişkin olmayıp, daha önce bir baroda kayıtlı olmakla birlikte yeni bir baronun kuruluş müracaatında imzası bulunan avukatların yeni baroya kaydedilmiş sayılacaklarına ve önceki barodan kayıtlarının silinmiş olacağına ilişkin düzenleme olup, bu düzenleme yeni bir baronun kuruluş müracaatında imza veren avukat olmanın doğal sonucu olduğu açıktır.
7249 Sayılı Avukatlık Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun tümünün Anayasa'nın 88. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptali, tümünün iptaline karar verilmemesi halinde aralarında 7249 sayılı Kanun’un 15. Maddesiyle 1136 Sayılı Kanun’un "Baronun kurulması, organlarının görevden uzaklaştırılması ve görevlerine son verilmesi" başlıklı 77. Maddesinin Birinci Fıkrasına Eklenen Üçüncü, Dördüncü, Beşinci, Altıncı, Yedinci, Sekizinci, Dokuzuncu, Onuncu, On Birinci ve On İkinci Cümleler ile Üçüncü Fıkrasına Eklenen İkinci cümlenin de bulunduğu, ayrı ayrı maddelerinin iptali istemiyle açılan davada; Anayasa Mahkemesinin 01/10/2020 tarihli ve E:2020/60, K:2020/54 sayılı kararıyla Kanunun tümünün ve ayrı ayrı maddelerinin ve bu arada maddelerde iptal istemine konu edilen ibare ve cümlelerin
Anayasaya aykırı olmadığı gerekçesiyle iptal talepleri reddedilmiş ve bu karar 10/12/2020 tarih ve 31330 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.
1982 Anayasası’nın “Anayasa Mahkemesinin kararları” başlıklı 153. maddesinin 6. fıkrasında, Anayasa Mahkemesi kararlarının Resmi Gazete’de hemen yayımlanacağı ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve gerçek ve tüzel kişileri bağlayacağı hüküm altına alınmıştır.
Anılan bu hüküm karşısında, yargı yerleri Anayasa Mahkemesi kararlarını dikkate almak ve gereklerini yerine getirmek durumundadırlar.
Normlar hiyerarşisi gereği, alt düzenleyici metinlerin, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi düşünülemez. İdarelerin yönetmelik ve daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere üst hukuk normlarına aykırı olmamak ve bu hükümleri kısıtlayacak şekilde kullanılmamak kaydıyla mümkündür.
İnceleme konusu olayda uyuşmazlığın özünün aynı ilde birden fazla baro kurulabilmesine imkan veren Kanun değişikliği olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Konu bu bağlamda ele alındığında iptal istemine konu yönetmelik maddelerinin, Avukatlık Kanununda yapılan değişikliğe bağlı olarak düzenlendiği, bazı maddelerin Kanun hükümlerinin tekrarı mahiyetinde olduğu, bu çerçevede yönetmelik maddelerinin dayanağı olan kanuna aykırı, bunu değiştirici ya da onu aşar bir durumunun bulunmadığı görülmektedir.
Buna göre, Anayasa Mahkemesince söz konusu Kanun hükümlerinin Anayasaya aykırı olmadığı belirtilerek iptal istemlerinin reddi yolunda verilen 01/10/2020 sayılı E:2020/60, K:2020/54 sayılı karar karşısında, dava konusu düzenleyici işlemin de üst hukuk normlarına uygun olduğu, bu bağlamda mevzuata aykırı bir yönünün bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, 1136 sayılı Kanun'un "Yönetmelik" başlıklı 182. maddesi ve 11.07.2020 tarih ve 7249 sayılı Kanun’un 15. maddesi ile değişik 1136 sayılı Kanun’un 77. maddesine dayanılarak hazırlanan Türkiye Barolar Birliği Avukatlık Kanunu Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 2. maddesi ile ana yönetmeliğin 29. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla yeni bir baro kurulabilir.” başlığı altında çoklu baroyla ilgili düzenleme yapılan (a), (b), (c) bentleri ile (ç) bendinin 3. cümlesi olan “Baro bu bildirimle tüzel kişilik kazanır.” hükmü ve (d) bendinin iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
Anayasa'ya Aykırılık İddiasının İncelenmesi:
Davacının Anayasaya aykırılık iddiası ciddi bulunmamıştır.
İLGİLİ MEVZUAT;
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, "belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişilikleridir." şeklinde tanımlanmıştır.
1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun "Avukatlığın mahiyeti" başlıklı 1. maddesinde, "Avukatlık, kamu hizmeti ve serbest bir meslektir. Avukat, yargının kurucu unsurlarından olan bağımsız savunmayı serbestçe temsil eder."; "Baroların kuruluş ve nitelikleri" başlıklı 76. maddesinin birinci fıkrasında, "Barolar; avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarıdır."; “Baronun kurulması, organlarının görevden uzaklaştırılması ve görevlerine son verilmesi” başlıklı 77. maddesinde, "(Değişik birinci fıkra : 2/5/2001 - 4667/47 md.) Bölgesi içinde en az otuz avukat bulunan her il merkezinde bir baro kurulur. Kurulmuş olan barolarda avukat sayısının otuzun altına düşmesi halinde de ikinci fıkra hükmü uygulanır. (Ek cümleler:11/7/2020-7249/15 md.) Beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla bir baro kurulabilir. Bu sayıların belirlenmesinde baro levhasına kayıtlı avukatlar ile kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde görev yapan avukatlar esas alınır. Kuruluş müracaatında, kuruluş talebini içeren dilekçe ile ikibin avukatın imzasının ve bu avukatların belirlediği dört kişilik kurucular kurulunun isimlerinin yer aldığı liste Türkiye Barolar Birliğine verilir. Birlik, kuruluş işlemlerini yerine getirmek üzere kurucular kurulunu görevlendirir. Kurucular kurulu en geç altı ay içinde organ seçimlerini yapmak üzere kuruluş genel kurulunu toplar ve yeni baronun kuruluşunu tamamlayarak Birliğe bildirir. Yeni kurulan baro, seçimli ilk olağan genel kurulunu yapıncaya kadar Birlikte temsil edilmez ve seçimli ilk olağan genel kurulunu 82 nci madde hükmü uyarınca yapar. Avukat sayısının ikibinin altına düşmesi hâlinde Birlik, asgari avukat sayısının altı ay içinde sağlanmasını yazılı olarak ilgili baroya bildirir. Verilen süre içinde eksiklik giderilemezse baronun tüzel kişiliğine Birlik tarafından son verilir ve son verme kararı Birliğin resmi internet sitesinde ilan edilir. Tüzel kişiliği sona eren baroya kayıtlı avukatlar ve stajyerler ilan tarihinden itibaren onbeş gün içinde o ilde bir baro varsa o baroya, birden fazla baro varsa diledikleri baroya kaydolur ve bunların devam eden iş ve işlemleri kaydoldukları baro tarafından yürütülür. Tüzel kişiliği sona eren baronun tasfiye işlemleri son yönetim kurulu tarafından Birliğin denetim ve gözetiminde yapılır ve kalan malvarlığı Birliğe geçer.
(Değişik ikinci fıkra : 2/5/2001 - 4667/47 md.) Baro kurulmayan yerlerin en yakın baroya bağlanmasına veya bunların birleştirilerek bir baro kurulmasına ve merkezlerinin belirlenmesine Türkiye Barolar Birliği karar verir. Türkiye Barolar Birliği yeni kurulacak baro bölgesinde bürosu bulunan levhaya kayıtlı avukatların listesini düzenleyerek bunlardan en kıdemli avukatı, yeni baroyu kurmakla görevlendirir. Görevli avukatın seçeceği ve başkanlığını yapacağı dört kişilik kurucu kurul en geç altı ay içinde yeni baronun kuruluşunu tamamlar ve Türkiye Barolar Birliğine bildirir. Baro yönetim kurulunun yedekleri ile birlikte istifa etmesi halinde baroyu üç ay içinde seçime götürmek kaydıyla aynı kurul oluşturulur.
(Değişik üçüncü fıkra : 2/5/2001 - 4667/47 md.) Barolar, kuruluşlarını Türkiye Barolar Birliğine bildirmekle tüzel kişilik kazanırlar. (Ek cümle:11/7/2020-7249/15 md.) Aynı ilde yeni bir baronun kurulması hâlinde Türkiye Barolar Birliği, tüzel kişilik kazanma tarihini esas almak ve birden başlamak suretiyle baroları o ilin adıyla numaralandırır.
(Değişik dördüncü fıkra : 2/5/2001 - 4667/47 md.) Türkiye Barolar Birliği, kuruluşu Adalet Bakanlığına bildirir.
(Değişik beşinci fıkra: 18/6/1997 - 4276/4 md.) Amaçları dışında faaliyet gösteren barolar ile Türkiye Barolar Birliği sorumlu organlarının görevlerine son verilmesine ve yerlerine yenilerinin seçilmesine, Adalet Bakanlığının veya bulundukları yer Cumhuriyet Başsavcılığının istemi üzerine, o yerdeki asliye hukuk mahkemesince basit usule göre yargılama yapılarak karar verilir ve dava en geç üç ay içinde sonuçlandırılır.
Görevlerine son verilen organların yerine en geç bir ay içerisinde yenileri seçilir. Yeni seçilenler eskilerin süresini tamamlarlar.
Adalet Bakanlığının bu Kanun uyarınca baro organlarının işlemleri hakkında onay mercii olarak verdiği kararları görevli baro organları aynen yerine getirmekle yükümlüdürler. Bakanlık kararını idari yargı merciinin yürütmenin durdurulmasına veya esasına ilişkin kararı veya kanuni bir sebep olmaksızın yerine getirmeyen veya eski kararda direnme niteliğinde yeni bir karar veren veya kanunun zorunlu kıldığı işlemleri Bakanlığın uyarısına rağmen yerine getirmeyen baro organları hakkında da yukarıdaki fıkralar hükümleri uygulanır.
Görevlerine son verilen organ üyelerinin kanunda yazılı ceza sorumlulukları saklıdır. Bu organların yukarıdaki fıkra gereğince görevlerine son verilmesine neden olan tasarrufları hükümsüzdür.
(Değişik fıkra: 18/6/1997 - 4276/4 md.) Ancak, milli güvenliğin, kamu düzeninin, suç işlenmesini veya suçun devamını önlemenin yahut yakalamanın gerektirdiği hallerde gecikmede sakınca varsa, barolar ile Türkiye Barolar Birliği, vali tarafından faaliyetten men edilebilir. Faaliyetten men kararı, yirmidört saat içinde görevli hakimin onayına sunulur. Hakim, kararını kırksekiz saat içinde açıklar, aksi halde, bu idari karar kendiliğinden yürürlükten kalkar. Göreve son verme ve görevden uzaklaştırma hükümleri Baro Genel Kurulu hakkında uygulanmaz."; “Yönetmelik” başlıklı 182. maddesinde, "(Değişik : 2/5/2001 - 4667/90 md.) Bu Kanunda düzenlenmesi yönetmeliğe bırakılan hususlar ile Kanunun uygulanabilmesi için yönetmelikte yer alması gereken diğer konuları kapsayan yönetmelikler Türkiye Barolar Birliği Yönetim Kurulu tarafından hazırlanarak Adalet Bakanlığına gönderilir. Yönetmelikler Adalet Bakanlığına ulaştığı tarihten itibaren iki ay içinde karar verilmediği veya onaylandığı takdirde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girer. Adalet Bakanlığı uygun bulmadığı yönetmelikleri bir daha görüşülmek üzere, gösterdiği gerekçesiyle birlikte Türkiye Barolar Birliğine geri gönderir. Geri gönderilen bu yönetmelikler, Türkiye Barolar Birliği Yönetim Kurulunca üçte iki çoğunlukla aynen kabul edildiği takdirde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girer, aksi halde onaylanmamış sayılır ve sonuç Türkiye Barolar Birliği tarafından Adalet Bakanlığına bildirilir. 8 inci maddenin altıncı ve yedinci fıkraları hükümleri burada da kıyasen uygulanır." düzenlemelerine yer verilmiştir.
Türkiye Barolar Birliği Avukatlık Kanunu Yönetmeliği'nin “Yeni Baro Kurulması” başlıklı 29/2. maddesinde, "Beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla yeni bir baro kurulabilir.
a) Bu sayıların belirlenmesinde baro levhasına kayıtlı avukatlar ile kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde görev yapan avukatlar esas alınır. Kuruluş müracaatında, kuruluş talebini içeren dilekçe ile ikibin avukatın imzasının ve bu avukatların belirlediği dört kişilik kurucular kurulunun isimlerinin yer aldığı liste Türkiye Barolar Birliğine verilir.
b) Başvuruda bulunan avukat, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu uyarınca işten yasaklı bulunmadığını, baronun kuruluşuna katılma isteğini, tüzel kişilik kazandığında o baronun levhasına kayıt olacağını ve verdiği bilgi ve belgelerin doğru olduğunu kabul, beyan, taahhüt eder.
c) Başvuruların asgari ikibin sayısına ulaşması halinde kurucular kurulu 1136 sayılı Avukatlık Kanunu uyarınca gerekli şartları yerine getirdiklerini, verilen bilgi ve belgelerin doğru olduğunu kabul, beyan ve taahhüt etmek suretiyle baro kurmayı talep eder.
ç) Birlik, kuruluş işlemlerini yerine getirmek üzere kurucular kurulunu görevlendirir. Kurucular kurulu en geç altı ay içinde organ seçimlerini yapmak üzere kuruluş genel kurulunu toplar ve yeni baronun kuruluşunu tamamlayarak Birliğe bildirir. Baro bu bildirimle tüzel kişilik kazanır. Baronun kuruluşu, Türkiye Barolar Birliği tarafından Adalet Bakanlığına bildirilir.
d) Baro tüzel kişilik kazandığı anda, kuruluş müracaatının ekinde imzası bulunan avukatlar, yeni kurulmuş olan baroya kaydedilmiş ve önceki barodan kaydı silinmiş kabul edilir. Baro, avukatın önceki kayıtlı olduğu baroya durumu yazılı olarak bildirir. Avukatın önceki Barosu bu bildirim üzerine, avukatın sicil dosyasını Barosuna gönderir ve kendi levhasında gerekli düzenlemeyi yapar. (...)" kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME;
1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde, Barolar, "Avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlâkını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarıdır." şeklinde tanımlanmış, aynı Kanunun 77. maddesinde, Baronun kurulması, organlarının görevden uzaklaştırılması ve görevlerine son verilmesine ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.
15.07.2020 tarih ve 31186 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7249 sayılı Avukatlık Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 1136 sayılı Avukatlık Kanun’un 77. maddesi değiştirilmiştir. Bu değişiklikle beş binden fazla avukat bulunan illerde asgari iki bin avukatla baro kurulmasına imkan tanınmış ve aynı ilde birden fazla baronun kuruluşuna ilişkin temel hususlar düzenlenmiştir. İptal istemine konu Türkiye Barolar Birliği Avukatlık Kanunu Yönetmeliği’nin 29/2. maddesinin a, b, c, ç, d bentleri incelendiğinde, anılan hükümlerin Avukatlık Kanununda yapılan değişikliğe bağlı olarak düzenlendiği, bazı maddelerin Kanun hükümlerinin tekrarı mahiyetinde olduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu edilen yönetmelik hükmünün yasal dayanağı olan 7249 Sayılı Kanun'un tümünün Anayasa'nın 88. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptali, tümünün iptaline karar verilmemesi halinde ayrı ayrı maddelerinin iptali istemiyle açılan davada; Anayasa Mahkemesinin 01/10/2020 tarihli ve E:2020/60, K:2020/54 sayılı kararıyla, Kanunun tümünün ve ayrı ayrı maddelerinin ve bu maddelerde iptal istemine konu edilen ibare ve cümlelerin Anayasaya aykırı olmadığı gerekçesiyle iptal taleplerinin reddedildiği ve bu kararın 10/12/2020 tarihli ve 31330 sayılı Resmi Gazete'de yayımlandığı görülmektedir.
1982 Anayasası’nın “Anayasa Mahkemesinin kararları” başlıklı 153. maddesinin 1. fıkrasında, Anayasa Mahkemesi'nin kararlarının kesin olduğu, iptal kararlarının gerekçesi yazılmadan açıklanamayacağı, 3. fıkrasında, Kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümlerinin, iptal kararlarının Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkacağı ve gereken hallerde Anayasa Mahkemesinin iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırılabileceği, 6. fıkrasında ise, Anayasa Mahkemesi kararlarının Resmi Gazete’de hemen yayımlanacağı ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve gerçek ve tüzel kişileri bağlayacağı hüküm altına alınmıştır. Aynı hususlar, 03/04/2011 tarih ve 27894 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 6216 sayılı Anayasa Mahkemesi’nin Kuruluş ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’da da düzenlenmiştir.
Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığı yukarıda anılan 153. maddede yer aldığı gibi ayrıca "Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü" başlığı altında 11. maddede de düzenlenmiştir. Anılan hükümler karşısında, yargı yerleri Anayasa Mahkemesi kararlarını dikkate almak ve gereklerini yerine getirmek durumundadırlar.
Normlar hiyerarşisi gereği, alt düzenleyici metinlerin, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi düşünülemez. İdarelerin yönetmelik ve daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere üst hukuk normlarına aykırı olmamak ve bu hükümleri kısıtlayacak şekilde kullanılmamak kaydıyla gerçekleşebilmektedir.
İnceleme konusu olayda, uyuşmazlığın özünün çoklu baro düzenlemesini öngören Kanun değişikliği olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Konu bu bağlamda ele alındığında, iptal istemine konu yönetmelik maddesinin a, b, c, ç, d bentlerinin, Avukatlık Kanununda yapılan değişikliğe bağlı olarak düzenlendiği, bazı maddelerin Kanun hükümlerinin tekrarı mahiyetinde olduğu, bu çerçevede anılan yönetmelik maddesinin a, b, c, ç, d bentlerinin dayanağı olan kanuna aykırı, bunu değiştirici ya da onu aşar bir durumunun bulunmadığı görülmektedir.
Ayrıca, dava konusu yönetmeliğin 29/2. maddesinin d bendindeki düzenleme avukatların bir barodan diğer baroya geçişi düzenleyen nakil müessesine ilişkin olmayıp, daha önce bir baroda kayıtlı olmakla birlikte yeni bir baronun kuruluş müracaatında imzası bulunan avukatların yeni baroya kaydedilmiş sayılacaklarına ve önceki barodan kayıtlarının silinmiş olacağına ilişkin düzenlemedir. Bu düzenlemenin yeni bir baronun kuruluş müracaatında imza veren avukat olmanın doğal sonucu olduğu açıktır.
Açıklanan nedenlerle, Anayasa Mahkemesince dava konusu yönetmelik hükmünün dayanağı olan Kanun hükümlerinin Anayasaya aykırı olmadığı ve iptal istemlerinin reddi yolunda verilen 01/10/2020 tarih ve E:2020/60, K:2020/54 sayılı kararı karşısında dava konusu düzenleyici işlemin üst hukuk normlarına uygun olduğu, düzenlemelerde kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 02/09/2020 tarih ve 31232 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Barolar Birliği Avukatlık Kanunu Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 2. maddesi ile ana yönetmeliğin 29. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Beşbinden fazla avukat bulunan illerde asgari ikibin avukatla yeni bir baro kurulabilir.” başlığı altında çoklu baroyla ilgili düzenleme yapılan (a), (b), (c) bentleri ile (ç) bendinin 3. cümlesi olan “Baro bu bildirimle tüzel kişilik kazanır.” hükmü ve (d) bendinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde taraflara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
17/11/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.