Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/6959 E. , 2022/3728 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/6959
Karar No : 2022/3728
TEMYİZ EDEN(DAVACI) : ...Yer Kaplamaları ve İnş.Tic.Ltd.Şti.
VEKİLİ : Av....
MÜDAHİLLER (DAVACI YANINDA) : 1-...2-... 3-...
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF(DAVALILAR) : 1-...Belediye Başkanlığı- ...
VEKİLİ : Av. ...
2-...Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLLERİ : Av....
İSTEMİN ÖZETİ : Davanın reddi yolunda .... İdare Mahkemesi'nin ...tarih ve E..., K:...sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli reddine dair ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:...K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Tekirdağ ili, Süleymanpaşa ilçesi, ...Mahallesi, ...ada ...parsel sayılı taşınmaz üzerinde düzenleme şeklinde taşınmaz satış vaadi ve arsa payı karşılığı inşaat sözleşmesi uyarınca konut yapmayı vaat ve taahhüt eden davacı tarafından, anılan taşınmazın ticaret alanından konut alanına dönüştürülmesi için 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli revizyon uygulama imar planı değişikliği talebiyle yapılan başvuruların reddine ilişkin Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı'nın ...tarihli, E....sayılı işlemi ile Süleymanpaşa Belediye Başkanlığı'nın ...tarihli, ...sayılı işleminin ve 04.07.2001 onay tarihli 1/1000 ölçekli uygulama İmar planı ile dayanağı olan 1/5000 ölçekli nazım imar planının anılan taşınmaz yönünden iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...İdare Mahkemesince verilen ...tarih ve E:..., K:...sayılı karar ile; yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi ile dosyadaki bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, uyuşmazlık konusu parselin 04.07.2001 tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planında ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planında "kentsel ve bölgesel işyerleri" lejantında, dava konusu planların dayanağı olan Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası 1/100.000 ölçekli Revizyon Çevre Düzeni Planında "kentsel yerleşme alanı (kentsel yerleşik +gelişme alanı) lejantında, 1/25.000 ölçekli Tekirdağ İl Çevre Düzeni Planında ise "gelişme alanları" lejantında kaldığı, dava konusu planların üst ölçekli planlarla uyumlu olduğu, plan kararlarının alt ölçekli planlarda uygulamaya esas teşkil edecek şekilde düzenlendiği, dava konusu alanın ticaret fonksiyonundan konut fonksiyonuna dönüştürülmesinin talep edildiği, dava konusu taşınmazın yer aldığı ...sayılı ada ve komşuluğunda bulunan ...sayılı adanın "kentsel ve bölgesel işyerleri" olarak tanımlandığı, kuzeyindeki adaların pazar alanı ve resmi kurum alanı olarak planlandığı, bu bağlamda bölgede çalışma alanları ve resmi kurum alanları ile kamusal kullanımın olacağı, ticari faaliyetlerin yoğun olacağı "meydan" alanı oluşturulmak suretiyle alanın bölgelenme tarzında planlandığı, ada bazında "kentsel ve bölgesel iş yerleri" kullanım fonksiyonlarının planın merkez kurgusunun bir parçası olduğu, planda verilen fonksiyonun plan bölgeleme olgusu ve plan kurgusu açısından olumlu olacağı, 1/1000 ölçekli uygulama imar planının plan notlarının 2.17 sayılı maddesinde yer alan "Planda 18. madde uygulaması yapılan bölgelerdeki ticaret fonksiyonuna sahip parsellerde yapılacak binalarda her katta sadece ticaret kullanımı yer alabilir" hükmü uyarınca, 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesinin uygulanması sonucu oluşmuş olan dava konusu parselde yapılacak binada her katta sadece ticaret kullanımına yer verileceği, konut kullanımına yer verilemeyeceği anlaşıldığından, dava konusu planlarda ve bu planlarda yapılması istenen değişiklik taleplerinin reddine ilişkin işlemlerde imar mevzuatına, planlama ve şehircilik ilkelerine dolayısıyla kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemler hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesinin kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen temyize konu kararda; dava konusu işlemlerden 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile bu planın dayanağı 1/5000 ölçekli nazım imar planı yönünden istinaf dilekçesinde ileri sürülen nedenlerin .... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E...., K....sayılı kararının kaldırılması gerektirecek nitelikte görülmediği,
Uyuşmazlık konusu imar planı teklifi talebinin reddine yönelik kısmı bakımından ise; davacı tarafından verilen dilekçe ile taşınmazın nazım ve uygulama imar planlarında 'ticaret alanı' fonksiyonundan 'konut alanı' fonksiyonuna alınması talebinde bulunulduğu, dava konusu işlemde "Plan Yapımını Yükümlenecek Müelliflerin Yeterliliği Hakkında Yönetmeliğin 5. maddesinin son paragrafı uyarınca ve talebin yapılacak olan çizimle algılanabilmesi amacıyla, yeterli karne grubuna sahip bir şehir plancısı ve bürosu tarafından Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği hükümlerine ve eklerine uygun hazırlanmış bir imar planı değişiklik teklif dosyasıyla birlikte...başvuru yapılması gerektiği" gerekçesiyle talebinin reddedildiği, sadece bir dilekçeyle yapılan plan değişikliği talebinin karar mercilerine sunulamayacağı, yetkili kişi tarafından hazırlanan ve raporu da bulunan pafta ile birlikte ilgili idareye başvuru yapılması halinde değişiklik teklifinin karar mercilerince değerlendirilebileceği oysa davacının tek dilekçe ile plan değişikliği teklifinde bulunduğu mevzuata uygun yapılmayan plan teklifi taleplerinin reddine yönelik işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı, idare mahkemesi kararının plan değişikliği teklifinin reddine ilişkin kısmının anılan gerekçeyle reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu parselin bulunduğu adada birçok parselde konut inşaatına izin verilmesi sonucu bölgedeki plan bütünlüğünün bozulduğu, bilirkişi raporunun yetersiz olduğu, ek bilirkişi raporu alınmadan davanın reddine karar verildiği, bu nedenlerle davanın reddine ilişkin karara karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair bölge idare mahkemesi idari dava dairesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakimin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY: Tekirdağ ili, Süleymanpaşa ilçesi, ...Mahallesi ...ada ...parsel sayılı taşınmaz üzerinde düzenleme şeklinde taşınmaz satış vaadi ve arsa payı karşılığı inşaat sözleşmesi uyarınca konut yapmayı vaat ve taahhüt eden davacı tarafından,1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli revizyon imar planı değişikliği talebiyle yapılan başvuruların reddine ilişkin Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı'nın ...tarihli ve E....sayılı işlemi ile Süleymanpaşa Belediye Başkanlığı'nın ...tarihli ve ...sayılı işleminin ve 04.07.2001 onay tarihli 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile bu planın dayanağı olan 1/5000 ölçekli nazım imar planının anılan taşınmaz yönünden iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde; "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir..." hükmü bulunmaktadır.
İşlem tarihi itibariyle yürürlükte olan şekliyle 3194 sayılı İmar Kanununun "Planların Hazırlanması ve Yürürlüğe Konulması" başlıklı 8. maddesinde; "Planların hazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur...b) İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planı'ndan meydana gelir. Mevcut ise Bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren Belediye Başkanlığı’nca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edebilir. Belediye Başkanlığı'nca Belediye Meclisi'ne gönderilen itirazlar ve planları Belediye Meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar. Belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planlar valilik veya ilgilisince yapılır veya yaptırılır. Valilikçe uygun görüldüğü takdirde onaylanarak yürürlüğe girer. Onay tarihinden itibaren valilikçe tespit edilen ilan yerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. İtirazlar valiliğe yapılır, valilik itirazları ve planları onbeş gün içerisinde inceleyerek kesin karara bağlar. Onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir." hükmüne yer verilmiştir.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "Planların sunulması" başlıklı 31. maddesinde; " İdare; onaylanmak üzere iletilen plan tekliflerini, öncelikle eksik belgesinin olup olmadığı yönünden inceler, eksik belgesi bulunanların eksikliklerinin ilgilisince 30 gün içinde tamamlanmak üzere iade eder. Plan teklifleri; Kanun ve bu Yönetmelik hükümleri uyarınca, planın kademesi ve türüne göre üst kademe planlar, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar ile birlikte gerekçesi, planın kent bütününe ve çevresine etkisi ve uyumu, ulaşım sistemi ile bütünleşmesi, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarının sağlanması, kentsel doku ve yaşanabilirlik hususları kapsamında değerlendirilir. Plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planlar, idarelerin karar mercilerine sunulamaz. İmar planı teklifleri, planın kapsadığı alanın maliki veya maliklerinin yasal vekilleri tarafından sunulabilir. Planlanan alan içinde maliklerine ulaşılamayan, malikleri belli olmayan veya maliki bulunmayan yerlerin mevcudiyeti halinde, bunların ilgili idarece belgelendirilmesi ve planlanan alanın %20’sini aşmaması şartı aranır. " kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Belirli ölçütlere göre hazırlanan imar planlarının, zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı şekilde ve kanundaki usullere uygun olarak değiştirilmesi mümkündür. Bu değişikliklerin de ilgili idarelerin hangi organ ve mercilerince karara bağlanacağının kanunla belirlenmesi gerekir.
Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerine göre imar planı, imar planı revizyonu ve imar planı değişlikliklerini onaylama yetkisi belediye meclisine ait olduğundan, belediyelere yapılan imar planı değişikliği tekliflerinin karara bağlanmak üzere belediye meclisine sunulması gerekmektedir. Belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyeleri hariç il çevre düzeni planı ile belediye sınırları dışında kalan alanlarda imar planı onaylama yetkisinin il genel meclisine ait olduğu ve onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de aynı usule tabi olduğundan imar planı değişikliği tekilflerinin karara bağlanmak üzere il genele meclisine sunulması gerekmektedir. Kanunda plan değişiklikliği taleplerinin değerlendirilmesine ilişkin yetkili merciler belirlenmiş olmakla beraber, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde ayrıksı bir düzenleme getirilerek, plan değişikliği taleplerin ilgili mercilere sunulmadan önce plan teklifinde plan paftası ve plan raporunun bulunması gerektiği, bu nitelikteki plan teklifinin plan kademesi, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar, kent bütününe ve çevresine etkisi gibi yönlerden değerlendirileceği, teklife haiz niteliği bulunmayanların karar mercilerine sunulmayacağı düzenlendiğinden, tartışılması gereken husus, belirlenen karar almaya yetkili bir organın karar almasından önce idarenin iç işleyişine yönelik olarak yönetmeliklere getirilen düzenlemenin karar alma sürecini ve karar alma yetkisini nasıl etkileyeceğidir.
Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesi ile Anayasal güvenceye bağlanan hak arama hürriyeti, temel hak kategorisinde yer almasının yanında, diğer temel hak ve hürriyetlerin korunması ve kullanılmasında üstlendiği görev nedeniyle de hukukun temel ilkelerinden birini teşkil etmektedir.
İdari faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sırasında güçsüz durumda olan bireylerin hak ve menfaatlerinin korunması demokratik yönetimin gereğidir. Ülkemizde; bireylerin, en yoğun hak ve menfaat ihlalleri yaşadıkları konulardan biri olan idare ile ilişkiler alanında cereyan eden sorunlar karşısında yeni sayılabilecek bazı haklara sahip oldukları kabul edilmektedir. Bu hakların doğumunda meşruiyetin en temel kaynağı, bireyin idare karşısında güçsüz oluşudur. Bu dezavantajlı durumun, bireye ancak bazı hakların verilmesi ile giderilebileceği realitesi göz önünde bulundurulduğunda, idare karşısında, yeni bireysel hakların doğmasının yanı sıra mevcut hakların kapsam bakımından re’sen genişlemeleri de meşru bir zemine dayanmaktadır. İdari faaliyetlerin, iyi idare ilkeleri olarak adlandırılan birtakım ilkeler doğrultusunda gerçekleşmesi, hukuk devleti olgusuna da önemli kazanımlar sağlayabilme potansiyeline sahiptir. (Zeyrek, İlker Birey- İdare İlişkisi Bağlamında İyi İdare Hakkı ve Türk Pozitif Hukukunda Görünümü, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Temmuz-Ağustos 2021, syf.295-297).
Bireylerin idarelere yaptıkları başvuruları hızlandırmak ve başvuru usullerini kolaylaştırmak iyi idare hakkının gereğidir. İyi idare hakkının sağlanması durumunda hak arama özgürlüğüne ilişkin engellerin bir kısmının da ortadan kalkacağı açıktır.
İptal davasının öze ilişkin koşulları arasında idari işlemin yetki yönünden hukuka uyarlılığı da yer almaktadır. İdare hukukunda “yetki”, idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.
Yukarıda yer verilen Yönetmeliğin ilgili maddesinde, plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planların idarelerin karar merciilerine sunulmayacağı düzenlenmiş ise de, bu düzenlemenin Kanunda yer almayan idarenin iç işleyişine yönelik bir düzenleme olduğu, ilgili idare meclislerinin plan değişikliği talepleri hakkında karar verme yetkisini kaldırmadığı kuşkusuzdur.
Aksi bir yorumda, aynı tüzel kişiliğin organları arasında bulunması gereken iletişim ve organizasyonda olması gereken iç işleyişe ilişkin kurallardan kaynaklanan külfetin, bu tüzel kişilikten, hizmet alanlara yüklenmesi, yasa ile kendilerine bahşedilen başvuru haklarının sürüncemede kalması sonucunu doğuracağı, ayrıca belirtilen şartların yerine getirilmesinin, imar plan değişikliği talebinde bulunanlardan beklenmesi durumunda bu tekliflerin sadece bu nedenle ilgili idare mercilerine sunulmamasının bireyler üzerine aşırı bir külfet yükleneceği açıktır.
Bu itibarla, Anayasal kural karşısında; normlar hiyerarşisi gereğince kanunda yer almayan ancak yönetmelikle plan değişikliği tekliflerinin ilgili karar merciine sunulmaması yetkisi veren bu kuralın, Kanunda yer alan ilgili idare meclisinin karar alma yetkisini kaldırdığı sonucuna ulaşılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır. Yargısal incelemenin, doğrudan yasanın tanımladığı kurallara uygunluğu yönünden gerçekleştirilmesi, bu itibarla da, imar planı değişikliği tekliflerinin ilgili idare mercilerince değerlendirilip, karara bağlanması gerektiği kuşkusuzdur.
İmar planı değişikliğinin yapılması için öncelikle değerlendirilmesi gereken hususun, böyle bir değişiklik isteminin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygunluğunun bulunup bulunmadığıdır.
Her ne kadar davacının plan değişikliği talebi bu konuda yetkisi bulunmayan belediye başkanlığı işlemi ile reddedilmiş ise de; söz konusu plan değişikliği istemini değerlendirme hususunda yasa ile yetkili kılınan ve belediye tüzel kişiliğinin karar organı olan belediye meclisince, talep tarihinden itibaren 60 gün içerisinde olumlu ya da olumsuz yönde herhangi bir karar ihdas edilmediğine göre idarenin bütünlüğü ilkesi gereğince dava konusu edilen Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı ve Süleymanpaşa Belediye Başkanlığı işlemlerinin aynı zamanda belediye meclislerince tesis edilmiş bir zımni ret işlemini de barındırdığı sonucuna ulaşılmıştır. Aksi yorum, aynı tüzel kişiliğin organları arasında bulunması gereken iletişim ve organizasyonda yaşanan aksaklıktan kaynaklanan külfetin, bu tüzel kişilikten hizmet alanlara yüklenmesi, yasa ile kendilerine bahşedilen başvuru haklarının sürüncemede kalması ve nihayetinde idarelerin açık veya zımni olarak oluşan iradelerinin yargısal denetimin dışında tutulması sonucunu doğuracaktır.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlık değerlendirildiğinde; davacı tarafından hem 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği teklifinin reddine ilişkin Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı ile Süleymanpaşa Belediye Başkanlığı işlemleri hem de 04.07.2001 onay tarihli 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile dayanağı olan 1/5000 ölçekli nazım imar planının dava konusu taşınmaz yönünden iptali istenilmiştir. Belirli ölçütlere göre hazırlanan imar planlarının, zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı şekilde ve kanunlardaki usullere uygun olarak değiştirilmesi mümkün olduğundan imar planı değişikliğinin yapılması için öncelikle değerlendirilmesi gereken husus, böyle bir değişikliğin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygunluğunun bulunup bulunmadığıdır.
Mahkemece yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen raporda, "dava konusun taşınmazın yakın çevresinde resmi kurum alanları, pazar alanı, mahalle meydanı, ticaret aksları ve bu fonksiyon ile donatıları besleyen taşıt ve yaya yollarının planlandığı tespitine yer verilerek söz konusu taşınmazın ticaret fonksiyonun değiştirilerek konut işlevi yükletilmesinin plan kurgusunda aksaklıklara mahal vereceği, uyuşmazlığa konu taşınmazın bitişiğinde bulunan 2713 sayılı ada ile 2715 sayılı adanın zemin katlarının ticaret, üst katlarının ise konut olarak kullanıldığı" belirtilmesine rağmen, söz konusu taşınmaza konut işlevi yükletilmesi halinde konut-ticaret dengesinin nasıl etkileneceğine dair herhangi bir değerlendirme yapılmadığı, dava konusu parselin yakın çevresinde çok sayıda yapının konut ağırlıklı olarak ruhsat aldığı iddia edildiği halde emsal teşkil edebilecek parseller yönünden bir inceleme yapılmadığı görüldüğünden bu hususların araştırılarak yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
Bu durumda, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun gerekçeli reddi yolunda verilen temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamıştır.
KARARIN SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. Maddesine uygun bulunan davacıların temyiz istemlerinin kabulüne,
Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli reddi yolundaki temyize konu ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının BOZULMASINA,
Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 29/03/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliği ile karar verildi.