Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2020/7343 E. , 2021/1828 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/7343
Karar No : 2021/1828
DAVACI : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı - …
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
Davacı Büyükşehir Belediyesi tarafından, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı Genelgesinde yürütmenin durdurulması kararı verildiğinden anılan Genelge maddeleriyle aynı yönde düzenleme içeren Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41'inci maddesinin (16) numaralı fıkrasının uygulanmasının mahkeme kararına aykırılık teşkil edeceği gerekçesiyle söz konusu taşımayla ilgili olarak Yönetmelik kapsamında yeni bir düzenleme yapılması talebiyle 21/08/2020 tarihinde yapılan başvurunun, söz konusu kararın tebliğ edilmediği, havayolu + karayolu kombine taşımacılığına ilişkin olarak 20/08/2020 tarih ve 2020/12 sayılı Genelge ile yeni düzenleme yapıldığı ve bu Genelge ile 04/02/2020 tarihli Genelge'nin yürürlükten kaldırıldığı şeklinde cevap verilmek suretiyle reddine ilişkin Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğünün … tarih ve E…. sayılı işleminin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Mevzuat hükümleri uyarınca kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin katıldığı ulaşım koordinasyon merkezinin, taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla aldığı kararlarla; kara, deniz, su ve demir yolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek ve bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermeye Muğla Büyükşehir Belediyesinin görevli ve yetkili olduğu, Büyükşehir Belediyeleri ve Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) nin izin verme yetkisi ve şehir içi toplu taşıma olarak değerlendirilmesi ortadan kaldırılarak, Ulaştırma ve Alt Yapı Bakanlığı tarafından verilmekte olan B1 ve D1 yetki belgeleri ile Büyükşehir sınırları içerisinde vatandaşların uygun fiyatta şehiriçi yolcu taşımacılığının önü kapatılarak ticari havalimanı yolcu taşımacılığının yapılabilmesinin önü açıldığı, 04.02.2020 tarih ve 2020/3(UHDGM) sayılı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Genelgesine Danıştay Sekizinci Dairesinin E:2020/1945 sayılı ve … İdare Mahkemesinin E:… sayılı dosyaları ile dava açılarak yürütmesinin durdurulduğu, Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunanların yükümlülükleri başlıklı 41. maddesinin 16. fıkrasındaki, hüküm uyarınca B1 ve D1 yetki belgesi sahibi olanların havaalanı taşımacılığı yapmasının tekrar sağlandığı, bu durumun açıkça yürütme durdurma kararına uymayarak mahkeme kararının yerine getirilmemesi olduğu, davaya konu idari işlemin yönetmeliklere ve kanunlara açıkça aykırı olması ve havaalanına ulaşımı 17.12.2018 tarih ve 2018/16(KDGM) sayılı Genelgeyle şehir içi toplu taşıma olarak da yapılırken şimdi bu durumun 20.08.2020 tarih ve 2020/12(UHDGM) sayılı Genelgeyle tekrar ortadan kaldırılarak Karayolları Taşıma Yönetmeliğinin 41. maddesine atıfta bulunarak tekrar yüksek ücretli B1 ve D1 yetki belgesi alan araçlarla yapılmaya çalışılmasının ve davaya konu idari işlemle davacı idarenin talebinin reddilmesinin hukuka ve hakkaniyete açıkça aykırı olmasının yanında sosyal devlet anlayışı içerisinde ucuz ve uygun fiyatlı olarak seyahat hizmeti alma hakkını ortadan kaldırdığı iddia edilmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule İlişkin olarak, davanın Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğünün 28.08.2020 tarih ve E.47913 sayılı işleminin iptali amacıyla 2577 savılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7. maddesinde belirtilen sürede açılmadığı, bu sebeple davanın süre aşımı yönünden öncelikle reddi gerektiği, davacının söz konusu davayı açmakta kişisel bir menfaati olmamakla birlikte, iptalini istediği idari işlemle ihlal edildiğini iddia ettiği menfaat arasında bir ilişki de bulunmadığı, çünkü 20.08.2020 tarih ve 2020/12 sayılı Genelge ile yeni bir düzenleme yapıldığı ve bu Genelge ile 04.02.2020 tarihli Genelgenin yürürlükten kaldırıldığı savunulmaktadır.
Esasa İlişkin olarak ise; mevzuat çerçevesinde, rekabetin korunmasını, tekelleşme ve haksız gelir sağlanmasını önlemek amacıyla, Bakanlığın karayolu taşımacılık faaliyetlerine ilişkin olarak düzenleme yapma yetkisi bulunduğu, davacı tarafın iddialarının gerçeği yansıtmadığı, ilgili kararla birlikte mevzuat çerçevesinde idari düzenleme yapma yetkisinin devam ettiği, idari yargı mercilerince idari eylem veya işlem niteliğinde yargı kararı verilemeyeceği açık olduğundan bu yönde yapılan davam isteminin incelenmesine olanak bulunmadığı, söz konusu yürütmenin durdurulması kararı neticesinde Bakanlığın idari düzenleme yapma yetkisinin devam ettiği, aksi halde yargı mercileri tarafından verilen idari yargı kararları neticesinde hiçbir koşulda düzenleme yapma imkânı kalmayacağı, bu şekilde olumsuz bir durumun ortaya çıkmasının da gerek Anayasanın 125 inci maddesi, gerekse de 2577 sayılı Kanunun 2 inci maddesi ile engellenmeye çalışıldığı, havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde, karayoluyla taşınmaları hususu Karayolu Trafik Kanunu, Karayolu Taşıma Yönetmeliği ile Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22) kapsamında, Bakanlıkça önce 2020/3 ve 2020/12 numaralı Genelgelerle ardından 2020/14 numaralı Genelge ile düzenlendiği, gerek Büyükşehir Belediyelerinde gerekse diğer belediyelerde, havayolu ile gelen veya giden yolcuların havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla yapılacak yolcu taşımalarının Bakanlıkça düzenlenmesi gerektiği, 5216 sayılı Kanunla, Belediye sınırları içinde gerçekleştirilecek olan toplu taşımalar için Belediyelere bir takım yetkiler vermiş olsa da yine aynı Kanunun 7 nci maddesi ile havaalanları ve bunlara ilişkin tesislerin bu kanunun kapsamı dışında bırakıldığı, bu itibarla Karayolu Trafik Kanunu'nun (KTK) 41 inci maddesinin onaltıncı fıkrasının, sadece havalimanından yapılacak olan taşımalar için geçerli olduğu, Belediye mevzuatıyla herhangi bir uyumsuzluk ya da normlar arasında bir ihtilaftan bahsedebilmek mümkün görünmediği, Bakanlığın yetki ve sorumlulukları ile Belediyelerin idari sınırları ve mücavir alanlar bakımından yetki ve sorumluluğunun ilgili mevzuatta açık bir şekilde belirlenerek davacı tarafın iddia ettiği gibi hukuka aykırı bir husus bulunmadığı, dava konusu işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönünden mevzuat ve hukuka uygun olduğu, haksız ve dayanaktan yoksun olarak açılan davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın incelenmeksizin reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY:
Davacı tarafından, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğünün 04/02/2020 tarih ve 2020/3 sayılı Genelgesinde yürütülmenin durdurulması kararı verildiğinden anılan Genelge maddeleriyle aynı yönde düzenleme içeren Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41'inci maddesinin (16) numaralı fıkrasının uygulanmasının mahkeme kararına aykırılık teşkil edeceği gerekçesiyle söz konusu taşımayla ilgili olarak Yönetmelik kapsamında yeni bir düzenleme yapılması talebiyle 21/08/2020 tarihinde yapılan başvurunun, söz konusu kararın tebliğ edilmediği, havayolu + karayolu kombine taşımacılığına ilişkin olarak 20/08/2020 tarih ve 2020/12 sayılı Genelge ile yeni düzenleme yapıldığı ve bu Genelge ile 04/02/2020 tarihli Genelge'nin yürürlükten kaldırıldığı şeklinde cevap verilmek suretiyle reddine ilişkin Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğünün … tarih ve E…. sayılı işleminin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için davanın açıldığı görülmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1/a bendinde; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları idari dava türleri arasında sayılmış olup, aynı Kanun'un 14. maddesinin 3/d bendinde; dava dilekçesinin dava konusu edilen işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; 15. maddesinin (1/b) bendinde ise, dava konusu edilen işlemin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem niteliğinin bulunmaması durumunda davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
İdari işlemler, idarî makamların, kamu gücü kullanarak, idare işlevine ilişkin olarak tesis ettikleri, muhatapları yönünden çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran, muhataplarının hukukî durumlarında değişiklik yapan tek yanlı irade açıklamalarıdır. Buna göre, idari işlemlerin "idari makamlarca tesis edilmiş olma", "tek yanlı olma" ve "icrailik niteliğini taşıma" unsurlarını bünyesinde barındırması gerekmektedir. Bir işlemin iptal davasına konu edilebilir nitelikte kesin ve yürütülebilir bir işlem olup olmadığının, işlemin ismine veya idarenin isimlendirmesine bakılarak değil, işlemin içeriğine bakılarak belirlenmesi gerekmektedir.
Bir idari işlemin kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem sayılabilmesi; hukuk düzeninde varlık kazanabilmesi için gerekli idarî usulün son aşamasını da geçirmiş bulunmasına, bir başka idari makamın onayına ihtiyaç göstermeksizin hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirebilmesine bağlı bulunmaktadır. İlgililerin hukuki durumları üzerinde etki yaparak, ilgililer için yeni hukuki durumlar doğuran, ilgililerin mevcut hukuki durumlarını değiştiren veya ortadan kaldıran işlemler, icrai nitelik taşıyan işlemlerdir. İdarenin belirli konularına ilişkin olarak açıklayıcı ve bilgilendirici mahiyetteki işlemleri ise muhataplarının hukuki durumları üzerinde etkide bulunmayan icrailik niteliği taşımayan işlemlerdir.
Olayda ise, dava konusu edilen cevabi yazının, açıklayıcı ve bilgilendirici mahiyette olduğu, dolayısıyla idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülebilir nitelikte işlemlerden olmadığı sonucuna varılmıştır.
Kaldı ki dava konusu işleme esas teşkil eden davacı idarenin başvurusunda belirtilen Karayolu Taşıma Yönetmeliği 41. maddesi 16. fıkrası için Dairemizin 2020/3965 Esas sayılı dosyasında, yine dava konusu işlemde belirtilen 20.08.2020 tarih ve 2020/12 sayılı Genelge için de Dairemizin 2020/6387 sayılı dosyasında davacı tarafından söz konusu davaların açıldığı anlaşılmaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davanın İNCELENMEKSİZİN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmediğinden … TL yürütmeyi durdurma harcının ve posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
24/03/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.