Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/8444 E. , 2020/14093 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/8444
Karar No : 2020/14093
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- … Bakanlığı - …
VEKİLİ : …, Hukuk Müşaviri
2- … Genel Müdürlüğü - …
VEKİLLERİ : …, Hukuk Müşaviri
…, Hukuk Müşaviri
KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1- …
2- …
3- …
4- …
5- …
VEKİLLERİ : Av. …
6- …
7- …
8- …
9- …
VEKİLLERİ : Av. …
10- …
11- …
12- …
13- …
14- …
VEKİLLERİ : Av. …
15- …
16- …
17- …
18- …
19- …
VEKİLLERİ : Av. …
20- …
21- …
22- …
23- …
24- …
VEKİLLERİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Tunceli İli, Pülümür İlçesinde yapılması planlanan Pülümür Barajı ve Hidroelektrik Santrali (HES) inşaatının durdurulması ve baraj projesinin iptali isteğiyle yapılan … tarihli başvuruların reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Devlet Su İşleri (DSİ) Genel Müdürlüğü işlemi ile zımnen reddine ilişkin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 18/08/2010 tarih ve E:2010/8629, K:2010/7857 sayılı kararıyla davanın görev yönünden reddi ile dosyanın … İdare Mahkemesine gönderilmesi üzerine, … İdare Mahkemesince davanın yetki yönünden reddine karar verilerek …İdare Mahkemesine gönderilen dosyada, … İdare Mahkemesince yetkili idare mahkemesinin …İdare Mahkemesi olduğu gerekçesiyle yetkili yargı yerinin belirlenmesi için dosyanın Danıştay Başkanlığına gönderilmesi üzerine, Danıştay Onuncu Dairesinin 26/12/2011 tarih ve E:2011/11172, K:2011/5938 sayılı kararıyla yetkili yargı yerinin … İdare Mahkemesi olduğu gerekçesiyle … İdare Mahkemesine gönderilen dosyada, dava konusu projenin henüz ÇED sürecinin tamamlanmaması nedeniyle hukuk aleminde sonuç doğurmadığı, dolayısıyla iptal davasına konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararının, Danıştay Ondördüncü Dairesinin 05/11/2015 tarih ve E:2013/10598, K:2015/8322 sayılı kararıyla bozulması üzerine, bozma kararına uyularak verilen temyize konu kararda; Munzur Vadisi Milli Parkı'nın mutlak koruma zonunda inşa edilmesi planlanan baraj ve HES projelerinin yapılması hususunda "kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir zorunluluk" bulunduğuna ilişkin … tarihli Çevre ve Orman Bakanlığı işleminin iptali istemiyle … İdare Mahkemesinin E:… sayılı dosyasında açılan davada, Mahkemenin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla işlemin iptaline karar verildiği görülmektedir.
1967 tarihli Fırat Havzası inkişaf raporu doğrultusunda 1983 yılında onaylanan Tunceli-Munzur projesi master planı dışında dava konusu proje ile ilgili herhangi bir çevresel etki değerlendirmesi yapılmadığı,16/09/2010 tarihinde … Elektrik Üretim A.Ş.'ye üretim lisansı verilmesinin uygun bulunduğu, (Mahkemece sehven …Hidroelektrik Üretim A.Ş.'ye 06/05/2010 tarihinde elektrik üretim lisansı verildiği belirtilmiştir.) bu tarihten önce projeye herhangi bir çevresel etki değerlendirme sürecinin işletilmediği, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin geçici 3. maddesinin uygulanma imkanı olmadığı gibi, Orman ve Su İşleri Bakanlığının … tarihli üstün kamu yararı kararının da … İdare Mahkemesinin iptal kararı nedeniyle uygulanabilir olmadığı görüldüğünden, hali hazırda milli park niteliğinde olan dava konusu proje alanında 1967 yılından itibaren çevrenin korunması ilkesi dikkate alınmaksızın, çevresel etki değerlendirmesi süreci dışında proje yapılmasının ve uygulanmasının hukuken mümkün olmadığı değerlendirilmiştir.
Bu durumda, milli park sayılan yerlerde tabii kaynakların işletilmesinin ancak kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir zorunluluk doğması durumunda mümkün olabildiği ve Munzur Vadisi Milli Parkı'nın mutlak koruma zonunda baraj ve HES projelerinin yapılması hususunda "kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir zorunluluk" bulunduğuna ilişkin … tarihli Çevre ve Orman Bakanlığı işleminin iptal edildiği dikkate alındığında, milli park statüsündeki bir alanda geçerli üstün kamu yararı kararı olmaksızın, 1967 tarihli güncel olmayan bir inkişaf raporu dışında çevresel etki değerlendirme süreci işletilmeksizin baraj ve HES projesi yapılmasının, başta çevrenin korunması ilkesi olmak üzere Milli Parklar Kanunu ile ilgili mevzuata aykırı olacağı sonuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, hukuka aykırı bulunan işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : 1- . ..Bakanlığı tarafından, dava konusu projenin lisans kapsamında olduğu ve Bakanlıkça herhangi bir işlem tesis edilmediği, bu nedenle Bakanlığa husumetin yöneltilmesinin hukuka aykırı olduğu, nitekim mevzuat gereği üretim lisansı vermeye Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun yetkili olduğu ve anılan Kurumun davalarda taraf olma ehliyetinin bulunduğu, ayrıca su kullanım hakları anlaşmasının ise DSİ Genel Müdürlüğü tarafından yapıldığı, dolayısıyla bu yönüyle de DSİ Genel Müdürlüğünün yetkili olduğu ve davalarda taraf olma ehliyetinin bulunduğu, dolayısıyla, hasım mevkiinden çıkarılması gerektiği ileri sürülmektedir.
2- …Genel Müdürlüğü tarafından, dava konusu projenin Müdürlük tarafından master plan seviyesinde hazırlanmış ve 21/03/2008 tarihinde tablo-2'de yayımlanmış bir proje olduğu, en yüksek kaynak katkı payı veren …Elektrik Üretim A.Ş.'ye EPDK'nın … tarih ve … sayılı kararı ile üretim lisansı verilmesi uygun bulunması neticesinde su kullanım hakları anlaşması imzalanarak … tarih ve …sayı ile tescil edildiği, ÇED sürecinin ise davalı idarenin yetki alanı dışında olduğu, nitekim Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı işlemi ile dava konusu projeyle ilgili ÇED sürecinin sonlandırıldığının bildirildiği, hali hazırda ÇED kararı bulunmadığı için üretim lisansının da bulunmadığı, su kullanım hakları anlaşması ise ara nitelikte bir işlem olduğu, dolayısıyla ortada kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlem bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Tunceli İli, Pülümür İlçesinde yapılması planlanan Pülümür Barajı ve HES projesinin, DSİ Genel Müdürlüğü tarafından master plan seviyesinde hazırlanarak 21/03/2008 tarihinde yayımlandığı, bu projeye 4 firma tarafından teklif verildiği, 08/06/2008 tarihinde yapılan projenin, hidroelektrik kaynak katkı payı teklif verme toplantısı sonucunda en yüksek teklifi veren … Elektrik Üretim A.Ş. üzerinde bırakıldığı, söz konusu proje için adı geçen şirkete Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile üretim lisansı verilmesinin uygun bulunduğu, bunun üzerine DSİ Genel Müdürlüğü ile … Elektrik Üretim A.Ş. arasında "Pülümür Barajı ve Hidroelektrik Enerji Üretim Tesisinin Su Kullanım Hakkı ve İşletme Esaslarına İlişkin Anlaşma"nın imzalandığı ve Ankara 13. Noterliğinin … tarih ve …sayısı ile tescil edildiği anlaşılmaktadır.
Davacılar tarafından, Tunceli İli, Pülümür İlçesinde Pülümür Vadisinde yapılması planlanan Pülümür Barajı ve HES inşaatlarının durdurulması ve baraj projelerinin iptali isteğiyle Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına ve DSİ Genel Müdürlüğüne yapılan … tarihli başvuruların, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığınca zımnen ve DSİ Genel Müdürlüğünce ise … tarih ve … sayılı işlemle reddedilmiştir.
Bunun üzerine, anılan işlemlerin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2873 sayılı Milli Parklar Kanununun 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, yurdumuzdaki milli ve milletlerarası düzeyde değerlere sahip milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanlarının seçilip belirlenmesine, özellik ve karakterleri bozulmadan korunmasına, geliştirilmesine ve yönetilmesine ilişkin esasları düzenlemektir." hükmüne yer verilerek 2. maddesinin (a) bendinde; "Milli park; bilimsel ve estetik bakımından, milli ve milletlerarası ender bulunan tabii ve kültürel kaynak değerleri ile koruma, dinlenme ve turizm alanlarına sahip tabiat parçalarını" ifade ettiği belirtilmiştir.
Aynı Kanunun 4. maddesinin 1. fıkrasında; "Bu Kanun hükümlerine göre milli park olarak belirlenen yerlerin özellik ve nitelikleri göz önünde tutularak, koruma ve kullanma amaçlarını gerçekleştirmek üzere, kuruluş, geliştirme ve işletilmelerini kapsayan gelişme planı, ilgili bakanlıkların olumlu görüşleri ve gerektiğinde fiili katkılarıyla, Orman ve Su İşleri Bakanlığınca hazırlanır ve yürürlüğe konur." hükmü, 7. maddesinin 1. fıkrasında; "Milli park veya tabiat parklarında, planlarına uygun olması şartıyla, kamu kurum ve kuruluşları tarafından yapılacak her türlü plan, proje ve yatırımlara Orman ve Su İşleri Bakanlığınca izin verilebilir ve uygulamalar bu Kanun hükümlerine göre denetlenir. hükmüne,
14. maddesinde ise; "Bu Kanun kapsamına giren yerlerde;
a)Tabii ve ekolojik denge ve tabii ekosistem değeri bozulamaz.
b)Yaban hayatı tahrip edilemez.
c)Bu sahaların özelliklerinin kaybolmasına veya değiştirilmesine sebep olan veya olabilecek her türlü müdahaleler ile toprak, su ve hava kirlenmesi ve benzeri çevre sorunları yaratacak iş ve işlemler yapılamaz.
d)Tabii dengeyi bozacak her türlü orman ürünleri üretimi, avlanma ve otlatma yapılamaz.
e)Onaylanmış planlarda belirtilen yapı ve tesisler ve Genelkurmay Başkanlığı'nca ihtiyaç duyulacak savunma sistemi için gerekli tesisler dışında kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir zorunluluk bulunmadıkça her ne suretle olursa olsun hiçbir yapı ve tesis kurulamaz ve işletilemez veya bu alanlarda var olan yerleşim sahaları dışında iskan yapılamaz." hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Kanun uyarınca yürürlüğe giren Milli Parklar Yönetmeliğinin 5. maddesinde; bu Yönetmeliğin uygulandığı yerlerde tabii kaynakların işletilmesinin yasak olduğu, kamulaştırma ve tahsislerin ise Kanunun 5. ve 6. maddelerine göre yapılacağı, kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir mecburiyet doğması halinde, planda yer almayan herhangi bir yatırım projesinin uygulanmasına, projenin çevreye yapacağı tesir etüd edilerek, çevre ve kaynak koruma politikalarıyla kabul edilemez bir tezat teşkil etmeyeceğinin tespit edilmesi halinde, planda gerekli değişiklikler yapıldıktan sonra Bakanlıkça izin verileceği belirtilmiş, 21. maddesinde; milli park ve tabiat parklarında, planlarına uygun olması şartıyla kamu kurum ve kuruluşları tarafından yapılacak her türlü plan, proje ve yatırımlara Bakanlıkça izin verilebileceği ve uygulamaların Kanun ve Yönetmelik hükümlerine göre denetleneceği belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Milli Parklar Kanunu ve ilgili Yönetmelik uyarınca milli park sayılan yerlerde tabii kaynakların işletilmesi yasak olup, kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir zorunluluk doğması durumunda ilgili Bakanlığın izin vermesi koşuluyla istisnai olarak bu tür yerlerde bir proje uygulanabilmektedir.
Uyuşmazlıkta, DSİ Genel Müdürlüğünün … tarihinde … Mahkemesinin kaydına giren savunma dilekçesinde, Munzur Nehrinin yan kolu olan Pülümür Nehri üzerinde yapılması planlanan dava konusu proje alanının, Munzur Vadisi Milli Park sınırları içerisinde bulunmadığının, dolayısıyla 2873 sayılı Milli Parklar Kanununun kısıtlayıcı hükümlerine tabi olmadığının belirtildiği, kaldı ki (Dairemizin E:2020/11198, E:2020/1035, E:2020/9076 sayılı dosyalarındaki başvuruların aksine) davacılar tarafından yapılan başvurularda söz konusu projenin Milli Park sınırları içerisinde yapılmasıyla ilgili herhangi bir iddianın ileri sürülmediği dikkate alındığında, dava konusu proje alanının, Munzur Vadisi Milli Park sınırları içerisinde olup olmadığının ve Munzur Vadisi Milli Parkı'nın mutlak koruma zonunda yapılması planlanan baraj ve HES projelerinin yapılması hususunda "kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir zorunluluk" bulunduğuna ilişkin … tarihli Çevre ve Orman Bakanlığı işleminin söz konusu proje hakkında da geçerli olup olmadığının öncelikle açıklığa kavuşturulmaksızın, İdare Mahkemesince; … tarihli Çevre ve Orman Bakanlığı işleminin yargı kararıyla iptal edildiğinden bahisle, Milli Parklar Kanunu ile ilgili mevzuata aykırı olacağı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmesinde hukuki isabet bulunmamıştır.
Diğer taraftan, Mahkemece dava konusu işlemlerin iptaline karar verilirken, 1967 tarihli güncel olmayan bir inkişaf raporu dışında çevresel etki değerlendirme sürecinin işletilmediği vurgulanmış ise de, Mahkemenin … tarihli ara kararına DSİ Genel Müdürlüğünce verilen cevaba eklenen, … tarih ve … sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Çevresel Etki Değerlendirmesi, İzin ve Denetim Genel Müdürlüğünün işleminde, …Elektrik Üretim A.Ş. tarafından yapılması planlanan dava konusu projeyle ilgili ÇED sürecinin işletildiği ve bazı kurumların olumsuz görüşlerine istinaden ÇED sürecinin sonlandırıldığının belirtildiği görülmüştür. Kaldı ki, bir baraj projesinin, ilk olarak baraj projesinin hazırlanması, daha sonra projenin Devlet Su İşleri Müdürlüğünce projeyi gerçekleştirmek isteyen şirketlerin başvuru yapabilmeleri için yayımlanması, bunun üzerine projeyi gerçekleştirmek isteyen şirketlerden en yüksek teklifi verene projenin ihale edilmesi, ihaleyi kazanan şirket tarafından proje ile ilgili ÇED Olumlu ya da ÇED Gerekli Değildir kararının alınması ve DSİ Genel Müdürlüğü ile "Su Kullanım Hakkı Anlaşması" imzalanması ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından üretim lisansı verilmesi aşamalarından oluştuğu dikkate alındığında, dava konusu projenin hukuka uygun olup olmadığı yönünden inceleme yapılarak karar verilmesi gerekirken, projenin sonraki aşaması olan ÇED sürecinden bahisle, proje için ÇED süreci işletilmediği gerekçesiyle de dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmesinde, bu yönüyle de hukuki isabet bulunmamaktadır. Nitekim Danıştay Ondördüncü Dairesinin 05/11/2015 tarih ve E:2015/1342, K:2015/8324 sayılı ve 05/11/2015 tarih ve E:2014/2314, K:2015/8323 sayılı kararları ile Danıştay Onuncu Dairesinin 16/11/2015 tarih ve E:2012/4250, K:2015/4958 sayılı kararı da bu yöndedir.
Bu itibarla, eksik incelemeyle dava konusu işlemlerin iptaline ilişkin temyize konu İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalıların temyiz istemlerinin kabulüne,
2. Dava konusu işlemlerin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin temyize konu … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanunun (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere 30/12/2020 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; idari dava türleri arasında iptal davalarına yer verilmiş olup, iptal davaları; "idarenin kamu gücüne dayanarak kamu hukuku alanında tesis ettiği karşı yetki, şekil, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar" şeklinde tanımlanmıştır.
Aynı Kanunun 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinde ise, bir işlemin idari davaya konu olabilmesi için kesin ve yürütülmesi gerekli işlem niteliğinde olması gerektiği hükmüne yer verilmiş, 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde de, 14. maddenin 3. fıkrasının (d) bendinde yazılı hallerde (idari davaya konu edilen işlemin kesin ve yürütülmesi gerekli işlem niteliğinde olmaması halinde) davanın reddine karar verileceği, 14. maddenin 6. fıkrasında da, davanın her safhasında 15. madde hükmünün uygulanacağı hükme bağlanmıştır.
Uyuşmazlığa konu Tunceli İli, Pülümür İlçesinde yapılması planlanan Pülümür Barajı ve Hidroelektrik Santrali (HES) inşaatının henüz başlamadığı, inşaatın başlatılmasına yönelik idari bir işlemin mevcut olmadığı ve projeyle ilgili işletilen ÇED sürecinin de sonlandırıldığı dikkate alındığında, hali hazırda yapılması planlanan bir proje olmadığı, dolayısıyla bu haliyle ortada idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gerekli bir idari işlemin mevcut olmadığı sonucuna varıldığından, dava konusu işlemlerin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği oyu ile çoğunluk kararına katılmıyoruz.