Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/9756 E. , 2020/12597 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/9756
Karar No : 2020/12597
DAVACI : … Vakfı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı - …
VEKİLİ : …, Hukuk Müşaviri - Aynı yerde
DAVANIN KONUSU : 12.08.2014 günlü, 29086 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, 03.07.2014 günlü, 69 sayılı "Doğal Sit Alanlarında Planlanan Hidroelektrik Santralleri (HES) Projelerinin Gerçekleştirilmesine Yönelik İlke Kararı"nın 3. ve 5. maddelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : İlke Kararının 3. maddesi ile; 1. maddedeki kriterlere sahip olmayan tüm doğal sit alanlarında HES yapımına imkan tanınarak koruma amacından uzaklaşıldığı, anılan düzenlemenin başta Anayasanın 63. ve 56. maddeleri olmak üzere, Çevre Kanununa ve uluslararası sözleşmelere aykırı olduğu, İlke Kararında HES projelerine hangi koşullarda izin verileceğine ilişkin kriterler belirlenirken, mevcut ve planlanan HES projelerinin kümülatif etkilerinin irdelenmesi ve havza bazında değerlendirme yapılmasına yönelik herhangi bir düzenlemeye yer verilmemesinin büyük bir eksiklik olduğu, İlke Kararının 5. maddesinde; Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonlarında ekolojik temelli bilimsel araştırma raporunun konusu ile ilgili uzmanların bulunmaması durumunda, biyolojik çeşitlilik konusunda uzman biyolog ve/veya jeologlardan görüş alınması gerektiğinin düzenlendiği, ancak, biyolog ve jeologların uzmanlık alanlarının doğru görüş verme açısından yeterli olmayabileceği, bu nedenle, komisyonlarda ekolojik temelli bilimsel araştırma raporunu değerlendirebilecek nitelikte ve yeteri kadar uzmanın görevlendirilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Dava konusu İlke Kararının, bilimsel kriterler dikkate alınarak, koruma ilkeleri çerçevesinde hazırlandığı, İlke Kararının 3. maddesi ile doğal sit alanlarını kontrolsüz biçimde HES projelerine açıldığı yolundaki iddianın gerçeği yansıtmadığı, anılan madde uyarınca bu alanlarda öncelikle ekolojik temelli bilimsel araştırma raporu hazırlanması gerektiği ve bu raporla 1. maddede belirtilen kriterlerden en az birine sahip olduğu belirlenen doğal sit alanlarında HES projelerine izin verilmeyeceği, dolayısıyla, projelerin bilimsel çalışmalar sonucunda değerlendirileceği; İlke Kararının 5. maddesindeki düzenlemenin ise, Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonlarında yeteri kadar uzman bulundurulması ve ekolojik temelli bilimsel araştırma raporlarının sağlıklı bir şekilde değerlendirilmesi amacıyla getirildiği belirtilerek, dava konusu düzenlemelerde, hukuka aykırılık bulunmadığı ve davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : 12.08.2014 günlü, 29086 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, 03.07.2014 günlü, 69 sayılı "Doğal Sit Alanlarında Planlanan Hidroelektrik Santralleri (HES) Projelerinin Gerçekleştirilmesine Yönelik İlke Kararı"nın 3. maddesinin, 1. derece doğal sit alanlarıyla ilgili kısmının iptali, 3. maddesinin diğer kısmı ile 5. maddelesi yönünden ise davanın reddi yolunda verilen Danıştay Ondördüncü Dairesinin 25.02.2016 tarih ve E:2014/9283, K:2016/1163 sayılı kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04.04.2019 tarih ve E:2016/3301, K:2019/1553 sayılı kararıyla, İlke Kararının 3. maddesinin, 1. derece doğal sit alanlarıyla ilgili bölümünün iptaline yönelik kısmının onandığı, 3. maddesinin, 1. derece doğal sit alanlarıyla ilgili bölümü dışındaki kısmı ile 5. maddesi yönünden davanın reddine yönelik kısmının ise bozulduğu görüldüğünden, bozulan kısımlar yönünden İlke Kararının iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'İN DÜŞÜNCESİ : Dava; 12.08.2014 günlü, 29086 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Doğal Sit Alanlarında Planlanan Hidroelektrik Santralleri (HES) Projelerinin Gerçekleştirilmesine Yönelik İlke Kararı'nın 3. ve 5. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun ve Koruma Bölge Kurullarının görev ve yetkileri 2863 sayılı Yasa ile düzenlenmiş, bu kurulların çalışma usul ve esaslarının ise Bakanlıkça çıkarılacak Yönetmelikle düzenleneceği hüküm altına alınmış, "Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu ile Koruma Bölge Kurulları" ana başlıklı beşinci bölümünün "Kuruluş, görev, yetki ve çalışma şekli" başlıklı 51. maddesinde, "Yurtiçinde bulunan ve bu Kanun kapsamına giren korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile ilgili hizmetlerin bilimsel esaslara göre yürütülmesini sağlamak üzere, Bakanlığa bağlı 'Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu' ile Bakanlıkça belirlenecek bölgelerde 'Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulları' kurulacağı hükme bağlanmış, bu doğrultuda Bakanlık tarafından yapılan düzenlemelerle de, Koruma Yüksek Kurulunun, koruma bölge kurullarının ve koruma bölge kurullarının idari ve teknik hizmetlerini yürüten koruma bölge kurulu müdürlüklerinin oluşumu ve çalışma şekilleri ayrıntılı olarak belirlenmiştir.
Doğal Sit Alanlarında Planlanan Hidroelektrik Santralleri (HES) Projelerinin Gerçekleştirilmesine Yönelik İlke Kararı'nda "Doğal sit alanlarında yapılacak HES Projelerine ilişkin Bölge Komisyonlarına gelen başvuruların değerlendirilmesinde bilimsel temele dayalı karar alma bütünlüğünü sağlamak amacıyla Merkez Komisyonu İlke Kararı alınmasına ihtiyaç duyulmuştur. Bu amaçla aşağıdaki düzenleme gerçekleştirilmiştir." denildikten sonra;
Doğal sit alanlarında;
1) Ekolojik Temelli Bilimsel Araştırma Raporu sonucunda;
• Bölgesel, ulusal veya dünya ölçeğinde olağanüstü ekosistemleri/türleri bulunduran,
• Özgün ekosistem yapısına sahip, doğal alanların ekolojik bütünlüğünü sağlayan ve besin zinciri içinde yer alan kritik türleri barındıran,
• Küresel ve ulusal ölçekte dar yayılımlı, kritik, nesli tehdit ve tehlike altında endemik tür veya türlerin;
- üreme ve beslenme alanlarını ihtiva eden,
- hayati ihtiyaçlarını temin edebileceği uygun yaşama şartlarını sağlayan,
- göç ve yayılma alanlarını ve göç yollarını ihtiva eden,
- Ekolojik süreçleri, ekosistem hizmetlerini, ekolojik barınakları muhafaza eden, iklim değişikliklerine tampon sağlayan,
• Jeolojik ve jeomorfolojik açıdan istisnai özellikte olan,
kriterlerden en az birini bünyesinde bulunduran doğal sit alanlarında HES yapımına izin verilmeyeceğine,
2) Ekolojik Temelli Bilimsel Araştırma Raporu neticesinde yukarıda belirlenen özellikleri bünyesinde barındırmayan alanlarda;
• Bölge halkının içme ve tarımsal amaçlı su kullanım ihtiyaçlarının dikkate alınması,
• Ekolojik ihtiyaç debisinin araştırma çalışmasında belirlenerek su yatağındaki biyolojik çeşitliliğin devamını sağlayacak şekilde teminat altına alınması,
• Projelerin balık türlerinin geçişine izin verilecek şekilde düzenlenmesi,
• Proje ile yaban hayvanlarının geçişlerinin engellenmesi halinde uygun geçiş alanlarının oluşturulması, şartıyla doğal sit alanlarında HES taleplerine değerlendirilme sonucu izin verilebileceğine, bu durumda yukarıda belirtilen özellikler dikkate alınarak;
3) Mevcut doğal sit derecelerine göre;
Doğal Sit Alanlarında yeniden değerlendirme yapılıncaya kadar; 1. maddede belirtilen özellikleri bünyesinde barındırmayan 1'inci, 2'nci ve 3'üncü derece doğal sit alanlarında 2. maddede belirtilen şartlar doğrultusunda izin verilebileceğine,
5) Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonlarında ekolojik temelli bilimsel araştırma raporunun konusu ile ilgili uzmanların bulunmaması durumunda, biyolojik çeşitlilik konusunda uzman biyologların ve/veya jeologlardan komisyonca görüş alınması gerektiğine, denilmiştir.
Korunan Alanların Tespit, tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik'in 4. maddesinde Doğal sit'in tanımı yapılmış, 6. Maddesinde de Doğal sitlerin tespit ilke ve kriterleri belirlenmiştir.
Anılan maddelerin birlikte değerlendirilmesinden; dava konusu İlke Kararı ile getirilen düzenlemelerde, Korunan Alanların Tespit, tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik'te belirlenen yeni koruma kriterleri ve koruma ilkelerine paralel düzenlemeler getirildiği, izinlerin verilmesi konusunda Ekolojik Temelli Bilimsel Araştırma Raporunun hazırlanmasının gerekliliğine öncelik verildiği, doğal alanların değerlendirilmesinde temel meslek disiplinleri olan biyolog ve jeologların yanında konusunda uzman diğer ilgili uzmanların komisyonlarda bulundurulmasına kısıtlama getirilmediği göz önüne alındığında, söz konusu düzenlemelerin doğal sit alanlarını HES projelerine sınırsız ve kontrolsüz biçimde açtığından söz edilemeyeceği açık olup, anılan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, dava konusu 12.08.2014 günlü, 29086 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, 03.07.2014 günlü, 69 sayılı "Doğal Sit Alanlarında Planlanan Hidroelektrik Santralleri (HES) Projelerinin Gerçekleştirilmesine Yönelik İlke Kararı"nın 3. maddesinin, 1. derece doğal sit alanlarıyla ilgili kısmının iptali, 3. maddesinin diğer kısmı ile 5. maddesi yönünden ise davanın reddi yolunda verilen Danıştay Ondördüncü Dairesinin 25.02.2016 tarih ve E:2014/9283, K:2016/1163 sayılı kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04.04.2019 tarih ve E:2016/3301, K:2019/1553 sayılı kararıyla, İlke Kararının 3. maddesinin, 1. derece doğal sit alanlarıyla ilgili bölümünün iptaline yönelik kısmının onandığı, 3. maddesinin, 1. derece doğal sit alanlarıyla ilgili bölümü dışındaki kısmı ile 5. maddesi yönünden davanın reddine yönelik kısmının ise bozulduğu görüldüğünden, bozma kararına uyularak, bozulan kısım yönünden Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun ilk şeklinde, doğal sit kavramı tanımlanmamış ise de, aynı Kanun uyarınca sit niteliğindeki alanların koruma ve kullanma koşullarını belirleme konusunda yetkili kılınan Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 728 sayılı Doğal (Tabii) Sitler, Koruma ve Kullanma Koşulları İle İlgili İlke Kararında doğal sit, "Jeolojik devirlerle, tarih öncesi ve tarihi devirlere ait olup, ender bulunmaları veya özellikleri ve güzellikleri bakımından korunması gerekli yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." şeklinde tanımlanmış; doğal sitlerin tespitine, koruma ve kullanma koşullarına ilişkin usul ve esaslar da aynı İlke Kararı ile belirlenmiştir.
17.08.2011 günlü, 28028 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 648 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ile doğal sitler konusunda değişikliklere gidilmiş ve anılan KHK ile 2863 sayılı Kanunun "tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesine eklenen fıkra ile doğal sit; " jeolojik devirlere ait olup, ender bulunmaları nedeniyle olağanüstü özelliklere sahip yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır." şeklinde tanımlanmıştır.
648 sayılı KHK ile 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununa eklenen Ek 4. madde ile doğal sitlerle ilgili olarak, 2863 sayılı Yasadan kaynaklanan yetki ve görevler, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile bu Bakanlığın bünyesinde kurulan Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonuna devredilmiş ve aynı KHK ile 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen 13/A maddesi ile, Bakanlık bünyesinde Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü kurulmuş, ayrıca 644 sayılı KHK'ya eklenen geçici 6. madde ile de, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili iş, işlem ve kararlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konularda görev yapacak komisyonların teşkili ve çalışma usul ve esaslarının Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Anılan hükümler uyarınca çıkarılan ve 19.07.2012 günlü, 28358 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikle doğal sit alanlarının tespit ve tesciline ilişkin yeni kriterler belirlenmiş, bu alanlar, kesin korunacak hassas alanlar, nitelikli doğal koruma alanları ve sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları olarak üç kategoriye ayrılmış ve bu alanlara ilişkin tanımlamalar ile bu alanların ayırt edici özelliklerine yer verilmiştir.
Davalı idare tarafından; doğal sit alanlarında yapılacak HES Projelerine ilişkin Bölge Komisyonlarına gelen başvuruların değerlendirilmesinde karar alma bütünlüğünü sağlamak amacıyla 12.08.2014 günlü, 29086 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 03.07.2014 günlü, 69 sayılı "Doğal Sit Alanlarında Planlanan Hidroelektrik Santralleri (HES) Projelerinin Gerçekleştirilmesine Yönelik İlke Kararı" alınmıştır.
Bunun üzerine, anılan İlke Kararının 3. ve 5. maddelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Tarih, kültür ve tabiat varlıklarının korunması" başlıklı 63. maddesinde; "Devlet, tarih, kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını sağlar, bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alır. Bu varlıklar ve değerlerden özel mülkiyet konusu olanlara getirilecek sınırlamalar ve bu nedenle hak sahiplerine yapılacak yardımlar ve tanınacak muafiyetler kanunla düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Bütün insanlığın ortak mirası olarak kabul edilen evrensel değerlere sahip kültürel ve doğal sitleri dünyaya tanıtmak, toplumda söz konusu evrensel mirasa sahip çıkacak bilinci oluşturmak ve çeşitli sebeplerle bozulan, yok olan kültürel ve doğal değerlerin yaşatılması için gerekli işbirliğini sağlamak amacıyla Birleşmiş Milletler Eğitim, Bilim ve Kültür Örgütü (UNESCO) Genel Konferansınca 16 Kasım 1972 tarihinde “Dünya Kültürel ve Doğal Mirasının Korunmasına Dair Sözleşme” kabul edilmiştir. 14.04.1982 tarih ve 2658 sayılı Kanunla katılmamız uygun bulunan bu sözleşme, 23.05.1982 tarih ve 8/4788 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 14.02.1983 tarih ve 17959 sayılı Resmî Gazetede yayınlanmıştır.
Bu Sözleşmenin 2. maddesinde; estetik veya bilimsel açıdan istisnaî evrensel değeri olan, fiziksel ve biyolojik oluşumlardan veya bu tür oluşum topluluklarından müteşekkil doğal anıtlar, bilim veya muhafaza açısından istisnaî evrensel değeri olan jeolojik ve fizyografik oluşumlar ve tükenme tehdidi altındaki hayvan ve bitki türlerinin yetiştiği kesinlikle belirlenmiş alanlar, bilim, muhafaza veya doğal güzellik açısından istisnaî evrensel değeri olan doğal sitler veya kesinlikle belirlenmiş doğal alanların doğal miras sayılacağı belirtilmiş, 4. maddesinde; bu Sözleşmeye taraf olan devletlerden her birinin 1. ve 2. maddelerde sözü edilen ve topraklarında bulunan kültürel ve doğal mirasın saptanması, korunması, muhafazası, teşhiri ve gelecek kuşaklara iletilmesinin sağlanması görevinin öncelikle kendisine ait olduğunu kabul ettiği, bunun için kaynaklarını sonuna kadar kullanarak ve uygun olduğunda özellikle mali, sanatsal, bilimsel ve teknik alanlarda her türlü uluslararası yardım ve işbirliği sağlayarak elinden geleni yapacağı belirtilmiş, 5. maddesinde ise; " Sözleşmeye taraf olan her Devletin topraklarındaki kültürel ve doğal mirasın korunması, muhafazası ve teşhiri amacıyla etkili ve faal önlemlerin alınmasını sağlamak için, mümkün olduğunca her ülkenin kendi koşullarına uygun biçimde; kültürel ve doğal mirasa, toplumun yaşamında bir işlev vermeyi ve bu mirasın korunmasını kapsamlı planlama programlarına dahil etmeyi amaçlayan genel bir politika benimsemek, kültürel ve doğal mirasın korunması, muhafazası ve teşhiri için, halen mevcut değilse, topraklarında bir veya daha fazla hizmet kurumunu, işlevlerini ifaya yeterli olacak görevli ve araçlarla kurmak, bilimsel ve teknik çalışma ve araştırmaları geliştirmek ve Devletin kültürel ve doğal mirasını tehdit eden tehlikelere karşı harekete geçmesine olanak sağlayacak müdahale yöntemlerini mükemmelleştirmek, bu mirasın saptanması, korunması, muhafazası, teşhiri, yenileştirilmesi için gerekli olan uygun yasal, bilimsel, teknik, idarî ve malî önlemleri almak, kültürel ve doğal mirasın korunması, muhafazası ve teşhiri konularında eğitim yapan ulusal veya bölgesel merkezlerin kurulmasını veya geliştirilmesini desteklemek ve bu alandaki bilimsel araştırmaları teşvik etmek" konusunda çaba göstereceği belirtilmiştir.
17.08.2011 günlü, 28028 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'na eklenen Ek 4. maddede: "Taşınır tabiat varlıkları hariç tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili olarak bu Kanunda öngörülen iş, işlem ve kararlar bakımından görevli ve yetkili bakanlık, Çevre ve Şehircilik Bakanlığıdır. Tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili hususlarda karar almak ve bu Kanunda öngörülen diğer iş ve işlemlerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığına yardımcı olmak üzere; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı merkez teşkilatı bünyesinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Müsteşarının veya ilgili Müsteşar Yardımcısının başkanlığında, söz konusu varlıkların ve alanların özelliklerine göre konusunda uzmanlaşmış mimar veya şehir plancısı, orman veya çevre mühendisi (1) ve hukukçular ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca uygun görülecek uzmanlardan Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonu ve taşrada (…) (1) aynı meslek alanlarından yeterli sayıda uzmanın katılması suretiyle yeteri kadar Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonu teşkil edilir. Bu komisyonların iş, işlem ve kararları konusunda, bu Kanunun Koruma Yüksek Kurulu ve koruma bölge kurulları ile ilgili hükümleri, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca alınan ilke kararları çerçevesinde kıyasen uygulanır. Bu Kanunda Koruma Yüksek Kurulunca alınması öngörülen kararlar, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları bakımından Koruma Merkez Komisyonunca, koruma bölge kurullarınca alınması öngörülen kararlar koruma bölge komisyonlarınca alınır ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayıyla yürürlüğe konulur. Bu Kanunda ve diğer mevzuatta tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları bakımından Koruma Yüksek Kuruluna ve koruma bölge kurullarına yapılan atıflar, ilgisine göre Koruma Merkez Komisyonuna ve koruma bölge komisyonlarına yapılmış sayılır ve ilgili maddelerde geçen Koruma Yüksek Kurulundan Koruma Merkez Komisyonu ve koruma bölge kurullarından koruma bölge komisyonları anlaşılır. Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonu ile Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonlarında görev alanlara 55 inci maddede belirtilen esaslar çerçevesinde huzur hakkı ödenir. Tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili iş, işlem ve kararlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konularda görev yapacak komisyonların teşkili, çalışma usul ve esasları Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca hazırlanan yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
648 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 3. maddesi ile, 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 6. maddesine eklenen (g) bendinde; hizmet birimleri arasında Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğüne yer verilmiş, 10. maddesiyle eklenen, 13/A maddesinin (a) bendinde; milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, sulak alanlar ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların tescil, onay ve ilanına dair usul ve esasları belirlemek ve bu alanların sınırlarını tescil etmek, (b) bendinde ise; tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinin tespit, tescil, onay, değişiklik ve ilanına dair usul ve esasları belirlemek ve bu alanların sınırlarını tespit ve tescil etmek, yönetmek ve yönetilmesini sağlamak Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
648 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 17. maddesi ile 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen geçici 6. maddenin 1. fıkrasında; bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, doğal sit alanı ve tabiat varlığı olarak tespit ve tescil edilmiş alan ve varlıklara ilişkin her türlü belgenin, bu alan ve varlıkların statülerinin yeniden değerlendirilmesi için en geç altı ay içinde Bakanlığa devredileceği, tabiat varlıkları ve doğal sitlerle ilgili yeni değerlendirme yapılıncaya kadar bu alanlara ilişkin olarak kültür ve tabiat varlıklarını koruma bölge kurullarınca alınmış kararların geçerli olduğu, 3. fıkrasında ise; Bakanlık tarafından konunun uzmanlarından oluşturulacak komisyonca yeniden tespit edilen statülerin Çevre ve Şehircilik Bakanının onayı ile, yapı yasağı öngörülen statülerin ise Bakanlar Kurulunca onaylandıktan sonra tescil edileceği, bu alanlar ve varlıkların yeni statüsüne, ören yerlerinin ise mevcut statüsüne uygun koruma-kullanma esaslarına göre yetkili idarelerce yönetileceği hüküm altına alınmıştır.
19.07.2012 günlü, 28358 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin geçici 1. maddesinde; bu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önce herhangi bir korunan alan statüsü verilmiş alanların koruma statüsünün, bu Yönetmelik gereğince yeniden değerlendirme yapılıncaya kadar devam ettirileceği, bu alanlara ilişkin yürürlükteki koruma amaçlı imar planlarının geçerli olduğu düzenlenmiştir.
Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun Doğal (Tabii) Sitler, Koruma ve Kullanma Koşulları İle İlgili 19.06.2007 günlü, 728 sayılı İlke Kararında ise; I. Derece Doğal (Tabii) Sit; bilimsel muhafaza açısından evrensel değeri olan, ilginç özellik ve güzelliklere sahip olması ve ender bulunması nedeniyle kamu yararı açısından mutlaka korunması gerekli olan, korumaya yönelik bilimsel çalışmalar dışında aynen korunacak alanlar olarak tanımlanmış, bu alanlarda, bitki örtüsü, topografya, silüet etkisini bozabilecek, tahribata yönelik hiçbir eylemde bulunulamayacağına, ancak; kesin yapı yasağı olmakla birlikte, resmi ve özel kuruluşlarca zorunlu olan alanlarda, teknik altyapı hizmetleri (kanalizasyon, açık otopark, telesiyej, teleferik, içme suyu, enerji nakil hattı, telefon hattı, doğalgaz hattı, GSM baz istasyonu ve benzeri) uygulamalarının koruma bölge kurulunun uygun göreceği şekliyle yapılabileceği belirtilmiş, II. Derece Doğal (Tabii) Sit; doğal yapının korunması ve geliştirilmesi yanında kamu yararı gözönüne alınarak kullanıma açılabilecek alanlar olarak tanımlanmış, bu alanlarda, turizm yatırım ve turizm işletme belgeli turistik tesisler ile hizmete yönelik yapılar dışında herhangi bir yapılaşmaya gidilemeyeceği, kullanıma açılacak bölgelerde geçici dönem yapılanma koşullarının ilgili kurumların görüşleri alınarak Koruma Kurullarınca belirleneceği, bu belirlemede varsa çevre düzeni planı veya nazım plan kararları ile arazinin topografya, peyzaj, silüet vb. karakteristiklerinin gözönünde tutulacağı, ancak hazırlanacak Koruma Amaçlı İmar Planı kriterlerini etkileyebilecek nitelik ve yoğunluktaki uygulamalara Koruma Amaçlı İmar Planı yaptırılmadan izin verilemeyeceği, taş, toprak, kum alınamayacağı, kireç, taş, tuğla, mermer, kum, maden vb. ocakların açılamayacağı, toprak, curuf, çöp, sanayi artığı ve benzeri malzemenin dökülemeyeceği, ancak sit kararı ilanından önce ruhsat almış olan işletmelerde sahanın rehabilite edilerek yasal süresi içinde işlerinin tasfiye edileceği doğal dengenin devamlılığının sağlanması amacıyla ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görüşleri doğrultusunda alanın özelliğinden kaynaklanan faaliyetlerin Koruma Kurulu izni doğrultusunda sürdürülebileceği, mevcut tarımsal ve hayvancılık faaliyetlerinin sürdürülebilmesinin yanısıra, koruma kurulundan izin almak koşuluyla yeni tarımsal ve hayvancılık faaliyetlerinin yapılabileceği belirtilmiş, III. Derece Doğal (Tabii) Sit ise; potansiyeli ve kullanım özelliği de gözönünde tutularak konut kullanımına da açılabilecek alanlar olarak tanımlanmış, bu alanlarda, kullanıma açılacak bölgelerde geçici dönem yapılanma koşullarının ilgili kurumların görüşleri alınarak koruma kurullarınca belirleneceği, bu belirlemede varsa 1 /25.000 ölçekli çevre düzeni planı veya 1/5.000 ölçekli nazım imar planı kararları ile arazinin topografya, peyzaj, silüet vb. karakteristiklerinin gözönünde tutulacağı, ancak hazırlanacak Koruma Amaçlı İmar Planı kriterlerini etkileyebilecek nitelik ve yoğunluktaki uygulamalara Koruma Amaçlı İmar Planı yaptırılmadan izin verilemeyeceği, mevcut tarımsal ve hayvancılık faaliyetlerinin sürdürülebilmesinin yanısıra koruma kurulundan izin almak koşuluyla yeni tarımsal ve hayvancılık faaliyetlerinin yapılabileceği, doğal peyzaj ve siluet dikkate alınarak koruma kurulunca belirlenecek koşullar doğrultusunda kum, çakıl, taş, maden ve benzeri malzeme alınabileceği, bu amaçla ocak açılabileceği, toprak, curuf, çöp, sanayi artığı ve benzeri dökülemeyeceğine karar verilmiştir.
29.12.2010 günlü, 6094 sayılı Kanunun 5. maddesiyle, 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanunun 8. maddesine eklenen 5. fıkrada ise; "Milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ile tabiatı koruma alanlarında, muhafaza ormanlarında, yaban hayatı geliştirme sahalarında, özel çevre koruma bölgelerinde ilgili Bakanlığın, doğal sit alanlarında ise ilgili koruma bölge kurulunun olumlu görüşü alınmak kaydıyla yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verilir." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
12.08.2014 günlü, 29086 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, 03.07.2014 günlü, 69 sayılı "Doğal Sit Alanlarında Planlanan Hidroelektrik Santralleri (HES) Projelerinin Gerçekleştirilmesine Yönelik İlke Kararının 3. maddesinin, 1. derece doğal sit alanlarıyla ilgili bölümü dışındaki kısmı ile 5. maddesi yönünden incelenmesinden;
Dava konusu ilke kararının 1. maddesinde; ekolojik temelli bilimsel araştırma raporu sonucunda, bu maddede sayılan kriterlerden en az birini bünyesinde bulunduran doğal sit alanlarında HES yapımına izin verilmeyeceği, 2. maddesinde; ekolojik temelli bilimsel Araştırma raporu neticesinde birinci maddede belirlenen özellikleri bünyesinde barındırmayan alanlarda, bu maddede belirtilen şartların yerine getirilmesi halinde doğal sit alanlarında HES taleplerine değerlendirilme sonucu izin verilebileceği, 3. maddesinde; mevcut doğal sit alanlarında yeniden değerlendirme yapılıncaya kadar; 1. maddede belirtilen özellikleri bünyesinde barındırmayan 1., 2., ve 3. derece doğal sit alanlarında 2. maddede belirtilen şartlar doğrultusunda HES projelerine izin verilebileceği, 4. maddesinde; Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte tanımlanan kategorilere göre; a) Kesin Korunacak Hassas Alanlarda HES projelerine izin verilmeyeceği, b) Nitelikli Doğal Koruma Alanlarında 1. maddedeki özelliklerden en az birini barındırması halinde izin verilmeyeceği, bu özellikleri taşımayan alanlarda ise 2. maddedeki şartların yerine getirilmesi halinde izin verilebileceği, c) Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanlarında 2. maddedeki şartların yerine getirilmesi halinde izin verilebileceği, 5. maddesinde; Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonlarında ekolojik temelli bilimsel araştırma raporunun konusu ile ilgili uzmanların bulunmaması durumunda, biyolojik çeşitlilik konusunda uzman biyologların ve/veya jeologlardan komisyonca görüş alınması gerektiği, 6. maddesinde ise; Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonundan izin verilen alanlarda yapılacak HES projelerinin, alanın topoğrafik yapısı ve peyzaj değerleri dikkate alınarak projelendirilmesi ve bu projeye ilişkin ilgili Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonundan uygunluk kararı alınması gerektiği, düzenlenmiştir.
Yukarıda içeriğine yer verilen 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanunun 8. maddesinin 5. fıkrası uyarınca, Doğal Sit Alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabileceği anlaşılmaktadır. Ancak, anılan hükmün koşulsuz olarak tüm doğal sit alanlarında yenilenebilir enerji kayankalarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceği anlamına gelmeyeceği de açıktır.
Nitekim Anayasa Mahkemesinin 05.07.2012 günlü, E:2011/27, K:2012/101 sayılı kararında; "İptali istenilen kural; milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ile tabiatı koruma alanlarında, muhafaza ormanlarında, yaban hayatı geliştirme sahalarında, özel çevre koruma bölgelerinde ilgili Bakanlığın, doğal sit alanlarında ise ilgili koruma bölge kurulunun olumlu görüşü alınmak kaydıyla yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceğini öngörmektedir.
Kuralda yer alan milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları, muhafaza ormanları, yaban hayatı geliştirme sahaları, özel çevre koruma bölgeleri ile doğal sit alanları; Çevre Kanunu, Milli Parklar Kanunu, Orman Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ve Kara Avcılığı Kanunu'nda getirilen hükümlerle özel olarak korunan alanlardır. Bu alanlarda yapılaşmaya gidilebilmesi, öncelikle söz konusu Kanunlarda böyle bir yapılaşmaya olanak tanınmasına ve bu doğrultuda yetkili makamlarca izin verilmiş olmasına bağlıdır.
İptali istenilen kural, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabilmesi bakımından yukarıda anılan Kanunlarda öngörülen düzenlemelerin uygulanma zorunluluğunu ortadan kaldırmamaktadır. Bir başka deyişle, 6094 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesinden önce milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları, muhafaza ormanları, yaban hayatı geliştirme sahaları, özel çevre koruma bölgeleri ile doğal sit alanlarında ilgili mevzuat uyarınca kurulması mümkün olmayan yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı bir elektrik üretim tesisinin, 6094 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesiyle kurulabilmesi mümkün değildir.
Dava konusu kuralda, belirtilen alanların niteliğine göre ilgili Bakanlık veya koruma bölge kurulunun olumlu görüşü alınmak kaydıyla bu alanlarda yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceğinin belirtilmesi, yetkili makamların olumlu görüş ya da bu olumlu görüş üzerine tesis kurma izni verirken, çevre mevzuatı hükümlerinden bağımsız hareket edebilmelerine olanak tanımamaktadır. Bu bağlamda, iptali istenilen kuralda yer alan 'izin verilir' ibaresi, mevzuata ilişkin bir değerlendirme yapılmaksızın mutlak izin verme zorunluluğunu ifade etmemekte, yapılacak inceleme ve değerlendirme sonucu mevzuata uygun talepler doğrultusunda izin verilebileceği anlamını taşımaktadır. " belirlemelerine yer verildiği görülmektedir.
Dava konusu İlke Kararı incelendiğinde; doğal sitlerde sit derecelerine/kategorilerine göre belirli şartlara bağlanmak suretiyle HES projelerine izin verilebileceğine ilişkin soyut belirlemeler içeren genel bir düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Ancak; doğal sit alanlarında hidroelektrik santral yapımı gibi, korunması gerekli doğal alana etki olasılığı yüksek olan bir tesise izin verilebilmesi için; her iznin; izin verilecek olan doğal sit özelinde ve kurulacak tesisin niteliği, büyüklüğü, kapasitesi, çevresel etkileri gibi kendine özgü özellikleri dikkate alınarak karara bağlanması, yukarıda metinlerine yer verilen uluslararası yükümlülükler ile doğal sitlerin korunması amacı çerçevesinde zorunluluk arzetmektedir.
Başka bir anlatımla; dava konusu İlke Kararında HES yapımına izin verilebilmesi bakımından gerekli olduğu kurala bağlanan koşulların, yalnızca alanın özelliklerine ilişkin olduğu, oysa, kurulacak tesisler bakımından yukarıda da belirtildiği üzere hem tesisin kapasitesinin hem de alanın özelliklerinin birlikte değerlendirilmesi sonucu doğal sitlerin korunması amacına ters düşmeyecek projeler bakımından izin verilmesi gerektiği tabiidir.
Ayrıca; bilimsel temele dayalı karar alma bütünlüğünü sağlamak amacıyla çıkarıldığı belirtilen dava konusu İlke Kararının, doğal sitleri düzenleyen ve dava konusu İlke Kararına göre üst norm olan Çevre Kanunu, Milli Parklar Kanunu, Orman Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, Kara Avcılığı Kanunu, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik ve Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmelik gibi doğal sitler ve doğal sitlerle kesişen alanların korunması yönünde düzenlemeler içeren mevzuat hükümlerinin ihmal edilmesi sonucunu doğuracağı ve bu durumun uygulamada önüne geçilemez sonuçların oluşmasına sebebiyet vereceği açıktır.
Bu itibarla; doğal sit alanlarında HES projelerine izin verilebileceğine ilişkin soyut belirlemeler içeren genel bir düzenleme niteliğindeki İlke Kararının iptali istenilen maddelerinde konu ve maksat yönlerinden hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 02.08.2014 günlü, 29086 saylı Resmi Gazetede yayımlanan, 03.07.2014 günlü, 69 sayılı "Doğal Sit Alanlarında Planlanan Hidroelektrik Santralleri (HES) Projelerinin Gerçekleştirilmesine Yönelik İlke Kararı"nın 3. maddesinin, 1. derece doğal sit alanlarıyla ilgili bölümü dışındaki kısmı ile 5. maddesinin İPTALİNE,
2. Davada nihai olarak iptal kararı verildiğinden, ayrıntısı aşağıda gösterilen ve davacı tarafından yapılan toplam …-TL yargılama giderinin davalıdan alınarak davacıya verilmesine, davalı tarafından yapılan …-TL yargılama giderinin üzerinde bırakılmasına,
3. Davacı lehine kısmen onama, kısmen bozma kararından önce verilen ilk kararda vekâlet ücretine hükmedildiğinden, yeniden vekâlet ücretine hükmedilmemesine,
4. Varsa posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 10/12/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.