Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/9839 E. , 2022/3329 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/9839
Karar No : 2022/3329
DAVACILAR : 1- … 2- … 3- …
4- … 5- …
6- … (Kendi adına asaleten, diğer davacılara vekaleten)
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
DAVALI : … Bakanlığı/ANKARA
VEKİLİ : Av. …
DAVALI YANINDA MÜDAHİL : … Bakanlığı/ANKARA
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : Antalya ili, Kemer ilçesi, … Mahallesi, …, …, …, …, … ve … parsel sayılı taşınmazları kapsayan alana ilişkin 1/100.000 ölçekli Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planında değişiklik yapılması suretiyle taşınmazların kısmen eğlence merkezi ve kısmen de günübirlik alan fonksiyonunun kaldırılarak tarım alanı fonksiyonu verilmesi yönünde yapılan başvurunun reddine ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarihli, E…. sayılı kararının … sayılı parsele ilişkin kısmının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu taşınmazın 6831 sayılı Kanunun 2/B maddesi kapsamında olduğu ve tapunun beyanlar hanesine 3402 sayılı Yasanın Ek-4. maddesi uyarınca adlarına kullanıcı şerhi verildiği, 6292 sayılı Yasa uyarınca yasal süre içerisinde doğrudan satın alma başvurusunda bulunulduğu, mutlak tarım arazilerinin turizm amaçlı kullanıma ayrılamayacağı, tarım alanı olarak kullanılmasında yarar görülmesi nedeniyle 2/B maddesi kapsamında orman sınırları dışına çıkarılarak Hazine adına tescil edildiği, mevcut durumda taşınmazın narenciye bahçesi olduğu, planla getirilen fonksiyonların mevzuata ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASININ ÖZETİ: Dava konusu edilen işlemin kesin ve icrai bir işlem olmadığı, bu haliyle idari davaya konu olamayacağı, davaya konu taşınmazın Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi sınırları içinde kaldığı, tarım arazisine dönüştürülmesine yönelik talebin 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında yer alan hükümler doğrultusunda Kültür ve Turizm Bakanlığınca yürütülmesi gerektiği ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DAVALI YANINDA MÜDAHİLİN SAVUNMASININ ÖZETİ: Taşınmazın fiilen turizm amacıyla kullanıldığı, üzerinde turistlik apartlar ve ticari işletmeler bulunduğu, alanda plansız yapılaşmanın devam ettiği, davacıların taşınmazda işgalci oldukları, satın alma başvurularının alanın turizm alanı olması nedeniyle ret edildiği, fiilen turizm amaçlı kullanılmalarına rağmen satışın gerçekleşebilmesi için plan değişikliği talebinde bulundukları, taşınmazın taraflarına tahsisli olduğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Dava, Antalya ili, Kemer ilçesi, … Mahallesi, …, …, …, …, … ve … parsel sayılı taşınmazları kapsayan alana ilişkin 1/100.000 ölçekli Antalya- Burdur- Isparta Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planında değişiklik yapılması suretiyle taşınmazların kısmen eğlence merkezi ve kısmen de günübirlik tesis alanı fonksiyonunun kaldırılarak tarım alanı fonksiyonu verilmesi yönünde yapılan başvurunun reddine ilişkin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarih ve E…. sayılı kararının … sayılı parsele ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "Planların Sunulması" başlıklı 31. maddesinde, " İdare; onaylanmak üzere iletilen plan tekliflerini, öncelikle eksik belgesinin olup olmadığı yönünden inceler, eksik belgesi bulunanların eksikliklerinin ilgilisince 30 gün içinde tamamlanmak üzere iade eder. Plan teklifleri; Kanun ve bu Yönetmelik hükümleri uyarınca, planın kademesi ve türüne göre üst kademe planlar, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar ile birlikte gerekçesi, planın kent bütününe ve çevresine etkisi ve uyumu, ulaşım sistemi ile bütünleşmesi, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarının sağlanması, kentsel doku ve yaşanabilirlik hususları kapsamında değerlendirilir. Plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planlar, idarelerin karar mercilerine sunulamaz. İmar planı teklifleri, planın kapsadığı alanın maliki veya maliklerinin yasal vekilleri tarafından sunulabilir. Planlanan alan içinde maliklerine ulaşılamayan, malikleri belli olmayan veya maliki bulunmayan yerlerin mevcudiyeti halinde, bunların ilgili idarece belgelendirilmesi ve planlanan alanın %20’sini aşmaması şartı aranır. " düzenlemesine yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, mülkiyeti Hazineye ait 6831 sayılı Kanunun 2/B maddesi uyarınca Hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan … parsel sayılı taşınmazın, 3402 sayılı Kanunun Ek-4 maddesi çalışması sonucunda … parsel numarasını alarak tapuya tescil edildiği, söz konusu taşınmazın Güney Antalya Turizm Alanı kapsamında kaldığı ve 20.05.2005 tarihinde onaylanan 1/1000 ölçekli Göynük Uygulama İmar Planında "Eğlence Merkezi" ve "Günübirlik Alan" olarak ayrıldığı, anılan taşınmazın 2634 sayılı Kanun hükümlerine göre turizm amaçlı değerlendirileceğinden bu tasarruf hakkının Kültür ve Turizm Bakanlığına verilmesinin talep edildiği ve söz konusu taşınmazın … tarihli, … sayılı Çevre Şehircilik Bakanlığının oluru ile Kültür Turizm Bakanlığına tahsisinin yapıldığı ve … parsel sayılı taşınmaza yönelik 3402 sayılı Kadastro Kanununun Ek-4. maddesi kapsamında tapuya davacıların lehine kullanıcı ve muhdesat şerhi tescil edildiği görülmektedir.
Yukarıda aktarılan Yönetmelik düzenlemelerine göre imar planlarında yapılacak değişiklik taleplerinin taşınmaz malikleri tarafından yapılabileceği, dava konusu uyuşmazlıkta plan değişikliği talebinin tapuda beyanlar hanesinde lehlerine kullanıcı ve muhdesat şerhi olan davacılar tarafından yapıldığı, davacıların bu talebinin taşınmaza malik durumda olan idarenin aleyhine bir durum oluşturduğu, dolayısıyla plan değişikliği talebinin Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği uyarınca geçerli ve yeterli bir plan teklifi mahiyetinde kabul edilemeyeceği ve davacıların söz konusu plan tadilatı talebinin bu hâliyle davalı idarece reddedilmesinde de hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu durumda davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ: Dava; Antalya ili, Kemer ilçesi, … Mahallesi, …, …, …, …, … ve … parsel sayılı taşınmazları kapsayan alana ilişkin 1/100.000 ölçekli Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planında değişiklik yapılması suretiyle taşınmazların kısmen eğlence merkezi ve kısmen de günübirlik alan fonksiyonunun kaldırılarak tarım alanı fonksiyonu verilmesi yönünde yapılan başvurunun reddine ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü'nün … tarihli, E…. sayılı kararının … sayılı parsele ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
10/7/2018 tarihli 30474 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü" başlıklı 102. maddesinin 1. fıkrasında; "a) Yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekânsal strateji planlarını ve çevre düzeni planlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlamak, hazırlatmak, onaylamak ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesini sağlamak. (...) c) Havza ve bölge bazındaki çevre düzeni planları da dâhil her tür ve ölçekteki çevre düzeni planlarının ve imar planlarının yapılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek, havza veya bölge bazında çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planların uygulanmasını ve denetlenmesini sağlamak." Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılan 14.06.2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." kuralına : "Planlama alanı" başlıklı 18.maddesinde, "Çevre düzeni planı; coğrafi, sosyal, ekonomik, idari, mekânsal ve fonksiyonel nitelikleri açısından benzerlik gösteren bölge, havza veya en az bir il düzeyinde yapılır." kuralına, "Plan ilke ve esasları" başlıklı 19. maddesinin 1.fıkrasında ise, "Çevre düzeni planları hazırlanırken; a) Varsa mekânsal strateji planlarına uygunluğun sağlanması, b) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerin dikkate alınması, c) İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının mekânsal kararları etkileyecek nitelikteki bölge planı, strateji planı ve belgesi, sektörel yatırım kararlarının dikkate alınarak değerlendirilmesi, ç) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada değerlendirilmesi, d) Tarihi, kültürel yapı ile orman alanları, tarım arazileri, su kaynakları ve kıyı gibi doğal yapı ve peyzajın korunması ve geliştirilmesi, e) Doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması, f) Ulaşım ağının arazi kullanım kararlarıyla birlikte ele alınması suretiyle imar planlarında güzergahı netleştirilecek yolların güzergah ve yönünün genel olarak belirlenmesi, g) Çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenerek arazi kullanım kararlarının oluşturulması, ğ) İmar planlarına esas olacak şematik ve grafik dil kullanılarak arazi kullanım kararları ile koruma ve gelişmenin sağlanması, h) Afet tehlikelerine ilişkin mevcut raporlar ve jeolojik etütler dikkate alınarak afet risklerini azaltıcı önerilerin dikkate alınması esastır." kuralına yer verilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin19.maddesinin 2.fıkrasında, "Çevre düzeni planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konular ile diğer konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edilir; bu veriler kapsamında analiz, etüt ve araştırmalar yapılır: a) Sınırlar. b) İdari ve bölgesel yapı. c) Fiziksel ve doğal yapı. ç) Sit ve diğer koruma alanları, hassas alanlar, doğal karakteri korunacak alanlar. d) Ekonomik yapı. e) Sektörel gelişmeler ve istihdam. f) Demografik ve toplumsal yapı. g) Kentsel ve kırsal yerleşme alanları ve arazi kullanımı. ğ) Altyapı sistemleri. h) Yeşil ve açık alan kullanımları. ı) Ulaşım sistemleri. i) Afete maruz ve riskli alanlar. j) Askeri alanlar, askeri yasak bölgeler ve güvenlik bölgeleri. k) Planlama alanına yönelik bölgesel ölçekli kamu projeleri ve yatırım kararları. l) Her tür ve ölçekteki plan, program ve stratejiler. m) Göller, barajlar, akarsular, taşkın alanları, yeraltı ve yüzeysel su kaynakları ve benzeri hidrolojik, hidrojeolojik alanlar. n) Çevre sorunları ve etkilenen alanlar." düzenlemesine yer verilmiş, aynı maddenin 3.fıkrasında, " Çevre Düzeni Planlarının hazırlanması sürecinde planlama alanı sınırları kapsamındaki tüm veriler 1/25.000 ölçekli harita hassasiyetinde hazırlanır." kuralı, 4.fıkrasında, "Plan hazırlık sürecinde ihtiyaç duyulan veri, bilgi ve belgeler; ilgili veriyi hazırlamakla sorumlu kurum ve kuruluşlardan, bilimsel çalışmalardan ve uzmanlarca arazide yapılacak çalışmalardan elde edilir." kuralı, 5.fıkrasında, "Planlama sürecinde coğrafi bilgi sistemleri ve uzaktan algılama yöntemleri kullanılarak güncellenebilir ve sorgulanabilir sayısal veri tabanı oluşturulur." kuralı yer almış; 20. maddesinde ise; "Çevre düzeni planının ihtiyaca cevap vermediği hallerde veya planın vizyonu, amacı, hedefleri, stratejileri, ilke ve politikaları açısından plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü etkilemesi halinde çevre düzeni planı bütününde revizyon yapılır. Çevre düzeni planı revizyonu; a) Nüfusun yerleşim ihtiyaçlarının karşılanamaması, b) Planın temel strateji ve politikalarını değiştirecek bölgesel ölçekli yatırımların ortaya çıkması, c) Yeni verilere bağlı olarak, sonradan ortaya çıkabilecek ve bölgesel etkiye yol açabilecek arazi kullanım taleplerinin oluşması, ç) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerde değişiklik olması, durumunda yapılır. Çevre düzeni planı ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğü bozmayacak nitelikte, plan değişikliği yapılabilir. Çevre düzeni planı değişikliklerinde; a) Kamu yatırımlarına, b) Çevrenin korunmasına, c) Çevre kirliliğinin önlenmesine, ç) Planın uygulanmasında karşılaşılan güçlükler ve maddi hataların giderilmesine, d) Değişen verilere bağlı olarak planın güncellenmesine, dair yeterli, geçerli ve gerekçeleri açık olan, altyapı etkilerini değerlendiren raporu içeren teklif ve talepler; idarece planın temel hedef, ilke, strateji ve politikaları kapsamında teknik ve yasal çerçevede değerlendirmeye alınarak sonuçlandırılır." hükmüne yer verilmiştir.
Uyuşmazlık konusu olayda, dava konusu taşınmazın Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 23.03.2015 tarihinde onaylanan Antalya- Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında kısmen turizm tesis alanı, kısmen günübirlik alan, kısmen de 2/B orman alanları sınırlarında kaldığı; davacılar tarafından, anılan taşınmazı kapsayan alana ilişkin 1/100.000 ölçekli çevre düzeni imar planının 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 7. maddesi ve 1 no'lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 102. maddeleri kapsamında imar planı değişikliği yapılması suretiyle taşınmazın kısmen eğlence merkezi ve kısmen de günübirlik alan fonksiyonunun kaldırılarak tarım alanı fonksiyonu verilmesi yönünde yapılan başvurunun reddine ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü'nün … tarih ve E…. sayılı kararının sözkonusu parsele ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden; dava konusu işlemin iptali istemiyle ilk önce … İdare Mahkemesinde açılan davada işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararının … Bölge İdare Mahkemesi ...İdari Dava Dairesinin kararıyla görev yönünden bozulması üzerine İdare Mahkemesince davanın görev yönünden reddedilerek dosyanın Danıştaya gönderildiği, dosyanın mahkeme aşamasında keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmasına karar verildiği ve uyuşmazlığın çözümü amacıyla ... İdare Mahkemesince üç bilirkişi ile birlikte 11/02/2020 tarihinde gerçekleştirilen keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen ve dosyada mevcut bilirkişi raporunda özetle; "Dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliği talebinde … sayılı parsele ilişkin kısmın; "Tarım Arazisi" olarak planlanmasının öngörüldüğü, yürürlükteki (önceki) 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında ise … sayılı parselin "Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi (Turizm Merkezi)" sınırları içerisinde kaldığı, "Ekolojik Turizm Alanları (Günübirlik Alan)" ve "2B Orman Alanları" olarak tanımlı olduğu, dava konusu taşınmazın verimli tarım arazisi niteliğinde olduğu ve fiilen de tarım amaçlı kullanıldığı, bu yönüyle söz konusu alanın doğal ve görsel değeri itibariyle Göynük’ün turizm merkezi olarak talep edilme nedenlerinden biri olan doğal değerlerinin önemli bir parçası niteliğinde olduğu, tarım alanının çevresindeki turizm alanları ile birbirini tamamladığı, bu nedenle taşınmazları kapsayan alanın tarım alanı olarak planlanmasına, dolayısıyla korunmasına ilişkin plan değişikliği talebinin ilgili taşınmaz ve bölge açısından olumlu sonuçlar doğuracağının değerlendirildiği, uyuşmazlığa konu plan değişikliği talebini zorunlu kılan nedenlerin bulunduğu, ilgili talebin kamu yararı amaçlı olduğu, nesnel gerekçelere dayandığı, Çevre düzeni planı ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğü bozmayacak nitelikte, çevrenin korunmasına yönelik olduğunun değerlendirildiği, ava konusu alanın fiilen tamamıyla ekili, dikili tarımsal nitelikte bir alan olduğu, planlama çalışmaları sırasında dava konusu taşınmazları kapsayan alanda ilgili uzmanlarca analiz yapıldığında bu durumun görüleceği, … sayılı parselin, 6831 sayılı Yasanın 2/B maddesi kapsamında orman sınırları dışına, tarım alanı olarak kullanılmasında yarar görülmesi nedeniyle çıkarılarak Hazine adına tescil edilmiş olan bir taşınmaz olduğu, Danıştay Altıncı Dairesinin yerleşik içtihatları gereği 6831 sayılı Orman Kanunu kapsamında orman alanı dışına çıkartılan taşınmazların plan kapsamına alınması halinde bu vasfının korunması suretiyle ve orman alanı dışına çıkartılma amacı çerçevesinde planlamalarının yapılması gerektiğinin kabul edildiği, dolayısıyla … sayılı parselin bu kapsamında tarım alanı amacı dışında başka bir kullanım amacına tahsisinin uygun olmadığı, Çevre düzeni planında tarım arazilerinin temel coğrafi verilerden biri olarak gösterilmesi gerektiği, uyuşmazlığa konu plan değişiklik talebinin sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak tarım ve turizm sektörlerini bütünleştireceği, koruma-kullanma dengesini sağlayacağı, tarım arazilerinin korunmasını sağlayacağı, ayrıca, doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğü sağlayacağı (plan değişikliği talep edilen tüm taşınmazların tarım arazisi bütünlüğü sağladığı), dolayısıyla plan değişiklik talebinin şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uygun olduğu, tarımsal alanların amacına uygun kullanılmasının ilgili mevzuat hükümleri (3194 sayılı İmar Kanunu’nun 8. maddesinin c fıkrası) gereği olduğu, tarım alanlarının korunmasından sağlanan toplumsal menfaatler ve yaşamsal faydaların ekonomik amaç ve kazançtan daha öncelikli olan en üst toplum yararı olduğu, bu bağlamda dava konusu plan değişikliği talebinin değerlendirilerek alanın fiili durumunun (tarımsal özelliğinin) göz önünde bulundurulması, bölgedeki turizm ihtiyacının yeterince araştırılması, plan kararları oluşturulurken üstün kamu yararının ön planda tutulması ve ilgili mevzuata uygun biçimde en rasyonel planlama kararlarının belirlenmesi gerektiğinin değerlendirildiği, sonuç olarak; … sayılı parselin, 6831 sayılı Yasanın 2/B maddesi kapsamında orman sınırları dışına, tarım alanı olarak kullanılmasında yarar görülmesi nedeniyle çıkarılarak Hazine adına tescil edilmiş olan bir taşınmaz olduğu, Danıştay Altıncı Dairesinin yerleşik içtihatları gereği 6831 sayılı Orman Kanunu kapsamında orman alanı dışına çıkartılan taşınmazların plan kapsamına alınması halinde bu vasfının korunması suretiyle ve orman alanı dışına çıkartılma amacı çerçevesinde planlamalarının yapılması gerektiğinin kabul edildiği, dolayısıyla … sayılı parselin bu kapsamında tarım alanı amacı dışında başka bir kullanım amacına tahsisinin uygun olmadığı, çevre düzeni planında tarım arazilerinin temel coğrafi verilerden biri olarak gösterilmesi gerektiği, uyuşmazlığa konu plan değişiklik talebinin sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak tarım ve turizm sektörlerini bütünleştireceği, koruma-kullanma dengesini sağlayacağı, tarım arazilerinin korunmasını sağlayacağı, ayrıca, doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğü sağlayacağı (plan değişikliği talep edilen tüm taşınmazların tarım arazisi bütünlüğü sağladığı), dolayısıyla plan değişiklik talebinin şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uygun olduğu, tarımsal alanların amacına uygun kullanılmasının ilgili mevzuat hükümleri (3194 sayılı İmar Kanunu’nun 8. maddesinin c fıkrası) gereği olduğu, tarım alanlarının korunmasından sağlanan toplumsal menfaatler ve yaşamsal faydaların ekonomik amaç ve kazançtan daha öncelikli olan en üst toplum yararı olduğu, dolayısıyla Antalya İli, Kemer İlçesi, … Mahallesi …, …, …, …, … ve … parsel sayılı taşınmazları kapsayan alana ilişkin 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliği yapılması suretiyle taşınmazların kısmen 2/B orman alanı ve kısmen turizm alanı fonksiyonunun kaldırılarak tarım alanı fonksiyonu verilmesi yönündeki talebin … parsel sayılı parsele ilişkin kısmının; imar mevzuatına, planlama esasları, şehircilik ilkeleri ve kamu yararına uygun olduğu görüş ve kanaatine varılmıştır." şeklinde tespitlere yer verildiği görülmüştür.
Bu durumda, dava dosyasındaki bilgi-belgeler ile konu ile ilgili mevzuatın ve yukarıda yer verilen bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden ; davacılar tarafından Antalya İli, Kemer İlçesi, … mah. … parsel sayılı taşınmazı kapsayan alana ilişkin 1/100.000 ölçekli Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planında değişiklik yapılması suretiyle taşınmazların kısmen eğlence merkezi ve kısmen de günübirlik alan fonksiyonunun kaldırılarak tarım alanı fonksiyonu verilmesi yönünde yapılan başvurunun reddedildiği anlaşılmakta ise de; anılan değişiklik talebinin sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak tarım ve turizm sektörlerini bütünleştireceği, koruma-kullanma dengesini sağlayacağı, tarım arazilerinin korunmasını sağlayacağı, ayrıca, doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğü sağlayacağından ve değişiklik talebinin imar mevzuatına, planlama esasları, şehircilik ilkeleri ve kamu yararı gereği olduğu, plan değişimi için zaruri şartların somut olayda oluştuğu sonucuna varıldığından, davacılar iseminin reddine ilişkin işlemde mevzuata ve hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra 29.10.2021 tarihli ve 31643 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 85 sayılı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığının Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, 2. maddesi ile de aynı Kararnamenin 97. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "Çevre ve Şehircilik" ibaresinin "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiği görüldüğünden, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının davalı olarak belirlenmesi suretiyle işin gereği görüşüldü.
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Antalya ili, Kemer ilçesi, … Mahallesi, …, …, …, …, … ve … parsel sayılı taşınmazları kapsayan alana ilişkin 1/100.000 ölçekli Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planında değişiklik yapılması suretiyle taşınmazların kısmen eğlence merkezi ve kısmen de günübirlik alan fonksiyonunun kaldırılarak tarım alanı fonksiyonu verilmesi yönünde yapılan başvurunun reddedilmesi üzerine, redde ilişkin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarihli, E…. sayılı kararının 1761 sayılı parsele ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
10/7/2018 tarihli 30474 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü" başlıklı 102. maddesinin 1. fıkrasında; "a) Yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekânsal strateji planlarını ve çevre düzeni planlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlamak, hazırlatmak, onaylamak ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesini sağlamak. (...) c) Havza ve bölge bazındaki çevre düzeni planları da dâhil her tür ve ölçekteki çevre düzeni planlarının ve imar planlarının yapılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek, havza veya bölge bazında çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planların uygulanmasını ve denetlenmesini sağlamak." Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılan 14.06.2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." kuralı yer almaktadır.
Yönetmeliğin "Planlama alanı" başlıklı 18.maddesinde, "Çevre düzeni planı; coğrafi, sosyal, ekonomik, idari, mekânsal ve fonksiyonel nitelikleri açısından benzerlik gösteren bölge, havza veya en az bir il düzeyinde yapılır." kuralına, "Plan ilke ve esasları" başlıklı 19. maddesinin 1.fıkrasında ise, "Çevre düzeni planları hazırlanırken; a) Varsa mekânsal strateji planlarına uygunluğun sağlanması, b) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerin dikkate alınması, c) İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının mekânsal kararları etkileyecek nitelikteki bölge planı, strateji planı ve belgesi, sektörel yatırım kararlarının dikkate alınarak değerlendirilmesi, ç) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada değerlendirilmesi, d) Tarihi, kültürel yapı ile orman alanları, tarım arazileri, su kaynakları ve kıyı gibi doğal yapı ve peyzajın korunması ve geliştirilmesi, e) Doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması, f) Ulaşım ağının arazi kullanım kararlarıyla birlikte ele alınması suretiyle imar planlarında güzergahı netleştirilecek yolların güzergah ve yönünün genel olarak belirlenmesi, g) Çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenerek arazi kullanım kararlarının oluşturulması, ğ) İmar planlarına esas olacak şematik ve grafik dil kullanılarak arazi kullanım kararları ile koruma ve gelişmenin sağlanması, h) Afet tehlikelerine ilişkin mevcut raporlar ve jeolojik etütler dikkate alınarak afet risklerini azaltıcı önerilerin dikkate alınması esastır." kuralına yer verilmiştir.
Anılan 19.maddenin 2.fıkrasında, "Çevre düzeni planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konular ile diğer konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edilir; bu veriler kapsamında analiz, etüt ve araştırmalar yapılır: a) Sınırlar. b) İdari ve bölgesel yapı. c) Fiziksel ve doğal yapı. ç) Sit ve diğer koruma alanları, hassas alanlar, doğal karakteri korunacak alanlar. d) Ekonomik yapı. e) Sektörel gelişmeler ve istihdam. f) Demografik ve toplumsal yapı. g) Kentsel ve kırsal yerleşme alanları ve arazi kullanımı. ğ) Altyapı sistemleri. h) Yeşil ve açık alan kullanımları. ı) Ulaşım sistemleri. i) Afete maruz ve riskli alanlar. j) Askeri alanlar, askeri yasak bölgeler ve güvenlik bölgeleri. k) Planlama alanına yönelik bölgesel ölçekli kamu projeleri ve yatırım kararları. l) Her tür ve ölçekteki plan, program ve stratejiler. m) Göller, barajlar, akarsular, taşkın alanları, yeraltı ve yüzeysel su kaynakları ve benzeri hidrolojik, hidrojeolojik alanlar. n) Çevre sorunları ve etkilenen alanlar." düzenlemesine yer verilmiştir.
Aynı maddenin 3.fıkrasında, " Çevre Düzeni Planlarının hazırlanması sürecinde planlama alanı sınırları kapsamındaki tüm veriler 1/25.000 ölçekli harita hassasiyetinde hazırlanır." kuralı, 4.fıkrasında, "Plan hazırlık sürecinde ihtiyaç duyulan veri, bilgi ve belgeler; ilgili veriyi hazırlamakla sorumlu kurum ve kuruluşlardan, bilimsel çalışmalardan ve uzmanlarca arazide yapılacak çalışmalardan elde edilir." kuralı, 5.fıkrasında, "Planlama sürecinde coğrafi bilgi sistemleri ve uzaktan algılama yöntemleri kullanılarak güncellenebilir ve sorgulanabilir sayısal veri tabanı oluşturulur." kuralı bulunmaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Usül yönünden;
Davalı idarenin süre itirazı yerinde görülmemiştir.
Ehliyet itirazına ilişkin olarak, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun yargı yoluyla denetimini amaçlayan iptal davasının görüşülebilmesinin ön koşullardan biri olan dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçütler içinde menfaat ilişkisinin varlığını ifade etmekte, her olay ve davada, idari işlem ile dava açacak kişi arasında bu şekilde kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ihlalinin olup olmadığı yargı mercilerince değerlendirilerek takdir edilecektir.
Mekansal planlara karşı ilgililer tarafından dava açılabileceği kabul edilmekle birlikte ilgili kavramına taşınmaza ilişkin tapuda lehine kullanım ve muhdesat yönünden şerh düşülen davacıların girdiği, bu nedenle davacıların ehliyetinin bulunduğu sonucuna varıldığından, davalı idarenin ehliyet itirazı yerinde görülmemiştir.
Esas açısından
İncelenen dosyada, dava konusu taşınmazın Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca 23.03.2015 tarihinde onaylanan Antalya- Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 Çevre Düzeni Planında kısmen turizm tesis alanı, kısmen günübirlik tesis alanı, kısmen 2/B orman alanı sınırlarında kaldığı anlaşılmıştır.
Davaya konu çevre düzeni planının plan notlarının 9.7. sayılı "2-B Alanları" başlıklı maddesinin ilk paragrafında," Bu planda 2B alanı olarak gösterimi yapılan alanlara ilişkin veriler ilgili kurumlardan alınan verilerdir. Bu planda 2B alanı olarak gösterimi yapılmakla beraber 2B alanı arazi kullanımı dışında kaldığı ilgili idaresince/idarelerince tespit edilmiş olan alanlarda; varsa bu planın onayı öncesi onaylı imar planı koşulları geçerlidir." şeklinde, 4.30 sayılı maddesinde, " Günübirlik Tesis Alanı: Bu alanlarda konaklama yapılamayan, taşınabilir malzemelerden yapılmış ve sadece turizm amaçlı geçici nitelikli günübirlik kullanıma dönük lokanta, gazino, çay bahçesi, eğlence alanları ile el sanatları ve yöresel ürünlerin satıldığı ve sergilendiği tesislerin bulunduğu/bulunacağı alanlardır." şeklinde , 4.68. sayılı maddesinde, " Özel Kanunlarla Farklı Kurum / Kuruluşlara Planlama Yetkisi Verilen Alanlar: Saptanan doğal, tarihi, kültürel veya kentsel özellikleri nedeni ile özel plan yapılması öngörülen alanlardır. Bu alanlar; Özel Çevre Koruma Bölgeleri, Milli Parklar, Tabiatı Koruma Alanları, Tabiat Parkı, Tabiat Anıtı, Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Alanı, Turizm Merkezi, Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi, Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar vb. Alanlardır" şeklinde, 5.17 sayılı maddesinde, "Bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamaz. Bu plan, bu plan ile belirlenen kentsel yerleşme alanlarının tamamının yerleşime açılacağını göstermez. Bu sınırlar, alt ölçekli planlama çalışmalarında ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri doğrultusunda ve bu plandaki nüfus kabullerine göre belirlenen alansal büyüklüğü aşmayacak şekilde doğal, yapay ve yasal eşikler çerçevesinde kesinleşecektir" şeklinde düzenlendiği,
5.28 sayılı maddesinde," Bu planda yer alan tarım alanları “Tarım Arazisi” olarak tek gösterim altında gösterilmiş olup 5403 sayılı Kanun ve ilgili Yönetmeliğinde tanımlanan tarım arazileri sınıflarına göre ayrılmamıştır" şeklinde, 5.34 Plan sınırı içerisinde bulunan Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri, Özel Çevre Koruma Alanları, Milli Park ve Tabiat Parkı ve Tabiatı Koruma Alanlarında bu planın onayından önce onaylanmış plan kararları ve plan hükümlerine uyulacağı" şeklinde," 6. Özel kanunlara tabi alanlar- koruma statüsüne sahip diğer alanlar" başlığı altında 6.1 sayılı maddesinde, " Bu alanlar; Özel Çevre Koruma Bölgeleri, Milli Parklar, Tabiatı Koruma Alanları, Tabiat Parkı, Tabiat Anıtı, Sulak Alanlar, Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahası, Turizm Merkezi, Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesidir. ", 6.2. sayılı maddesinde ise, "Özel kanunlarla planlama yetkisi verilen alanların sınırları ve bu alanlara ilişkin varsa ilgili kurumlarca alt ölçeklerde alınmış planlama kararları bu planla bütünleştirilmiştir. Bu alanlarda, bu planın onayından önce ve sonra ilgili mevzuat uyarınca yürürlüğe girmiş ve girecek olan her tür ve ölçekteki planlar geçerli olup yetkili kurumlarca planlama ve koruma çalışmalarının yapılması esastır " düzenlenmesi getirilmiştir.
Çevre düzeni planı kararlarının, kurumlardan ve arazi çalışmalarından elde edilen veriler, nüfus projeksiyonları ve yerel idarelerin imar planları, bölgesel yatırım kararları, koruma statülü alanlar, ulaşım ağları gibi plana girdi sağlayan veriler değerlendirilerek oluşturulması dolayısıyla nüfus projeksiyonlarına göre, yerleşim alanlarının belirlenmesi, bu doğrultuda, tarım alanları, orman alanları, meralar, jeolojik açıdan sakıncalı alanlar gibi korunması gereken alanlarda, münferit kentsel gelişme taleplerinin plan bütünlüğü göz önünde bulundurularak değerlendirilmesi gerekmektedir.
Genel ilke olarak, plan kararları ile fiziksel çevreyi sağlıklı bir yapıya kavuşturmak, yatırımların yer seçimlerini ve gelişme eğilimlerini yönlendirmek ve toprağın korunma, kullanma dengesini en rasyonel biçimde belirlemek amaçlanır.
Stratejik mekânsal planlama, kentsel gelişimi yalnızca fiziksel gelişim kapsamında ele alan bir yaklaşım değildir. Fiziksel gelişmenin yanı sıra, kentteki sosyal, kültürel, ekonomik, yerel örgütsel gelişime ilişkin stratejileri de içerir. Çevre düzeni planları, bölgesel nitelikte genel arazi kullanım kararları getirmekte olup, stratejik bir plan olması sebebiyle sadece fiziki kullanım kararları içermemektedir. Dolayısıyla, dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında belirlenen arazi kullanım kararları, niteliği itibariyle çevre kirliliğinin oluşmadan önce önlenebilmesi ve sağlıklı çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları sağlayacak plan kararları olup, bu yönüyle söz konusu plana dayanılarak yapılacak 1/5000 ve 1/1000 ölçekli planlarda öngörülen ve parsel bazında fiziki kullanım durumunu belirleyen arazi kullanım kararlarından farklılık arz ettiği kuşkusuzdur.
Dosyanın incelenmesinden dava konusu taşınmazın da bulunduğu alanın 25.08.1982 tarihli Bakanlar Kurulu kararıyla "Güney Antalya Turizm Merkezi" olarak ilan edildiği, 09.01.1996 onay tarihli 1/25.000 ölçekli Güney Batı Antalya Çevre Düzeni Planı Revizyonunda, 15.04.2004 onay tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planında ve 20.05.2005 onay tarihli 1/1000 ölçekli uygulama imar planında eğlence merkezi ve günübirlik alan olarak planlandığı, dava konusu alanın geçmişten günümüze yapılan tüm planlarda turizmin gelişmesine yönelik olarak planlandığı anlaşılmaktadır. Ayrıca taşınmazın 2/B niteliği vasfında olduğu, lehine tapuda kullanıcı şerhi verilen, davacıların taşınmazı doğrudan satın alma başvurusunun taşınmazın turizm alanında kalması nedeniyle reddedildiği ve Kültür ve Turizm Bakanlığına tahsis edildiği, idare tarafından hazırlanan tutanaklarda ise taşınmaz üzerinde meyve ağaçları ile konut ve turizm amaçlı bungolov tarzı yapıların olduğunun tespit edildiği görülmektedir.
Leke plan niteliğinde bulunan dava konusu planın ölçeği (1/100.000) gözönünde bulundurulduğunda, parsel bazında kararların üretilmesinin mümkün olamayacağı gibi genel arazi kullanım kararlarının değerlendirildiği, ayrıca uyuşmazlık konusu alanın Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi sınırları içerisinde kaldığı ve söz konusu alanda plan yapma yetkisine sahip Kültür ve Turizm Bakanlığınca onaylanan planların geçerli olduğu, anılan planlara getirilen fonksiyonun dava konusu çevre düzeni planında gösterildiği, plan notlarına göre plan sınırı içerisinde bulunan Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgelerinde bu planın onayından önce onaylanmış plan kararları ve plan hükümlerine uyulacağı açık olduğundan davaya konusu işlemde taşınmaz yönünden şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Davalı idare tarafından yatırılan ve ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL posta giderinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Davalı yanında müdahil tarafından yatırılan ve ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …TL posta giderinin davacılardan alınarak müdahile verilmesine,
6.Posta gideri ve keşif avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 21/03/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.