T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/10521
Karar No : 2023/4303
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı - …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının para cezasına ilişkin kısımlarının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul İli, Avcılar İlçesi, …Mahallesi, … pafta, … parselde mevcut bodrum + zemin kattan ibaret yapı üzerine, ruhsatsız olarak 1. normal kat + 2. normal kat + 3. normal kat ve 4. normal kat inşa edildiğinin … tarih ve … cilt/yaprak sayılı yapı tatil tutanağı ile tespit edildiğinden bahisle, 3194 sayılı İmar Kanununun 32. maddesi gereğince söz konusu yapının yıkımına ve aynı Kanunun 42. maddesi gereğince yapı sahibi sıfatıyla davacıya 382.668,62-TL idari para cezası verilmesine ilişkin Avcılar Belediye Encümeninin … tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dava konusu taşınmazın uygulama imar planının bulunmadığı, rezerv yapı alanında kaldığı, ruhsatsız olduğu ve ruhsata bağlanmasının mümkün olmadığı hususları birlikte değerlendirildiğinde işlemin yıkıma ilişkin kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı; dava konusu yapının yapı tatil tutanağında tespit edilen imara aykırılıkların somut ve ayrıntılı olarak belirtildiği, 3. sınıf B yapı grubunda, ruhsatsız yapı alanın 2112 m² olarak tespit edilerek, temel para cezasının 98.186,88 TL olarak hesaplanmasında ve yapı sahibine 4.649,14 TL para cezası verilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı, 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin (c) bendinin 4. alt bent uyarınca yapılan arttırımın (98.186,88 -TL) yapının can ve mal emniyetini tehdit ettiğine ilişkin somut bir tespit ve delil bulunmadığından bu kısımda hukuka uyarlık bulunmadığı; yapının ruhsatsız ve inşai faaliyetleri tamamlanmış ve kullanılıyor olduğu hususu dosyadaki bilgi ve belgelerle sabit olduğundan para cezasının anılan hususlara ilişkin artırım sebeplerine ((c) bendinin 8. ve 12. alt bentleri) tekabül eden 181.645,72 TL'lik (176.736,38 +4.909,34) kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı; bu durumda toplam 382.668,62-TL para cezasının 98.186,88-TL'lik kısmında (c/4) hukuka uyarlık, geriye kalan 284.481,74-TL'lik (4.649,14+98.186,88+176.736,38+4.909,34) kısmında ise hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmış, encümen kararının 98.186,88-TL para cezası verilmesine ilişkin kısmının (c/4) iptaline, yıkım ve 284.481,74-TL para cezası verilmesine ilişkin kısımları yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdare Mahkemesi kararının, dava konusu işlemin yıkıma ilişkin kısmı yönünden davanın reddine dair kısmının hukuka uygun olduğu; Mahkeme kararının para cezasına ilişkin kısmı yönünden ise; para cezası hesaplama tablosuna göre, 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendi uyarınca 2.112 m² inşaat alanı üzerinden III/B yapı sınıf ve grubuna göre temel para cezası 98.186,88.-TL olarak belirlendikten sonra, aynı Kanununun 42. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 4. alt bendi uyarınca 98.186,88.-TL, 8. alt bendi uyarınca 176.736,38.-TL ve 12. alt bendi uyarınca 4.909,34.-TL arttırım uygulanarak ve bu miktara 4.649,00.-TL ilave edilerek toplam 382.668,62.-TL para cezası hesaplandığı, bu tablo esas alınarak dava konusu encümen kararının tesis edildiği, davacıya 42. maddenin hangi fıkrasına dayalı olarak para cezası verildiğinin encümen kararında belirtilmediği, 42.maddenin 3.fıkrası uyarınca ilgililere para cezası verilebilmesi için maddede belirtilen mükellefiyetlerin verilen süre içerisinde yerine getirilmemiş olması gerektiği dikkate alındığında, davalı idarece imara aykırılığın 26/03/2019 tarihli yapı tatil tutanağı ile tespiti üzerine aykırılığın giderilmesi için süre verildiğine ve verilen süreye rağmen Kanunun 32. maddesindeki mükellefiyetlerin yerine getirilmediği, yani bir ay içinde ruhsat alınmadığı ya da yapının ruhsata uygun hale getirilmediğine ilişkin herhangi bir bilgi ve belgenin ve tespitin bulunmadığı anlaşıldığı, para cezasının 42. maddenin hangi fıkrası uyarınca verildiğine ilişkin herhangi bir bilgiye yer verilmediği gibi, 29/03/2019 tarihli yapı tatil tutanağı ile aykırılığın tespiti üzerine 3194 sayılı Kanunun 32.maddesinde yer alan mükellefiyetin verilen süreye rağmen yerine getirilmediği yönünde bir tespit olmaksızın ve davaya konu encümen kararında 3194 sayılı Kanunun 42/3.maddesinin uygulandığı belirtilmeksizin bu fıkraya dayalı olarak para cezası verilmesi mümkün olmayıp, usulüne uygun düzenlenmeyen para cezası hesaplama tablosu esas alınarak davacıya 3194 sayılı Kanun'un 42.maddesi uyarınca 382.668,62.-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığından, para cezasının tamamının iptaline karar verilmesi gerekirken, bu husus göz önünde bulundurulmaksızın, para cezasına dair işlemin kısmen iptali, kısmen davanın reddi yolunda verilen Mahkeme kararının davanın reddine (284.481,74.-TL) ilişkin kısmında hukuki isabet, iptale (98.186,88.-TL) ilişkin kısmında sonucu itibarıyla isabetsizlik görülmediği sonucuna varılarak, işlemin yıkıma ilişkin kısmı yönünden davanın reddine ilişkin kısmına yönelik davacının istinaf başvurusunun reddine, İdare Mahkemesi kararının, encümen kararının 284.481,74.-TL para cezasına ilişkin kısmı yönünden davanın reddine ilişkin kısmının kaldırılmasına, işlemin 284.481,74.-TL para cezasına ilişkin kısmının iptaline, Mahkeme kararının 98.186,88.-TL para cezasının iptaline ilişkin kısmına yönelik davalı idarenin istinaf başvurusunun yukarıda belirtilen gerekçeyle reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Yapı tatil tutanağı düzenlendikten 1 ay sonra idarece tespit yapılacağına dair mevzuatta bir düzenleme bulunmadığı, ruhsat alınsa ya da ruhsatsız yapı yıkılsa dahi para cezası verilmesine engel bir durumun bulunmadığı, yapının ruhsatsız olması ve projesinin bulunmamasının c/4 arttırımı uygulamak için yeterli olduğu hususları ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyiz edilen işlemin iptaline dair kararda, bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın para cezasına ilişkin kısmının onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ…'IN DÜŞÜNCESİ: Davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunun 17/2 maddesi uyarınca duruşma yapılmasına gerek görülmeyerek, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : İstanbul İli, Avcılar İlçesi, …Mahallesi, … pafta, … parsel sayılı taşınmazda yer alan bodrum + zemin kattan ibaret yapı üzerine ruhsatsız 1. normal kat + 2.normal kat + 3. normal kat ve 4. normal kat yapı inşa edildiği davalı belediye teknik personelince tespit edilerek … tarih ve … cilt/yaprak sayılı yapı tatil tutanağı düzenlenmiştir.
Davalı belediye tarafından verilen … tarih ve … sayılı encümen kararıyla; anılan yapı tatil tutanağı esas alınarak 3194 sayılı İmar Kanununun 32. maddesi gereğince söz konusu ruhsatsız yapının yıkımına ve aynı Kanunun 42. maddesi gereğince de yapı sahibi sıfatıyla davacıya 382.668,62.-TL idari para cezası verilmesine karar verilmiştir.
Anılan encümen kararının iptali istemiyle de bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasanın 8. maddesinde "Yürütme yetkisi ve görevi, Kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir" hükmüne ile 123. maddesinde, "İdare, kuruluş ve görevleriyle kanunla düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Hukuk Devleti ilkesinin gereklerinden biri olarak kabul edilen kanuni idare ilkesi, idarenin tüm yetkilerinin, Anayasa ve kanunlardan kaynaklanmasını ifade eder. Buna göre, idari makamlar Anayasa ve kanunlarla kendilerine verilen yetkiye uygun hareket etmek zorundadırlar. İdari kararlar, herhangi bir makam, organ veya kamu görevlisi tarafından değil, Anayasa ve kanunların yetki verdiği makam, organ veya kamu görevlisi tarafından alınabilir.
3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesinin 2. fıkrasında; ruhsat alınmaksızın veya ruhsata, ruhsat eki etüt ve projelere veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının sahibine, yapı müteahhidine veya aykırılığı altı iş günü içinde idareye bildirmeyen ilgili fenni mesullere yapının mülkiyet durumuna, bulunduğu alanın özelliğine, durumuna, niteliğine ve sınıfına, yerleşmeye ve çevreye etkisine, can ve mal emniyetini tehdit edip etmediğine ve aykırılığın büyüklüğüne göre, beşyüz Türk Lirasından az olmamak üzere, maddede öngörülen şekilde hesaplanan idari para cezaları uygulanacağı belirtilmiş, a) bendinde; Bakanlıkça belirlenen yapı sınıflarına ve gruplarına göre yapının inşaat alanı üzerinden hesaplanmak üzere, mevzuata aykırılığın her bir metrekaresi için para cezası uygulanacağı, aynı maddenin 3. fıkrasında; "18, 28, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 40 ve 41 inci maddelerde belirtilen mükellefiyetleri yerine getirmeyen veya bu maddelere aykırı davranan yapı veya parsel sahibine, harita, plan, etüt ve proje müelliflerine, fenni mesullere, yapı müteahhidine ve şantiye şefine, ilgisine göre ayrı ayrı olmak üzere ikibin Türk Lirası, bu fiillerin çevre ve sağlık şartlarına aykırı olması halinde dörtbin Türk Lirası, can ve mal emniyetini tehdit etmesi halinde altıbin Türk Lirası idari para cezası verilir." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesinin 3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesi uyarınca para cezası verilmesine ilişkin kısmında; davacıya 42. maddenin hangi fıkrasına dayalı olarak para cezası verildiğinin encümen kararında belirtilmediği, 42.maddenin 3.fıkrası uyarınca aykırılığın giderilmesi için süre verildiğine ve verilen süreye rağmen aynı Kanunun 32. maddesindeki mükellefiyetlerin yerine getirilmediği, yani bir ay içinde ruhsat alınmadığı ya da yapının ruhsata uygun hale getirilmediğine ilişkin herhangi bir bilgi ve belgenin ve tespitin bulunmadığı, davaya konu encümen kararında İmar Kanununun 42/3.maddesinin uygulandığı belirtilmeksizin bu fıkraya dayalı olarak para cezası verilmesinin mümkün olmadığı gerekçeleriyle işin esası incelenmeden nihayetinde usulüne uygun düzenlenmeyen para cezası hesaplama tablosu esas alınarak davacıya verilen para cezasının tamamının iptaline karar verilmiştir.
İdari işlemlerin kanuni dayanağının olması "Kanuni idare" ilkesinin sonucudur. Bu sebeple, idarenin kanuni dayanağı bulunmayan bir yetkiyi kullanması olanaklı değildir. Öte yandan, dayanılan kanun maddesinin idari işlemde belirtilmesi de "Kanuni idare" ilkesi açısından bir gereklilik olduğu gibi idari işlemlerin yargısal denetimi yapılırken, idarenin kanuna uygun hareket edip etmediğinin, ilgili kanun maddesinde yer alan usul ve esaslara uyulup uyulmadığının belirlenmesi açısından önem arz etmektedir.
Dosyanın incelenmesinden; encümen kararının dayanağı olan yapı tatil tutanağının İmar Kanununun 32. maddesine uygun olarak yapıya asıldığı, kroki ve ruhsatsız yapıların ölçü ve alanlarına yer verildiği, bu itibarla yapının tespit anındaki inşaat durumu somut olarak belirlenerek yapının mühürlendiği, idari para cezasının hesaplanmasına ilişkin hesap cetvelinde ise yapının sınıf ve grubu gibi sonradan dosya üzerinde yapılacak inceleme ile anlaşılabilecek ve açıklığa kavuşturulacak hususlarla birlikte aykırılık oluşturan alanın kaç metrekare olduğu, birim fiyat, temel para cezası, c/4, c/8 ve c/12 arttırım miktarları ile yapı sahibine 4.649,14 TL para cezası verildiği bilgilerine yer verildiği, dava konusu encümen kararında da anılan yapı tatil tutanağı esas alınarak idari para cezasının 3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesi uyarınca verildiğinin belirtildiği anlaşılmıştır.
Bu durumda, yasal dayanağı açık olarak belirtilmiş bulunan işlemin kanuni idare ilkesine uygun olarak tesis edildiği hususunda şüphe bulunmadığı ortadadır.
Yine, 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 3. fıkrası uyarınca maktu para cezası verilebilmesi için; yapı sahibinin 32. maddedeki mükellefiyetlerini yerine getirmemiş olması gerektiği sonucuna ulaşılmış olup, bu nedenle ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı olarak yapılan yapının mühürlenerek inşaatın durdurulmasından itibaren, yapı sahibine yükümlülüklerini yerine getirmek üzere bir ayı geçmemek koşulu ile bir süre verilmesi durumunda bu sürenin, herhangi bir süre verilmemesi halinde (uyuşmazlıkta olduğu gibi) ise tespit tarihinden itibaren bir aylık sürenin sonunda anılan madde uyarınca maktu para cezası verilebileceğinin açık olduğu, kanunda, para cezasının verilebilmesi için yasal sürenin bitimini takiben davalı idare tarafından yapıdaki imara aykırılıkların giderilip giderilmediği yolunda yeni, ikinci bir tespit yapılmasına gerek bulunmadığı, bu süre içerisinde imara aykırılıkların giderilerek, imkan varsa ruhsata bağlanması hususundaki mükellefiyetin tamamı ile ilgililere ait olduğu açıktır.
Uyuşmazlıkta da, 26/03/2019 tarihli yapı tatil tutanağı düzenlenerek ruhsatsız yapının tespit edilerek mühürlendiği, yapının ruhsata uygun hale getirilmesi için tutanağın yapıya asılarak davacıya tebliğinden itibaren tutanakta davacıya ayrıca bir süre tanınmaması sebebi ile bir aylık süre geçtikten sonra 30/05/2019 tarihli encümen kararıyla 4.649,14 TL para cezası (3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 3. fıkrası uyarınca) verildiği, bu fıkra uyarınca cezalandırılmanın ön koşulu olan bir aylık sürenin davacıya tanındığı görülmüştür.
Bu durumda, işin esasının incelenmesi suretiyle karar verilmesi gerekirken, işin esasına girilmeksizin verilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesinin temyize konu para cezasına ilişkin kısımlarında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Bölge idare mahkemesi tarafından işin esasına girilerek verilecek kararda, dayanak işlemler olan yapı tatil tutanağının ve hesap cetvelinin gerekli şekli şartları taşıdıklarının dikkate alınacağı da tabidir.
Nitekim, benzer konulardaki Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/11/2021 tarihli ve E:2021/2930, K:2021/2582 sayılı kararı ile Dairemizin 12/05/2022 tarihli ve E:2020/5093, K:2022/5534 sayılı kararları da aynı doğrultudadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle dava konusu işlemin kısmen iptaline, kısmen davanın reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan davacının istinaf başvurusunun kısmen reddi, kısmen kabulü, davalının istinaf başvurusunun ise gerekçeli olarak reddi yolundaki …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyize konu para cezasına ilişkin kısımlarının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 02/05/2023 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X):
Dava, İstanbul İli, Avcılar İlçesi, … Mahallesi, …pafta, … parselde mevcut bodrum + zemin kattan ibaret yapı üzerine, ruhsatsız olarak 1. normal kat + 2. normal kat + 3. normal kat ve 4. normal kat inşa edildiğinin … tarih ve … cilt/yaprak sayılı yapı tatil tutanağı ile tespit edildiğinden bahisle, 3194 sayılı İmar Kanununun 32. maddesi gereğince söz konusu yapının yıkımına ve aynı Kanunun 42. maddesi gereğince yapı sahibi sıfatıyla davacıya 382.668,62-TL idari para cezası verilmesine ilişkin Avcılar Belediye Encümeninin … tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesinin 3. fıkrasında; "18, 28, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 40 ve 41 inci maddelerde belirtilen mükellefiyetleri yerine getirmeyen veya bu maddelere aykırı davranan yapı veya parsel sahibine, harita, plan, etüt ve proje müelliflerine, fenni mesullere, yapı müteahhidine ve şantiye şefine, ilgisine göre ayrı ayrı olmak üzere ikibin Türk Lirası, bu fiillerin çevre ve sağlık şartlarına aykırı olması halinde dörtbin Türk Lirası, can ve mal emniyetini tehdit etmesi halinde altıbin Türk Lirası idari para cezası verilir." hükmüne yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesi neticesinde; 26/03/2019 tarihli yapı tatil tutanağı düzenlenerek ruhsatsız yapının tespit edilerek mühürlendiği, yapının ruhsata uygun hale getirilmesi için tutanağın yapıya asılarak davacıya tebliğinden itibaren tutanakta davacıya ayrıca bir süre tanınmadığı, dava konusu 30/05/2019 tarihli encümen kararıyla davacıya İmar Kanununun 42/2. maddesi uyarınca para cezası verilmesinin yanı sıra, (encümen kararında belirtilmediği) 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 3. fıkrası uyarınca da 4.649,14 TL para cezası verildiği, İdare Mahkemesince bu kısım yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş ise de, temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile "42. maddenin 3.fıkrası uyarınca aykırılığın giderilmesi için süre verildiğine ve verilen süreye rağmen aynı Kanunun 32. maddesindeki mükellefiyetlerin yerine getirilmediği, yani bir ay içinde ruhsat alınmadığı ya da yapının ruhsata uygun hale getirilmediğine ilişkin herhangi bir bilgi ve belgenin ve tespitin bulunmadığı, davaya konu encümen kararında İmar Kanununun 42/3.maddesinin uygulandığı belirtilmeksizin bu fıkraya dayalı olarak para cezası verilmesinin mümkün olmadığı" gerekçesiyle, para cezasının bu kısmı bakımından da istinaf başvurusu kabul edilerek 4.649,14 TL para cezasının iptaline karar verilmiştir.
Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesinin; davalı belediyece, İmar Kanununun 42/3. maddesi uyarınca davacıya verilen para cezasının iptal edilmesine ilişkin karar ve gerekçesi hukuk ve usule uygun olduğundan, kararın bu kısmının aynen onanması gerektiği karşı oyum ile Dairemizin kararın bu kısmının da bozulması gerektiği yönündeki çoğunluk kararına katılmıyorum.