T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/10635
Karar No : 2022/8530
TEMYİZ EDENLER : 1- (DAVALI) ... Bakanlığı
VEKİLİ : ...
2- (DAVALI YANIDA MÜDAHİL) ... Gayrimenkul Yatırım ve Turizm A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Odası (... Şubesi)
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 11/02/2020 tarih ve E:2016/10117, K:2020/1293 sayılı bozma kararına uyularak ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararın temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Muğla ili, Bodrum ilçesi, Türkbükü Doğusu Turizm Merkezi ... Mevkiine ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığının .. tarih ve ... sayılı işlemi ile onaylanan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı ile III. Etap 1/5000 ve 1/1000 ölçekli koruma amaçlı imar planlarının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: Temyize konu kararda; Danıştay Altıncı Dairesinin bozma kararı öncesinde mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporu, bozma kararı sonrasında alınan ek bilirkişi raporu ve mahallinde yeniden yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen ikinci bilirkişi raporu ile dosyada yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının, daha üst kademe plan olan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına aykırı olduğu ve güncel kurum görüşleri alınmadan hazırlandığı, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının da hem dayanağı 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının hukuka aykırı olması nedeniyle sebep unsuru yönünden hukuka aykırı hale geldiği hem de güncel kurum görüşleri alınmadan, güncel jeolojik etüt raporu onaylanmadan ve 2863 sayılı Kanunun 17. maddesine aykırı şekilde Muğla Kültür Varlıkları Koruma Bölge Kurulunun uygun görüşü alınmadan hazırlandığı anlaşıldığından, dava konusu işlemlerde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonunun 22.02.2013 tarihli kararı ile dava konusu 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının sit sınırına ve ilke kararlarına uygun olduğunun bildirildiği, planlara ilişkin Kültür ve Turizm Bakanlığından görüş istenildiği, ancak görüş iletilmemesi nedeniyle mülga Muğla Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunca planlama alanına ilişkin daha önce alınmış kararlar doğrultusunda değerlendirme yapıldığı, Kültür ve Turizm Bakanlığınca 11.04.2011 tarihinde onaylanan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı ile 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planları esas alınarak dava konusu planların hazırlandığı, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında yer alan "orman alanı" ve "tarım alanı" gösterimlerinin, alana getirilen fonksiyon kararı değil, mevcut arazi kullanımlarının plana aktarılmasından ibaret olduğu, nitekim bu hususun 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına ait açıklama raporunun "Özel Kanunlara Tabi Alanlar" başlığı altında açıkça belirtildiği, ancak Mahkemece açık hataya düşülerek söz konusu gösterimlerin alana getirilmiş kullanım kararları gibi yorumlandığı, en üst kademe plan olan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında orman ve tarım alanı olarak gösterilen alanların alt ölçekli planlarda turizm tesisi olarak planlanmasına engel yasal bir düzenlenme bulunmadığı, kaldı ki 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 8. maddesinde belli koşullar altında buna cevaz verildiği, ayrıca turizm alanları için getirilen 0.30 emsal değerinin anılan Kanun'da orman alanlarında öngörülen emsal değeri ile aynı olduğu, Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından 11.04.2011 tarihinde onaylanan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı ile 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının hazırlık aşamasında ilgili kurumlardan alınan görüşlerin ve söz konusu planlara esas olmak üzere 2005 yılında onaylanan jeolojik etüt raporunun dava konusu planlara da esas alındığı, 4. etapta turizm alanının orman alanına doğru genişletilmesi nedeniyle yeniden alınması gereken kurum görüşünün alınmadığına dair iptal gerekçesinin, 3. etaba ilişkin 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarına karşı açılan iş bu davanın konusu olmadığı, dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı yönünden ise, bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılması mümkün olmadığından, bu plan hazırlanırken kurumlardan yeniden görüş alınması gerekmediği, nitekim bu hususun Danıştay Altıncı Dairesinin bozma kararında da belirtildiği, ayrıca doğal sit alanlarında yetki Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına devredildiğinden, Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmelik gereğince doğal sit alanlarına ilişkin onaylı planların anılan Bakanlıkça yeniden gözden geçirilmesi gerektiği, bu kapsamda önceki planların gözden geçirilmesi yaklaşımıyla hazırlanan dava konusu 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının yeni bir planmış gibi değerlendirilmesinin ve yeniden kurum görüşü aranmasının hatalı olduğu, dava konusu planlarla bölgeye öncekinden farklı kullanım kararları getirilmediği, Kültür ve Turizm Bakanlığınca 2011 yılında onaylanan planlar ile 2013 yılında onaylanan dava konusu planlar arasında, bölgenin niteliğinin değişmesini sağlayacak geniş bir zaman aralığı bulunmadığı, ayrıca jeolojik etüt raporları genel ve yüzeysel değerlendirmeler içerdiğinden, 2005 yılı onaylı etüt raporundan sonra geçen 8 yıllık süreçte bölgenin jeolojik yapısında anlamlı değişiklikler olmasının mümkün olmadığı, jeolojik etüt raporunun güncelliğini yitirdiği yolundaki iptal gerekçesinin teknik dayanağı bulunmadığı gibi alandaki yapılaşmaların zemin etüt raporu uyarınca tamamlanmış olduğunun da göz önünde bulundurulmadığı, alanda meydana gelen mülkiyet yapısındaki değişiklikler ve bölgenin topografyası göz önünde bulundurulmak suretiyle nitelikli turizm tesisi yapılmasına imkan verecek ve tesis bütünlüğünü sağlayacak şekilde planlama yapıldığı, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının Bodrum ilçesi özel hükümlerine uygun şekilde turistik tesislerin yapılaşma koşullarının belirlendiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile turizm merkezi sınırları ile doğal sit alanlarının çakıştığı yerlerde her tür ve ölçekte plan yapma yetkisi Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğundan, davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından onaylanan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı ile koruma amaçlı 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesi ile Mahkeme kararının onanmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra 29.10.2021 tarihli ve 31643 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 85 sayılı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığının Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, 2. maddesi ile de aynı Kararnamenin 97. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" ibaresinin "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiği görüldüğünden, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının davalı olarak belirlenmesi suretiyle işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Muğla İli, Bodrum İlçesi, ... Mevkiini kapsayan planlama alanının tamamı 25.09.1987 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan, sonrasında 31.01.2006 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak sınırları genişletilen Bodrum-Türkbükü Doğusu Turizm Merkezi sınırları içerisinde yer almaktadır.
Ayrıca planlama alanında Muğla Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararı ile tescil edilen I. ve III. derece arkeolojik sit alanları ile aynı Kurulun ... tarih ve ... sayılı kararı ile tescil edilen II. derece doğal sit alanları yer almaktadır.
Dava konusu alanı da kapsayan Bodrum-Türkbükü Doğusu Turizm Merkezine ilişkin 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı ile I. Etap 1/5000 ölçekli koruma amaçlı nazım ve 1/1000 ölçekli koruma amaçlı uygulama imar planları Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından 14.04.2011 tarihinde onaylanmış, bu planların onaylanmasından sonra 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununa 17.08.2011 tarih ve 28028 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 51. maddesi ile eklenen Ek 4. maddesi gereğince doğal sit alanları ve bunlara yönelik koruma alanlarına ilişkin anılan Kanun'da öngörülen işlemleri yapmaya görevli ve yetkili olan bakanlığın Çevre ve Şehircilik Bakanlığı olarak belirlenmesi ve aynı Kanun Hükmünde Kararnamenin 10. maddesi ile 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen 13/A maddesi uyarınca doğal sit alanları ve özel çevre koruma bölgelerinin tespit edilmesi ve bu alanlara ilişkin her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapma yetkisinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına verilmesi üzerine, bölgedeki koruma alanlarının yeniden tespit edilmesine yönelik başlatılan çalışmalar kapsamında, dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı onama sınırı içinde kalan alanın tamamı Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonunun ... tarih ve ... sayılı kararı ile "sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanı" olarak tescil edilmiş, bu karar Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 25.01.2013 tarihinde onaylanmıştır.
Söz konusu tescil kararı üzerine 2863 sayılı Kanunun 17. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bölgede yürürlükte olan tüm planların uygulamasının durduğu gerekçesiyle, yaklaşık 212,12 hektar büyüklüğündeki alana yönelik dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliği ile bu doğrultuda yaklaşık 41,20 hektar büyüklüğündeki alana yönelik III. Etap 1/5000 ölçekli koruma amaçlı nazım ve 1/1000 ölçekli koruma amaçlı uygulama imar planı değişiklikleri 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 7/1-a ve 13/A maddeleri dayanak gösterilerek Çevre ve Şehircilik Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı oluru ile onaylanmıştır.
Bunun üzerine bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekansal strateji planlarının ve çevre düzeni planlarının ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlanması, hazırlattırılması, onaylanması ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesinin sağlanması görevi Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında; aynı Kararname'nin 13/A maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarının belirlenmesi ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarının yapılması, yaptırılması, değiştirilmesi, uygulanması veya uygulanmasının sağlaması ile, aynı fıkranın (ç) bendinde, tabiat varlıkları, doğal, tarihi, arkeolojik ve kentsel sitler ile koruma statüsü bulunan diğer alanların çakıştığı yerlerde koruma ve kullanma esaslarının ilgili bakanlıkların görüşü alınarak belirlenmesi ve bu alanların kısmen veya tamamen hangi idarelerce yönetileceğine karar verilmesi, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarının yapılması, yaptırılması ve onaylaması görevleri Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Aynı Kanun Hükmünde Kararname'nin geçici 6. maddesinin 1. fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, doğal sit alanı ve tabiat varlığı olarak tespit ve tescil edilmiş alan ve varlıklara ilişkin her türlü belgenin, bu alan ve varlıkların statülerinin yeniden değerlendirilmesi için en geç altı ay içinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığına devredileceği, aynı maddenin 2. fıkrasında ise, devir sürecinde arkeolojik, kentsel, tarihi sitlerin ve kültür varlıklarının bulunduğu alanların doğal sitler, tabiat varlıkları ile benzeri diğer koruma statüsünde bulunan alanlarla çakışması durumunda bu alanlara ilişkin konuların mevcut doğal sit statüsü de gözönüne alınarak Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurullarınca değerlendirileceği ve Kültür ve Turizm Bakanlığının talebi üzerine bu alanların adı geçen Bakanlıkça kısmen veya tamamen yönetilmesine Çevre ve Şehircilik Bakanı ile Kültür ve Turizm Bakanınca birlikte karar verileceği düzenleme altına alınmıştır.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun 17. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, bir alanın koruma bölge kurulunca sit olarak ilanının, bu alanda her ölçekteki plan uygulamasını durduracağı, sit alanının etkileşim-geçiş sahası varsa 1/25.000 ölçekli plan kararları ve notlarının alanın sit statüsü dikkate alınarak yeniden gözden geçirilerek ilgili idarelerce onaylanacağı hüküm altına alınmış, aynı Kanuna 17.08.2011 tarih ve 28028 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 51. maddesi ile eklenen Ek 4. maddesinde, taşınır tabiat varlıkları hariç tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili olarak bu Kanunda öngörülen iş, işlem ve kararlar bakımından görevli ve yetkili bakanlığın, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı olduğu düzenlenmiştir.
23.03.2012 tarih ve 28242 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin "Planların Onaylanması" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, "Korunan alanlarda hazırlanan her tür ve ölçekte planlara ilişkin teklif dosyaları il müdürlüklerine sunulur. Teklif dosyaları, il müdürlüklerince 3194 sayılı İmar Kanunu, ilgili diğer mevzuat ve bu Yönetmelik hükümleri doğrultusunda incelenir. Plan teklif dosyası, varsa eksik bilgi ve belgeler ile düzeltmeler tamamlatılarak, teknik inceleme raporu ile birlikte Genel Müdürlüğe (Çevre ve Şehircilik Balanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü) sunulur." hükmüne, aynı maddenin 4. fıkrasında, "Bu Yönetmelik kapsamında anılan planlar, Genel Müdürlükçe oluşturulacak Plan İnceleme Kurulu tarafından değerlendirilir, varsa gerekli düzeltmeler yapılarak Bakanlık onayına sunulur. Bakanlık, onaylanan planların ve eklerinin dağıtımını yapar." hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun "İstisnalar" başlıklı 4. maddesinde; "2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümlerinin uygulanacağı" düzenleme altına alınmış, aynı Kanunun 9. maddesinin 1. fıkrasında; "Bakanlık gerekli görülen hallerde, kamu yapıları ve enerji tesisleriyle ilgili alt yapı, üst yapı ve iletim hatlarına ilişkin imar planı ve değişikliklerinin, umumi hayata müessir afetler dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanununun uygulanması amacıyla yapılması gereken planların ve plan değişikliklerinin, birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar planlarının veya içerisinden veya civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan veya havayolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme planlarının tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkilidir." hükmüne, aynı maddenin 4. fıkrasında; "Bakanlık birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar planlarının hazırlanmasında, kabul ve onaylanması safhasında ortaya çıkabilecek ihtilafları halleder, gerektiğinde re'sen onaylar" hükmüne yer verilmiştir.
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesinin 1. fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde; "Bakanlık, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re’sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinde Bakanlıkça yapılacak alt yapı ve planlama işlemlerine esas olmak üzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarından istenilen bilgi, belge ve görüş 3 ay içinde verilir. Bu süre sonunda istenilen bilgi, belge ve görüşün verilmemesi durumunda ilgili iş ve işlemler Bakanlıkça re’sen tesis edilebilir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak satış, tahsis, kiralama, sınır ilanı ve değişikliği işlemleri ile çevresel etki yaratacak alt yapı ve üst yapı projelerinden önce Bakanlığın olumlu görüşünün alınması gereklidir. Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
Dava devam ederken, 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesinin 1. fıkrasının 28.07.2021 tarih ve 31551 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7334 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 5. maddesi ile değiştirilen halinde ise; "Bakanlık (Kültür ve Turizm Bakanlığı), kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re’sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde yer alan korunan alanlarda her ölçekteki plan teklifleri sadece Bakanlığa sunulur. İlgili kurul, kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda Bakanlıkça incelenerek uygun görülen planlar, Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderilir. Bu planlar, Bakanlık ile mutabakat sağlanarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca ilgili tabiat varlıklarını koruma bölge komisyon kararı da dahil en geç altı ay içinde sonuçlandırılır. Bu alanlarda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından plan hazırlanması veya hazırlattırılması durumunda; Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılacak onamaya esas olmak üzere Bakanlığın uygun görüşü alınır. 23/5/2019 tarihli ve 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun, 19/6/2014 tarihli ve 6546 sayılı Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alanı Hakkında Bazı Düzenlemeler Yapılmasına Dair Kanun ve 18/12/1981 tarihli ve 2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu kapsamında kalan alanlar ile 18/11/1983 tarihli ve 2960 sayılı Boğaziçi Kanununda öngörünüm bölgesi olarak belirlenen alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve özelleştirme kapsam ve programına alınan alanlar bu fıkra kapsamı dışındadır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Aynı Kanun'un 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri; turizm hareketleri ve faaliyetleri yönünden önem taşıyan veya doğal, tarihi ve kültürel değerlerin yoğun olarak yer aldığı, korunması ve geliştirilmesinde kamu yararı bulunan yörelerde, koruma kullanma dengesi gözetilerek sektörel kalkınmanın sağlanması ve turizm sektörünün planlı ve kontrollü gelişiminin sağlanması amacıyla yeri, mevkii ve sınırları Cumhurbaşkanı kararıyla tespit ve ilan edilen alanlar şeklinde; aynı fıkranın (d) bendinde ise turizm merkezleri, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri dışında kalmakla birlikte, bu bölgelerin niteliğini taşıyan, turizm hareketleri ve faaliyetleri açısından öncelikle geliştirilmesinde kamu yararı bulunan orman vasıflı olanlar dahil Hazine taşınmazları ile tescili mümkün olan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde yeri, mevkii ve sınırları Cumhurbaşkanı kararıyla tespit ve ilan edilen alanlar şeklinde tanımlanmıştır.
19.07.2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları; bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine ve içeriğine ilişkin Bölge Komisyonu tarafından yapılacak değerlendirmeye göre, kesin korunacak hassas alanlarda ve nitelikli doğal koruma alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler ile turizm ve yerleşimlere izin verilen alanlar şeklinde tanımlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Normlar hiyerarşisinde aynı derecede yer alan iki kuralın karşılaştırılmasında, öncelikle aynı olaya uygulanıp uygulanamayacağı ve birbiriyle çatışıp çatışmadığı belirlenmelidir. Normlar çatışmasının varlığının tespit edilmesi halinde ise, öncelikle çatışan normlar arasında "genel hüküm-özel hüküm" ayrımının yapılması, devamında da uyuşmazlığın çözümünde esas alınacak yöntemin belirlenmesi, diğer bir ifade ile, özel kanunun genel kanunu kaldıracağına dair lex-specialis ilkesi ile sonraki kanunun önceki kanunu kaldıracağına dair lex-posterior ilkesi gibi klasik yöntemlerle mi sorunun çözüleceğinin, yoksa çatışmanın niteliği gereği klasik yöntemlerin uygulanması mümkün olmadığından, amaçsal yorum yapılmak suretiyle boşluğun doldurulması mı gerektiğinin ortaya konulması, bu suretle olaya uygulanacak kuralın belirlenmesi gerekmektedir.
Bu kapsamda, yukarıda detaylarına yer verilen yasal düzenlemeler uyarınca turizm merkezi sınırları içinde her tür ve ölçekte plan yapma yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına, sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanı sınırları içinde her tür ve ölçekte plan yapma yetkisinin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına ait olduğu açıktır. Buna karşılık, turizm merkezi olarak belirlenen alan sınırı içinde doğal sit alanı ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların yer alması veya somut uyuşmazlıkta olduğu gibi turizm merkezi sınırı ile korunan alan sınırının çakışması halinde, plan yapma yetkisinin bu iki Bakanlıktan hangisine ait olduğuna dair yasal bir düzenleme bulunmadığı gibi çakışan alanlarda plan yapma yetkisi yönünden söz konusu iki normun birlikte uygulanması da mümkün olmadığından, Bakanlıklar arasında yetki sorununun ortaya çıktığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, maddi unsurları aynı olan veya müşterek unsurları bulunan iki normun tamamen veya kısmen birbiriyle çelişen hükümlerinin bulunması ve bu hükümlerin aynı olaya uygulanmasına imkan bulunmaması halinde normlar çatışmasının varlığından söz edileceğinden, turizm merkezinde plan yapma yetkisini düzenleyen Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesinin 1. fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan hali ile doğal sit alanlarında plan yapma yetkisini düzenleyen 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A maddesinin 1. fıkrasının (c) ve (ç) bentleri arasında çatışma bulunduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu kapsamda, doktrinde ve içtihatlarda genel kanun; hükümlerinin mahiyeti itibariyle herkese veya her olaya uygulanması mümkün olan kanun şeklinde, özel kanun ise; belli kişilere veya belli olaylara uygulanan kanun şeklinde tanımlanmakta ve genel nitelikteki kanunlar içinde özel nitelikli hükümler bulunabileceği gibi özel nitelikteki kanunlar içinde de genel nitelikli hükümler bulunabileceği kabul edilmektedir.
Bu çerçevede, Turizmi Teşvik Kanunun ilgili maddesinin genel hüküm niteliğinde mi özel hüküm niteliğinde mi olduğu yönünden yapılan değerlendirmede;
Ülkemizdeki ormanlar, doğal ve hassas alanlar, kıyılar gibi korunması gereken alanlara doğru saçaklanan gelişim baskısını kontrol eden, koruma-kullanma dengesini gözeten, yöre mimarisi ve bölgenin dokusuyla uyumlu turizm alanları oluşturularak, doğal kaynakların, kıyıların, çevrenin, tarihi ve kültürel değerlerin korunmasını sağlayacak politikalar üretilmek suretiyle turizmin geliştirilmesi gerektiğinden, söz konusu sektörel politikaların işin uzmanları eliyle belirlenmesinin büyük önem arz ettiği, yanı sıra, turizme elverişli alanların kısıtlı olması nedeniyle turizm faaliyetleri açısından öncelikle geliştirilmesinde kamu yararı bulunduğu tespit edilen yerlerin Cumhurbaşkanı (dava konusu işlem tarihinde Bakanlar Kurulu) kararıyla turizm merkezi ilan edildiği göz önünde bulundurulduğunda; ülke ekonomisi ve kalkınmasında büyük önemi ve katkısı bulunan turizm sektörünün, uzmanları aracılığıyla planlı ve kontrollü gelişiminin sağlanmasını teminen turizm merkezi ilan edilen alanlarda her ölçekte plan yapma yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına verilmesine dair Kanun hükmünün kamu yararına yönelik ve özel nitelikte bir hüküm olduğuna şüphe bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ilgili maddesinin genel hüküm niteliğinde mi özel hüküm niteliğinde mi olduğu yönünden yapılan değerlendirmede ise;
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan Korunan Alanların Tespit Tescil Ve Onayına İlişkin Usul Ve Esaslara Dair Yönetmelik uyarınca, bir alanının; ekosistem işlevlerini sürdürebilecek yeterli büyüklükte olması, tür, genetik, habitat ve ekosistem çeşitliliği açısından önemli biyolojik çeşitlilik değerlerine sahip olması, bölgesel, ulusal veya dünya ölçeğinde nesli tehdit ve tehlike altında olan, dar yayılımlı veya endemik türleri barındırması veya bu türlerin yaşamlarının belirli bir dönemini geçirdikleri habitatları içermesi, tehdit altındaki ekosistemlerin veya yok olma tehlikesi altında bulunan türlerin korunması açısından bu türleri temsil etme kabiliyetine sahip olması, kaynak ve peyzaj bütünlüğünü sağlayan sosyal, kültürel ve rekreasyonel değere sahip olması, insan müdahalesinin olmadığı veya sınırlı müdahalenin olduğu doğal yapısını muhafaza etmesi, tipik, doğal, nadir özellikler taşıması, içerdiği tür ya da habitatların diğer tür ya da habitatlara göre daha ilgi çekici olması, hidrolojik-hidrojeolojik açıdan ekolojik önemi bulunan yer üstü ve yeraltı su kaynaklarına sahip olması, göçmen kuş türlerine ait bir habitatı temsil etmesi, mevcut ve potansiyel habitat tiplerini içine alacak biçimde ekolojik rehabilitasyon veya ekolojik restorasyon çalışmaları ve ıslah yöntemleri ile yeniden kazanılabilmesi, biyolojik çeşitliliğin uzun vadeli devamlılığını sağlayacak doğal süreçleri ve türleri muhafaza etmesi özelliklerinden bir veya birkaçını ihtiva etmesi halinde doğal sit alanı olarak tespit ve ilan edilebileceği, doğal sit alanlarının da önemine ve özelliklerine göre içinde yapılaşmaların yer alıp alamayacağına veya ne tür yapılaşmaların yer alabileceğine dair sınıflandırmaya tabi tutulması sonucunda, "kesin korunacak hassas alanlar", "nitelikli doğal koruma alanları" ve "sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanları" olarak üç kategoriye ayrıldığı görülmektedir.
Bu doğrultuda, doğal sit alanı statüsünün; bölgenin hidrolojik, hidrojeolojik özellikleri, biyolojik ve/veya ekolojik çeşitliliği göz önünde bulundurularak, önemi ve hassasiyeti nedeniyle mutlak şekilde korunması veya koruma-kullanma dengesi gözetilerek kontrollü ve kısıtlı şekilde yapılaşmaya konu edilmesi gerekliliğinden hareketle getirilen özel hukuki bir statü olduğu, bu tür alanların, biyolojik çeşitliliğinin, doğal güzellikleri ve kültürel değerlerinin korunması ve devamlılığının sağlanabilmesi için uzmanları aracılığıyla koruma politikalarının belirlenmesi ve bu doğrultuda koruma amaçlı planlara konu edilmesi gerektiği açıktır. Bu tür alanlara yönelik yapılan muhtelif akademik çalışmalarda ortaya konulan başlıca sorunlar arasında; doğal sit alanlarına yönelik bugüne kadar alınan koruma kararlarının uygulanamaması ve sürekli olarak değişmesi, özellikle hızlı kentleşme nedeniyle bu alanların kent dokusu içinde sıkışması ve kentsel gelişmelerden fazlaca etkilenmesi şeklinde sıralanabilecek sorunlara yer verildiğinden, doğal sit alanlarının korunabilmesi, planlama ve yönetim sorunlarının giderilebilmesini teminen, kendi mevzuatına göre yönetilmesi büyük önem arz etmektedir. Bu nedenlerle, doğal sit alanı ve benzeri koruma statüsü bulunan alanlara ilişkin ilke kararlarının belirlenmesi ile her tür ve ölçekte plan ve uygulama işlemlerini yapma yetkisinin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına verilmesine dair 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A maddesinin 1. fıkrasının (c) ve (ç) bentlerinin kamu yararına yönelik ve özel nitelikli olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu durumda uyuşmazlıkta çatışan normların her ikisinin de özel nitelikte olduğu anlaşıldığından, doğal sit alanları ile turizm merkezi sınırlarının çakıştığı yerlerde plan yapma yetkisi yönünden sonraki tarihli özel hükmün önceki tarihli özel hükmü kaldıracağına dair lex-posterior ilkesinin uygulama alanı bulup bulmayacağının, diğer bir ifade ile, 17.08.2011 tarih ve 28028 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 10. maddesi ile 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen 13/A maddesinin 1. fıkrasının (c) ve (ç) bentleri uyarınca Çevre ve Şehircilik Bakanlığına verilen plan yapma yetkisinin; daha önceki tarihli Kanun olan 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunun 01.08.2003 tarih ve 25186 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 4957 sayılı Kanunla değişik 7. maddesi uyarınca Kültür ve Turizm Bakanlığına verilmiş olan yetkiyi kaldırıp kaldırmadığının incelenmesi gerekmektedir.
Bu kapsamda, dava konusu planlar onaylandıktan sonra 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunun 7. maddesinin 1. fıkrasında, 28.07.2021 tarih ve 31551 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7334 sayılı Kanunla yapılan değişiklik ile; kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde yer alan korunan alanlarda her ölçekteki plan tekliflerinin sadece Kültür ve Turizm Bakanlığına sunulacağı, bu Bakanlıkça incelenerek uygun görülen planların, Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderileceği ve Kültür ve Turizm Bakanlığı ile mutabakat sağlanarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca ilgili tabiat varlıklarını koruma bölge komisyon kararı da dahil en geç altı ay içinde planların sonuçlandırılacağı, bu alanlarda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından plan hazırlanması veya hazırlattırılması durumunda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılacak onamaya esas olmak üzere Kültür ve Turizm Bakanlığının uygun görüşünün alınacağı düzenlemesine yer verildiği görülmektedir.
Anılan Kanun değişikliğinin genel gerekçesinde; kurumlar arası yetki çakışmasının turizm gelişimini olumsuz etkilediği anlaşıldığından, 2634 sayılı Kanunun bazı maddelerinin değiştirilerek Kültür ve Turizm Bakanlığına planlama, tahsis ve belgelendirme konusunda daha açık yetkiler vermek üzere Kanun teklifinin hazırlandığı, bu çerçevede Kültür ve Turizm Bakanlığının kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapma, yaptırma, re’sen onaylama ve tadil etme konusundaki yetkisine ilave olarak kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde yer alan korunan alanlarda kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve tüzel kişilerce hazırlanan her tür ve ölçekteki plan ve plan değişikliklerinin sadece Kültür ve Turizm Bakanlığına sunulmasının, bu Bakanlık tarafından uygun görülen planların Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca sonuçlandırılmasının, bu sayede iki Bakanlığın da yetkili olduğu bu alanlarda mutabakat sağlanarak, planlama sürecinin hızlandırılmasının hedeflendiği şeklinde gerekçelere yer verildiği görülmektedir.
Söz konusu Kanun değişikliğinin madde gerekçesinde ise; mevcut 2634 sayılı Kanun ile turizm merkezleri ve kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri sınırları içinde özel ve sektörel bir planlama olan turizm amaçlı ve odaklı imar planlarını yapma, yaptırma ve onaylama yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına verildiği, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar gibi korunan alanlarda plan onama yetkisinin ise Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına ait olduğu, bu durumda, korunan alanların çevresi ile ilişkilerinin kurulması ile turizm merkezleri ve kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri kapsamında bütüncül planlama kararları oluşturulması açısından, şehircilik ilke ve esaslarına ve planlama prensiplerine aykırı parçacı bir yaklaşımın ortaya çıktığı, ayrıca bu süreçte Kültür ve Turizm Bakanlığınca kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi veya turizm merkezi bütününde hazırlanan, ancak bir kısmı bu Bakanlıkça onaylanmasına karşılık korunan alan statüsünde bulunması nedeniyle onaylanmak üzere Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına gönderilen planların onama süreçlerinin uzamasının, planlama kararlarının bütüncül bir şekilde uygulanması olanağını ortadan kaldırdığı ve mağduriyete sebep olduğu, plan yapımı konusunda farklı kurumların yetkili olmasından kaynaklı olarak oluşan ihtilafların ve mağduriyetlerin giderilmesinin ve iki Bakanlığın da yetkili olduğu bu alanlarda planlama sürecinin hızlandırılmasının hedeflendiği, genel olarak bu maddede yapılan düzenlemelerle, ülkemizin turizm sektöründe gösterdiği büyük ilerlemenin artarak devam etmesi için turizm politikasının belirleyici ve uygulayıcısı olan Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından, ülkemizin turizmine yönelik planlama ve çalışmaların bütüncül bir yaklaşımla yürütülmesi, kurumlar arası yetki çatışmasının giderilerek bürokrasinin azaltılması, planlama sürecinin kısaltılarak turizm potansiyeli yüksek alanların ülkemiz turizmine kazandırılmasının amaçlandığı belirtilmiştir.
Öte yandan, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ile turizm merkezlerinin tespit edilmesi, turizm yatırım ve işletmelerinin teşvik edilmesi ve düzenlenmesi, sektöre yönelik stratejilerin belirlenmesi, bu stratejiler doğrultusunda bütüncül şekilde kararlar alınarak bir standardın sağlanması için turizm sektörünün tek elden Kültür ve Turizm Bakanlığının denetimi ve kontrolü altında geliştirilmesini hedefleyen Turizmi Teşvik Kanununun ilgili maddesi ile doğal sit alanlarına yönelik koruma politikalarının ve stratejilerinin bütüncül şekilde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının denetimi ve kontrolü altında geliştirilmesini hedefleyen 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ilgili maddesinin karşılaştırılmasında; söz konusu çatışan normların, özel hukuki statüleri bulunan alanlara yönelik birbirinden farklı konuları düzenleyen ve unsurları da tamamen birbirinden farklı olan bağımsız normlar olduğu, bu normlardan birisindeki olguların, diğer normun tüm öğelerini içermediği, bununla birlikte, söz konusu normlardan birinin, diğer normu ihlal etmeden uygulanmasının mümkün olmadığı görülmektedir.
Yanı sıra sonraki tarihli özel hüküm olan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A maddesinin 1. fıkrasının (c) ve (ç) bentleri ile korunan alanlarda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına plan yapma yetkisi verilirken, kanunkoyucunun turizm merkezlerinde Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olan planlama yetkisinin kaldırılması yönünde bir iradesinin bulunmadığı da yine 7334 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun amacından ve gerekçelerinde yer verilen ifadelerden anlaşılmaktadır.
Bu durumda, çakışan alanlarda plan yapma yetkisi yönünden ortaya çıkan normlar çatışmasının, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığını yetkili kılmak adına bilinçli şekilde değil, bilinçsiz kanun boşluğu yaratılmasından kaynaklandığı, bu nedenle sonraki tarihli özel kanunun önceki tarihli özel kanunu ortadan kaldırdığına dair klasik yöntemin, somut olaya uygulanacak kuralın belirlenmesi için elverişli bir yöntem olmadığı, kanunların zaman bakımından uygulanması yoluyla değil, amaçsal yorum yapılmak suretiyle uyuşmazlığın çözülmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava konusu planlar onaylandıktan sonraki tarihte yapılan değişikliğin gerekçelerine bakıldığında, turizm merkezi ile korunan alanların çakıştığı yerlerde iki Bakanlık arasında yetki sorunu ortaya çıktığının kabul edilmesi ve bu çatışmanın giderilmesini teminen Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile mutabakat sağlanmak ve nihai olarak bu Bakanlık tarafından sonuçlandırılmak kaydıyla çakışan alanlarda planlama yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına verilmesi karşısında, çatışan normların güttüğü amaç da göz önünde bulundurulduğunda, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ilgili maddesinin, Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesinde düzenlenen yetkiye ilişkin hükümleri bertaraf edici nitelikte olmadığı anlaşılmaktadır.
Bu tespit ve açıklamalar doğrultusunda, turizm merkezi sınırları ile doğal sit alanı ve benzeri koruma statüsü bulunan alan sınırlarının çakıştığı yerlerde her tür ve ölçekte plan yapma yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğu, anılan Bakanlıkça planların hazırlanması veya hazırlattırılması aşamasında, doğal sit alanlarına yönelik koruma kararlarının planlara yansıtılmasını teminen ilgili tabiat varlıklarını koruma bölge komisyonun kararı temin edilmek suretiyle Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığından uygun görüş alınması gerektiği açıktır.
Bu doğrultuda, dava konusu planlama alanın turizm merkezi ilan edilmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararının yürürlükte olup olmadığının sorulmasına dair Danıştay Altıncı Dairesinin 20/04/2022 tarih ve E:2021/10635 sayılı ara kararına cevaben Kültür ve Turizm Bakanlığının 30.09.2022 kayıt tarihli dilekçesinden, planlama alanının tamamında anılan turizm merkezi kararının halen geçerli olduğu anlaşıldığından ve idarenin kanuniliğini düzenleyen Anayasa hükmü gereğince idare hukukunda kamu düzeninden olan yetkinin ancak kanunla kendisine verilen makam tarafından kullanılması esas olduğundan, turizm merkezi sınırları içinde kalan uyuşmazlık konusu alanda davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından onaylanan dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı ile bu plan doğrultusunda III. Etaba yönelik onaylanan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarında yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının ve davalı yanında müdahilin temyiz istemlerinin reddine,
2. Dava konusu işlemin iptali yolundaki ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının yukarıda yer verilen gerekçe ile ONANMASINA,
3. 2577 sayılı Kanunun (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere 11/10/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.