Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2021/10882 E. , 2021/5178 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/10882
Karar No : 2021/5178
TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNANLAR (KARŞILIKLI) :
1- DAVACI : ...Kargo Servisi Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. ...
2- DAVALI : ...Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : .... İdare Mahkemesince verilen ...günlü, E:..., K:...sayılı kararın, taraflarca dilekçelerde yazılı nedenlerle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması istemlerinden ibarettir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava Konusu İstem : Dava; Antalya ili, Alanya ilçesi, ...Mahallesi, .... Sokak, ...Apartmanı, No:...adresinde kargo faaliyeti gösteren davacı şirkete ait işyerine, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15/a, 34/e maddeleri ve 1608 sayılı Kanun ile Alanya Belediyesi Zabıta Yönetmeliği'nin 14. maddesi uyarınca 1.000,00-TL para cezası uygulanmasına, ayrıca işyerinin işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesine ilişkin ...günlü, ...sayılı Alanya Belediye Encümeni kararının iptali istemiyle açılmıştır.
İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti : .... İdare Mahkemesinin temyize konu kararıyla; mevzuatında ruhsatları vermekle yetkili kılınan idarenin aynı şekilde bu ruhsatların iptali konusunda da tek yetkili olduğu tartışmasız olup, aksine bir düzenlemenin de bulunmadığı görüldüğünden, belediye başkanlığınca verilmiş bulunan işyeri açma ve çalışma ruhsatının yetkide paralellik ilkesi uyarınca yine belediye başkanı ya da görevlendireceği bir yetkili tarafından iptal edilmesi (geri alınması) gerekirken; bu ilkeye aykırı olarak; hem de yönetmelikte ayrıca encümen tarafından karar alınmaması gerektiği düzenlemesi bulunmasına rağmen belediye encümenince ruhsatın iptali yönünde işlem tesis edilen işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık görülmediği, davacı şirkete ait işyerine 10 tekerlekli büyük kamyonla yükleme ve boşaltma yapıldığı sabit olup, işyeri açma ve çalışma ruhsatında da iş yerine altı teker üstü araçların girmesinin ve dükkan dışına malzeme çıkarılmasının yasak olduğu açıkça belirtilmesine rağmen, işyeri açma ve çalışma ruhsatı doğrultusunda çalışmayan davacı şirkete ilgili yönetmelik hükmü uyarınca verilen para cezasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemin, işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline ilişkin kısmının iptaline, davacı şirkete 1.000,00-TL para cezası verilmesine yönelik kısmının ise reddine hükmedilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından; idari para cezası bakımından mahkemece Alanya Belediyesi Zabıta Yönetmeliği esas alınarak hüküm kurulduğu, kabahat ve yaptırımların ancak Kanunda belirtilen usul ve esaslara uygun olarak konulabileceği, anılan Yönetmeliğin dayanağı olan 5393 sayılı Belediye Kanunu'nda idareye belirli fiilleri kabahat sayma ve idari para cezasının miktarını belirleme yetkisi verilmediği, kanunilik ilkesi gereğince de doğrudan genel düzenleyici işlemlerle kabahat ve yaptırım belirlenmesinin mümkün olmadığı ileri sürülerek, İdare Mahkemesi kararının ''redde ilişkin kısmının'' bozulması istenilmektedir.
Davalı idare tarafından; 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15/1-(b) maddesi de dayanak alınarak çıkarılan Alanya Belediyesi Zabıta Yönetmeliği'nin 14. maddesinde, işyeri açma ruhsatı aldığı halde ruhsat doğrultusunda çalışmayan işyerlerine idari para cezası ile ruhsat doğrultusunda çalışıncaya kadar ticaret ve sanattan men cezası verileceğinin belirtildiği, davacının işyeri açma ruhsatında ''dükkan dışına eşya çıkartılması, altı teker ve üstü araçların yükleme ve boşaltma yapmaları yasaktır'' yazmasına rağmen, davacı şirkete ait araçların sürekli olarak işyerinin önündeki kaldırımı işgal ettiği ileri sürülerek, İdare Mahkemesi kararının ''iptale ilişkin kısmının'' bozulması istenilmektedir.
TARAFLARIN CEVAPLARI:
Davalı idare tarafından; cevap verilmemiştir.
Davacı tarafından; cevap verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davalı idarenin temyiz isteminin reddi ile İdare Mahkemesi kararının; iptale ilişkin kısmının, 1608 sayılı Kanun dayanak alınarak idari işlem tesis edilirken, herhangi bir belediye organı tarafından ruhsatın iptal edilmesine imkan tanıyan düzenleme bulunmaması nedeniyle gerekçe değiştirilerek onanması, davacının temyiz isteminin kabulü ile redde ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Danıştay (Kapatılan) Onyedinci Dairesi tarafından, Danıştay Başkanlık Kurulunun 01/08/2016 günlü, K:2016/32 sayılı kararı uyarınca Danıştay Onuncu Dairesine, Danıştay Onuncu Dairesi tarafından ise; Danıştay Başkanlık Kurulunun 18/12/2020 günlü, K:2020/62 sayılı kararının "Ortak Hükümler" kısmının 6. fıkrası uyarınca, ayrıca bir gönderme kararı verilmeksizin Dairemize iletilen dosyada, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
I- Temyize konu kararın, işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline ilişkin kısmının iptali yönünden yapılan incelemede;
İdare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı halinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
II- Temyize konu kararın, davacı şirkete 1.000,00-TL para cezası verilmesine ilişkin kısmının reddi yönünden yapılan incelemede;
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Genel kanun niteliği” başlıklı 3. maddesinde, bu Kanun'un; idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde; diğer genel hükümlerinin ise, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı, “Kanunilik ilkesi” başlıklı 4. maddesinde, hangi fiillerin kabahat oluşturduğu kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabileceği, kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarının ancak kanunla belirlenebileceği kurala bağlanmıştır.
1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkâmı Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanun'un 1. maddesinin 1. fıkrasında, ''Belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanununun 32 nci maddesi hükmüne göre idarî para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verilir. Bu kararda ilgili kişiye bir süre de verilebilir.'' hükmü yer almıştır.
İdarî yaptırımlar konusunda genel kanun niteliğini haiz Kabahatler Kanunu, hangi fiillerin kabahat oluşturduğuna yönelik bir çerçeve hükme yer vermek suretiyle idareye kısmî takdir yetkisi tanımakta, ancak yaptırımın türü, süresi ve miktarı bakımından mutlak olarak kanunilik ilkesini benimsemiş bulunmaktadır.
Aktarılan kuralların birlikte değerlendirilmesinden, kanunda çerçevesi çizilmiş olmak ve kanuna aykırı olmamak şartıyla düzenleyici işlemler ile kabahat oluşturan fiilin belirlenebileceği, bunun yanında, mutlak kanunilik ilkesi doğrultusunda idari yaptırımın türü, süresi ve miktarı yönünden düzenleyici işlemler ile belirleme yapılamayacağı anlaşılmaktadır.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik ile dayanağı 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun hükümlerinde, bir işyerinde faaliyette bulunabilmek için, yetkili idarelerden usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınması ve alınmış ruhsat kapsamında mevzuat doğrultusunda faaliyet gösterilmesi gerektiği düzenlenmiştir.
Ruhsatsız veya ruhsata aykırı faaliyette bulunulması halinde, başka bir Kanunda yaptırım öngörülmediğinden, bu kabahatin 1608 sayılı Kanun kapsamında olduğu ve anılan Kanun'un 1. maddesinin atıfta bulunduğu 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesi uyarınca idari para cezası verilmesi gerektiği açıktır.
Uyuşmazlıkta, işyeri açma ruhsatına aykırı faaliyet gösteren davacı şirketin bu eylemi 1608 sayılı Kanun kapsamında olup, 5326 sayılı Kanun'un 32. maddesi uyarınca idari para cezası verilmesi gerekirken, Alanya Belediyesi Zabıta Yönetmeliği'nin 14. ve 25. maddeleri esas alınarak tekerrür uygulanmak suretiyle idari para cezası verilmesinin kanunilik ilkesine aykırı olduğu görüldüğünden, bu yönüyle dava konusu işlemde mevzuata uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVALI İDARENİN TEMYİZ İSTEMİNİN REDDİ ile .... İdare Mahkemesince verilen ...günlü, E:..., K:...sayılı kararın iptale ilişkin kısmının ONANMASINA esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğuyla,
2. DAVACININ TEMYİZ İSTEMİNİN KABULÜ ile anılan kararın redde ilişkin kısmının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun temyize konu kararın verildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle 49. maddesinin 1/b fıkrası uyarınca BOZULMASINA oybirliğiyle,
3. Aynı Kanun maddesinin 3622 sayılı Kanun ile değişik 3. fıkrası uyarınca ve yukarıda belirtilen hususlar da gözetilerek bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın mahkemesine gönderilmesine,
5. 2577 sayılı Kanun'un (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren onbeş (15) gün içinde Danıştayda karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 22/12/2021 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava konusu işlem tarihi itibarıyla mevzuat incelendiğinde; 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinde, gayrisıhhî müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini ruhsatlandırmak ve denetlemek belediyenin yetkileri arasında sayıldığı;
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin, Birinci Kısmının Ortak Hükümler alt başlıklı İkinci Bölümünde yer alan;
İşyerlerinin açılması başlıklı 6. maddesinin 2. fıkrasında; "İşyeri ruhsatları yetkili idarelerin en üst amiri veya görevlendireceği yetkili tarafından bu Yönetmelikte öngörülen sürede imzalanır; ruhsat için ayrıca, meclis veya encümen tarafından bir karar alınmaz.";
İşyeri açma ve çalışma ruhsatının kesinleşmesi başlıklı 13. maddesinde; "İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri, yetkili idareler tarafından ruhsatın verildiği tarihten itibaren en geç bir ay içinde kontrol edilir. İşyerinin bu süre içinde kontrol edilmemesi halinde ruhsat kesinleşir. Kontrol görevini yerine getirmeyen yetkili idare görevlileri hakkında kanunî işlem yapılır.
İşyeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesinden sonra yapılacak denetimlerde mevzuata uygun olmayan unsurların ve noksanlıkların tespiti halinde, işyerine bu noksanlık ve hatalarını gidermesi için bir defaya mahsus olmak üzere onbeş günlük süre verilir. Verilen süre içinde tespit edilen noksanlık ve aykırılıklar giderilmediği takdirde, ruhsat iptal edilerek işyeri kapatılır. Ayrıca ilgililerin yalan, yanlış ve yanıltıcı beyanı varsa haklarında kanunî işlem yapılır." düzenlemelerine yer verildiği;
İşyerinin ruhsatlandırılması ve devamında, ruhsat ilgili mevzuata uygun olmayan unsurların ve noksanlıkların giderilmesi yöntemi bu şekilde düzenlenmişken; ruhsatlı işyerlerine yönelik olarak yaptırım içeren düzenlemeler incelendiğinde;
1608 sayılı Kanun'un birinci fıkrasında; ''(Değişik: 23/1/2008-5728/66 md.) Belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanununun 32 nci maddesi hükmüne göre idarî para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verilir. Bu kararda ilgili kişiye bir süre de verilebilir. Belediye encümeni kararında belli bir fiilin muayyen bir süre zarfında yapılmasını da emredebilir. Emredilen fiilin ilgili kişi tarafından yapılmaması hâlinde, masrafları yüzde yirmi zammı ile birlikte tahsil edilmek üzere belediye tarafından yerine getirilir. Bu madde hükümleri ilgili kanunda ayrıca hüküm bulunmayan hâllerde uygulanır." hükmüne yer verildiği görülmektedir.
İşleme dayanak alınan Alanya Belediyesi Zabıta Yönetmeliği'nin 14. maddesinde ise; ''İşyeri açma ruhsatı aldığı halde ruhsat doğrultusunda çalışmayan işyerlerine idari para cezası ile, ruhsat doğrultusunda çalışıncaya kadar ticaret ve sanattan men.'' edileceği düzenlemesinin yapıldığı anlaşılmaktadır.
Görüldüğü üzere, işyeri ruhsatı verme, ruhsat koşullarına ve denetim sürecine ilişkin düzenlemeler ile ruhsatlı işyerinde, işyeri ruhsatında izin verilen faaliyetini sürdürürken mevzuata aykırı şekilde davranılması nedeniyle yaptırım uygulanması düzenlemelerinin farklı olduğu ve 1608 sayılı Kanun'da uygulanacak yaptırımlar arasında, ruhsat iptaline ilişkin düzenlemeye yer verilmediği açıktır.
Dava; Antalya ili, Alanya ilçesi, ...Mahallesi, .... Sokak, ...Apartmanı, No:...adresinde kargo faaliyeti gösteren davacı şirkete ait işyerine, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15/a, 34/e maddeleri ve 1608 sayılı Kanun ile Alanya Belediyesi Zabıta Yönetmeliği'nin 14. maddesi uyarınca 1.000,00-TL para cezası uygulanmasına, ayrıca işyerinin işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesine ilişkin ...günlü, ...sayılı Alanya Belediye Encümeni kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Yukarıda açıklandığı üzere, idari işlem tesis edilirken, dayanak alınan 1608 sayılı Kanun'da herhangi bir belediye organı tarafından ruhsatın iptal edilmesine imkan tanıyan bir düzenleme bulunmaması karşısında, dava konusu işlemin, ruhsatın iptaline ilişkin kısmında mevzuata uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, idare mahkemesi kararının; iptaline ilişkin hükmünün, yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyu ile Daire kararına katılmıyorum.