Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2021/11894 E. , 2021/2339 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/11894
Karar No : 2021/2339
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü … Milli Emlak Dairesi Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesince verilen … günlü, E:…, K:… sayılı kararın, dilekçede yazılı nedenlerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması isteminden ibarettir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava Konusu İstem : İstanbul ili, Tuzla ilçesi, … köyü … mevkiinde Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan …, … ve … sayılı parseller arasında kalan 28.000,00 m² yüzölçümlü taşınmazın 13.693,00 m²'si üzerinde at yetiştirme çiftliği yapılmak suretiyle fuzulen işgal edildiğinden bahisle davacı adına tahakkuk ettirilen … tarih ve … sayılı ecrimisil ihbarnamesinin iptali istemiyle açılmıştır.
İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti : Danıştay Onuncu Dairesi'nin 03/07/2017 günlü, E:2016/6616, K:2017/3462 sayılı, davanın reddine ilişkin 28.322,10 TL'lik kısmının bozulması üzerine bozma kararına uyulmak suretiyle verilen ... İdare Mahkemesinin temyize konu kararla; taşınmazın 13.693,00 m²'lik kısmının at yetiştirme çiftliği yapılmak suretiyle 20/09/2006-26/03/2007 döneminde davacı tarafından fuzulen işgal edildiğinin 26/03/2007 tarihli taşınmaz mala ait tespit ve tahmin edilen bedel hesap tutanağı ile tespit edildiği, idarece tespit tarihinden itibaren beş yıl içinde ecrimisil ihbarnamesi düzenlenmesi gerekirken, beş yıllık süre geçtikten sonra zamanaşımına uğrayan ecrimisil alacağının tahakkukuna ilişkin olarak düzenlenen … tarihli ve … sayılı ecrimisil ihbarnamesinde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesi ile dava konusu işlemin 28.322,10 TL'lik kısmının iptaline karar vermiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından; dava konusu işlemin ilgili mevzuat uyarınca hukuka uygun olarak tesis edilmesi nedeniyle temyize konu kararın usul ve yasaya uygun olduğu ve kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN CEVABI : Cevap verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Danıştay Onuncu Dairesi tarafından, Danıştay Başkanlık Kurulunun 18/12/2020 günlü, K:2020/62 sayılı kararının "Ortak Hükümler" kısmının 6. fıkrası uyarınca, ayrıca bir gönderme kararı verilmeksizin Dairemize iletilen dosyada, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dava; İstanbul ili, Tuzla ilçesi, … köyü … mevkiinde Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan …, … ve … sayılı parseller arasında kalan 28.000,00 m² yüzölçümlü taşınmazın 13.693,00 m²'si üzerinde at yetiştirme çiftliği yapılmak suretiyle fuzulen işgal edildiğinden bahisle davacı adına tahakkuk ettirilen … tarih ve … sayılı ecrimisil ihbarnamesinin iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
01/08/2010 gün ve 27659 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 23/07/2010 gün ve 6009 sayılı Kanun'un 24. maddesiyle 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 75. maddesinin 1. fıkrasındaki “13 üncü maddesinde gösterilen komisyonca takdir ve tespit edilecek” ibaresi, “idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı üç kişiden oluşan komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve takdir edilecek” şeklinde değiştirilmiştir.
Yapılan bu değişikliği de içeren 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun "ecrimisil ve tahliye" başlıklı 75. maddesinin 1. fıkrasında, "Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malları ve Vakıflar Genel Müdürlüğü ile idare ve temsil ettiği mazbut vakıflara ait taşınmaz malların, gerçek ve tüzel kişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanunun 9 uncu maddesindeki yerlerden sorulmak suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı üç kişiden oluşan komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve takdir edilecek ecrimisil istenir. Ecrimisil talep edilebilmesi için, Hazinenin işgalden dolayı bir zarara uğramış olması gerekmez ve fuzuli şagilin kusuru aranmaz." kuralı, anılan maddenin 2. fıkrasında ise, "ecrimisil fuzuli şagil tarafından rızaen ödenmez ise, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil olunur." kuralı yer almıştır.
6009 sayılı Kanun'un 25. maddesiyle de, 2886 sayılı Kanun'a "Terkin Edilecek Ecrimisiller" başlığı ile eklenen Geçici 3. maddesinde ise, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tespit ve takdir edilen, tebliğ edilen veya tahakkuk ettirilen ecrimisil alacaklarının tespit tarihinden geriye doğru beş yılı aşan kısmı hangi aşamada olursa olsun düzeltilir veya terkin edilir, tahsil edilmiş olanlar iade edilmez." kuralına yer verilmiştir.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 75. maddesinin 2. fıkrasında, ecrimisil alacaklarının 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil edileceği kurala bağlanmıştır. 2886 sayılı Kanun'un atıfta bulunduğu 6183 sayılı Kanun'un "Tahsil zamanaşımı" başlıklı 102. maddesinde ise, "Amme alacağı, vadesinin rasladığı takvim yılını takip eden takvim yılı başından itibaren 5 yıl içinde tahsil edilmezse zamanaşımına uğrar." kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Hukuk kuralları içinde bir kişiye tanınmış olan hakkın talep edilebilmesine ya da haklardan kaynaklanan yükümlülüklerin yerine getirilmesine engel olacak nitelikte, önceden kanunla belirlenen sürelerin aşılması hali olarak tanımlanan zamanaşımı, kanunda belirlenen sürelerin geçmesiyle, borçluya alacak talebini reddetme hakkı tanıyan bir müessesedir.
Bir hakkın zamanaşımına uğradığının ileri sürülebilmesi için, kapsam ve şartlarının, özel kanuni düzenlemelerle belirlenmiş olması ya da genel hükümler içerisinde yer alan genel zamanaşımı sürelerinin olaya uygulanmasının elverişli olması gereklidir.
Uyuşmazlık, tespit tarihinden itibaren ecrimisil ihbarnamesinin düzenlenmesi aşamasında zamanaşımı hükümlerinin uygulanıp uygulanmayacağından kaynaklanmaktadır.
01/08/2010 tarih ve 27659 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 23/07/2010 gün ve 6009 sayılı Kanun'un 25. maddesiyle, 2886 sayılı Kanun'a "Terkin Edilecek Ecrimisiller" başlığı ile eklenen Geçici 3. maddesinde, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tespit ve takdir edilen, tebliğ edilen veya tahakkuk ettirilen ecrimisil alacaklarının tespit tarihinden geriye doğru beş yılı aşan kısmı hangi aşamada olursa olsun düzeltilir veya terkin edilir, tahsil edilmiş olanlar iade edilmez." kuralına yer verilmiştir.
6009 sayılı Kanunla 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nda yapılan değişiklik sonucunda, tespit tarihinden geriye doğru beş yıllık bir dönem için fuzuli şagilden ecrimisil istenebileceği yolunda yasal sınırlama getirilmiştir. Bir başka ifade ile ecrimisil alacakları yönünden, alacağın doğduğu tarih esas alınarak "beş yıllık" tahsil edilmeme hali benimsenmiştir. Sözü edilen düzenleme, kanun koyucu tarafından "zamanaşımı" olarak adlandırılmamakla birlikte, sonuçları itibarıyla zamanaşımını da aşar boyutta, "hak düşürücü süre" niteliğindedir.
Öte yandan, ecrimisil alacağının tahakkuk aşamasına yönelik olarak 2886 sayılı Yasada açık bir zamanaşımı süresi öngörülmemiştir.
Dolayısıyla, ecrimisil alacakları bakımından, 2886 sayılı Yasada zamanaşımı süresi öngörülmediğinden, uyuşmazlıkta, genel zamanaşımı sürelerine ilişkin hükümlerin uygulanmasının elverişli olup olmadığının incelenmesi gerekmektedir.
Olaya uygulanacak genel hüküm niteliğindeki Borçlar Kanunu'nun zamanaşımına ilişkin hükümlerinin incelenmesinden, borç ilişkisi için özel hüküm bulunması halinde mevcut hükmün, aksi takdirde genel zamanaşımı (10 yıl) hükmünün dikkate alınması gerekmektedir.
Bu kapsamda ecrimisil alacağının, işgal nedeniyle kira bedeli kadar alınan bir tazminat olmasından dolayı, kira alacaklarına uygulanacak zamanaşımı hükümlerinin dikkate alınması gerekmektedir. Bu kapsamda Borçlar Kanunu'nun 126. maddesine göre, kira alacaklarında zamanaşımının 5 yıl olduğu, 128. maddesine göre ise, zamanaşımının, alacağın muaccel olduğu tarihten itibaren başlayacağı kuralına yer verildiği görülmektedir. Dolayısıyla; kira alacakları için "borcun doğduğu" tarihten itibaren getirilen zamanaşımı süresi ile ecrimisil alacakları yönünden, 6009 sayılı Kanun'un 25. maddesiyle tespit tarihinden geriye doğru 5 yıllık ecrimisil alacaklarının istenebilmelerine ilişkin hükümlerin örtüştüğü, bir başka ifadeyle; kira alacaklarına ilişkin zamanaşımına uğrayacak alacakların, 2886 sayılı Yasayla getirilen "tahsil edilmeyecek" alacak tutarlarıyla aynı olduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, genel hüküm nitelliğindeki kira alacaklarına ilişkin zamanaşımı sürelerinin, ecrimisil alacaklarına uygulanmasıyla zamanaşımına uğrayacak farklı bir alacak tutarının tesbiti mümkün olamayacaktır.
Bu durumda; 2886 sayılı Kanunda, ecrimisil alacağının tespit tarihinden geriye doğru 5 yıla kadar tahakkuk ettirildikten sonra belli bir süre içerisinde ihbarname ile talep edilmemesi halinde zamanaşımına uğrayacağı ve dolayısıyla fuzuli şagillerden istenilemeyeceğine dair bir kural yer almadığından, genel hükümler bakımında da, borcun miktarı bakımından değişiklik oluşturacak bir hüküm bulunmadığından, yorum veya kıyas yolu ile bir alacağın zamanaşımına uğradığından söz edilebilmesinin mümkün olmadığı, açık bir yasa kuralı mevcut olmadıkça, tesbit tarihinden önceki 5 yıllık süre içinde kalan ecrimisil alacağının her zaman talep edilebileceği sonucuna ulaşılmaktadır.
Buna karşın, Mahkeme tarafından, ecrimisil alacağının kamu alacağı olduğundan bahisle 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun 104. maddesindeki tarh zamanaşımına ait 5 yıllık sürenin evleviyetle ve kıyas yoluyla uygulanması gerektiği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş ise de, 213 sayılı Vergi Usul Kanun'un 1. maddesinde; "bu kanun hükümleri ikinci maddede yazılı olanlar dışında genel bütçeye giren vergi, resim ve harçlar ile il özel idareleri ve belediyelere ait vergi, resim ve harçlar hakkında uygulanır.
Yukarıda yazılı vergi, resim ve harçlarla bağlı olan vergi, resim ve zamlar da bu kanuna tabidir." kuralına yer verilmiş olup, ecrimisil alacağı, anılan Kanun kapsamında yer alan vergi, resim ve harç niteliğinde bir alacak olmadığından, anılan Kanundaki alacaklar için öngörülmüş tarh zamanaşımının kıyas yoluyla ecrimisil alacaklarınında uygulanabilmesinin hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
Bu itibarla, uyuşmazlığın esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerekirken, 213 sayılı Vergi Usul Kanun'un 104. maddesindeki 5 yıllık zamanaşımı süresi uygulanmak suretiyle dava konusu işlemin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVALI İDARENİN TEMYİZ İSTEMİNİN KABULÜNE,
2. Dava konusu işlemin 28.322,10 TL'lik kısmının iptali yolundaki ... İdare Mahkemesince verilen … günlü, E:…, K:… sayılı kararın, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun temyize tabi ilk kararın verildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle 49. maddesinin 1/b fıkrası uyarınca BOZULMASINA,
3. Aynı maddenin 3622 sayılı Yasa ile değişik 3. fıkrası uyarınca, yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın adı geçen İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Yasa'nın (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren onbeş (15) gün içinde Danıştay'da karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 28/06/2021 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY :
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 75. maddesi ile niteliği belirtilen taşınmaz malların; gerçek ve tüzelkişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, anılan Kanun'un 9. maddesindeki yerlerden sorulmak suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı üç kişiden oluşan komisyonca, tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve takdir edilecek ecrimisil istenebileceği idarelerin işgalden dolayı bir zarara uğramış olmasının gerekmediği ve fuzuli şagilin kusuru aranmayacağının hükme bağlandığı;
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliği incelendiğinde ise; ecrimisilin niteliğinin haksız fiilin karşılığı olmayan tazminat olarak belirlendiği ve uygulamada birliği sağlamak amacıyla, bu tazminatın tespit ve takdirine ilişkin usul ve esasların Bakanlıkça düzenleneceği, takdir edilen ecrimisilin, takdir tarihinden itibaren onbeş gün içinde ecrimisil ihbarnamesi düzenlenerek fuzuli şagile elden veya iadeli taahhütlü mektupla tebliğ edileceğinin kurala bağlandığı idari itiraz sürecinin belirlendiği görülmektedir.
2886 sayılı Yasa'da belirtilen taşınmazların yönetimi ve işgalinin önlenmesi idarenin görevi; işgalin gerçekleşmesi halinde ise ilgililerin sosyal ve ekonomik durumlarını etkileyecek keyfi uygulamalara neden olunmaması için ecrimisil ile ilgili temel ögelerin öngörülebilir olması da hukuk devleti ilkesinin gereğidir.
Bu çerçevede, kamu yararı düşüncesiyle, 2886 sayılı Yasa ile tespit tarihinden geriye doğru 5 yılı aşan süre için ecrimisilin taktir ve tebliğ edilememesi kabul edilmiştir. Bu sürenin belirlenmesiyle idare, taşımazların işgalinin önlenmesi ve işgal edilmiş olması halinde ecrimisil alacağının tazminini takip etme konusunda dikkatli olmaya yöneltilmektedir.Ancak Yasa'da taktir komsiyonuna başvuru ve taktirin yapılması yönünden özel bir sürenin gösterilmemiş olması uygulamada, idarenin tespit ettiği ecrimisili ne zamana kadar taktir ve tebliğ edebileceği sorununu gündeme getirmiştir. Durumun çözümünün yürürlükte olan yasal düzenlemeye göre yapılacağından idarenin tespit ettiği ecrimisili ne süre içinde taktir ve tebliğ edebileceğinin değerlendirilmesi gerekmektedir.
Yasal düzenlemeden, ecrimislin işgalin karşılığı olduğu, istenilecek ecrismisilin tespitten geriye doğru 5 yılı aşamayacağı, ecrimisil taktirinde; tespit tarihi ve yıl esaslarının kabul edildiği, tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmiş ise varlığı tespit edilmiş işgal nedeniyle idarenin ecrimisili tarh ve tebliğ etme yetkisinin sona erdiği ve bu süreyi kesen bir düzenleme bulunmadığı, öngörülmüş sürenin geçirilmesi halinin; ecrimisilin taktir ve tebliği yönünden, ilgilinin itirazı olup olmadığına bakılmaksızın hüküm ifade ettiği, ecrimisilin istenilmeden önce tespit, sonra takdir nihayetinde de tahsilatının yapılacağı anlaşılmaktadır.
Yasal düzenlemenin dayanak noktası, tespit tarihidir. Buna göre tespitin yapılması süreyi kesmemekte, tespit tarihinden itibaren geriye doğru her oluşan beş yıllık süre itibarıyla ecrimisilin istenebilme vasfını ortadan kaldırmaktadır. Tespit tarihinden ileriye doğru beş yılın geçmesiyle idarenin ecrimisil isteyemeyeceği yeni bir dönem oluşmakta ve ilk tespitin yapıldığı yıldan sonraki yıla ilişkin olarak dahi ecrimisili taktir ve tebliğ edemeyen, idarenin ilk tespitte dayalı olarak ecrimisil taktir ve tebliği etme imkanı ortadan kalkmış bulunmaktadır.
Bu durumda, yasal olarak, tespit tarihi itibarıyla geriye doğru her beş yıllık sürenin geçmesiyle ile işgalin varlığına rağmen ecrimisil tarh ve tebliğ imkanı bulunmadığından, bu sürenin yol göstericiliğinde; ecrimisil istenilen dönemin sonundan itibaren beş yıl geçmiş ve fuzuli şagile tebliğ yapıldığı tarih itibarıyla, idarenin ecrimisil istenilen dönemi takip dönem için dahi ecrimisili tarh ve tebliğ etme yetkisi sona erdiğinden, daha önceki dönemin ecrimisilinin idarece taktir ve tebliği de mümkün bulunmamaktadır.
Öte yandan, İdarenin her hangi bir süreye tabi olmadığı yönündeki bir kabulün, fuzuli şagil yönünden; yukarıda aktarılan yasal düzenlemeyi anlamsız hale getireceği, yasama tarafından öngörülen hukuki güvenceyi ortadan kaldıracağı, hukuki belirsizlik yaratacağı idare yönünden ise tespit edilen işgal nedeniyle doğan kamu alacağının tahsilinin öngörülemez şekilde ötelenmesine neden olacağı gibi bünyesinde yer alan kamu görevlilerinin haksız sonuçlar doğmasına neden olması halinde, bunların idari ve cezai yaptırımlara tabi tutulamaması sonucu doğuracağı, bu durumun, hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmayacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin temyiz isteminin reddi ile İdare Mahkemesi kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği oyu ile Daire kararına katılmıyorum.