Danıştay 7. Daire Başkanlığı 2021/1259 E. , 2024/2806 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
YEDİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/1259
Karar No : 2024/2806
DAVACI : ... Enerji Üretim ve Ticaret Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- T.C....
2- ... Bakanlığı adına
... Gümrük Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : Kömür ithalatına ek mali yükümlülük konulmasına ilişkin 18/07/2016 tarih ve 2016/9073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında değişiklik yapılmasına dair 19/09/2016 tarih ve 2016/9166 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 2. maddesinin ve bu Karara dayanılarak davacı adına tescilli ... tarih ve ... sayılı serbest dolaşıma giriş beyannamesi ile ihtirazi kayıtla beyan üzerine tahakkuk ettirilen ek mali yükümlülüğe vaki itirazın reddine ilişkin işlemin iptali ile ödenen ek mali yükümlülüğün tahsil tarihinden itibaren 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre gecikme zammı oranında hesaplanacak faiziyle birlikte iadesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Anayasa'nın 167. maddesi ve 2976 sayılı Dış Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun uyarınca Bakanlar Kuruluna ek mali yükümlülük konulmasına dair verilen yetkinin "vergi ve benzeri" yükümlülük olmaması koşuluna bağlandığı, iptali istenilen düzenleme ile piyasada belirlenen fiyata göre değişen "vergi ve benzeri" yükümlülük ihdas edilerek söz konusu yetkinin aşıldığı, Karar'da dayanak gösterilen 4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 16, 22 ve 55. maddelerinin düzenlemeyle ilgisinin bulunmadığı, ek mali yükümlülüğün bir korunma önlemi olduğu göz önüne alındığında, Dünya Ticaret Örgütü Korunma Önlemleri Anlaşmasına ve 2004/7305 sayılı İthalatta Korunma Önlemleri Hakkında Karar'da belirlenen usullere göre soruşturma yapılması suretiyle düzenleyici işlemin yürürlüğe konulması gerektiği, ödenecek ek mali yükümlülüğün hesaplanmasında, uluslararası fiyata göre değişmekle birlikte ton başına sabit bir parametre olan 70 ABD Dolarının esas alınmasının "verginin yasallığı" ilkesine aykırı olduğu, sadece ithal kömür kullanan elektrik üreticilerine getirilen ek mali yükümlülüğün eşitlik ilkesine aykırı olduğu, termik santrali yatırımlarının öngörülemez bir şekilde ek mali yükümlülük baskısı altında bırakıldığı, elektrik üretim maliyetlerinin piyasanın üzerine çıktığı, her ne kadar yerli kömür üretimini desteklemek ve ithalat bağımlılığını azaltmak amacıyla söz konusu düzenlemenin getirildiği ifade edilse de, ithal kömür ile elektrik üreten santrallerde kullanılan kazanların ithal kömür kalitesi baz alınarak tasarlandığı, bu kazanların 6000 kcal değerindeki ithal kömür kullanımına elverişli olduğu, yerli kömürler ise ortalama 2250 kcal değerine sahip olup enerji verimliğinin yerli kurulu düzende çok düşük kaldığı, dolayısıyla elektrik santrallerinin kullanımı bakımından yerli ve ithal kömürün birbirinin ikamesi olmadığı, ek mali yükümlülüğe rağmen ithalat miktarlarının düşmediği, ayrıca ülkemizde çıkarılan kömürün yerli kömürle çalışan termik santrallere bile yetmediği, ithal kömürle çalışan santrallerinde %2-3 oranında kalori değeri yüksek yerli kömür karıştırılarak üretim yapılabilmesini teminen Türkiye Taşkömürü Kurumunca yerli kömür ihtiyaçlarının üretim yetersizliği sebebiyle karşılanamadığı dikkate alındığında, düzenlemenin yürürlüğe konuluş amacına hizmet etmediğinin görüldüğü, 2016/9166 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile ek mali yükümlülüğün hesaplanma biçiminin belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı olarak belirlendiği, zira sabit değer olan 70 ABD Dolarının yerli üretim maliyeti olarak belirlendiği iddia edilse de, üretim maliyetleri sabit kalmış gibi söz konusu tutarın 2016 yılından beri değişmediği, değişken parametre olan uluslararası fiyat olarak, ICE Rotterdam Coal Future'da, yani gerçek kömür alım-satımına ilişkin olmayıp gelecekteki fiyatın ne olacağı konusundaki tahminlerin (vadeli sözleşmelerin) alınıp satıldığı türev piyasada belirlenen fiyatların esas alındığı, ithal kömürün ticaret yapılan ülkelerden gemiyle Türkiye'ye sevkinin yaklaşık 45 gün sürdüğü, uluslararası fiyat olarak beyannamenin tescil tarihinden önceki haftanın son ICE kapanış endeksi esas alınacağından ve anılan endeks haftanın beş günü yayınlanıp değişken olduğundan kömür ticaretine konu anlaşmanın yapıldığı tarihte ne kadar ek mali yükümlülük ödeneceğinin belirsiz olduğu, yurt dışı borsa fiyatına endeksli uygulamanın vergilendirme ilkelerine aykırılık taşıdığı, öte yandan, hesaplamada kullanılan ICE Rotterdam Coal Future kapanış endeksi verilerine erişilemediği, verilerin elde edilme biçiminin ve hangisinin kullanılacağının tartışmaya açık olduğu, nitekim ICE verilerine bakıldığında 34 adet satırda farklı fiyatların yer aldığı, davaya konu düzenlemeye göre beyannamenin tescil tarihinden bir hafta önceki kapanış değerleri dikkate alınacak ise de, beyannamelerin tescil tarihi 1 Eylül olduğunda, hesaplamada tescilden bir hafta öncesine tekabül eden Aug değil de Sep satırının neden seçildiğinin izaha muhtaç olduğu, verilerin elde edilmesine yönelik İthalat Genel Müdürlüğünce farklı tarihlerde 3 adet kılavuz yayımlanmasının bile tek başına idarenin kendi içinde tutarsız olduğunu gösterdiği, her ne kadar düzenleyici işlemin gerekçesinde, yukarı yönlü fiyat dalgalanmalarının kömürden elektrik üreten tesisleri olumsuz etkilememesi amacıyla ek mali yükümlülüğün değiştirildiği belirtilmişse de, üretimin sürekliliği için fiyattaki yükselişlerden bağımsız olarak kömür ithalatının zorunlu olması karşısında, elektrik üreticilerini ithal kömür fiyatlarındaki artıştan koruyucu bir mekanizmanın olmadığı, Devletin yerli kömür üreticisini koruma görevi olduğu gibi yerli elektrik üreticisini de korumakla yükümlü olduğu ileri sürülerek 2016/9166 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının davaya konu maddesi ile anılan düzenlemeye dayanılarak tesis edilen işlemin iptali istenilmektedir.
... SAVUNMASI: Savunma verilmemiştir.
... BAKANLIĞININ SAVUNMASI: Anayasa ve 2976 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak yürürlüğe konulan davaya konu Bakanlar Kurulu Kararında, anılan Kanun'un 3. maddesi uyarınca, ek mali yükümlülüğün nev'i, miktarı, tahsili, takibi vb. unsurların belirlendiği, ek mali yükümlülük konulmadan önce soruşturma yapılması gibi bir zorunluluğun bulunmadığı, yerli kömür üreticilerinin rekabet edebilmesi amacıyla sabit ek mali yükümlülük alınmasından vazgeçilerek davaya konu düzenlemenin yapıldığı, ton başına sabit bir ek mali yükümlülük uygulamasının, uluslararası kömür fiyatlarının çok düşük olduğu dönemlerde yerli üreticiyi ucuz ithalat karşısında korumaya yetmediği, yerli kömür üreticisinin ton başı üretim maliyeti dikkate alınarak birim fiyatın 70 ABD Doları olarak belirlenmesinin, madencilik firmalarının ithalat baskısından korunmasını, yerli kömür kullanımının teşvik edilerek yerli üreticinin rekabet edebilmesini ve böylece cari açığın azaltılmasını amaçladığı, ICE Rotterdam Coal Future endeksinin, Avrupa teslimli 6000 kcal kömürün ABD Doları cinsinden ton başına fiyatını belirttiği, fiziksel kömür işlemlerinin fiyatlarına dayanılarak hesaplandığı, kömürün fiyatlandırılmasında uluslararası çapta güvenilir ve şeffaf bir ölçüt olması, arz ve talep dinamiklerini yansıtması nedeniyle kömür ithalatında yaygın olarak kullanıldığından, uluslararası fiyatın belirlenmesine esas alındığı, zira elektrik üretiminde kullanılmak üzere kömür ithalatı yapan firmaların söz konusu endeksi oldukça iyi bildikleri ve bu endekse bağlı olarak alımlarını gerçekleştirdikleri, ödenecek ek mali yükümlülüğün hesaplanmasında kullanılan "70 ABD Doları-Uluslararası fiyat" kriterinin, uluslararası kömür fiyatlarındaki dalgalanmalara intibak edilmesini mümkün kıldığı, kömür ithalatına ilişkin gelecekte meydana gelebilecek ekonomik gelişmeler ile uyumlu bir biçimde ithalatın ülke ekonomisi yararına gerçekleştirilmesini sağladığı, ayrıca yerli üretici, tüketici ve ithalatçılar arasındaki menfaat dengesini gözettiği, şartlar ne olursa olsun sabit bir ek mali yükümlülük uygulamasından vazgeçilerek üreticiden tüketiciye kadar piyasadaki bütün aktörlerin korunduğu, şöyle ki, kömür fiyatının 70 ABD Dolarından fazla olduğu dönemde, yüksek fiyatın halihazırda yerli üreticiyi koruduğu saikiyle ithalatçılardan ek mali yükümlülük tahsil edilmeyerek maliyeti artırmamak suretiyle nihai tüketicilerin yüksek elektrik fiyatına maruz kalmamasının sağlandığı, nitekim 01/09/2016- 01/03/2019 tarihleri arasında ve 01/03/2021 tarihinden günümüze kadar uluslararası fiyatın 70 ABD Doları üzerinde seyretmesi nedeniyle kömür ithalatında ek mali yükümlülük tahsil edilmediğinden, ithalatçı ve nihai tüketiciler üzerinde ilave bir mali külfet oluşmadığı, ayrıca kömür fiyatlarının yüksek olması nedeniyle maliyetlerin diğer kaynaklara nispeten çok yüksek olduğu dönemlerde üretimi desteklemek amacıyla Enerji Piyasası Denetleme Kurumunca destekleme bedeli uygulandığı, dolayısıyla davacının iddiasının aksine fiyat artışı halinde de elektrik üretimi yapan kömür ithalatçılarının korunduğu, ayrıca destekleme bedelinin belirlenmesinde kullanılan uzlaştırma fiyatlarının da ICE Rotterdam Coal Future API 2 endeksiyle hesaplandığı, bu bakımdan da anılan endekse göre yapılan fiyatlamanın öngörülebilir olduğu, kömür fiyatının 70 ABD Dolarından az olduğu dönemde ise, ithalatçılardan ek mali yükümlülük tahsil edilerek yerli üreticinin düşük kıymetli ithalattan zarar görmesinin önlendiği, öte yandan, serbest dolaşıma giriş beyannamesinin tescil tarihinde geçerli olan ek mali yükümlülüğün ithalatçı ve idare nezdinde kati biçimde hesaplanabilir olması gerektiğinden, beyannamenin tescilinden bir hafta önceki kapanış endeksiyle yapılan hesaplamanın objektif ve tereddüte mahal vermeyecek derecede açık olduğu, uluslararası fiyat verilerinin elde ediliş yöntemi ve hangisinin kullanılacağına dair İthalat Genel Müdürlüğünce farklı tarihlerde hazırlanan kılavuzlarda belirtilen kriterlere uygun bir şekilde oluşacak uluslararası fiyat verisinin BİLGE sistemine tanımlandığı, beyanname oluşturulma aşamasında gümrük idaresince hesaplama yapılmayıp, fiyat verisi sistemden otomatik olarak çekilmek suretiyle ithalatçının kontrol ve onayıyla ek mali yükümlülük hesaplandığından "belirlilik" ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olmadığı, Anayasa ve 2976 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu Kararının davaya konu maddesi ile anılan düzenlemeye istinaden tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Anayasanın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti, bir hukuk devleti olarak nitelendirilmiş olup, hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı denetimine açık olan devlet olarak tanımlanmıştır. Bu noktada hukuk devletinin gereklerinden birini de hukuki güvenlik ilkesi oluşturmaktadır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir.
Vergilemede hukuki güvenlik ilkesi, devletin egemenlik yetkisine dayanarak vergilemeye ilişkin hüküm altına aldığı kurallarla ve ilgili kuralların uygulanmasıyla, hem mükelleflere hem de kendisine güvenlik sağlamasıdır. Bu ilke, vergilemede özel bir anlam taşımaktadır. Bunun sebebi ise kişilerin, devletin hak ve özgürlük alanlarına vergilendirme aracılığıyla yaptığı müdahaleyi önceden görebilmeleri ve durumlarını buna göre ayarlayabilmelerinden kaynaklanmaktadır.
Vergileme açısından belirlilik ilkesi, verginin konusunun, tarh ve tahsil zamanlarının, vergi miktarının hem idare hem de mükellef bakımından önceden biliniyor olmasını ifade etmektedir. Belirlilik ilkesini tamamlayan öngörülebilirlik ilkesi ise, bireylerin kanunda düzenlenmiş olan hükümleri, kendileri açısından nasıl bir sonuç doğuracağını önceden tahmin edebilecek şekilde düzenlemelerini gerektirir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), vergi yoluyla mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin öncelikle öngörülebilir, belirli ve yeterince ulaşılabilir bir hukuka dayalı olması gerektiğini belirtmektedir (Lithgow ve diğerleri/Birleşik Krallık, § 110). AİHM içtihatlarına göre vergilerin konulması ve ödenmesi için gerekli tedbirlerin alınması şeklindeki bir müdahale, kamunun yararı ile bireyin temel haklarının korunmasının gereklilikleri arasındaki adil dengeyi sağlamalıdır. Mahkeme, bu dengenin sağlanması için müdahalede kullanılan araçlar ile takip edilen meşru amaç arasında makul bir ölçülülük ilişkisi bulunması gerektiğini ifade etmektedir.
Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa'nın 13. maddesinin de gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir. (AYM Recep Tarhan ve Afife Tarhan kararı)
Ölçülülük ilkesi; "elverişlilik", "gereklilik" ve "orantılılık" olmak üzere üç alt ilkeden oluşmakta, "elverişlilik" öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, "gereklilik" ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını, yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, "orantılılık" ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, uluslararası kömür fiyatlarındaki düşüş nedeniyle ithal kömürün yerli kömüre kıyasla maliyet avantajına sahip olduğu ve bu durumun ithalatta artışa sebep olduğu davalı idarece tespit edilerek termik santrallerde yerli kömür kullanımının desteklenmesi ve kömür üreticilerinin rekabet edebilmesi amacıyla elektrik üretiminde kullanılmak üzere kömür ithalatında önce sabit bir ek mali yükümlülük ihdas edilmiş, sonrasında yapılan değerlendirmede, ton başına sabit ek mali yükümlülük uygulamasının, uluslararası kömür fiyatının çok düşük olduğu dönemde yerli üreticiyi korumaya yetmediği ve daha dinamik bir uygulamaya geçilmesinin icap ettiği, ayrıca yukarı yönlü fiyat dalgalanmalarının kömürden elektrik üreten tesisleri olumsuz etkilememesinin amaçlandığı gerekçe gösterilerek davaya konu Bakanlar Kurulu Kararının 2. maddesi ile tahsil edilecek ek mali yükümlülük "(70 ABD Doları/Ton)-(Uluslararası Fiyat)" olarak değiştirilmiştir.
Anayasa'nın 167. maddesinin 2. fıkrasının verdiği yetkiye dayanılarak 2976 sayılı Dış Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun uyarınca, dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi amacıyla dış ticaret işlemleri üzerine Bakanlar Kurulunca (Cumhurbaşkanı) ek mali yükümlülük konulabileceği tabii olmakla birlikte, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi uyarınca, bir idari işlemin dava konusu edilmesi halinde işlemin diğer unsurları yanında sebep unsuru yönünden de yargı merciince hukuka uygunluk denetimine tabi tutulacağı açıktır.
Sebep unsuru, idari işlemin yapılmasını gerektiren, idareyi işlem tesis etmeye sevk eden maddi veya hukuki durumlar olup, idare hukukunda sebepsiz idari işlem olamayacağı gibi, idarenin tüm işlemlerinin, idari faaliyetlerin nihai amacı olan kamu yararını gerçekleştirmeye yönelen bir sebebe dayanması ve hakkında idari işlem tesis edilenlerce hukuka aykırılık iddialarının etkin bir biçimde ileri sürülebilmesi ve yargı mercii tarafından idari işlemin hukuki denetiminin gerçekleştirilebilmesi için idarece, tesis edilen işlemin maddi ve hukuki sebeplerinin açıkça ortaya konulması gerekmektedir.
Bu bakımdan, dava konusu düzenleyici işlem sebep unsuru yönünden incelendiğinde; davacı tarafından, ithal kömür ile elektrik üreten santrallerin 6000 kcal değerindeki ithal kömür kullanımına elverişli olduğu, yerli kömürlerin ise ortalama 2250 kcal değerine sahip olduğu, dolayısıyla elektrik santrallerinin kullanımı bakımından yerli ve ithal kömürün birbirinin ikamesi olmadığı, ayrıca ülkemizde çıkarılan kömürün, yerli kömürle çalışan termik santrallerin bile ihtiyaçlarını karşılamaya yetmediği, ithal kömürle çalışan santrallerinde %2-3 oranında kalori değeri yüksek yerli kömür karıştırılarak üretim yapılabilmesini teminen Türkiye Taşkömürü Kurumunca yerli kömür ihtiyaçlarının üretim yetersizliği sebebiyle karşılanamadığı yönünde ileri sürülen iddiaların işlemin sebep unsurunu sakatlayabilecek nitelikte olduğu ve davalı idarelerce bahsedilen iddialara ilişkin olarak hukuki denetime imkan verebilecek yeterli ve makul düzeyde açıklama yapılmadığı anlaşıldığından, elektrik üretiminde kullanılmak üzere kömür ithaline ilişkin getirilen davaya konu düzenlemenin, "yerli kömür üreticisini koruma" (kamu yararı) amacını gerçekleştirmeye "elverişli" olup olmadığının tespit edilebilmesi amacıyla, sözü edilen iddiaların geçerli olup olmadığının mahallinde yapılacak keşif ve bilirkişi marifetiyle incelenmesi suretiyle ortaya konulması icap etmektedir. Zira, yapılacak inceleme neticesinde söz konusu iddiaların doğru olduğu sonucuna ulaşılması durumunda yerli üreticilerin korunması amacı ortadan kalkacağından, dava konusu düzenleme dayanaksız kalacaktır.
Bununla birlikte, "yerli kömür üreticisini koruma" amacıyla salt ithal kömür kullanan elektrik üreticilerine yönelik ek mali yükümlülük getirilmesinin nedeninin de davalı idarelerce yeterince izah edilemediği anlaşılmaktadır. İşlemin sebep unsuruna bağlı kalındığında ve ithal kömürün sadece elektrik üreten termik santrallerde değil, demir-çelik başta olmak üzere birçok sanayi dalında da kullanıldığı göz önüne alındığında, enerji arz güvenliği bakımından stratejik öneme sahip elektrik piyasasında davacıyla birlikte ithal kömürle üretim lisansı bulunan sadece 15 firmaya getirilen ek mali yükümlülüğün "ölçülülük" ilkesine aykırı olduğunu söylemek mümkündür.
Uluslararası fiyatın tespitinde, gümrük beyannamesinin tescil edildiği günün içinde bulunduğu haftadan bir önceki haftada en son yayımlanmış "ICE Rotterdam Coal Future" kapanış endeksinin kullanılması yönünden;
Davaya konu düzenleyici işlem ile, uluslararası fiyat olarak gümrük beyannamesinin tescil edildiği günün içinde bulunduğu haftadan bir önceki haftada en son yayımlanmış "ICE Rotterdam Coal Future" kapanış endeksinin kullanılacağı kurala bağlanarak küresel kömür piyasasında oluşan fiyat seyriyle bağlantılı bir dış ticaret politikası benimsendiği anlaşılmaktadır.
ICE Rotterdam Coal Future'da, Avrupa'ya fiziken teslim edilen aynı nitelikteki yüksek kalorili termal kömürün fiyatına göre sözleşmeler yapılmakta ve bu sözleşmeler her Cuma günü yayınlanan Argus/McCloskey Kömür Fiyat Endeksi Raporundaki API 2 endeksi esas alınarak fiyatlandırılmaktadır. Fiyatlamalar ise, haftanın 5 günü (Pazartesi ilâ Cuma) itibarıyla, Ocak ilâ Aralık aylarını kapsayan oniki ayrı ve ardışık sözleşme ayından oluşan 6 yıllık dönem için ton başına ABD Doları cinsi olarak yapılmaktadır. Başka bir ifadeyle, vadeli işlem piyasasının niteliği gereği, riskten korunmak maksadıyla bugünden yapılan değerleme ile aylık periyotlarla gelecekteki dönemlere ilişkin oluşan kömür fiyatlarına göre alım satım yapılabilmektedir.
Termik santraller arz güvenliklerini sağlamak amacıyla üreticilerle yılı kapsayacak şekilde alım sözleşmesi yapmakta ve gereksinim duyulan zamanda kömür tedariğini ithalat kapsamında sağlamaktadır. Kömür ticaretinin ağırlıkla Kolombiya, Rusya ve Avustralya'dan yapıldığı göz önüne alındığında, bir ayı geçen sevkiyat süreleri olabilmektedir.
Bu noktada oluşan temel sorun, uluslararası fiyat olarak endeksin esas alınacağı tarihin beyannamenin tescil tarihine göre belirlenmesidir. Yukarıda da açıklandığı üzere, ICE Rotterdam Coal Future'da esas alınan API 2 endeksiyle, haftanın 5 günü itibarıyla aylık bazda fiyatlamalar yapılmakta ve bu fiyatlamalar her gün değişebilmektedir. Örnek üzerinde açıklamak gerekirse, resmi web sitesinden ... son bir haftalık fiyatlama raporlarına ulaşılabilmekte olup, buradan temin edilen 08/12/2023 tarihli raporda Aralık/2023, Ocak/2024 ve Şubat/2024 için oluşan fiyatlar sırasıyla 122,90, 118,20, 113,75 ABD Doları iken, bir hafta sonra yani 15/12/2023 tarihli raporda aynı dönemler için oluşan fiyatların sırasıyla 117,00, 107,50, 103,30 ABD Doları olduğu görülmektedir. Bu bağlamda, vergilendirme unsuru olarak, uluslararası piyasanın seyrine göre günlük olarak değişen dalgalı bir fiyatlama modelinin benimsenmesi vergilendirme tekniğine uygun olmamakla birlikte, esas alınacak fiyatın beyannamenin tescil tarihine göre belirlenmesi de öngörülebilirliğe aykırılık oluşturmaktadır. Şöyle ki, ticaret planlamasının yapılmasından ticaretin gerçekleştirilmesine kadar olan süreçte, ithalatçının beyannamenin tescil tarihinden önceki haftada oluşacak son kapanış endeksini ve dolayısıyla ne kadar ek mali yükümlülüğe katlanacağını bilme imkanı bulunmamaktadır. Hatta, ithalatçılar tarafından, kömür alım sözleşmesinin yapıldığı, malın gemiye yüklendiği ve faturanın düzenlendiği tarihlerde oluşan ve beyannamenin tescil edileceği öngörülen aya yönelik kapanış endekslerine göre maliyet hesabı yapılsa bile, beyannamenin tescil tarihinden önceki haftada oluşacak son kapanış endeksi bu değerlerden farklı olacağından yapılan maliyet hesabı tahminden öteye gidemeyecektir.
Bu durumun, Anayasa Mahkemesi kararlarında belirtildiği üzere, “öngörülebilirlik koşulunun sağlandığından söz edebilmek için, mülkiyet hakkı sahibi tarafından hangi koşulların gerçekleşmesi halinde mülkiyet hakkına müdahale edilebileceğinin önceden tahmin edilebilmesi/bilinebilmesi gerekmektedir”, biçiminde ifade edilen ilkeye aykırı olduğu tartışmasız olup, davaya konu düzenleyici işlemde öngörülebilirlik koşulunun sağlandığından söz edilemez. (AYM Türkiye İş Bankası A.Ş. kararı)
Bu durumda, davaya konu düzenleme ile, önceden maliyet hesabı yapılmasına engel olacak şekilde, uluslararası fiyat olarak kullanılan ICE Rotterdam Coal Future endeksinin beyanname tescil tarihine göre esas alınması "öngörülebilirlik" ilkesine aykırı olduğundan düzenleyici işlem ile buna dayalı bireysel işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davaya konu işlemlerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'ÜN DÜŞÜNCESİ: Uyuşmazlık, 02/08/2016 tarih ve 29789 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 18/07/2016 tarih ve 2016/9073 sayılı Kömür İthalatına Ek Mali Yükümlülük Konulması Hakkında Karar'ın yürürlüğe konulmasına ilişkin Bakanlar Kurulu Kararı ile bu Kararda değişiklik yapılmasına ilişkin olarak 03/10/2016 tarih ve 29846 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 19/09/2016 tarih ve 2016/9166 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nın ve davacı şirket adına tescilli ... tarih ve ... sayılı serbest dolaşıma giriş beyannamesi ile gerçekleştirilen ithalatta İskenderun Gümrük Müdürlüğünce uygulanan ek mali yükümlülük işlemine yapılan itirazın reddedilmesi üzerine işlemin iptali istemiyle Doğu Akdeniz Gümrük ve Dış Ticaret Bölge Müdürlüğüne yapılan başvurunun reddine dair ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali ile ihtirazi kayıtla ödenen ek mali yükümlülük tutarının 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre gecikme zammı oranında hesaplanacak faiziyle birlikte iadesi istemine ilişkindir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 73. maddesinin 3. fıkrasında vergi, resim harç ve benzeri mali yükümlülüklerin kanunla konulacağı, değiştirileceği veya kaldırılacağı kurala bağlanmış; 167. maddesinin 2. fıkrasında da, dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek malî yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebileceği düzenlenmiştir. Anayasa'nın 167. maddesine dayanılarak 15/02/1984 tarih ve 18313 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve bu tarihte yürürlüğe giren 2976 sayılı Dış Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un 1. maddesinde; dış ticaretin, ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesini sağlamak amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler konulması ve kaldırılması, bu yükümlülüklere ilişkin esasların tespit edilmesi ve oluşan fonların kullanılmasının bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği; 2. maddesinde, Bakanlar Kurulunun bu Kanun kapsamındaki konularda düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu, "Ek mali yükümlülükler" başlıklı 3. maddesinde ise, ithalat, ihracat veya dış ticaret işlemleri üzerine konulan ek mali yükümlülüklerin nevi, miktarı, tahsili, takibi ve iadesi, gerektiğinde bütçeye irat kaydedilmesi, bir fonda toplanması ve fonun kullanım esaslarının Bakanlar Kurulu Kararında gösterileceği hükmüne yer verilmiş, 07/07/2018 tarih ve 30471 ikinci mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 700 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 88. maddesi ile 2976 sayılı Kanun'un 1,2 ve 3. maddelerinde yer alan "Bakanlar Kurulu" ibaresi "Cumhurbaşkanı" şeklinde değiştirilmiştir.
Davaya konu yapılan, 4458 sayılı Kanun ile 2976 sayılı Kanun hükümlerine dayanılarak 02/08/2016 tarihinde yürürlüğe giren Bakanlar Kurulu Kararına ekli 2016/9073 sayılı Kömür İthalatına Ek Mali Yükümlülük Konulması Hakkında Karar ile dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesini sağlamak amacıyla 2701.12.90.00.00 GTİP numarasına kayıtlı eşyanın (kömür) ithalatında "15 ABD Doları/Ton" ek mali yükümlülük tahsil edileceği kararlaştırılmış, Kararın 2. maddesinin 2. fıkrasında bu Karar kapsamının ek mali yükümlülük uygulamasının, gümrük mevzuatının nihai kullanıma ilişkin hükümlerine tabi olduğu, 3. maddesinin (1) işaretli bendinde ek mali yükümlülüğün, gümrük idarelerince, ithalatta alınan gümrük vergileri ve diğer mali yükümlülüklerden ayrı olarak tahsil olunacağı ve genel bütçeye irat olarak kaydedileceği düzenlenmiş, aynı Yasa hükümleri ile verilen yetkiye dayanılarak yayımlanarak yürürlüğe giren 2016/9166 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile de 2016/9073 sayılı Karar'da öngörülen mali yükümlülük "70 ABD Doları/Ton - (Uluslararası Fiyat)" olarak kararlaştırılmış, uluslararası fiyat olarak gümrük beyannamesinin tescil edildiği günün içinde bulunduğu haftadan bir önceki haftada en son yayımlanmış "ICE Rotterdam Coal Future" kapanış endeksinin esas alınması öngörülmüştür.
İncelenen dosyadan, davacı şirket adına tescilli ...tarih ve ... sayılı serbest dolaşıma giriş beyannamesi ile gerçekleştirilen ithalatta İskenderun Gümrük Müdürlüğünce uygulanan ek mali yükümlülük işleminin iptali istemiyle Doğu Akdeniz Gümrük ve Dış Ticaret Bölge Müdürlüğüne yapılan başvurunun ... tarih ve ... sayılı işlemle reddedilmesi üzerine bu işlemin iptali ve ödenen ek mali yükümlülüğün iadesi ile işleme dayanak olan 2016/9073 ve 2016/9166 sayılı Bakanlar Kurulu Kararlarının iptali istemiyle dava açıldığı anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 125. maddesinin 1. fıkrasında, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu kurala bağlanmış iken; 07/05/2010 tarih ve 5982 sayılı Kanun'un 11. maddesi ile değişik dördüncü fıkrasında, yargı yetkisinin, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamayacağı; yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği hüküm altına alınmıştır. Maddedeki bu sınırlama, kamu idarelerine tanınan yetki uyarınca yürürlüğe konulan düzenlemelere karşı açılacak davalarda, öncelikle yasada belirlenen sınırların aşılıp aşılmadığının; belirlenen sınırlar dahilinde kullanılan yetkinin de, yine Anayasa'nın 73. maddesinde ifade edilen ''verginin yasallığı'' ilkesi ile aynı maddenin birinci fıkrasında, "herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür" biçiminde ifade edilen "vergilendirmede eşitlik" ilkesine ve 10. maddesinde açıklanan "yasa önünde eşitlik" ilkesine uygunluğu yönünden yargısal denetime tabi tutulmasını öngörmüştür. 125. madde hükmü ile öngörülen amaç, bu ilkeler dışında ve/veya bu ilkelerle bağdaşmayacak ölçütlerle yapılacak yargısal denetimin, idarenin takdir yetkisinin, hiç veya gereği gibi kullanılamaması gibi Hukuk Devletinde istenmeyen bir sonucun doğmasına neden olmasının önüne geçilmesidir.
İdari yargı yerlerinin denetim yetkisi, kanunların idari makamlara bıraktığı yetkilerin kullanılmasının hukuka uygun olup olmadığının belirlenmesi ile sınırlı olup, Bakanlar Kurulunca, Anayasanın 167. maddesinin 2. fıkrası ile 4458 sayılı Kanun ve 2976 sayılı Kanun'da verilen yetkiye dayanılarak, dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesini sağlamak amacıyla hangi eşya için ve hangi miktarda ek mali yükümlülük öngörüleceğinin yargısal denetiminin yapılmasının Anayasanın 125. maddesi ile bağdaşmayacağı açık olup, Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan düzenlemelerle, Anayasa ve Yasalarla verilen yetkinin aşıldığından da söz edilemeyeceğinden, iptal istemine konu yapılan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, ... tarih ve ... sayılı serbest dolaşıma giriş beyannamesi ile gerçekleştirilen ithalatta İskenderun Gümrük Müdürlüğünce uygulanan ek mali yükümlülük işleminin iptali istemiyle Doğu Akdeniz Gümrük ve Dış Ticaret Bölge Müdürlüğüne yapılan başvurunun reddine dair ... tarihli ve ... sayılı işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Yedinci Dairesince, duruşma için belirlenen günde, davacıyı temsilen Av. ...'nın, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 5. maddesinin 2. fıkrası uyarınca Cumhurbaşkanlığı ve Ticaret Bakanlığını temsilen Hukuk Hizmetleri Genel Müdürü ..., Av. ... ve Av. ...'ın geldiği görülerek Danıştay Savcısı ...'ün katılımıyla yapılan duruşmada taraflara usulüne uygun olarak söz verilip, Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY :
Davacı tarafından, kömür ithalatına ek mali yükümlülük konulmasına ilişkin 18/07/2016 tarih ve 2016/9073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında değişiklik yapılmasına dair 19/09/2016 tarih ve 2016/9166 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 2. maddesinin ve bu Karara dayanılarak adına tescilli ... tarih ve ... sayılı serbest dolaşıma giriş beyannamesi ile ihtirazi kayıtla beyan üzerine tahakkuk ettirilen ek mali yükümlülüğe vaki itirazın reddine ilişkin işlemin iptali ile ödenen ek mali yükümlülüğün tahsil tarihinden itibaren 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre gecikme zammı oranında hesaplanacak faiziyle birlikte iadesi istemiyle dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti, bir hukuk devleti olarak nitelendirilmiş olup, hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı denetimine açık olan devlet olarak tanımlanmış; "Piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi" başlıklı 167. maddesinin 2. fıkrasında, dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebileceği düzenlenmiştir.
2976 sayılı Dış Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde dış ticaretin, ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesini sağlamak amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler konulması ve kaldırılması, bu yükümlülüklere ilişkin esasların tespit edilmesi ve oluşan fonların kullanılmasının anılan Kanun hükümlerine göre yürütüleceği; 2. maddesinde, Bakanlar Kurulunun bu Kanun kapsamındaki konularda düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu; 3. maddesinde ise, ithalat, ihracat veya dış ticaret işlemleri üzerine konulan ek mali yükümlülüklerin nevi, miktarı, tahsili, takibi ve iadesi, gerektiğinde bütçeye irat kaydedilmesi, bir fonda toplanması ve fonun kullanım esaslarının Bakanlar Kurulu kararında gösterileceği hükmüne yer verilmiştir.
02/08/2016 tarih ve 29789 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 18/07/2016 tarih ve 2016/9073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Kömür İthalatına Ek Mali Yükümlülük Konulması Hakkında Karar ile 2701.12.90.00.00 gümrük tarife istatistik pozisyonundaki kömür cinsi eşyanın elektrik üretiminde kullanılmak amacıyla ithalinde "15 ABD Doları/Ton" ek mali yükümlülük tahsil edilmesi kararlaştırılmıştır.
03/10/2016 tarih ve 29846 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 19/09/2016 tarih ve 2016/9166 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Kömür İthalatına Ek Mali Yükümlülük Konulması Hakkında Kararda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Karar'ın 2. maddesi ile tahsil edilecek ek mali yükümlülük "(70 ABD Doları/Ton) - (Uluslararası Fiyat)" olarak değiştirilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uluslararası kömür fiyatlarındaki düşüş nedeniyle ithal kömürün yerli kömüre kıyasla maliyet avantajına sahip olduğu ve bu durumun ithalatta artışa sebep olduğu davalı idarece tespit edilerek termik santrallerde yerli kömür kullanımının desteklenmesi ve kömür üreticilerinin rekabet edebilmesi amacıyla elektrik üretiminde kullanılmak üzere kömür ithalatında 02/08/2016 tarih ve 29789 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 18/07/2016 tarih ve 2016/9073 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile "15 ABD Doları/Ton" ek mali yükümlülük ihdas edildiği, sonrasında yapılan değerlendirmede, ton başına sabit ek mali yükümlülük uygulamasının, uluslararası kömür fiyatının çok düşük olduğu dönemde yerli üreticiyi korumaya yetmediği ve daha dinamik bir uygulamaya geçilmesinin icap ettiği, ayrıca yukarı yönlü fiyat dalgalanmalarının kömürden elektrik üreten tesisleri olumsuz etkilememesinin amaçlandığı gerekçe gösterilerek 03/10/2016 tarih ve 29846 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 19/09/2016 tarih ve 2016/9166 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 2. maddesi ile tahsil edilecek ek mali yükümlülük "(70 ABD Doları/Ton)-(Uluslararası Fiyat)" olarak değiştirilmiş ve "uluslararası fiyat" olarak gümrük beyannamesinin tescil edildiği günün içinde bulunduğu haftadan bir önceki haftada en son yayımlanmış "ICE Rotterdam Coal Future" kapanış endeksinin kullanılacağı, haftanın 7 gün olup pazartesi günü ile başlayacağı belirtilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, Adana İli Yumurtalık ilçesinde kendine ait termik santralde elektrik üretimi yapan davacı adına tescilli... tarih ve ... sayılı serbest dolaşıma giriş beyannamesi ile elektrik üretiminde kullanılmak üzere ithal edilen 6000 kcal değerindeki Rusya menşeli kömüre ilişkin ihtirazi kayıtla tahakkuk ettirilerek ödenen ek mali yükümlülüğe vaki itirazın reddine dair işlem ile birlikte ek mali yükümlülüğün hesabında dikkate alınan "(70 ABD Doları/Ton)-(Uluslararası fiyat)" kriterini getiren 2016/9166 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nın 2. maddesinin iptali istemiyle dava açıldığı anlaşılmıştır.
Davacı tarafından, ek mali yükümlülük hesaplamasında esas alınan "70 ABD Doları"nın asgari vergi uygulaması niteliğinde olduğu ileri sürülerek Anayasa'nın 73. maddesi uyarınca düzenlemenin Kanun koyucunun yetki alanına girdiği iddia edilmişse de, Anayasa'nın 167. maddesinin 2. fıkrası ve 2976 sayılı Dış Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun uyarınca vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymaya Bakanlar Kurulunun yetkisi olduğu ve düzenlemenin vergi niteliği de bulunmadığı açıktır.
Anayasa Mahkemesinin 11/01/1985 tarih ve E:1984/6, K:1985/1 sayılı kararında da belirtildiği üzere, bir ek mali yükümlülüğün konulması onun nevinin ve miktarının saptanması demektir. Türü ve miktarı belli olmayan bir yükümlülük konulamaz. Şu halde, dış ticaretin, ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi amacıyla ek mali yükümlülükler koymaya yetkili kılınan Bakanlar Kurulu, ülke ekonomisi ne gibi ek mali yükümlülükler konulmasını gerektiriyorsa, bunun nevini ve miktarını saptayabilecektir. Esasen, önceden nelerden ibaret olacağını saymaya ve miktarını saptamaya olanak da yoktur. Başka ülkelerin alacağı önlemlere veya onların ekonomisinin gidişine ya da ülkemizdeki ekonomik olaylara bakılarak günü gününe alınacak tedbirlerle dış ticaret ülke ekonomisinin yararına düzenlenebilecektir.
Bu minvalde, davacı tarafından, ithal kömürün sadece elektrik üreten termik santrallerde değil, demir-çelik başta olmak üzere birçok sanayi dalında da kullanılması nedeniyle sadece elektrik üreticilerine yönelik ek mali yükümlülük getirilmesinin "eşitlik" ilkesine aykırı olduğu iddia edilmesine karşın, kömür ithalatının büyük çoğunluğunun elektrik üretiminde kullanılmak üzere yapıldığı ve idarenin dış ticarette yükümlülükler getirirken ulusal politikalar çerçevesinde birtakım sektörler bazında öncelik tanıyarak farklı uygulamalara yönelme hususunda takdir yetkisi bulunduğu göz önüne alındığında, söz konusu sektöre yönelik getirilen düzenlemenin eşitlik ilkesine aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır.
Hal böyleyken, iptali istenilen Kararın 2. maddesiyle değiştirilerek ek mali yükümlülüğün hesaplanmasında esas alınan "(70 ABD Doları/Ton)-(Uluslararası fiyat)" kriterinin davacının temel iddiaları ekseninde değerlendirilmesi uyuşmazlığın çözümü açısından önem arz etmektedir.
Ek mali yükümlülükler, genellikle miktar başına sabit bir tutar olarak belirlenmektedir. Ancak davaya konu düzenleme ile sabit ek mali yükümlülük uygulamasından vazgeçilerek "(70 ABD Doları/Ton)-(Uluslararası fiyat)" olarak ek mali yükümlülük hesaplanması öngörülmüştür. Burada sabit unsur olan 70 ABD Doları, yerli kömür üreticisinin ton başına maliyeti olarak hesaplanmıştır. Değişken parametre olan uluslararası fiyat ise, ödenecek ek mali yükümlülük ile negatif yönde ilişkilendirilmek suretiyle, uluslararası kömür fiyatının yerli kömür maliyetinden düşük olduğu dönemde, aradaki fark kadar ek mali yükümlülük tahsil edilerek yerli kömür üreticisinin korunması ve rekabet edebilmesi amaçlanmıştır. Tersi durumda ise, uluslararası fiyat zaten yüksek olduğundan yerli üreticinin korunduğu varsayımıyla ithalatçılara ek mali külfet uygulanmayarak elektrik üretim maliyetlerinin daha da artmasının önüne geçilmekte ve dolayısıyla nihai tüketicilerin de zarar görmesi engellenmektedir.
Diğer taraftan, üretim ve dış ticaretin temel girdisi olarak teknolojik gelişmelerle birlikte ekonomik büyümede ve beşeri kalkınmada önemli rol oynayan enerjinin, ekonomi politikalarından ulusal ve uluslararası güvenlik politikalarına kadar yön verebilen özelliği gereği, devletlerin enerji piyasasını izleme, yönlendirme, arz güvenliğine yönelik tedbir alma, yaptırım uygulama gibi görev ve sorumlulukları bulunmaktadır. Zira, enerji politikaları belirlenirken ulusal güvenliğin temini bakımından bir yandan enerji arzının sürekliliği, diğer yandan da yerli üreticilerin ve dolayısıyla ülke menfaatlerinin korunması gerekmektedir. Nitekim, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Arz güvenliği" başlıklı 20. maddesinin 2. fıkrasında da düzenlendiği üzere, arz güvenliğinin temini için yeterli kurulu güç kapasitesinin oluşturulması ve/veya sistem güvenliğinin temini için güvenilir kurulu güç kapasitesinin korunması amacıyla yerli kaynaklara öncelik veren kapasite mekanizmalarının oluşturulması öngörülmüştür.
Uluslararası fiyat olarak, ICE Rotterdam Coal Future endeksinin esas alınması yönünden;
Vadeli işlem sözleşmesi (future), sözleşmenin taraflarına, standartlaştırılmış miktar ve kalitedeki bir malı, kıymeti veya finansal göstergeyi, belirlenen ileri bir tarihte, bugünden üzerinde anlaşılan fiyattan alma veya satma yükümlülüğü getiren sözleşme olarak tanımlanmaktadır. Vadeli işlem sözleşmelerinin dört asgari unsuru; nitelik, fiyat, miktar ve vadedir. Bu piyasada işlem yapılmasının amaçlarından biri ise, gelecekte teslim edilmesi beklenen bir ürünün fiyatında meydana gelebilecek beklenmedik değişimlerden korunmak istenmesidir.
Termik santraller yıllık kömür ihtiyaçlarını karşılamak için yurt dışı kömür üreticileri ile yılı kapsayacak şekilde büyük tonajlı sözleşmeler yaparak enerji arzı bakımından kendilerini güvenceye almaktadır. Bu sözleşmeler geniş bir zamana yayıldığından, adil bir fiyatlamanın oluşması bakımından fiyatın, uluslararası kömür piyasası koşullarına uyumlu bir endekse bağlanması hem alıcı, hem de satıcılar tarafından kabul görmektedir.
ICE Rotterdam Coal Future endeksi, kömürün fiyatlandırılmasında uluslararası çapta güvenilir ve şeffaf bir ölçüt olması, kömür piyasasının arz ve talep dinamiklerini yansıtması nedeniyle uluslararası kömür ticaretinde yaygın olarak kullanılmaktadır.
Uluslararası fiyatın tespitinde, gümrük beyannamesinin tescil edildiği günün içinde bulunduğu haftadan bir önceki haftada en son yayımlanmış "ICE Rotterdam Coal Future" kapanış endeksinin kullanılması yönünden;
ICE Rotterdam Coal Future, bir vadeli işlem piyasası (future) olup, bu piyasada Kuzeybatı Avrupa'ya (Hollanda'nın Amsterdam ve Rotterdam bölgesine ve Belçika'nın Antwerp bölgesine) teslim edilen kömürün fiyatına göre sözleşmeler imzalanmakta ve Argus/McCloskey Kömür Fiyat Endeksi Raporunda yayınlanan API 2 endeksine göre ödemeler nakit olarak yapılmaktadır.
API 2 fiyat değerlendirmesinin açıklandığı resmi web sitesinde; Argus/McCloskey Kömür Fiyat Endeksi Raporunun her Cuma günü yayınlandığı ve günlük, haftalık ve aylık ortalama fiyatları içerdiği, API 2 endeksinin ise, Kuzeybatı Avrupa'ya ithal edilen kömür için endüstri standardı referans fiyatı olduğu, dünyadaki kömür türevlerinin yaklaşık yüzde 90'ının Argus/IHS McCloskey API 2 ve API 4 fiyat değerlendirmelerine göre fiyatlandırıldığı, dünya kömür piyasalarının tedarik anlaşmaları, risk yönetimi, riskten korunma, analiz ve daha fazlası için en çok referans alınan API 2 fiyat değerlendirmesini kullandığı belirtilmektedir. (https://www.argusmedia.com/en/methodology/key-prices/api-2-coal)
ICE Rotterdam Coal Future'da, Avrupa'ya fiziken teslim edilen aynı nitelikteki yüksek kalorili termal kömürün fiyatına göre sözleşmeler yapılmakta ve bu sözleşmeler yukarıda da bahsedildiği gibi her Cuma günü yayınlanan Argus/McCloskey Kömür Fiyat Endeksi Raporundaki API 2 endeksi esas alınarak fiyatlandırılmaktadır. Fiyatlamalar ise, haftanın 5 günü (Pazartesi ilâ Cuma) itibarıyla, Ocak ilâ Aralık aylarını kapsayan oniki ayrı ve ardışık sözleşme ayından oluşan 6 yıllık dönem için ton başına ABD Doları cinsi olarak yapılmaktadır. Başka bir ifadeyle, vadeli işlem piyasasının niteliği gereği, riskten korunmak maksadıyla bugünden yapılan değerleme ile aylık periyotlarla gelecekteki dönemlere ilişkin oluşan kömür fiyatlarına göre alım satım yapılabilmektedir.
Dava konusu düzenlemeye göre, uluslararası fiyat olarak gümrük beyannamesinin tescil edildiği günün içinde bulunduğu haftadan bir önceki haftada en son yayımlanmış "ICE Rotterdam Coal Future" kapanış endeksi kullanılacak ve hafta 7 gün olup pazartesi günü ile başlayacaktır. Argus/McCloskey Kömür Fiyat Endeksi Raporunun her Cuma günü yayınlandığı dikkate alındığında, uluslararası fiyat olarak esas alınan endeks tarihinin anılan metodolojiye uygun olduğu görülmektedir.
ICE Rotterdam Coal Future kapanış endeksi verilerine erişilemediği, verilerin elde edilme biçiminin ve hangisinin kullanılacağının tartışmaya açık olduğu, davaya konu düzenleyici işlemin belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı olduğu iddiası yönünden;
Davaya konu Bakanlar Kurulu Kararında, "uluslararası fiyat" olarak beyannamenin tescil edildiği günün içinde bulunduğu haftadan bir önceki haftada en son yayımlanmış ICE Rotterdam Coal Future kapanış endeksinin kullanılacağı belirtilmesine karşılık bu veriye nasıl erişilebileceği, bu verilerin elde ediliş yöntemi ve hangisinin kullanılacağına dair bir belirleme yapılmamıştır. Genel düzenleyici işlemlerde, kuralların uygulanmasına yönelik tüm ayrıntılara yer verilmesi beklenemez. Bu tür belirsizlikler normlar hiyerarşisinde daha alt bir düzenleyici işlemle veya tasarruflu yazı gibi açıklamalarla giderilebilmektedir. Bu bağlamda, uygulamaya yön vermek ve karşılaşılabilecek belirsizlikleri gidermek amacıyla İthalat Genel Müdürlüğünce farklı tarihlerde hazırlanan kılavuzlarda, ICE'nin web sitesi üzerinden kayıt yapıldıktan sonra verilere ulaşılabileceği belirtilerek, kaydın nasıl oluşturulacağı, sisteme girildikten sonra verilere nasıl erişim sağlanabileceği, verilerden hangisinin uluslararası fiyat olarak esas alınacağı hakkında detaylı açıklamalar yapılmıştır. Örneğin, web sitesindeki takvimden beyanname tescil tarihinden bir hafta önceki Cuma gününe denk gelen tarihin seçilmesi gerektiği, açılan sayfada bu tarihe ilişkin oluşan değerlerden "Settle" sütunu ile beyannamenin tescil edildiği aya ilişkin satırın kesişiminde oluşan verinin esas alınacağı belirtilmiştir. Bu çerçevede, düzenlemenin içeriğinin ve kapsamının alt düzenlemeler veya yargısal içtihatlarla açıklığa kavuşturulduğu, bir diğer deyişle birey açısından belirliliğin sağlandığı durumlarda öngörülebilirlik koşulunun karşılandığı söylenebilecektir. (AYM Türkiye İş Bankası A.Ş. kararı)
Öte yandan, elektrik üretiminde kullanmak üzere çok yüksek miktarda kömür ithalatı yapan bir firmanın uluslararası kabul görmüş ICE Rotterdam Coal Future kapanış endeksi verilerine ulaşmadan, bu verilerden bağımsız işlem gerçekleştirmesi beklenemez. Nitekim beyanname eki faturalarda da görüleceği üzere, ödenecek tutarın API 2 endeksi esas alınarak hesaplanması, Türkiye'deki termik santral işleticilerinin de kömür ithalatlarını anılan endekse göre yaptığını göstermektedir.
Bu durumda, uluslararası kömür piyasasında şeffaf ve itibar edilebilir bir ölçüt olarak ICE Rotterdam Coal Future API 2 kapanış endeksinin kullanılması, hem davacı hem de idare yönünden açık ve anlaşılabilir olup, bu suretle ödenecek ek mali yükümlülük gümrük beyannamesinin tescil edildiği tarih itibarıyla hesaplanabilir olduğundan belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı bir husus bulunmamaktadır.
İthal kömür fiyatlarındaki artıştan koruyucu bir mekanizmanın olmadığı, Devletin yerli kömür üreticisini koruma görevinin olduğu gibi yerli elektrik üreticisini de korumakla yükümlü olduğu iddiasına gelince;
Son dönemlerde elektrik enerjisi üretiminde girdi olan emtiaların fiyatlarındaki beklenmeyen yüksek artışlar nedeniyle elektrik enerjisi üretim maliyetleri, dolayısıyla elektrik enerjisi fiyatları yükselmektedir. Hidrolik, rüzgar, güneş, jeotermal, yerli kömür, ithal kömür ve doğal gaz gibi birbirinden farklı kaynaklar vasıtasıyla aynı miktarda elektrik enerjisi üretilmesi için katlanılan maliyetler birbirinden oldukça farklılık gösterebilmektedir. Bu maliyet farklılıkları birbirine yakın olduğu dönemlerde piyasada sıkıntı oluşturmazken üretim kaynak maliyetleri arasındaki farklarda yaşanan artışlar serbest piyasa fiyatlarında makulün üstünde artışa neden olmuştur.
Belirtilen durumların oluşması halinde, bir taraftan tüketicilerin yüksek elektrik fiyatlarına maruz kalmalarının önlenmesi, diğer taraftan piyasa fiyatlarının üzerinde maliyetleri olan üretim tesislerinin maliyetlerinin bir kısmı karşılanmak suretiyle söz konusu üretim tesislerinin de üretime devam edebilmelerinin temin edilmesi, böylelikle yeterli elektrik enerjisinin sağlanarak arz güvenliğinin korunması amacıyla 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun ''Tarifeler ve tüketicinin desteklenmesi'' başlıklı 17. maddesine, 08/03/2022 tarih ve 31772 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7381 sayılı Kanun ile eklenen 11. fıkrası ile, elektrik enerjisinin üretim maliyetleri dikkate alınarak, her seferinde altı ayı geçmemek üzere, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından kaynak bazında tüketiciyi ve/veya maliyeti yüksek üretimi destekleme bedeli belirlenebileceği; bu bedelin, üretim maliyeti düşük üreticiden karşılanarak arz güvenliğinin, maliyeti yüksek üretimin ve/veya tüketicilerin desteklenmesi amacıyla kullanılacağı düzenlenmiştir.
Bu kapsamda, 31/03/2023 tarih ve 32149 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 30/03/2023 tarih ve 11769 ve 11770 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararlarıyla, 01/04/2023 tarihinden itibaren 6 (altı) ay süreyle, tüketiciyi ve/veya maliyeti yüksek üretimi desteklemek amacıyla destekleme bedeli uygulanmasına karar verilerek, söz konusu bedelin belirlenmesinde kullanılacak olan azami uzlaştırma fiyatları kaynak tipi dikkate alınmak suretiyle belirlenmiş, uzlaştırma fiyatlarının güncellenmesine ilişkin belirlenen formül içerisinde ise "API 2" endeks değerine (ICE Rotterdam Coal Futures kapanış endeks değeri ortalaması) yer verilmiştir.
Uluslararası fiyatın, yerli kömür maliyeti olarak belirlenen 70 ABD Dolarının üzerinde olduğu durumda, davaya konu Karar gereği ek mali yükümlülük tahsil edilmeyerek elektrik üretiminde kullanılmak üzere kömür ithal edenler korunduğu gibi, üretimin devamlılığı ve arz güvenliğinin sağlanması amacıyla getirilen destekleme bedelleri ile de yüksek üretim maliyetlerinin bir kısmının karşılanması sağlanmıştır. Nitekim, davaya konu Bakanlar Kurulu Kararının yürürlüğe girdiği 2016 yılından günümüze kadar, sadece 01/03/2019-01/03/2021 tarihleri arasında, uluslararası fiyatın 70 ABD Dolarının altında seyretmesi nedeniyle ek mali yükümlülük tahsil edildiği anlaşılmaktadır. Bu itibarla, davacının ithal kömür fiyatlarındaki artıştan koruyucu bir mekanizmanın olmadığı ve yerli elektrik üreticilerinin menfaatlerinin korunmadığı iddiası yerinde görülmemiştir.
Diğer taraftan, destekleme bedeli ödemesinde kullanılan azami uzlaştırma fiyatlarının da ICE Rotterdam Coal Future API 2 endeksine göre belirlendiği dikkate alındığında, uluslararası fiyat olarak anılan endeksin esas alınması suretiyle ek mali yükümlülük hesaplanmasının öngörülebilirlik ilkesine aykırılık oluşturmadığı da açıktır.
Yukarıda yapılan açıklamalar bir bütün olarak değerlendirildiğinde, dünya elektrik üretiminde stratejik öneme sahip ve yenilenemeyen bir doğal kaynak olan kömürün küresel piyasada oluşan fiyat seyriyle bağlantılı bir dış ticaret politikası benimsenmek suretiyle, iç ve dış ekonomik şartlar arasındaki dengeyi ülke ekonomisi yararına yönlendirme amacına uygun olarak hem yerli kömür üreticisinin, hem elektrik üretimi yapan kömür ithalatçısının, hem de nihai tüketicilerin menfaat dengesini gözeten ve anlık tepki verebilen dinamik bir sistem oluşturularak bu sayede, ülke menfaatinin olumsuz etkilenmesine mahal verilmeden önlem alınmasına imkan tanındığı; diğer yandan, ek mali yükümlülüğün hesaplanmasında esas alınan "(70 ABD Doları/Ton)-(Uluslararası fiyat)" kriterinin ise genel hukuk ve vergilendirme ilkelerine aykırılık taşımadığının anlaşılması karşısında, Anayasa'nın 167. maddesinin 2. fıkrasının verdiği yetkiye dayanılarak 2976 sayılı Kanun uyarınca, dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi amacıyla yürürlüğe konulan 19/09/2016 tarih ve 2016/9166 sayılı "Kömür İthalatına Ek Mali Yükümlülük Konulması Hakkında Kararda Değişiklik Yapılmasına ilişkin Karar"ın davaya konu 2. maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Uygulama işlemi yönünden;
Davacı tarafından ihtirazi kayıtla verilen beyanname üzerine tahakkuk ettirilen ek mali yükümlülüğe vaki itirazın reddine ilişkin işlemin iptali istenilmişse de, yukarıda yapılan değerlendirmeler neticesinde hukuka uygun olduğu sonucuna varılan Kararın 2. maddesine uygun olarak tesis edildiği anlaşıldığından, uygulama işlemi yönünden de davanın reddi gerekmiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan ...TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 14. maddesinin 1. fıkrası ve yürürlükteki Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca, duruşmalı işlere ilişkin ...TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay Vergi Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 30/05/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.