Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2021/1390 E. , 2022/4663 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/1390
Karar No : 2022/4663
DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ...- ...
2- ...Bakanlığı - ...
VEKİLLERİ : Av. ...
3- ...Belediye Başkanlığı
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...,
Av. ...
DAVANIN KONUSU : Afyonkarahisar İli, Merkez İlçesi, ... ve ...Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve karar eki kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanların, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin, 26/04/2013 tarihli, 28629 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 11/03/2013 tarihli, 2013/4444 sayılı Bakanlar Kurulu kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu işlemin, yeterli teknik incelemeye dayanmadan oluşturulduğu ve gerek mevzuatta, gerekse Danıştay içtihatlarında belirtilen unsurları taşımadığı; kendisine ait taşınmazın riskli yapı olarak nitelendirilmesi mümkün olmamasına rağmen hukuka aykırı olarak riskli alan sınırları içerisine dahil edildiği ileri sürülmüştür.
DAVALILARIN SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın ehliyet ve süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, dava konusu alanın Afyonkarahisar Belediye Başkanlığının hazırladığı teknik rapor üzerine 6306 sayılı Kanunun 2.maddesi uyarınca riskli alan ilan edildiği, dava konusu işlemin dayanağı teklif dosyasının 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 5. maddesine uygun olarak hazırlandığı, bilimsel ve teknik gerekçelere dayandığı, kamu yararı ve hizmet gerekleri dikkate alınarak, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi ve ilgili Yönetmeliğe uygun olarak tesis edildiği, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...DÜŞÜNCESİ :
Dava konusu işlemin, Dairemiz kararında belirtilen gerekçeyle iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...DÜŞÜNCESİ : Dava ,Afyonkarahisar İli, Merkez İlçesi, ... ve ...Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve karar eki kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanların, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin, 26/04/2013 tarihli, 28629 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 11/03/2013 tarihli, 2013/4444 sayılı Bakanlar Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması" başlıklı 4709 sayılı Yasa ile değişik 13. maddesinde: "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz." hükmüne, "mülkiyet hakkı" başlıklı 35.maddesinde "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz" hükmüne yer verilmiştir.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmış, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. Fıkrasında; Riskli alanların; alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu, daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri, alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını, alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini, alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını, zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu, alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirleneceği ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulacağı kuralına yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; Afyonkarahisar İli, Merkez İlçesi, ... ve ...Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan bazı alanlar, 26/04/2013 tarihli, 28629 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 11/03/2013 tarihli, 2013/4444 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi uyarınca Afyonkarahisar Belediye Başkanlığınca hazırlanan teknik raporlara dayanılarak riskli alan ilan edildiği anlaşılmaktadır.
Danıştay içtihatları; 6306 sayılı Kanun gereği "Riskli Alan" olarak ilan edilebilmesi alandaki binaların deprem riskinin, binaların taşıyıcı sistemine ait ayrıntılı ve teknik veriler içeren incelemeler sonucu oluşturulan raporlara dayanması, risk sınıflandırması için bütün binaların ilgili Yönetmeliğinin ekinde yer alan hızlı değerlendirme formları ile değerlendirilmesi ve bina bazında elde edilen performans skorlarının sınıflandırma amacıyla kullanılması, risk çalışmasında binalar seçilirken hangi örnekleme yönteminin kullanıldığı, örneklerin hem yığma hem betonarme binalardan seçilmesi, yapıların deprem riskinin belirlenebilmesi için yapıların bulunduğu yerlerdeki deprem tehlikesi ve yapıların deprem performansını etkileyen yapısal özelliklerinin saha çalışmalarıyla teknik olarak ayrıntılı analizlerinin yapılması ve buna göre genel yapı stokunun riskinin belirlenmesi gerektiği, bölgenin deprem tehlikesinin risk analizlerine dayanması gerektiği, bu çalışmalar yapılmadan alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski konusunda değerlendirme yapmanın bilimsel kurallara ve dolayısıyla 6306 sayılı Yasanın amacına aykırı olacağı yönündedir.
Uyuşmazlık konusu olayda , 6306 sayılı Yasa uyarınca hazırlanan ve dava konusu işlemin dayanağını oluşturan teknik rapor ve diğer belgelerin incelenmesinden; idarelerce hazırlanan raporların, gözlemsel incelemeye dayandığı, bina taşıyıcı sistemine yönelik niceliksel ölçütlere değil, gözlemsel bilgilere yer verildiği, kentte önceki yıllarda yaşanmış deprem etki ve bilgilerine yönelik bir belirleme bulunmadığı, değişik tipteki yapılardan örnekleme suretiyle karot veya numune alınmak suretiyle teknik bir metot üzerinde çalışılmadığı, yapıların hangi yönlerden can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak yeterli bilgi içermediği, söz konusu alana ilişkin detaylı zemin etüdü verisi ve buna bağlı olarak su taşkını konusunda yeterli veri bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, alanın riskli alan ilan edilebilmesi için 6306 sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü mevcut yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açacağına ilişkin koşulların varlığı ve riskli alan sınırının ne şekilde belirlendiği hususlarının işlemin dayanağı teknik raporda detaylı ve bilimsel kurallara uygun olarak ortaya konulmak suretiyle değerlendirilmediği, eksik inceleme ile hazırlandığı anlaşılan Teknik Rapora dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde mevzuata ve hukuka uygunluk görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, uyuşmazlığa konu alanların riskli alan ilan edilmesine ilişkin 11/03/2013 tarihli, 2013/4444 sayılı Bakanlar Kurulu kararının iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, 29/10/2021 günlü, 31643 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi uyarınca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiğinden, husumetin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına yöneltilmesine karar verilerek, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Afyonkarahisar Belediye Başkanlığınca hazırlanan teknik raporlar doğrultusunda, Afyonkarahisar İli, Merkez İlçesi, ... ve ...Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan bazı alanlar, 26/04/2013 tarihli, 28629 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 11/03/2013 tarihli, 2013/4444 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmiştir.
Belirtilen kararın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan "Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması" başlıklı 4709 sayılı Yasa ile değişik 13. maddesinde: "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.", İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen "mülkiyet hakkı" 35.maddesinde sayılmış ve bu hak "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz" şeklinde düzenlemeye konu edilmiştir.
20/03/1952 günü kabul edilen İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerinin Korunmasına İlişkin Sözleşmeye Ek 1 Nolu Protokol Türkiye tarafından 19/03/1954 tarihinde onaylanmıştır. Anılan Protokolün "Mülkiyetin Korunması" başlıklı 1. maddesinde: "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." kuralı yer almıştır.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da "Riskli alan;
a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,
b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,
c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,
ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,
d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,
e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,
f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,
ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur..." hükümlerine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Usul Yönünden:
Davalı idarelerin, süreye ve husumete ilişkin usuli itirazları yerinde bulunmayarak işin esasına geçildi.
Esas Yönünden:
Yukarıda belirtilen Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi düzenlemeleriyle kişilerin mülkiyet hakları güvence altına alınmıştır. Mülkiyet hakkının yalnızca kamu yararının mevcut olduğu durumlarda kanunla sınırlanabileceği de yine bu düzenlemelerde öngörülmüştür. Kanun koyucu tarafından olağan dışı kanun olarak düzenlenen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında da kanunda sayılan idarelerce mülkiyet hakkına sınırlama getirilebilecektir. Ancak, yine burada kanun koyucu bu yetkinin kullanımını oldukça sıkı kurallara bağlamış ve ortada kamu yararını ilgilendiren durumun bulunduğunu hiçbir şüpheye yer vermeyecek şekilde açık ve somut bir şekilde ortaya konulmasını şarta bağlamıştır.
6306 sayılı Kanun ile Dairemizce daha önce dava konusu işlemle aynı konuda bakılan davalarda, alanında uzman bilirkişilere yaptırılan incelemelerin birlikte değerlendirilmesinden; bir alanın üzerinde bulunduğu yapı stokunun can ve mal kaybına yol açma riski taşıması nedeniyle "Riskli Alan" olarak ilan edilebilmesi için, söz konusu alandaki binaların deprem riski belirlenirken daha çok binaların taşıyıcı sistemine ait parametrelerin (taşıyıcı eleman sayısı ve dağılımı, planda düzensizlik, düşeyde düzensizlik, lokal ve konstrüktif uygulamalar, vb.) dikkate alınması gerektiği, niceliksel bir yaklaşımla teknik açıdan anlamlı tanımlar çerçevesinde binaların risk seviyeleri açısından sınıflandırılabileceği, bu tip bir sınıflandırmayı gerçekleştirmek için bütün binaların ilgili Yönetmeliğinin ekinde yer alan hızlı değerlendirme formları ile değerlendirilmesi ve bina bazında elde edilen performans skorlarının sınıflandırma amacıyla kullanılması gerektiği, örnekleme yoluyla tipik binaların seçilmesi ve seçilen binaların ayrıntılı olarak incelenmesi geçerli bir yaklaşım ise de, detaylı risk çalışmasında binalar seçilirken hangi örnekleme yönteminin (tesadüfi/tesadüfi olmayan yöntemler) kullanıldığı ve örnek büyüklüğünün nasıl seçildiğinin açık olarak belirtilmesi gerektiği, anakütle (toplam bina stoğu) içerisinde hem yığma hem betonarme binalar varken örneklerin sadece yığma binalardan seçilemeyeceği, istatistiksel olarak betonarme binaları temsilen toplam bina sayısına orantılı bir şekilde binaların seçilmesi gerektiği, alanda yer alan yapıların deprem riskinin belirlenebilmesi için ise, bu yapıların teknik olarak incelenmesi gerektiği, bunun için, yapıların bulunduğu yerlerdeki deprem tehlikesi ve yapıların deprem performansını etkileyen yapısal özelliklerinin saha çalışmaları sonucunda elde edilmesi gerektiği, yapısal sistem özelliklerine göre sınıflandırılmış tip binalar seçilerek bunların ayrıntılı analizlerinin yapılması sonucunda bir korelasyon çıkarılıp buna göre genel yapı stokunun riskinin belirlenmesi gerektiği, bölgenin deprem riskini belirlemek için öncelikle deprem tehlikesinin hesaplanması gerektiği, deprem tehlike hesaplamasının ise bölgeyi etkileyebilecek depremlerin oluşma potansiyeli olan sismik kaynaklara bağlı olarak yapılabileceği, bu şekilde ayrıntılı bir hesaplamanın istatistiksel olarak bölgenin deprem tehlikesi hakkında bir veri olabileceği aksi takdirde yukarıda belirtilen çalışmalar yapılmadan alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski konusunda değerlendirme yapmanın bilimsel kurallara ve dolayısıyla 6306 sayılı Yasanın amacına aykırı olacağı açıktır.
Uyuşmazlık konusu olayda, dava konusu riskli alan olarak ilan edilen alan üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair idarelerce hazırlanan raporlarda, binalar gözlemsel olarak incelenerek bina taşıyıcı sistemine göre ve görünen yapı kalitesine göre bir takım genel bilgilere yer verilmiş ise de, niceliksel bir ölçüt verilmediği ve bütün bilgilerin gözlemsel olarak elde edildiği, Afyonkarahisar'ın önceki yıllarda yaşamış olduğu depremler sonucunda söz konusu yapıların olumsuz olarak etkilenip etkilenmediği yolunda belirlemeye yer verilmediği, değişik tipteki yapılardan örnekleme suretiyle karot veya numune alınmak suretiyle teknik bir metot üzerinde çalışılmadığı, yapıların hangi yönlerden can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak yeterli bilgi içermediği, söz konusu alana ilişkin detaylı zemin etüdü verisi ve buna bağlı olarak su taşkını konusunda yeterli veri bulunmadığı hususları dikkate alındığında, dava konusu alanın riskli alan ilan edilebilmesi için Kanunun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşulların detaylı bir teknik rapor ile oluşturulmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda; uyuşmazlığa konu alanların riskli alan ilan edilmesine ilişkin 11/03/2013 tarihli, 2013/4444 sayılı Bakanlar Kurulu kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 11/03/2013 tarihli, 2013/4444 sayılı Bakanlar Kurulu kararının İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 20/A-2-(g) maddesi uyarınca, kararın tebliğinden itibaren 15 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 13/04/2022 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X) :
Afyonkarahisar İli, Merkez İlçesi, ... ve ...Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve karar eki kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanların, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin, 26/04/2013 tarihli, 28629 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 11/03/2013 tarihli, 2013/4444 sayılı dava konusu Bakanlar Kurulu kararının, sadece davacının mülkiyetinde bulunan, ...Mahallesi, ...Ada, ...Parsel sayılı taşınmaz yönünden iptali gerektiği oyuyla, Dairemiz kararına, işlemin bütününü itibarıyla iptaline karar verilmiş olması yönünden katılmıyoruz.