DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/1436 E. , 2021/1606 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/1436
Karar No : 2021/1606
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Odası
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 03/12/2020 tarih ve E:2019/17473, K:2020/12030 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 06/06/2018 tarih ve 30443 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar başlıklı Tebliğ'in 6. ve 7. maddelerinin iptali ile anılan Tebliğ'in dayanağı olan 3194 sayılı İmar Kanunu'nun Geçici 16. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğundan bahisle iptali talebiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 03/12/2020 tarih ve E:2019/17473, K:2020/12030 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usule ilişkin iddiasına itibar edilmediği belirtilerek işin esasının incelendiği,
Dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan 3194 sayılı Kanun'un Geçici 16. maddesinin Anayasa'ya aykırılık iddiasının ciddi görülmediği,
Dava konusu Tebliğ ile 3194 sayılı Kanunun Geçici 16. maddesiyle davalı Bakanlığa verilen yetki uyarınca yapı kayıt belgesi verilmesine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, bu kapsamda iptali istenilen 6. maddesinde, yapı kayıt belgesinin kullanım yerlerine ve 7. maddesinde yapı kayıt belgesi verilen Hazineye ait taşınmazların satışına ilişkin hükümlere yer verildiği,
Dayanak maddenin taslak gerekçesi ve metninin birlikte incelenmesinden; aktif deprem kuşağında yer alan Ülkemizde mevzuata aykırı şekilde inşa edilen yapıların tespit edilmesinin, afet risklerine hazırlık kapsamında en etkili ve ilk atılması gereken adım olduğunda kuşku bulunmadığı,
Dava konusu Tebliğin dayanağı olan 3194 sayılı Kanunun Geçici 16. maddesinde, bu yapıların tespitinin hızlı şekilde yapılabilmesini teminen, ilgili kişilerin idarelere başvuruda bulunması yöntemi kabul edilerek, başvuru esnasında tahsil edilecek bedellerin 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında şehirlerin dönüşümünde ve inşasında kullanılacağı hükme bağlandığından düzenlemelerde kamu yararı bulunduğunun değerlendirildiği,
Öte yandan; yapı kayıt belgesinin ilgililere geçici süreliğine bazı haklar tanımakta olup, yapının yeniden yapılması veya kentsel dönüşüm uygulamasına karar verilmesi halinde, yapı kayıt belgesinin hükmü kalmayacağından, uyuşmazlığa konu düzenlemenin bir imar affı niteliğinde olmadığı,
Ayrıca; doğal, tarihi ve arkeolojik sit alanları, kültür varlıkları, ormanlar, meralar ve kıyılar gibi korunması gereken alanlar, ilgili özel kanunlarındaki düzenlemeler ile korunduklarından, bu alanlarda yapı kayıt belgesi düzenlenmiş olmasının, özel hükümlerin uygulanmasına engel teşkil etmediği, Tebliğin dava konusu 7. maddesinde, yapı kayıt belgesi alınan yapıların Hazineye ait taşınmazlar üzerinde inşa edilmiş olması halinde, bu taşınmazlardan özel kanunlar kapsamında kalanların ve bu kanunlar uyarınca değerlendirilmesi gerekenlerin Bakanlığa tahsis edilemeyeceği ve ilgililere satılamayacağı,
Davacı tarafından Tebliğin dava konusu 6. ve 7. maddeleri ile tüm alanların yapılaşmaya açıldığı ileri sürülmüş ise de yukarıda açıklandığı üzere, 3194 sayılı Kanunun Geçici 16. maddesi ve dava konusu Tebliğ ile Anayasa ve özel kanunlarla korunan, yapılaşma yasağı veya kısıtlaması getirilen alanlarda 31/12/2017 tarihinden önce yapılan mevzuata aykırı yapıların kayıt altına alınmasının hedeflendiği, anılan tarihten sonra tespit edilen mevzuata aykırı yapılar açısından uygulanmasının da söz konusu olmadığı, ayrıca düzenlemeler ile bu alanlarda yeni yapılaşmaya izin verilmediği açık olduğundan, davacının bu iddiasının yerinde görülmediği ve anılan düzenlemelerde dayanağı Yasa maddesine, mevzuata ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, uyuşmazlığa konu Tebliğin dayanağı olan 3194 sayılı Kanunun geçici 16. maddesi ile tarım toprakları, meralar ve orman vasfı bulunan alanlardaki yapılara yapı kayıt belgesi düzenlenmek suretiyle bu alanların niteliğini bozucu inşai faaliyetlere izin verildiği, bu nedenlerle İmar Kanununun geçici 16. maddesinin Anayasanın 44., 45. ve 169. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'IN DÜŞÜNCESİ : 11/05/2018 tarihinde 3194 sayılı Kanuna eklenen geçici 16. maddeye dayalı, 06/06/2018 tarih ve 30443 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren "Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar" başlıklı Tebliğ kabul edilmiştir.
İmar mevzuatı uyarınca, uygulama imar planında belirlenen fonksiyonlara yönelik yapılaşma hakkı tanınan taşınmazlar açısından, malikleri (kuruluş/kişiler) veya ilgililerince taşınmaz üzerinde yapı yapılmak istenildiğinde; yapının, imar planlarına, yönetmelik, ruhsat ve eklerine uygun olarak yapılması ve İmar Kanununu kapsamına giren bütün yapılar için yine Kanunda belirlenen istisna dışında belediye veya valiliklerden yapı ruhsatı alınması mecburi kılınmıştır.
Kişiler, yapı ruhsatı verilmesi talebinde bulunurken yapılması planlanan binaya ilişkin mimari, statik, elektrik ve tesisat projeleri gibi belgeleri dilekçeleri ekinde idarelere sunmakta ve belirli bir oranda harç ödemektedirler.
Devamında da ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı olarak başlanan yapılar tespit edildiklerinde yapı mühürlenerek inşaat derhal durdurulmakta, aykırılıklar giderilmediği takdirde de yapı ruhsat iptal edilmekte ve bina yıktırılmaktadır.
Her ne kadar davalı idarece dava konusu edilen düzenlemelerin af niteliğinde olmadığı savunulmuş ise de, af kanunlarına benzer şekilde ele alınan geçici madde ve tebliğ uyarınca belirlenen bedelin idareye ödenmesi karşılığında düzenlenen yapı kayıt belgesi ile, baştan kanuna aykırı hareket etmiş kişilerin yapılarına, yıkılıp yeniden yapılıncaya veya yapının kentsel dönüşüm alanı ilanına kadar mühlet tanınmaktadır.
Ayrıca anılan yapıların çok uzun yıllar yıkılmama ihtimali dikkate alındığında, uyuşmazlık konusu düzenlemelerin bir "imar affı" niteliğine sahip olduğu değerlendirilmiştir.
Anayasanın "Mülkiyet hakkı" başlıklı 35. maddesinde, "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz. " hükmü dikkate alındığında, şahısların kendi mülkiyetinde bulunan taşınmazlar üzerinde kullanacakları mülkiyet hakkının, mevzuatta belirlenen yükümlülükleri yerine getirmeden ve yapı yapılmasına müsaade edilmeyen alanda bina yapmak suretiyle toplum yararına aykırı şekilde kullanılmasına davaya konu edilen düzenlemeler ile fırsat tanınmaktadır.
Anayasanın "Kıyılardan yararlanma" başlıklı 43. maddesinde, "Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır.
Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir.
Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkan ve şartları kanunla düzenlenir." hükmü doğrultusunda, Kıyı Kanunu ile "kıyı" ve "sahil şeridi" kavramlarına açıklık getirilerek kıyılarda yapılaşma hakkı tamamen yasaklanmış, kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde yatay olarak en az 100 metrelik alan olarak ifade edilen sahil şeritlerinde de kısıtlanmıştır.
Bu durumda sahil şeridinde taşınmazı bulunan şahıslar açısından sahil şeritlerinde yapılacak yapıların kıyı kenar çizgisine en fazla 50 metre yaklaşabileceği, yaklaşma mesafesi ve kıyı kenar çizgisi arasında kalan alanların ancak yaya yolu, gezinti, dinlenme, seyir ve rekreaktif amaçla kullanılmak üzere planlanabileceği, ayrıca ikinci 50 metrede günübirlik tesisler yapılabileceği Kıyı Kanununda hükme bağlanarak mülkiyet hakkına bir sınırlama getirilmiştir.
Zira kıyı ve sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilmek zorundadır.
İstanbul 2. İdare Mahkemesince itiraz yolu ile 22/05/1986 tarih ve 3290 sayılı 24/02/1984 tarih ve 2981 sayılı Kanunun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi ve Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesi Hakkında Kanunun 7. maddesiyle değiştirilen 24/02/1984 tarih ve 2981 sayılı İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler ve 6785 sayılı İmar Kanununun Bir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanunun 14. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde yer alan "... İstanbul Boğazı sahil şeridi ve öngörünüm bölgeleri. . . 2 Haziran 1981 tarihinden sonra yapılan gecekondular ... l Ekim 1983 tarihinden sonra inşaasına başlanan imar mevzuatına, ruhsat ve eklerine aykırı yapılar" hükmünün, Anayasa'nın 2. ve 43. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine yapılan başvuru neticesinde, Mahkeme'nin E:1988/61, K:1989/28 ve 28/6/1989 tarihli kararında "...Kamuya açık olmayan özel yapılanmaları yasaklayan Anayasa'nın, sahil şeridinde mevzuata aykırı eylemi durumlara af yasalarıyla geçerlik kazandırılmasına olur vermesi olanaksızdır. Anayasa'nın çizdiği sınır yasalarla aşılamaz ve yasakladığı oluşumlar gerçekleştirilemez. Bu nedenle, Boğaziçi sahil şeridi yönünden itiraz konusu imar affına ilişkin ibare Anayasa'nın 43. maddesinin ikinci fıkrasına aykırıdır..." şeklinde yapılan tespit uyarınca, İstanbul Boğazı haricindeki sahil şeritleri açısından daha önce herhangi bir istisna getirmeyen geçici 16. maddenin ilk hali Anayasanın 43. maddesine aykırı olarak değerlendirilmekte iken, 27/12/2018 tarih ve 7159 sayılı Kanunun 4. maddesi ile 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu uyarınca tesis edilen idari para cezalarının ve yıkım kararlarının da iptal edileceğine ilişkin madde metnine yapılan eklemenin, yukarıda yer verilen Anayasanın ilgili hükümlerine ve Anayasa Mahkemesi kararına aykırı olduğu açıktır.
Yine Anayasanın "Tarım, hayvancılık ve bu üretim dallarında çalışanların korunması" başlıklı 45. maddesinde, Devletin, tarım arazileri ile çayır ve mer'aların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek ödevi olduğu hükme bağlanmıştır.
Son olarak da Anayasanın "Tarih, kültür ve tabiat varlıklarının korunması" başlıklı 63. maddesinde, "Devlet, tarih, kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını sağlar, bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alır.
Bu varlıklar ve değerlerden özel mülkiyet konusu olanlara getirilecek sınırlamalar ve bu nedenle hak sahiplerine yapılacak yardımlar ve tanınacak muafiyetler kanunla düzenlenir. " hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu edilen düzenlemeye anılan hükümler açısından bakıldığında, geçici 16. maddenin 11. fıkrasında 2960 sayılı Boğaziçi Kanununda tanımlanan Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesi içinde ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alan ile İstanbul tarihi yarımada içinde ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanlarda ve ayrıca 6546 sayılı Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alan Başkanlığı Kurulması Hakkında Kanunun 2 maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde belirlenmiş "Tarihi Alanda" alanda yapı kayıt verilmesine ilişkin usul ve esasların uygulanmayacağı belirtilmiş, bunlar haricinde özel mevzuatı gereği yapılaşma yasağı ya da kısıtlaması getirilen başka alanlar madde metninde ve kabul edilen tebliğde açıkça ve ayrıca düzenlenmemiştir.
Davalı idarece dava dosyasına sunulan Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğünün 29/06/2018 tarihli görüş yazısı uyarınca, her ne kadar Orman Kanunu, 7269 sayılı Kanun, Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Kanunu kapsamında kalıp Genelkurmay Başkanlığınca satışı uygun görülmeyen alanlar, 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında kalması nedeniyle Kültür ve Turizm Bakanlığına tahsisi gereken alanlarda (Hazineye ait olmayanlarla tevhit şartı olanlar ile Hazinenin hissedar olduğu taşınmazlar hariç), 2873 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu kapsamında kalıp, Kültür ve Turizm Bakanlığınca satışı uygun görülmeyen, 2873 sayılı Milli Parklar Kanunu uyarınca milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları içinde kalması nedeniyle Orman ve Su İşleri Bakanlığına tahsisi gereken, 3083 sayılı Kanun kapsamında kalıp da uygulama alanı ilan edilen bölgelerde kalan ve ilgili kurumunca satışı uygun görülmeyen, 3621 sayılı Kıyı Kanununa göre kıyıda kalan (ki sahil şeritleri ayrıca belirtilmemiştir.), Mera Kanunu kapsamında kalan ve 644 sayılı KHK gereğince tabiat varlıkları, doğal sit alanları (arkeolojik ve tarihi sitler yine ayrıca belirtilmemiştir.) ile özel çevre koruma bölgelerinde olup tasarruf yetkisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığında bulunan, devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazların geçici 16. madde kapsamında değerlendirilmemesi ve bu alanlarda yapı kayıt belgesi düzenlenmeyeceği savunulmuş ise de; yukarıda yer verilen görüşün bir bağlayıcılığı olmadığı, dayanak maddede ve tebliğde bu yerlerin ayrıca belirtilmediği ve görüş içeriğinde belirtilen Kanunlar kapsamında kalıp da özel mülkiyete konu olan yerlerde nasıl bir yol izleneceğinin ortaya konulmadığı dikkate alındığında, Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görüş yazısına ve davalının beyanlarına itibar edilememiştir.
Boğaziçi Kanunu kapsamında Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesi içinde ve Tarihi Yarımada'da istisna tutulan alanların krokisi dosyaya sunulmadığı gibi aynı Kanun kapsamında bulunan ve belirli oranda yapılaşma sınırlamalarına tabi tutulan gerigörünüm ve etkilenme bölgesine ilişkin bir istisnaya Kanunda ya da Tebliğde yer verilmediği görülmüştür.
Öte yandan, Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alan Başkanlığı Kurulması Hakkında Kanun ve Boğaziçi Kanunu kapsamında kalan belirli alanlarda bu özel kanunlar gereği yapılaşmaya ilişkin sınırlamalar ve istisnalar zaten belirlenmiş olmasına karşın, yalnızca bu iki Kanunun ismine, geçici 16. maddede ve tebliğde tekrar yer verilmiş olması, kanun koyucunun bu alanların özellikle korunmasına yönelik iradeye sahip olduğunun göstergesi olmakla birlikte, başka özel kanunlarda korunması gerekli olarak belirlenen alanların uyuşmazlık konusu düzenlemelerde zikredilmemiş olması, bu alanlarda yapı kayıt belgesi düzenlenebileceği sonucuna ulaştırmaktadır.
Anayasanın "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesinde ise herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu hükme bağlanmış, çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevrenin kirlenmesini önlemek görevi vatandaşlarla birlikte öncelikle Devletin görevi sayılmıştır.
3194 sayılı Kanunun amacı, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak şeklinde belirlenmiş, aynı Kanunda ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı olarak başlanan yapılar açısından ruhsat alınmadan yapıya başlandığının veya ruhsat ve eklerine aykırı yapı yapıldığının ilgili idarece, fenni mesulce tespiti halinde, belediye veya valiliklerce o andaki inşaat durumu tespit edilerek yapının mühürleneceği, inşaatın durdurulacağı ve eksiklikler giderilmediği takdirde yapı ruhsatının iptal edilerek belediye encümeni veya il idare kurulu kararını müteakip, belediye veya valilikçe binanın yıktırılması sorumluluğu idarelere yüklenmiştir.
Ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı olarak yapılaşan alanlarda, imar mevzuatına aykırı yapılaşmayı önlemek için ruhsata bağlanmayan yapıların yıktırılması ve ruhsatsız yapılaşmanın önlenmesi için kesin yapı yasağı şartı getirilmektedir.
Yine 5393 sayılı Belediye Kanununun "Belediyenin görev ve sorumlulukları" başlıklı 14. maddesinde, "Belediye, mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla; a) İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafî ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık ... hizmetlerini yapar veya yaptırır..." hükmü ile belediyelere çevre sağlığı konusunda da sorumluluk yüklenmiştir.
Uyuşmazlıkta geçici 16. maddenin ve tebliğin amacına bakıldığında afet risklerine hazırlık kapsamında tedbirlerin alınması amacına dayalı olarak düzenlendikleri belirtilmiş; ancak bir yapının ve arsasının mülkiyet durumu, yapı sınıfı ile grubu ve diğer hususların yalnızca yapı sahibinin beyanına göre yapı kayıt sistemine kaydedileceği hükme bağlanmış; ayrıca yapının depreme dayanıklılığı hususu da malikin sorumluluğu şeklinde ifade edilmiştir.
Yukarıdaki açıklamalar ışığında, idarelerin yükümlülüğündeki can ve mal güvenliğine, çevre sağlığına ilişkin hususlarda (yapının riskli veya sağlam olup olmadığı, zemin durumu vb.) sorumluluğun, daha önce mevzuata aykırı hareket etmiş ve yükümlülüklerini yerine getirmemiş olan vatandaşlara yüklenmesi, Anayasanın yukarıda yer verilen ilgili hükümlerine aykırı olarak değerlendirilmiştir.
Nitekim, Anayasa Mahkemesinin yukarıda anılan E:1988/61, K:1989/28 ve 28/6/1989 tarihli kararında "...İstanbul Boğazı sahil şeridi ve öngörünüm bölgeleri..." ibareleri ile sınırlı olarak yapılan inceleme neticesinde "... kişilerin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama haklarını zedelediği, Devleti de bu konuda yükümlülüklerini yerine getirmemeye zorladığı için Anayasa'nın 56. maddesine aykırıdır." şeklindeki tespit ile 56. maddeye de aykırılık bulunduğuna hükmedilmiştir.
Bu itibarla, İmar Kanununun geçici 16. maddesinin iptali için 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanunun 40. maddesi gereğince, itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
Anayasaya aykırılık iddiası ciddi bulunmayarak Anayasa Mahkemesine gönderilmesine karar verilmediği takdirde iptali istenilen "Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar" konulu Tebliğ hükümleri yönünden işin esasının incelenmesine gelince:
Davacı tarafından Tebliğ'in dayanağı olan 3194 sayılı İmar Kanunu'nun Geçici 16. maddesinin Anayasaya aykırı olduğundan bahisle tebliğin tümünün iptali istenilmiş olup, düzenlemeye yönelik olarak ayrıca iptal nedenleri belirtilmemiştir.
Tebliğ'in yapı kayıt belgesinin kullanım yerleri başlıklı 6. maddesinin 8. fıkrasında, yapı kayıt belgesi verilen yapılarda işyeri açma ve çalışma ruhsatının yapı kullanma izin belgesi aranmaksızın verileceği öngörülmüştür. Tebliğ'in dayanağı olan İmar Kanunu'nun Geçici 16. maddesinde, yapı kayıt belgesi verilen yapılara işyeri açma ve çalışma ruhsatı verileceği yolunda bir hüküm bulunmaması karşısında, yasa hükmünü aşar nitelikte düzenleme getiren Tebliğ'in bu kısmında dayanağı Yasaya uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin "İşyerlerinde aranacak genel şartlar" başlıklı 5. Maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan: "Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması" kuralı uyarınca anılan işyerleri açısından işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilebilmesi için yapı kullanma izin belgesinin bulunması şart koşulmuştur.
Diğer yandan Türk Ceza Kanununun "İmar kirliliğine neden olma" başlıklı 184. maddesinin 3. fıkrasında: " Yapı kullanma izni alınmamış binalarda herhangi bir sınai faaliyetin icrasına müsaade eden kişi iki yıldan beş yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır." hükmü uyarınca da Tebliğ'in anılan maddesinin kanunlara aykırı olduğu değerlendirilmiştir.
Dava konusu Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar Tebliğinin diğer maddelerinin dayanağı olan Yasa maddesine uygun olarak düzenlendiği görülmekle Tebliğ'in diğer kısımlarında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 3194 sayılı İmar Kanununun Geçici 16. maddesinin Anayasaya aykırılığı nedeniyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, bunun kabul edilmemesi halinde ise dava konusu Tebliğ'in 6. maddesinin 8. fıkrası yönünden temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulmasının, Tebliğ'in diğer maddelerine yönelik olarak ise temyiz isteminin reddinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Başkan … ve Üyeler, … , … , … ve … 'ın dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan 3194 sayılı Kanun'un Geçici 16. maddesinin, imar mevzuatına uygun hareket etmiş vatandaşlar karşısında, imar mevzuatına aykırı hareket edenlerin fiil ve eylemlerinin hukuka aykırılığının ortadan kaldırılması yönünde düzenlemeler içermesi nedeniyle Anayasa’da öngörülen eşitlik ilkesine aykırı olduğu ve anılan Kanun maddesinin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği yönündeki oylarına karşılık, anılan Kanun hükmünün Anayasa'ya aykırı görülmediğine oyçokluğu ile karar verilerek işin esası incelendi:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 03/12/2020 tarih ve E:2019/17473, K:2020/12030 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 27/09/2021 tarihinde, dava konusu Tebliğ'in 6. maddesinin 8. fıkrası yönünden oyçokluğu, diğer kısımlar yönünden oybirliği ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Davacı tarafından, dava konusu Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar başlıklı Tebliğ'in dayanağı olan 3194 sayılı İmar Kanunu'nun Geçici 16. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğundan ve hiçbir ayrım gözetmeden tüm alanların yapılaşmaya açıldığından bahisle Tebliğ'in 6. ve 7. maddelerinin iptali istenilmiştir.
18/05/2018 tarih ve 30425 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7143 sayılı "Vergi ve Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun"un 16. maddesi ile 3194 sayılı İmar Kanununa eklenen Geçici 16. maddenin dava konusu Tebliğin yayımlandığı tarihte yürürlükte bulunan halinde, "Afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapıların kayıt altına alınması ve imar barışının sağlanması amacıyla, 31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapılar için Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve yetkilendireceği kurum ve kuruluşlara 31/10/2018 tarihine kadar başvurulması, bu maddedeki şartların yerine getirilmesi ve 31/12/2018 tarihine kadar kayıt bedelinin ödenmesi halinde Yapı Kayıt Belgesi verilebilir. Başvuruya konu yapının ve arsasının mülkiyet durumu, yapı sınıf ve grubu ve diğer hususlar Bakanlık tarafından hazırlanan Yapı Kayıt Sistemine yapı sahibinin beyanına göre kaydedilir.
Yapının bulunduğu arsanın 29/7/1970 tarihli ve 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanununa göre belirlenen emlak vergi değeri ile yapının Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca belirlenen yaklaşık maliyet bedelinin toplamı üzerinden konutlarda yüzde üç, ticari kullanımlarda yüzde beş oranında alınacak kayıt bedeli başvuru sahibi tarafından genel bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilmek üzere merkez muhasebe birimi hesabına yatırılır. 6306 sayılı Kanun kapsamında kullanılmak üzere kaydedilen gelirler karşılığı Bakanlık bütçesine ödenek eklemeye Maliye Bakanı yetkilidir. Bu ödenek, dönüşüm projeleri özel hesabına aktarılarak kullanılır. Kayıt bedeline ilişkin oranı iki katına kadar artırmaya, yarısına kadar azaltmaya, yapının niteliğine ve bölgelere göre kademelendirmeye, ayrıca başvuru ve ödeme süresini bir yıla kadar uzatmaya Bakanlar Kurulu yetkilidir.
Yapı Kayıt Belgesi yapının kullanım amacına yöneliktir. Yapı Kayıt Belgesi alan yapılara, talep halinde ilgili mevzuatta tanımlanan ait olduğu abone grubu dikkate alınarak geçici olarak su, elektrik ve doğalgaz bağlanabilir.
Yapı Kayıt Belgesi verilen yapılarla ilgili bu Kanun uyarınca alınmış yıkım kararları ile tahsil edilemeyen idari para cezaları iptal edilir.
Yapı ruhsatı alıp da yapı kullanma izin belgesi almamış veya yapı ruhsatı bulunmayan yapılarda, Yapı Kayıt Belgesi ile maliklerin tamamının muvafakatinin bulunması ve imar planlarında umumi hizmet alanlarına denk gelen alanların terk edilmesi halinde yapı kullanma izin belgesi aranmaksızın cins değişikliği ve kat mülkiyeti tesis edilebilir. Bu durumda, ikinci fıkrada belirtilen bedelin iki katı ödenir.
Beşinci fıkra uyarınca kat mülkiyetine geçilmiş olması 6306 sayılı Kanunun ek 1 inci maddesinin uygulanmasına engel teşkil etmez.
Yapı Kayıt Belgesi alınan yapıların, Hazineye ait taşınmazlar üzerine inşa edilmiş olması halinde, bu taşınmazlar Bakanlığa tahsis edilir. Yapı Kayıt Belgesi sahipleri ile bunların kanuni veya akdi haleflerinin talepleri üzerine taşınmazlar Bakanlıkça rayiç bedel üzerinden doğrudan satılır. Bu durumda elde edilen gelirler bu maddenin ikinci fıkrasına göre genel bütçeye gelir kaydedilir. Ayrıca bu gelirler hakkında 29/6/2001 tarihli ve 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 5 inci maddesinin beşinci fıkrası hükmü uygulanmaz.
Yapı Kayıt Belgesi alınan yapıların belediyelere ait taşınmazlar üzerine inşa edilmiş olması halinde, Yapı Kayıt Belgesi sahipleri ile bunların kanuni veya akdi haleflerinin talepleri üzerine bedeli ilgili belediyesine ödenmek kaydıyla taşınmazlar rayiç bedel üzerinden belediyelerce doğrudan satılır.
Üçüncü kişilere ait özel mülkiyete konu taşınmazlarda bulunan yapılar ile Hazineye ait sosyal donatı için tahsisli araziler üzerinde bulunan yapılar bu madde hükümlerinden yararlandırılmaz.
Yapı Kayıt Belgesi, yapının yeniden yapılmasına veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerlidir. Yapı Kayıt Belgesi düzenlenen yapıların yenilenmesi durumunda yürürlükte olan imar mevzuatı hükümleri uygulanır. Yapının depreme dayanıklılığı hususu malikin sorumluluğundadır.
Bu madde hükümleri, 18/11/1983 tarihli ve 2960 sayılı Boğaziçi Kanununda tanımlanan Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesi içinde ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alan ile İstanbul tarihi yarımada içinde ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanlarda ve ayrıca 19/6/2014 tarihli ve 6546 sayılı Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alan Başkanlığı Kurulması Hakkında Kanunun 2 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde belirlenmiş Tarihi Alanda uygulanmaz.
Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlık ve Maliye Bakanlığı tarafından müştereken belirlenir." düzenlemesi yer almıştır.
Yukarıda yer verilen hükme dayalı olarak yürürlüğe konulan dava konusu Tebliğ ile yapı kayıt belgesine ilişkin başvuru usulü, yapı kayıt belgesi bedelinin nasıl hesaplanacağı ve nereye ödeneceği, yapı kayıt belgesinin kullanım yerleri, Hazineye ve belediyelere ait taşınmazlarda bulunan binalara yapı kayıt belgesi verilmesi halinde bu taşınmazların yapı kayıt belgesi sahiplerine satışına ilişkin koşullar, yapı kayıt belgesi düzenlenemeyecek yapılar, yapı kayıt belgesinin geçerlilik süresi ile yapı kayıt belgesinin düzenlenmesi aşamasında yalan beyanda bulunanlar hakkında tesis edilecek işlemler düzenlenmiştir.
Tebliğ'in, "Yapı kayıt belgesinin kullanım yerleri" başlıklı 6. maddesinin sekizinci fıkrasında ise; "Yapı Kayıt Belgesi verilen yapılarda işyeri açma ve çalışma ruhsatı yapı kullanma izin belgesi aranmaksızın verilir." kuralı yer almaktadır.
Anayasa'nın 124. maddesi uyarınca; yönetmeliklerin, Anayasa, kanun, tüzük ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi, normlar hiyerarşisinin bir gereği olması yanında, bir normun ve aynı şekilde tebliğlerin de kendisinden daha üst konumda bulunan ve/veya dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 30. maddesinde; "Yapı tamamen bittiği takdirde tamamının, kısmen kullanılması mümkün kısımları tamamlandığı takdirde bu kısımlarının kullanılabilmesi için inşaat ruhsatını veren belediye, valilik bürolarından; 27. maddeye göre ruhsata tabi olmayan yapıların tamamen veya kısmen kullanılabilmesi için ise ilgili belediye ve valilikten izin alınması mecburidir, mal sahibinin müracaatı üzerine, yapının ruhsat ve eklerine uygun olduğu ve kullanılmasında fen bakımından mahzur görülmediğinin tespiti gerekir, belediyeler, valilikler mal sahiplerinin müracaatlarını en geç otuz gün içinde neticelendirmek mecburiyetindedir." hükmü bulunmaktadır.
17/06/1989 tarihinde yürürlüğe giren 3572 sayılı İşyeri Açma Ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanunun 1. maddesinde “Bu Kanunun amacı, sanayi, tarım ve diğer işyerleri ile her türlü işletmeleri, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesi işlerinin basitleştirilmesi ve kolaylaştırılmasıdır.” hükmü ile her türlü işletmenin kanunun kapsamında yer aldığı düzenlenmiş, 2. maddesinde ise Kanun hükümlerinin uygulanmayacağı işletmeler sayma suretiyle belirtilmiştir.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin "İşyerlerinde aranacak genel şartlar" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde; "Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna, ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması" kuralı yer almaktadır.
Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin nitelikleri arasında sayılan hukuk devletinin en önemli unsurlarından birisi "hukuki güvenlik ilkesi"dir. Hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde ve uygulamasında bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Esasen, düzenleyici işlemlerin açık, belirli ve öngörülebilir olması, hukuk güvenliğinin, dolayısıyla hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Zira idare, ancak açık ve belirgin hukuk kurallarını yürürlüğe koymak suretiyle hukuk güvenliğini sağlayabilir.
Yine öngörülebilirlik ilkesine göre; yasal ve idari düzenlemelerin açık ve net olması gerekmektedir. Buradaki amaç, ilgili kişilerin davranışlarını belirleyebilmesi ve belirli eylemlerin yol açabileceği sonuçları önceden öngörebilmesidir. Nitekim, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin, "Yıldırım/Türkiye, Başvuru No:3111/10" sayılı kararında bu konuya değinilerek; "...bir kanun uygulanacağı her kişinin bu yasa uyarınca davranışlarını uyarlamasına imkân verecek açıklıkta yazılması halinde öngörülebilir kabul edilecektir." denilmiştir. Aynı zamanda, Anayasa Mahkemesi de bireysel başvuru yoluyla gelen bir uyuşmazlıkta, 29/05/2014 tarih ve Başvuru No:2014/4705 sayılı "Youtube LLC Corporation Service Company ve Diğerleri" kararında, kanunun uygulanması öncesinde, muhtemel etki ve sonuçlarının yeterli derecede öngörülebilir olması gerektiğini belirtmiş; düzenlemenin hedeflediği kitlenin statüsü ve büyüklüğü gibi faktörlerin dikkate alınarak bunun belirlenmesi gerektiğini vurgulamıştır.
Hukukun diğer temel ilkelerinden olan "belirlilik" ilkesine göre ise, düzenlemenin keyfiliğe izin vermeyecek şekilde yani idare tarafından takdir yetkisine dayanılarak keyfi uygulamalara imkan verilmeyecek şekilde yapılması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesi 25/06/2014 tarih ve Başvuru No:2014/256 "Tuğba Arslan" sayılı kararında olduğu gibi birçok kararında "hukuki belirlilik" ilkesine değinerek sınırlamanın dayanağı olan yasa hükmünün belirgin olması gerektiğini vurgulamıştır.
Hukuk devletinin önemli bir unsuru olan belirlilik ilkesine göre, belirliliğin sağlanması yalnızca yasayla düzenleme yapılması anlamına gelmemekte olup, daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Yasal dayanağının bulunması ve erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olması gibi gereklilikleri karşılaması koşuluyla, mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Aslolan muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır.
Bu ilkeye göre, yasal ve idari düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Belirlilik ilkesi, bireylerin hukuksal güvenliğinin sağlanması bakımından da önem arz etmektedir.
Dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan 3194 sayılı Kanun'un Geçici 16. maddesinde, yapı kayıt belgesi verilen yapılara, yapı kullanma izin belgesi aranmaksızın işyeri açma ve çalışma ruhsatı verileceği yolunda bir hüküm bulunmadığı anlaşıldığından, üst hukuk normlarında yer almayan hükümlere yer verilmesi suretiyle bu normları genişleten hükümler getirilerek dayanak Kanun maddesinin amacının dışına çıkıldığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu düzenleme ile, tüm (ticari, sınai, zirai veya mesleki bir faaliyetin ya da girişimin icrasına tahsis edilen veya bu faaliyetlerde kullanılan) işyerleri açısından yapı kullanma izin belgesi aranmaksızın işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilebilmesini sağlayacak nitelikte belirsizliğe yol açıldığı, yapı kayıt belgesi düzenlenen işyerleri açısından somut kriterlere yer verilmesi gerekirken, hiçbir sınırlama ve açıklık getirilmediği, anılan fıkrada yer alan düzenlemenin, bir düzenleyici işlemde olması gereken "açık ve belirgin olma" niteliğini taşımadığı görülmekte olup, bu durumun hukuki belirlilik ilkesine de aykırılık oluşturduğu açıktır.
Nitekim, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğe, 08/06/2020 tarih ve 2626 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile eklenen Geçici 7. maddede, sadece ticari amaca yönelik verilen yapı kayıt belgesine sahip yapılarda açılmak istenen işyerleri açısından, faaliyet konusu itibarıyla ruhsatlandırma için gerekli olan can ve mal güvenliği ile ilgili bu Yönetmeliğin ve ilgili diğer mevzuatın amir hükümlerinde belirtilen şartları taşıması halinde yapının yeniden yapılmasına veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar yapı kullanma izin belgesi aranmaksızın ruhsatlandırılacağı kurala bağlanarak, yapı kayıt belgesi verilen ancak yapı kullanma izin belgesine sahip olmayan yapılarda açılmak istenen işyerleri açısından, işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenebilmesi yönüyle bir sınırlama getirilerek dava konusu Tebliğ ile oluşturulan belirsizlik halinin giderilmeye çalışıldığı görülmektedir.
Bu itibarla, dayanak Yasa hükmünü aşar nitelikte, yürürlükteki mevzuata da aykırı olduğu anlaşılan ve hukuki belirsizliğe yol açan düzenleme getiren Tebliğ'in 6. maddesinin 8. fıkrası yönünden, davanın reddi yönünde verilen temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyoruz