T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2021/1439
Karar No : 2022/2742
DAVACI : ... Sendikası
VEKİLLERİ : Av. ... Av. ...
DAVALI : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
18/03/2021 tarih ve 31427 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesi uyarınca petrol piyasasında iki ay süreyle uygulanacak akaryakıt fiyatının tespitine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Sendika üyesi olan akaryakıt bayilerinin menfaatlerini korumak ve kamunun zararına sonuçlar doğuracak olumsuzlukların giderilmesini amacıyla dava konusu Kurul kararının iptali istemiyle bu davanın açıldığı, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinde öngörülen şartlar gerçekleşmemesine rağmen dava konusu Kurul kararı ile 2 ay süreyle uygulanmak üzere tavan fiyat uygulamasının getirildiği, davalı idarece anılan maddede öngörülen şartların gerçekleştiğine dair bir tespit veya değerlendirmede bulunulmadığı, kaldı ki piyasada rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacı taşıyan bir durumun olduğunu tespit etme görev ve yetkisinin Rekabet Kurumu'na ait olduğu, davalı idarenin bu konuda görev ve yetkisinin bulunmadığı, tavan fiyat uygulamasına istisnaî durumlarda başvurulması gerektiği, söz konusu uygulama nedeniyle piyasanın ekonomik açıdan olumsuz yönde etkilendiği, davalı idarece, piyasa aktörleri tarafından piyasa faaliyetlerini bozucu veya rekabeti engelleyici eylem ya da anlaşmalar gerçekleştirildiği düşünülüyor ise, söz konusu eylem ya da anlaşmayı yapan piyasa aktörleri tespit edildikten sonra bunlar hakkında Rekabet Kurumu'na şikâyette bulunulması ve sorumlular hakkında inceleme/soruşturma başlatılması gerekirken, böyle bir inceleme/soruşturma yapılmaksızın, doğrudan fiyatlara müdahale edilmesinin, tüm piyasayı cezalandırmak anlamına geldiği, bu uygulamanın, hukukun evrensel ilkelerinden olan "suçta ve cezada şahsilik" ilkesine aykırı olduğu, dava konusu Kurul kararının, ... tarih ve ... sayılı Akaryakıt Fiyatlarının Takibine İlişkin Kurul kararına da aykırı olduğu, bu Kurul kararı doğrultusunda tavan fiyat kararının alındığı tarihte, dağıtıcı ve bayi marjlarının motorin ürünlerinde litrede 1,54-TL, benzin ürünlerinde litrede 1,27-TL ve toplam brüt marjın da litrede 86 kuruş civarında seyrettiği, ülkemizde, tüm Avrupa Birliği ülkelerinin altında bir kâr marjının uygulandığı, tavan fiyat kararı alınmasını gerektirecek bir durumun söz konusu olmadığı, davalı idarece, tavan fiyat uygulaması kapsamında belirlenen litrede 70 kuruşluk kârın, 19 ay öncesine ait kâra eşit olduğu, bu kâr miktarının bayilerin ihtiyaçlarına karşılık gelmediği, davalı idarece kâr marjının belirlenmesinde enflasyonda yaşanan artışların, salgın hastalık nedeniyle akaryakıt satışlarında yaşanan düşüşün dikkate alınmadığı, İstanbul Avrupa Yakası dışındaki iller için öngörülen fiyat farkının kabul edilemez olduğu, ürün çeşitliliğinin göz önünde bulundurulmadığı, mevzuatta, toplam marjın enflasyona ve satın alma gücü paritesine (SAGP) göre hesaplanacağına ilişkin bir kurala yer verilmediği hâlde dava konusu Kurul kararı kapsamında dikkate alınmasında hukuka uygunluk bulunmadığı, kaldı ki, söz konusu parametrelerin dikkate alınması durumda dahi Avrupa Birliği İstatistik Ofisi tarafından açıklanan SAGP'ye göre kişi başına gayrîsafi yurt içi hasıla endeksi 2020 yılı geçici sonuçlarına göre Avrupa Birliği ortalamasının 100 olduğu, bu değerin ülkemiz için 64 olduğu, bu kapsamda, söz konusu değerin Avrupa Birliği ortalamasının %36 altında olması nedeniyle SAGP dikkate alınarak yapılacak hesaplamaya göre toplam marjın litrede 65 kuruş yerine 91 kuruş olması gerektiği, bu değere ilave maliyetlerin de eklenmesi gerektiği, dava konusu Kurul kararından tüm paydaşların olumsuz etkileneceği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Kurum'ca yapılan inceleme ve değerlendirmeler neticesinde, 2015 yılına yönelik, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla belirlenen tavan fiyatların ve bunların TÜFE ile güncellenmiş hâlleri göz önüne alındığında, doğrudan tavan fiyat uygulamasına geçilmesi ve tespit edilecek tavan fiyatın, İstanbul Avrupa Yakası için ... Rafinerileri A.Ş. (... ) İzmit Rafinerisi motorin ve benzin satış fiyatlarına 70 kuruş/lt eklenmesiyle elde edilecek tutara, her bir il için ilave belirlenen fiyat farklarının da eklenmesiyle bulunan rakamı aşmayacak şekilde belirlenmesi gerektiğinin anlaşılması üzerine dava konusu Kurul kararının tesis edildiği, Rekabet Kurumu'nun, dağıtım şirketlerince yapılan fiyatlandırmanın, TÜPRAŞ fiyat endeksli olduğu, ithalat avantajının fiyatlara yansıtılmadığı, piyasanın oligopol bir yapıda olduğuna yönelik ön araştırma raporu bulunduğu, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesiyle, tavan fiyat belirlenmesine ilişkin yetkinin -herhangi bir kurum veya kuruluşun tespitine gerek olmaksızın tamamıyla- Kurum'a verildiği, akaryakıt fiyatlarının takibine ilişkin hususların ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile belirlendiği, söz konusu Kurul kararın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en yüksek işlem hacimli 8 dağıtıcının, bayilerine ilişkin Kurum'a bildirilen ilan panosunda yer alan satış fiyatlarının ağırlıklı ortalaması dikkate alınarak yurt içi dağıtıcı ve bayi marjının (toplam marjın) hesaplanmaya başlandığı, dolayısıyla, bu Kurul kararı ile birlikte Türkiye ağırlıklı ortalama toplam marjlarının izlendiği, 5015 sayılı Kanun'un ile ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı çerçevesinde fiyat oluşumlarında "en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa oluşumu dikkate alınarak" kriterinin sağlanmadığının tespiti ve Kurum tarafından yapılan çalışmalarda fiyat uygulamalarının rekabetin bozulduğu, kısıtlandığı bir piyasada görülebilecek sonuçlarla benzerlik gösterdiği gerekçesiyle 2009, 2014 ve 2015 yıllarında ikişer aylık süreyle tavan fiyat kararlarının alındığı, bu uygulamaların iptali istemiyle açılan davaların reddine karar verilerek kesinleştiği, İstanbul Avrupa Yakası için 01/01/2016 tarihinden dava konusu Kurul kararının alındığı tarihe kadar, akaryakıt ürünlerindeki toplam marj tutarları incelendiğinde, toplam marjın 2016 yılı başında benzinde 43 kuruş/lt, motorinde ise 47 kuruş/lt civarında olduğu, Mayıs 2018'de şirketlerin kendi inisiyatifi ile toplam marj miktarında 5-6 kuruş civarında indirim yaptıkları, ancak sonraki süreçte marjların hızlı bir şekilde yükseldiği, özellikle 2020 yılının ilk 5 aylık döneminde her bir üründe farklı olmakla birlikte 5 ilâ 7 kuruş arasında artışların (yaklaşık %10) olduğunun tespit edildiği, bu kapsamda, ... tarih ve ... sayılı yazıyla, 5015 sayılı Kanun'da öngörülen piyasa yapısı ve Kurum'a verilen görevler göz önünde bulundurularak fiyat oluşumu ve marjların mevcut seviyesinin ve geleceğe dönük seyrinin acilen makul seviyelere çekilmesi gerektiği, aksi takdirde, 10. madde çerçevesinde gerekli işlemlerin ivedilikle başlatılacağı hususunda dağıtıcı lisansı sahibi şirketlerin tamamının uyarıldığı, söz konusu yazıyla yapılan uyarı neticesinde şirketler tarafından 12-13 kuruş/lt civarında indirim yapıldığı, ancak anılan tarihten günümüze kadar gelinen süreç içerisinde fiyatların düzenli bir şekilde arttırıldığı, 12/03/2021 tarihi itibarıyla İstanbul Avrupa Yakası'nda özellikle en büyük işlem hacimli ilk 5 dağıtıcı firmanın ortalamasına bakıldığında toplam marjın benzinde 86 kuruş/lt, motorinde ise 87 kuruş/lt civarında olduğu, diğer taraftan, ilk 8 dağıtım şirketinin Türkiye ağırlıklı ortalama fiyatlarında İstanbul Avrupa Yakası fiyatlarına nazaran çok daha fazla artışlar olduğunun görüldüğü, ayrıca diğer illerdeki artışın, İstanbul Avrupa Yakası'ndaki artışların çok üzerinde olduğu, farklılaştırılmış ürünlere ait toplam marjın sürekli artış eğilimde olduğu, ancak son dönemlerde bu artışın çok daha fazla gerçekleştiği, ülkemizdeki toplam marjlarda görülen düzenli artışın aksine, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı uyarınca esas alınan 4 ülkedeki (Birleşik Krallık, İtalya, Fransa, Almanya) toplam marj miktarlarında, geçici ve o ülkelere mahsus gelişmeler ışığında hem yukarı hem de aşağı yönlü dalgalanmaların yaşandığı, bilhassa 2020 yılı Mart ayında Covid-19 salgınının küresel petrol piyasalarına yansımaları ile söz konusu 4 ülkede, toplam marj miktarında 25-30 cent/lt seviyelerine doğru hızlı bir yükselişin yaşandığı, ancak daha sonra tekrar hızlı bir geri çekilme olduğu, ancak, sektör temsilcilerinin toplam marjda son dönemdeki artışa sebep olarak gösterdikleri Covid-19 salgınının ülkemiz petrol piyasasına yansımaları kapsamında, emsal alınan 4 ülkeye paralel şekilde toplam marjın normal seviyelere geri dönmediği, bu kapsamda, dağıtıcı lisansı sahibi şirketlerin, salgın sebebiyle geçici olarak artan maliyetlerini toplam marj miktarına yansıttıkları, ancak salgının etkisinin hafiflemesiyle toplam marj miktarını salgın öncesi seviyeye döndürmek bir yana, kalıcı olarak artırma yoluna gittikleri, kaldı ki, şirketlerin salgın döneminin çok öncesinden bu yana toplam marj miktarlarını sistematik olarak arttırdıkları, ülkemizdeki toplam marj seviyesinin izlenmesinde sadece 4 ülkenin marjlarının kur ile çarpılması ile bulunan değer ile doğrudan kıyaslama yapılmadığı, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının 5. maddesi çerçevesinde ülkemizin piyasa şartlarının da dikkate alındığı, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile benzin ve motorin için belirlenen marjların TÜFE ile güncellendikten sonra ortalamalarının alındığı ve bulunan bu değerin hem benzin hem de motorin için tek bir marj olarak belirlendiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ... 'UN DÜŞÜNCESİ :
Dava, 18/03/2021 tarih ve 31427 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesi uyarınca petrol piyasasında iki ay süreyle uygulanacak akaryakıt fiyatının tespitine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istemiyle açılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesinin birinci fıkrasında, "Petrol alım satımında fiyatlar en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşur. Yerli ham petrol için, teslim yeri olan en yakın liman veya rafineride teşekkül eden 'Piyasa Fiyatı' fiyat olarak kabul edilir."; on birinci fıkrasında, "Rafinerici ve dağıtıcı lisansı kapsamında yapılan piyasa faaliyetlerine ilişkin fiyatlar, en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa oluşumu dikkate alınarak, lisans sahipleri tarafından hazırlanan tavan fiyatlar olarak Kuruma bildirilir."; on dördüncü fıkrasında ise, "Ancak, petrol piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması hâlinde, gerekli işlemlerin başlatılmasıyla birlikte, her seferinde iki ayı aşmamak üzere, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitine ve gerekli tedbirlerin alınmasına Kurum yetkilidir." hükmü yer almaktadır.
Madde gerekçesinde, petrol fiyatlarının en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşacağı, fiyatların serbest piyasada oluşumu ile, ülkemizdeki petrol ürünlerinin fiyatlarının her aşamada dış pazarlardaki fiyat dengeleri paralelinde oluşumunun amaçlandığı, Kurum'un haklı gerekçelere dayanması hâlinde fiyatlara müdahale edebileceği belirtilmiştir.
Madde metni ile gerekçesinin birlikte değerlendirilmesinden, petrol alım satımında fiyatların kanun koyucu tarafından en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşmasının öngörülmüş olması itibarıyla, sözü edilen piyasalarda oluşan fiyatların dışında fiyatların oluşması durumunda Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun haklı gerekçelere dayanmak suretiyle fiyatlara müdahale ederek her seferinde iki ayı aşmamak üzere taban ve/veya tavan fiyatı tespit edebileceği ve gerekli tedbirleri alabileceği sonucuna varılmaktadır.
5015 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Petrol Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrasında, Kanun'un 10. maddesinde yer alan, olağanüstü hâllerde taban ve/veya tavan fiyat belirlemeye, tarife veya tavan fiyat oluşturmaya ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, piyasaya arz edilen mal ve hizmetlerin fiyatlarının serbestçe oluşacağı; 15. maddesinde, piyasada faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması hâlinde, gerekli işlemlerin başlatılmasıyla birlikte, Kurul kararıyla her seferinde iki ayı aşmamak üzere, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitinin yapılabileceği, gerekli tedbirlerin alınmasına ilişkin olarak ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir.
Görüldüğü üzere, Kurum'un akaryakıt piyasası ile ilgili olarak, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak üzere taban ve/veya tavan fiyat tespitinin yapabilmesi için, petrol piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin, piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması gerekmekte olup, Kurum'un anılan hususun tespitine yönelik başka bir idareden görüş alma, inceleme/soruşturma yapılmasını isteme gibi bir zorunluluğu bulunmamaktadır. Zira, Kurum'a haklı gerekçeler bulunması hâlinde taban ve/veya tavan fiyat tespit edebileceğine ilişkin olarak yetki verilmiştir. Burada önemli olan husus, Kurum'a verilen yetkinin objektif nedenlere dayalı olarak ölçülü kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesidir.
Dava dosyasının incelenmesinden, davaya konu Kurul kararı ile akaryakıt bayi fiyatları hususunda tavan fiyat belirlenirken, vergiler hariç 70 krş/lt dağıtıcı ve bayi marjının da belirlendiği ve söz konusu marjın ... sayılı Kurul kararı kapsamında paylaştırılacağının belirtildiği, dolayısıyla akaryakıt bayi satış fiyatında marj paylaşımının tavanı da düzenlendiğinden, dağıtım şirketleri tarafından bayilere satılan akaryakıtın tavan fiyatının da belirlenmiş olduğu, 2016 yılı başında benzinde 43 kuruş, motorinde ise 47 kuruş seviyelerinde olan toplam marjın, Mayıs/2018 tarihinde şirketlerin kendi inisiyatifi ile 5-6 kuruş seviyesine indirildiği, ancak sonraki süreçte marjların hızlı bir şekilde yükseldiği, bu nedenle, fiyat oluşumu ve marjların mevcut seviyesinin makul seviyelere çekilmesi gerektiği hususunda dağıtıcı şirketlerin uyarıldığı, bu uyarı üzerine şirketlerin 12-13 kuruş civarında indirim yapmış olmalarına karşın, fiyatların yine arttığı, artışa sebep olarak Covid-19 salgını gösterilmekle beraber, şirketlerin salgın döneminin öncesinden bu yana toplam marj miktarlarını sistematik olarak arttırdıkları, bu kapsamda en büyük hacimli ilk sekiz dağıtıcı şirkete muhatap ... tarih ve ... sayılı yazı ile, son günlerde gerçekleştirilen fiyat artışlarının gerekçeleri hakkında bilgi istendiği, anılan yazıya verilen yanıt sonrasında da, dağıtım şirketlerinin toplam marj miktarını, olması gereken toplam marj seviyesinin üzerinde belirlediklerinin anlaşıldığı, dava konusu Kurul kararı ile en büyük işlem hacimli ilk sekiz şirket tarafından Kurum'a bildirilen ve 06/06/2020 tarihinde geçerli olan iller bazında tavan/tavsiye fiyat verilerinin baz alınarak iller arasındaki fiyat farklarının hesaplandığı, benzin ve motorin marjlarının çok yakın olması, benzin ve motorin için tek marj belirlenmesinin uygun olacağı görüşünden hareketle, iller arası fiyat farkları tablosunun, her il için tek bir fark hesaplanarak oluşturulduğu, benzin ve motorin için ayrıma gidilmediği, tabloda iller arası fark hesaplanırken, satış hacminin göz önünde bulundurularak motorin fiyatlarındaki farkların dikkate alındığı, fiyat farklarının, illerin nakliye maliyet farklılıklarının yanı sıra, rekabet koşullarındaki farklılıklarını da ihtiva ettiği, dava konusu Kurul kararı ile başlatılan tavan fiyat uygulamasında belirlenen iller arasındaki fiyat farklarının, sektörden gelen şikâyetlerin dikkate alınması sonucu, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile güncellendiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, lisans sahibi şirketler tarafından akaryakıt fiyatlarının tüketici aleyhine olarak yüksek belirlendiğinin tespit edilmesi karşısında, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesi uyarınca petrol piyasasında iki ay süreyle uygulanacak akaryakıt fiyatının tespitine ilişkin dava konusu ... tarih ve ... sayılı Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 21/06/2022 tarihinde, davacı vekili Av. ... 'ın geldiği, davalı idare vekilinin gelmediği, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra, son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesi uyarınca petrol piyasasında iki ay süreyle uygulanacak akaryakıt fiyatının tespitine ilişkin 17/03/2021 tarih ve 10081 sayılı Kurul kararının, 18/03/2021 tarih ve 31427 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesi üzerine davacı tarafından söz konusu Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesinin birinci fıkrasında, "Petrol alım satımında fiyatlar en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşur. Yerli ham petrol için, teslim yeri olan en yakın liman veya rafineride teşekkül eden 'Piyasa Fiyatı' fiyat olarak kabul edilir."; on dördüncü fıkrasında ise, "Ancak, petrol piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması hâlinde, gerekli işlemlerin başlatılmasıyla birlikte, her seferinde iki ayı aşmamak üzere, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitine ve gerekli tedbirlerin alınmasına Kurum yetkilidir." kurallarına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Petrol Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrasında, Kanun'un 10. maddesinde yer alan, olağanüstü hâllerde taban ve/veya tavan fiyat belirlemeye, tarife veya tavan fiyat oluşturmaya ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, piyasaya arz edilen mal ve hizmetlerin fiyatlarının serbestçe oluşacağı; 15. maddesinde, piyasada faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması hâlinde, gerekli işlemlerin başlatılmasıyla birlikte, Kurul kararıyla her seferinde iki ayı aşmamak üzere, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitinin yapılabileceği, gerekli tedbirlerin alınmasına ilişkin olarak ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinin gerekçesinde, petrol fiyatlarının en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşacağı, fiyatların serbest piyasada oluşumu ile, ülkemizdeki petrol ürünlerinin fiyatlarının her aşamada dış pazarlardaki fiyat dengeleri paralelinde oluşumunun amaçlandığı, Kurum'un haklı gerekçelere dayanması hâlinde fiyatlara müdahale edebileceği belirtilmiştir.
Madde metni ile gerekçesinin birlikte değerlendirilmesinden, petrol alım satımında fiyatların kanun koyucu tarafından en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşmasının öngörülmüş olması itibarıyla, sözü edilen piyasalarda oluşan fiyatların dışında fiyatların oluşması durumunda, Kurum'un haklı gerekçelere dayanmak suretiyle fiyatlara müdahale ederek her seferinde iki ayı aşmamak üzere taban ve/veya tavan fiyatı tespit edebileceği ve gerekli tedbirleri alabileceği sonucuna varılmaktadır.
Akaryakıt piyasasına söz konusu müdahalede bulunulabilmesi için her ne kadar Kanun'un lafzında, petrol piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması gerektiği belirtilmiş ise de, Kurum'un anılan hususun tespitine yönelik başka bir idareden görüş alma, inceleme/soruşturma yapılmasını isteme gibi bir zorunluluğu bulunmamaktadır. Zira, Kurum'a haklı gerekçeler bulunması hâlinde taban ve/veya tavan fiyat tespit edebileceğine ilişkin olarak yetki verilmiştir. Burada önemli olan husus, Kurum'a verilen yetkinin objektif nedenlere dayalı olarak ölçülü kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesidir.
Dosyanın incelenmesinden, Kurum tarafından, İstanbul Avrupa Yakası için 01/01/2016-12/03/2021 tarihleri arasında akaryakıt ürünlerindeki toplam marj tutarları incelendiğinde, önemli artışların olduğu ve özellikle 2020 yılı başından itibaren artışların çok daha fazla olduğu, 2016 yılı başında benzinde 43 kuruş/lt, motorinde ise 47 kuruş/lt civarında olduğu, Mayıs 2018'de şirketlerin kendi inisiyatifi ile toplam marj miktarında 5-6 kuruş/lt civarında indirim yaptıkları, ancak sonraki süreçte marjların hızlı bir şekilde yükseldiği, özellikle 2020 yılının ilk 5 aylık döneminde her bir üründe farklı olmakla birlikte 5 ilâ 7 kuruş/lt arasında artışların (yaklaşık %10) olduğunun tespit edildiği, bu kapsamda, ... tarih ve... sayılı yazıyla, 5015 sayılı Kanun'da öngörülen piyasa yapısı ve Kurum'a verilen görevler göz önünde bulundurularak fiyat oluşumu ve marjların mevcut seviyesinin ve geleceğe dönük seyrinin acilen makul seviyelere çekilmesi gerektiği, aksi takdirde, 10. madde çerçevesinde gerekli işlemlerin ivedilikle başlatılacağı hususunda, dağıtıcı lisansı sahibi şirketlerin tamamının uyarıldığı, söz konusu yazı ile yapılan uyarı neticesinde şirketler tarafından 12-13 kuruş/lt civarında indirim yapıldığı, ancak gelinen süreçte, fiyatların düzenli bir şekilde arttırıldığı, 12/03/2021 tarihi itibarıyla İstanbul Avrupa Yakası'nda özellikle en büyük işlem hacimli ilk 5 dağıtıcı firmanın ortalamasına bakıldığında toplam marjın benzinde 86 kuruş/lt, motorinde ise 87 kuruş/lt civarında olduğu, diğer taraftan, ilk 8 dağıtım şirketinin Türkiye ağırlıklı ortalama fiyatlarında İstanbul Avrupa Yakası fiyatlarına nazaran çok daha fazla artışlar olduğunun görüldüğü, ayrıca diğer illerdeki artışın, İstanbul Avrupa Yakası'ndaki artışların çok üzerinde olduğu, farklılaştırılmış ürünlere ait toplam marjın sürekli artış eğilimde olduğu, ancak son dönemlerde bu artışın çok daha fazla gerçekleştiği, ülkemizdeki toplam marjlarda görülen düzenli artışın aksine, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı uyarınca takip edilen 4 ülkedeki (Birleşik Krallık, İtalya, Fransa, Almanya) toplam marj miktarlarında, geçici ve o ülkelere mahsus gelişmeler ışığında hem yukarı hem de aşağı yönlü dalgalanmaların yaşandığı, bilhassa 2020 yılı Mart ayında Covid-19 salgınının küresel petrol piyasalarına yansımaları ile söz konusu 4 ülkede, toplam marj miktarında 25-30 cent/lt seviyelerine doğru hızlı bir yükselişin yaşandığı, ancak daha sonra tekrar hızlı bir geri çekilme olduğu, öte yandan, sektör temsilcilerinin toplam marjda son dönemdeki artışa sebep olarak gösterdikleri Covid-19 salgınının ülkemiz petrol piyasasına yansımaları kapsamında, emsal alınan 4 ülkeye paralel şekilde toplam marjın normal seviyelere geri dönmediği, bu kapsamda, dağıtıcı lisansı sahibi şirketlerin, salgın sebebiyle geçici olarak artan maliyetlerini toplam marj miktarına yansıttıkları, ancak salgının etkisinin hafiflemesiyle toplam marj miktarını salgın öncesi seviyeye döndürmek bir yana, kalıcı olarak arttırma yoluna gittikleri, kaldı ki, şirketlerin salgın döneminin çok öncesinden bu yana toplam marj miktarını sistematik olarak arttırdıklarının anlaşıldığından bahisle dava konusu Kurul kararıyla iki ay süreyle tavan fiyat uygulamasına geçildiği anlaşılmıştır.
Türkiye'deki akaryakıt piyasasının oligopolistik karakteristiğini ve rekabetçi olmayan yapısını yansıtan çeşitli Rekabet Kurulu kararları bulunmaktadır. Nitekim, Rekabet Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararında, pazarda yer alan yüksek orandaki şeffaflık nedeniyle zaman içinde akaryakıt dağıtım şirketlerince uygulanan fiyat belirleme modellerinin oluştuğunun tespit edildiği, dağıtım seviyesinde faaliyet gösteren teşebbüsler arasında TÜPRAŞ tarafından yapılan fiyat değişikliklerini izleme yönünde belirgin bir paralel fiyatlama eğilimi bulunduğu, siyah ve beyaz akaryakıt ürünleri dağıtımı pazarlarının, veri bir bilgi değişim anlaşmasının rekabete aykırı bir etki doğurmasına müsait birer piyasa yapısı sergiledikleri, akaryakıt dağıtım şirketleri arasında ... Derneği (... DER) aracılığıyla gerçekleştirilen bilgi değişiminin, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 4. maddesi anlamında rekabeti sınırlayıcı etki doğurabileceğinin anlaşıldığı; yine Rekabet Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararında, akaryakıt ürünleri dağıtım pazarındaki bilgi değişiminin rekabete aykırı etki gösterme ihtimalinin yüksek olduğu, oligopol piyasalarının temel özelliklerini taşıdığı, ilgili pazarın görece yoğunlaşmış ve durağan pazar yapısı sergilediği, ürünlerin homojen nitelik taşıdığı, nispeten yüksek pazar payına sahip teşebbüslerin uzun süredir pazarda yer almaları nedeniyle aralarında tekrarlanan etkileşimde bulundukları, söz konusu bilgi değişiminin mevcut hâliyle sürdürülmesinin ilgili pazarlarda rekabet karşıtı etkiler doğurabileceğine yönelik kuşkuların oluştuğu ifade edilmiştir.
Davacı tarafından piyasaya müdahale için Kanun'un aradığı şartların oluşmadığı ve Rekabet Kurulu kararlarının doğrudan petrol piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması hususunu ortaya koyamadığı ileri sürülmekte ise de, tavan fiyat uygulamasıyla akaryakıt fiyatlarına müdahale edilebilmesi için Rekabet Kurumu'nun somut bir tespitinin bulunması yönünde kanunî zorunluluk bulunmamaktadır.
... tarih ve ... sayılı Kurul kararının 3. maddesi uyarınca yapılan izlemelerde, dağıtıcı ve bayi marjlarının, emsal alınan 4 ülkedeki marjlara göre zaman zaman yüksek veya düşük olabilmektedir. Ayrıca, anılan Kurul kararının 5. maddesi uyarınca, kıstas alınan ülkelerdeki fiyat oluşumuna ilaveten ülkemizdeki enflasyon, kur, SAGP, faiz oranları, iş gücü ve yatırım maliyetlerdeki değişim gibi piyasa şartlarındaki farklılıkların etkisi, belirlenecek marjlara yansıtılabilmektedir.
01/01/2016-08/03/2021 tarihleri arasında "Euro Bazında Benzin İçin AB Marjları" ile "Euro Bazında Motorin İçin AB Marjları" grafiklerinde, emsal alınan 4 ülke için Avrupa Komisyonu'na ait resmî internet sitesinde haftalık olarak yayımlanan fiyat bülteninden alınan vergisiz pompa satış fiyatlarından, rafineri fiyatı olarak ilgili güne ait Platts European Market Scan'de CIF MED (Genova/Lavera) başlığı altında ABD Doları/ton cinsinden yayımlanan günlük fiyatlar düşülerek hesaplanan marjların seyri, benzin ve motorin için ayrı ayrı gösterilmektedir. Öte yandan, Birleşik Krallık'ın 01/02/2020 tarihi itibarıyla Avrupa Birliği'nden ayrılması nedeniyle bu ülkeye ilişkin fiyat verileri, söz konusu internet sitesinde yayımlanan bültende yer almasa da Kurum tarafından, bu ülkenin resmî sitesinden takip edilmektedir.
Konuyla ilgili olarak, söz konusu grafikler incelendiğinde, benzin ve motorin marjları dalgalı bir seyir izlemekle birlikte 13 Euro cent seviyesinde olduğu, ancak bazı dönemlerde hızlıca yükseldiği ve sonrasında tekrar hızlıca düştüğü, ayrıca, ülkemizdeki toplam marjlarda görülen düzenli artışın aksine, bu ülkelerdeki toplam marj miktarlarında, hem yukarı hem de aşağı yönlü gelişmelerin yaşandığı görülmektedir. Özellikle, 2020 yılı Mart ayında Covid-19 salgını nedeniyle emsal alınan 4 ülkede, toplam marj miktarının 25-30 cent/lt seviyelerine doğru hızlı bir şekilde yükseldiği, ancak daha sonra toplam marj miktarının tekrar hızlıca düşüşe geçtiği anlaşılmaktadır. Ancak, Covid-19 salgınının ülkemizdeki petrol piyasasına yansımaları kapsamında, emsal alınan 4 ülkeye paralel şekilde toplam marjın normal seviyelere geri dönmediği görülmüştür.
Diğer taraftan, emsal alınan ülkelere ait toplam marjların izlenmesinde ve bu ülkeler ile ülkemizdeki fiyatların kıyaslanması sonucunda, hem dağıtım hem de bayi faaliyetleri kapsamında yer alan maliyetlerin çok düşük bir kısmının döviz kurunda yaşanan değişikliklerden etkilendiği, ancak ülkemizde 2018-2020 yılları arasında döviz kurunda yaşanan artışlar gerekçe gösterilmek suretiyle toplam marj miktarında artış yaşanmışsa da döviz kurunda yaşanan düşüşlerde toplam marj miktarında bir değişim olmadığı, dolayısıyla, ülkemizdeki toplam marj seviyesinin izlenmesinde sadece emsal alınan 4 ülkenin toplam marjlarının, kur ile çarpılması ile bulunan değer ile doğrudan kıyaslanması suretiyle yapılmadığı, ülkemizdeki piyasa şartlarının da dikkate alındığı anlaşılmaktadır.
Bu kapsamda, davalı idarece, en büyük hacimli ilk 8 dağıtıcı şirkete hitaben gönderilen ... tarih ve ... sayılı yazıda, özellikle eşel mobil sisteminin uygulandığı dönemde pompa satış fiyatlarında, hem benzin hem de motorinde 5 ilâ 7 kuruş/lt arasında artışlar olduğu, 2020 yılı Haziran ayı ortalarında, İstanbul Avrupa Yakası'nda, benzinde ortalama 67 kuruş/lt, motorinde ise ortalama 72 kuruş/lt olan dağıtıcı-bayi toplam marjının, aradan geçen 8 aylık sürede benzinde 85 kuruş/lt, motorinde ise 86 kuruş/lt seviyelerine yükseldiği belirtilerek, son günlerde gerçekleştirilen fiyat artışlarının gerekçesi hakkında ivedilikle detaylı bilgi verilmesi istenmiş olup, konuya ilişkin ilgili şirketlerden gelen cevabî yazılar sonrasında, İstanbul Avrupa Yakası'nda gerçekleşen tavan/tavsiye edilen satış fiyatları incelendiğinde, dağıtım şirketlerinin toplam marj miktarını makul olarak değerlendirilen ve olması gereken toplam marj seviyesinin üzerinde belirlendiği anlaşılmıştır. Örneğin, İstanbul Avrupa Yakası'nda 12/03/2021 tarihi için Kurum'a bildirilen il tavan/tavsiye edilen satış fiyatlarından hareketle hesaplanan toplam marj miktarının, benzin için 84 kuruş/lt, motorin için 85 kuruş/lt olduğu görülmüştür.
Bu doğrultuda, 2015 yılından dava konusu Kurul kararının alındığı tarihe kadar, satın alma gücü paritesi, iş gücü maliyetleri, asgari ücret artışı, enerji gideri gibi belirleyici parametrelerde toplam marj miktarını, anılan miktarların günümüze güncellenmiş hâlinden daha fazla artmasını gerektirecek bir durumun olmadığı, en son belirlenen tavan fiyat kararındaki toplam marj miktarlarının (... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla, toplam marj benzin için 34 kuruş/lt, motorin için 37 kuruş/lt belirlenmiştir.), enflasyon rakamları ile güncellenmesi neticesinde ortaya çıkan değerlerden daha fazla bir miktarda toplam marj miktarının belirlenmesinin gerçekçi olamayacağı, bununla birlikte 2020 yılı Haziran ayında İstanbul Avrupa Yakası'ndaki toplam marjların 70-72 kuruş/lt seviyelerine kadar düştüğü dikkate alındığında, bu kadar kısa sürede marjların artışını haklı kılacak herhangi bir neden bulunmadığı, bu kapsamda, 12/03/2021 tarihi itibarıyla İstanbul Avrupa Yakası'nda geçerli olan benzin ve motorin toplam marj miktarlarının birbirine çok yakın olması ve kayda değer bir fark olmaması nedeniyle, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile benzin ve motorin için belirlenen toplam marj miktarlarının TÜFE ile güncellenmesi sonrası ortalamaları alınmak suretiyle bulunan 70 kuruş/lt toplam marj miktarının hem benzin hem de motorin için tek marj olarak belirlenmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu Kurul kararı kapsamında, illerin nakliye maliyet farklılıklarının yanı sıra piyasa ve rekabet koşullarındaki farklılıklar da dikkate alınmak suretiyle İstanbul Avrupa Yakası dışında kalan her bir ilde benzin ve motorin türleri için bayi tavan fiyatlarına en fazla Kurul kararının ekinde yer alan tabloda belirlenen fiyat farkının uygulanacağı öngörülmüş; dava konusu Kurul kararı yürürlüğe girdikten sonra sektörden gelen talepler dikkate alınmak suretiyle ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla iller arasındaki fiyat farkları güncellenmiştir.
Diğer taraftan, dava konusu Kurul kararıyla, dağıtıcı şirketler tarafından farklılaştırılmış ürünlerin kullanıldığı ve bu ürünlerin hem geliştirilmesi hem de pazarlaması için belli maliyetlere katlanıldığı göz önünde bulundurularak farklılaştırılmış ürünler için diğer tavan fiyat uygulamalarından farklı olarak ilave bir marj öngörülmüştür.
Dağıtım şirketlerince, farklılaştırılmış ürünlerle ilgili marjlar, maliyetlerden bağımsız olarak piyasa koşulları ve rekabet gücü çerçevesinde belirlendiğinden, bu kapsamda, hâlihazırda farklılaştırılmış ürünler için en fazla 4 kuruş/lt fark uygulayan şirketlerin yanında herhangi bir fiyat farkı uygulanmadan katkılı ürün satışı yapan şirketlerin de olduğu dikkate alınmak suretiyle farklılaştırılmış ürün için en fazla 2 kuruş/lt ilave fark uygulanmasında da hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinin on dördüncü fıkrasında, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitine ve gerekli tedbirlerin alınmasına Kurum'un yetkili olduğunun belirtildiği, piyasa faaliyetinin ise rafineri, dağıtım, bayi şeklinde zincirleme bir halka oluşturduğu, her bir halkanın kendi içerisinde ayrı bir faaliyet olarak kabul edildiği, zira rafinaj, dağıtım ve bayilik faaliyetinde bulunabilmek için ayrı ayrı lisans alınmasının zorunlu olduğu, tavan fiyat uygulamasında benzin ve motorin türleri için 70 kuruş/lt olarak üst sınır marjın belirlenmesinin ise Kanun'un davalı idareye verdiği bir yetki olduğu, söz konusu marjın gerek dağıtıcıların gerekse de bayilerin aynı zamanda maliyet ve kârını da kapsadığı, kâr marjı hesaplanmadan tavan fiyat uygulamasının olamayacağı dikkate alındığında, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesi uyarınca petrol piyasasında iki ay süreyle uygulanacak akaryakıt fiyatının tespitine ilişkin dava konusu 17/03/2021 tarih ve 10081 sayılı Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... -TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 21/06/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.