Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2021/14782 E. , 2021/359 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/14782
Karar No : 2021/359
DAVACI : …'yi temsilen … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
DAVANIN ÖZETİ : Milli Eğitim Bakanlığı Bakanlık Makamının … tarihli ve … sayılı Onayına istinaden 15/12/2020 tarihinde yayımlanan "İl-İlçe Milli Eğitim Müdürlükleri Şube Müdürü Kadrolarına Makam Onayı Doğrultusunda Görevde Yükselme Yoluyla Atama Duyurusu"nun iptali istenilmektedir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın görev yönünden reddedilerek, dava dosyasının, davayı çözümlemeye yetkili ve görevli olan Ankara İdare Mahkemesine gönderilmesine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dava dosyasının incelenmesinden; Milli Eğitim Bakanlığının merkez ve taşra teşkilatında görev yapan personelden, Milli Eğitim Bakanlığı Personelinin Görevde Yükselme, Unvan Değişikliği ve Yer Değiştirme Suretiyle Atanması Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde taşra teşkilatı il ve ilçe milli eğitim müdürlüklerinde boş olan 1.709 şube müdürü kadrosuna görevde yükselme suretiyle atama için, 29/12/2013 tarihinde yazılı sınavın ve 10-28/02/2014 tarihleri arasında ise sözlü sınavların yapıldığı, sadece sözlü sınav puanına göre 16/04/2014 tarihinde de atamaların tesis edildiği; diğer taraftan; Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 12/B maddesinde, şube müdürlüğü kadrolarına sözlü sınav puanına göre atamayı öngören düzenlemenin Danıştay Beşinci Dairesinin 06/03/2014 günlü, E:2013/8367 sayılı kararıyla yürütülmesinin durdurulmasına karar verildiği, yine aynı şekilde Milli Eğitim Bakanlığı Personelinin Görevde Yükselme, Unvan Değişikliği ve Yer Değiştirme Suretiyle Atanması Hakkında Yönetmeliğin 21. maddesinde, şube müdürlüğü kadrolarına sözlü sınav puanına göre atama yapılmasını öngören düzenlemenin de Danıştay İkinci Dairesinin 29/04/2014 günlü, E:2013/10363 sayılı kararıyla yürütülmesinin durdurulduğu, Danıştay İkinci ve Beşinci Daireleri tarafından verilen yürütmenin durdurulması kararlarında, yazılı sınavın devre dışı bırakılarak sadece sözlü sınava göre atama yapılmasının hukuka aykırı olduğu hususunun belirtildiği, yargı kararları doğrultusunda anılan yönetmeliklerde değişikliğe gidilerek şube müdürlüğü kadrolarına atanmalarda yazılı ve sözlü sınavın aritmetik ortalamasının alınacağı şeklinde düzenleme yapıldığı; öte yandan, … İdare Mahkemesinin … günlü, E:…, K:… sayılı kararıyla, dayanağını teşkil eden yönetmelik hükümlerinin yargı kararıyla yürütülmesinin durdurulmasına karar verildiği gerekçesiyle, sadece sözlü sınav puanı esas alınmak suretiyle 16/04/2014 tarihinde gerçekleştirilen Milli Eğitim Bakanlığı taşra teşkilatı şube müdürlüğü atama işlemlerinin tamamının iptaline hükmedildiği, bu kararın, Danıştay İkinci Dairesinin 10/11/2015 günlü, E:2015/5968, K:2015/8730 sayılı kararı ile onandığı, daha sonra karar düzeltme istemi de reddedilerek anılan kararın kesinleştiği; yine … İdare Mahkemesinin … günlü, E:… sayılı kararıyla, söz konusu sözlü sınav neticesine dayalı olarak yapılan tüm atama işlemlerinin yürütülmesinin durdurulmasına, bilahare … günlü, E:…, K:… sayılı kararıyla iptaline hükmedildiği ve Danıştay İkinci Dairesinin 15/10/2015 günlü, E:2015/3097, K:2015/8038 sayılı kararı ile bu kararın aynen onandığı, karar düzeltme isteminin de incelenmeksizin reddi suretiyle anılan kararın kesinleştiği; 16/04/2014 tarihinde şube müdürlüğüne yapılan atamalarla ilgili olarak, ek yerleştirme yapılabilmesi için, Milli Eğitim Bakanlığı Bakanlık Makamının … tarihli ve … sayılı Onayı muvacehesince "İl-İlçe Milli Eğitim Müdürlükleri Şube Müdürü Kadrolarına Makam Onayı Doğrultusunda Görevde Yükselme Yoluyla Atama Duyurusu"nun yayımlanması üzerine, görülmekte olan işbu davanın açıldığı anlaşılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 4575 sayılı Kanun ile değişik 24. maddesinin 1. fıkrasında;
''Danıştay ilk derece mahkemesi olarak:
a) (Değişik: 2/7/2018 – KHK-703/184 md.) Cumhurbaşkanı kararlarına,
b) (Değişik:2/7/2018–KHK-703/184 md.) Cumhurbaşkanınca çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dışındaki düzenleyici işlemlere,
c) (Değişik:2/7/2012-6352/45 md.) Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere,
d) Danıştay İdari Dairesince veya İdari İşler Kurulunca verilen kararlar üzerine uygulanan eylem ve işlemlere,
e) Birden çok idare veya vergi mahkemesinin yetki alanına giren işlere,
f) Danıştay Yüksek Disiplin Kurulu kararları ile bu Kurulun görev alanı ile ilgili Danıştay Başkanlığı işlemlerine, Karşı açılacak iptal ve tam yargı davaları ile tahkim yolu öngörülmeyen kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan idari davaları karara bağlar.' hükmüne yer verilmiştir.
2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun'un 1. maddesinde; bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinin bu Kanunla verilen görevleri yerine getirmek üzere kurulmuş "genel görevli" mahkemeler olduğu kurala bağlandıktan sonra, aynı Kanun'un 5. maddesinde; idare mahkemelerinin, vergi mahkemelerinin görevine giren davalar ve ilk derecede Danıştayda çözümlenecek olanlar dışındaki davaları çözümleyeceği belirtilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14/3-a maddesinde; dilekçelerin görev ve yetki yönünden inceleneceği, 15/1-a maddesinde; 14. maddenin 3/a bendine göre idari yargının görevli olduğu konularda, görevli veya yetkili olmayan mahkemeye açılan davanın görev veya yetki yönünden reddedilerek dava dosyasının görevli veya yetkili mahkemeye gönderilmesine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
12/10/2013 tarih ve 28793 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Personelinin Görevde Yükselme, Unvan Değişikliği ve Yer Değiştirme Suretiyle Atanması Hakkında Yönetmeliğin "Atama" başlıklı (Değişik:RG-13/1/2018-30300) 21. maddesinin 1. fıkrasında, "(1) Bu Yönetmelikte belirtilen görevlere ilişkin boş kadrolara atama yapılmasında başarı puanı esas alınır. Başarı puanı, yazılı ve sözlü sınavda başarılı olanların sınav puanlarının aritmetik ortalaması esas alınmak suretiyle belirlenir ve Bakanlığın internet sitesinde duyurulur. Atanmak üzere başvuruda bulunan adayların atamaları, başarı sıralaması ve puan üstünlüğü esasına göre tercihleri de dikkate alınarak yapılır." hükmüne yer verilmiştir.
Milli Eğitim Bakanlığı Bakanlık Makamının 02/12/2020 tarihli ve 41289672-641.04-E.17586332 sayılı Onayı muvacehesince yayımlanan "İl-İlçe Milli Eğitim Müdürlükleri Şube Müdürü Kadrolarına Makam Onayı Doğrultusunda Görevde Yükselme Yoluyla Atama Duyurusu"nda;
"A- BAŞVURUDA BULUNACAKLAR
Bakanlık Makamının … tarihli ve … sayılı Onayı doğrultusunda, Bakanlığımızın taşra teşkilatı il/ilçe millî eğitim müdürlükleri şube müdürü ihtiyacını karşılamaya yönelik 31.10.2013 tarihli Makam Onayı ile başlatılan ve kadro sayısı 1.709 olarak ilan edilen süreçte görevde yükselme yazılı ve sözlü sınavlarında başarılı olarak tercih hakkı verilen 3.287 şube müdürü adayından yazılı ve sözlü sınav puanlarının aritmetik ortalaması alınarak belirlenen puana göre 1.709'uncu sırada bulunan adayın sahip olduğu "76,3333" puan, taban puan olarak esas alınarak;
Bu süreçte görevde yükselme yazılı ve sözlü sınavlarında başarılı olmalarına rağmen şube müdürü kadrolarına herhangi bir nedenle atanamayanlardan yazılı ve sözlü sınav puanlarının aritmetik ortalaması, taban puan olarak esas alınan "76,3333" ve üzerinde olup hâlen Bakanlığımız kadrolarında görev yapmakta olan adaylara, dava açıp açmadıklarına veya dava açanların açtıkları davayı kazanıp kazanmadıklarına bakılmaksızın bir defaya mahsus olmak üzere tercih hakkı verilecektir. Yazılı ve sözlü sınav puanlarının aritmetik ortalaması, "76,3333" puanın altında olan adaylara ise tercih hakkı verilmeyecektir.
Tercih başvurusunda bulunabilecek şube müdürü adaylarının bilgileri ilgili Valiliklere gönderilecektir.
Tercihlerine atanamayan ya da atandığı hâlde yasal süresi içerisinde göreve başlamayanlara, bu kapsamda başka tercih ve atanma hakkı verilmeyecektir." düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Öğretide de kabul edildiği üzere; sözlük anlamı ile "düzenli hale koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda "kural koyma" ile eş anlamlıdır. Kural ise, hukukta sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. Yasama organının yasama tasarrufları dışında idare, Anayasa ve yasal düzenlemelerden aldığı yetki ile kural koyma, düzenleme yapma yetkisine sahiptir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, genelge gibi düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin "düzenleyici" nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar koymuş olması gerekir.
"Kural işlemler" (ya da diğer adıyla "genel düzenleyici işlemler"), yukarıda da değinildiği üzere, üst hukuk normuna uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da olan bir kuralı değiştiren veya kaldıran işlemlerdir.
Öte yandan, bazı idari işlemlerin, "genel" olmalarına karşın, düzenleyici işlem niteliğinde olmadıklarını da belirtmek gerekir. Bir işlemin kural (düzenleme) olup olmadığı, salt bunları yapanların niteliklerine göre değil, bu işlemlerin içerikleri ve doğurdukları hukuksal sonuçlar da göz önünde bulundurulmak suretiyle saptanmalıdır.
Yukarıda yer verilen kurallardan, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak inceleyeceği uyuşmazlıkların sayma suretiyle belirlendiği ve bunlar dışındaki bütün uyuşmazlıkların idare mahkemelerinin görevinde bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda, dava konusu işlemin, yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri çerçevesinde ve bu konuda verilen yargı kararları dikkate alınarak, uygulamaya yönelik işlem olduğu, yeni bir kural getirmediği ve bu içeriğiyle "düzenleyici işlem" niteliği taşımadığı anlaşılmış olup, uyuşmazlığın, 2575 sayılı Kanun'un yukarıda değinilen 24. maddesinde sayılan ve ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda görülecek davalar arasında yer almadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Netice itibarıyla, düzenleyici işlem niteliğinde bulunmayan ve Milli Eğitim Bakanlığı Bakanlık Makamının … tarihli ve … sayılı Onayına istinaden 15/12/2020 tarihinde yayımlanan "İl-İlçe Milli Eğitim Müdürlükleri Şube Müdürü Kadrolarına Makam Onayı Doğrultusunda Görevde Yükselme Yoluyla Atama Duyurusu"nun iptali istemiyle açılmış olan bu davanın görüm ve çözümü, 2576 sayılı Kanun'un 5. maddesi uyarınca idare mahkemesine ait bulunmaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN GÖREV YÖNÜNDEN REDDİNE,
2. 2577 sayılı Kanun'un 15. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca, dava dosyasının, anılan Kanun'un 32/1. maddesine göre davayı çözümlemeye yetkili ve görevli olan Ankara İdare Mahkemesine gönderilmesine, 01/03/2021 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun değişik 24. maddesinde; Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak, Cumhurbaşkanı kararlarına, Cumhurbaşkanınca çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dışındaki düzenleyici işlemlere, Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere karşı açılacak iptal ve tam yargı davalarını karara bağlayacağı hükmüne yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; Milli Eğitim Bakanlığının merkez ve taşra teşkilatında görev yapan personelden, Millî Eğitim Bakanlığı Personelinin Görevde Yükselme, Unvan Değişikliği ve Yer Değiştirme Suretiyle Atanması Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde taşra teşkilatı il ve ilçe millî eğitim müdürlüklerinde boş olan 1.709 şube müdürü kadrosuna görevde yükselme suretiyle atama için, 29/12/2013 tarihinde yazılı sınavın ve 10-28/02/2014 tarihleri arasında ise sözlü sınavların yapıldığı, sadece sözlü sınav puanına göre 16/04/2014 tarihinde de atamaların tesis edildiği; söz konusu atama işlemlerinin tamamının yargı kararı ile iptal edildiği ve yine atama işlemlerinin dayanağı olan düzenleyici işlemler hakkında da yürütmenin durdurulması yönünde kararlar verildiği; davalı idarece, sözü edilen yargı kararları dikkate alınarak yapılacak uygulamalara ilişkin dava konusu edilen "İl-İlçe Milli Eğitim Müdürlükleri Şube Müdürü Kadrolarına Makam Onayı Doğrultusunda Görevde Yükselme Yoluyla Atama Duyurusu" ile görevde yükselme yazılı ve sözlü sınavlarında başarılı olmalarına rağmen şube müdürü kadrolarına herhangi bir nedenle atanamayanlardan yazılı ve sözlü sınav puanlarının aritmetik ortalamasının "76,3333" ve üzerinde olup hâlen Bakanlık kadrolarında görev yapmakta olan adaylara, dava açıp açmadıklarına veya dava açanların açtıkları davayı kazanıp kazanmadıklarına bakılmaksızın bir defaya mahsus olmak üzere tercih hakkı verilmesi, anılan puanın altında kalanlara tercih hakkı tanınmaması, başvuru zamanı ve başvuru yapılacak yerler ile başvurunun geçersiz sayılacağı hallere ve puan eşitliği halinde öncelik hakkı tanınacakların nasıl belirleneceğine ilişkin kurallara yer verilmiş, başvuruların incelenerek değerlendirilmesi ve onaylanması konusunda yetki verilen İl ve İlçe Milli Eğitim Müdürlüklerince yapılacak iş ve işlemlere ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir.
Görüldüğü üzere; dava konusu işlem, 2014 yılında taşra teşkilatında boş olan 1.709 şube müdürü kadrosuna görevde yükselme suretiyle yapılan atamaların iptal edilmesinden sonra, yeniden yapılacak değerlendirmelere ilişkin usul ve esasların belirlenmesi niteliğinde, ülke çapında uygulanacak ve genel nitelikli bir düzenleme olup, sözü edilen düzenleyici işlemin iptali istemiyle açılan davanın, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görülmesi gerektiği düşüncesiyle aksi yönde oluşan çoğunluk kararına katılmıyorum.