T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/1489
Karar No : 2023/9126
TEMYİZ EDENLER : 1-(DAVALI) … Bakanlığı-ANKARA
VEKİLİ : Av. …
2- (DAVALI YANINDA MÜDAHİL) … Özel Sağlık Hizmetleri A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının davalı tarafından iptale ilişkin kısmının, davalı yanında müdahil tarafından tümünün temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Adana ili, Çukurova ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alanda Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemiyle onaylanan Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası 1.Etap 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planının ve plana askıda yapılan itirazın reddine ilişkin … tarih ve … sayılı kararın iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; yerinde yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu hazırlanan raporun ve dosyanın birlikte değerlendirilmesinden, taşınmazın kuzey Adana bölgesinin batı uzantısında ve Turgut Özal Bulvarı’na cepheli bir konumda bulunduğu, dava konusu nazım imar planı bütünlüğü içinde ve bölgedeki mevcut yapılaşma çerçevesinde taşınmazda ticaret+konut kullanım kararının getirilmesinin uygun olduğu, Turgut Özal Bulvarının başlangıcından bitimine kadar bu yola cepheli olan tüm taşınmazlarda getirilen ticaret+konut kullanım kararları için yapı yoğunluğunun E:1,60 ila E:2,40 değerleri arasında olması nedeniyle dava konusu taşınmazın emsalinin de Turgut Özal Bulvarına cepheli taşınmazlarla aynı nitelikte olması gerektiği, ayrıca, dava dilekçesinde taşınmazın kuzey ve doğusundan geçen yaya ve araç yollarının iptal edilerek kuzeyindeki 8346 sayılı ada ile birleştirilmesi nedeniyle cephelerin gerekçesiz olarak kapatıldığı iddiasında bulunulduğu, davanın konusunu 1/5000 ölçekli nazım imar planının oluşturduğu ve dava konusu edilen yaya yolunun 1/1000 ölçekli uygulama imar planında gösterilmesi gereken yollardan olduğu, ancak 1/5000 ölçekli nazım imar planında anılan imar yolunun gösterilmesinin, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına dayandığından taşınmazın kuzeyindeki yaya yolunun imar planlarında gösterilmesi ve korunması gerektiği, anılan yaya yolunun kaldırılmaması halinde, kullanıcı profilleri ve ziyaret amaçları ile alanı kullanım biçimleri farklı olan ticaret, konut ve/veya ticaret+konut kullanımlarının birbirinden ayrılmasını sağlayacağından yolun kaldırılmasının bu yönüyle de uygun olmadığı, bu nedenle, dava konusu imar planının ve plana yapılan itirazın reddine dair işlemine şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğu neticesine ulaşılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, hukuka uygun bulunmayan dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; davanın, 1/5000 ölçekli nazım imar planının yalnızca davacı parseline yönelik kısmının iptali talebiyle açılmış olmasına rağmen, İdare Mahkemesi kararının gerekçesinde bu şekilde bir sınırlandırma yapılmadan hüküm kurulduğu görüldüğünden istinafa konu karardaki iptal hükmünün, uyuşmazlık konusu taşınmaz dışındaki kısmının kaldırılmasına, dava konusu edilmemesi nedeniyle kaldırılan bu kısım hakkında hüküm kurulmamasına; davacının 1/5000 ölçekli nazım imar planına yaptığı itirazın zımnen reddi üzerine açtığı dava devam ederken davacı itirazının 05/02/2019 tarihli Bakanlık oluru ile kısmen kabul edildiği, davacının talebi doğrultusunda imar planı değişikliği yapılarak taşınmazın kullanım kararının ticaret+konut alanı olarak değiştirildiğinden İdare Mahkemesince, kullanım kararına ilişkin kısım yönünden konusuz kalan dava hakkında verilen kararın bu kısmının da kaldırılmasına, anılan kısım hakkında karar verilmesine yer olmadığına; taşınmazın kuzey ve doğusundan geçen yaya ve araç yollarının Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4. maddesinde tanımına yer verilen nazım imar planının ölçeği ve amacı gereği dava konusu planda gösterilmesi zorunlu olan kullanımlardan olmadığı, planlama ilkeleri ve şehircilik esasları bakımından bulunması gerekli olan bu yolların 1/1000 ölçekli uygulama imar planında gösterilmesi gereken kullanımlardan olduğu, ancak, İdare Mahkemesince, yaya yoluna ilişkin olarak atıf yapılan … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı iptal kararının, bahse konu yaya yolunun 1/5000 ölçekli nazım imar planında gösterilmesi gerektiğine yönelik bir gerekçe ve hüküm içermediği, bu haliyle yaya yolunun nazım imar planında gösterilmesini gerektiren bir hukuki durum bulunmadığından kararın yaya yoluna ilişkin kısmının kaldırılmasına, anılan kısım yönünden davanın reddine; istinafa konu kararın yapı yoğunluğuna ilişkin kısmı yönünden ileri sürülen iddiaların ise söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca, anılan kısım yönünden istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından; temyize konu kararın iptale yönelik kısmının, usul ve yasaya aykırı olduğu, davaya konu 1/5000 ölçekli nazım imar planı notlarında parsellerin en çok %60'ının ticaret kullanımına ayrılabileceği, bu alanlardaki yapılaşmanın, en çok E:1,20 yoğunluk değerine uygun olarak yapılabileceği düzenlendiğinden E:1,20 değerinin üzerinde yoğunluk kararı getirilmesinin mümkün olmadığı, bu nedenle kararın iptale yönelik kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
… Özel Sağlık Hizmetleri A.Ş. Tarafından; davaya konu parselin önceki imar planlarında olduğu gibi sağlık tesis alanı olarak planlanması gerektiği, sosyal donatı alanlarının zorunluluk olmadıkça kaldırılamayacağı, kaldırılan sağlık tesis alanı yerine aynı hizmet bölgesi içinde eşdeğer sağlık tesis alanı ayrılmamasının ve yatırımcı kuruluşun görüşünün alınmamasının uygun olmadığı, bölgede müdahil şirketin sahibi olduğu parsellerde hastane binalarının yapılarak hizmete açıldığı, biri dava konusu parselin bitişiğinde yer alan müdahilin maliki olduğu parsellerdeki sağlık tesis alanı kullanımı kararları kaldırılmadığı halde davacı parselinin ticaret alanı ve sonrasında konut+ticaret alanı olarak planlandığı, kişiye özel bir uygulama olan davaya konu nazım imar planı değişikliğinin eşitliğe aykırı olduğu, davaya konu taşınmazın E:1,20 yoğunluklu ticaret+konut alanı olarak planlanmasının uygun olmadığı, İdare Mahkemesi kararının gerekçesinde belirtildiğinin aksine uyuşmazlık konusu parselin Turgut Özal Bulvarı üzerinde cephesinin bulunmadığı, bu nedenle bulvar üzerindeki parsellerle aynı kullanım kararlarının ve yoğunluk değerlerinin verilmesinin uygun olmadığı, taşınmazın sağlık alanı olarak kullanılmak üzere planlanan adada yer aldığı, bu nedenle temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının yapı yoğunluğuna yönelik kısmının bozulmasına, davalı yanında müdahilin temyiz isteminin incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 29/10/2021 tarih ve 31643 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi uyarınca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiğinden Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı davacı olarak belirlenerek gereği görüşüldü:
Duruşma yapılmasına gerek görülmedi.
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacının, Adana ili, Çukurova ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazının bulunduğu alanda Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemiyle onaylanan Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası 1.Etap 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planında, taşınmazda, orta yoğunlukta ticaret alanı (T-2) fonksiyonu getirilmiştir.
Anılan nazım imar planı değişikliğinin 07/06/2018-06/07/2018 tarihleri arasında askıya çıkarılması üzerine davacı tarafından 20/06/2018 tarihinde, askıda yapılan itiraz 04/09/2018 tarihinde zımnen reddedilmiş, aynı gün, görülmekte olan dava açılmıştır.
Dava devam ederken, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile davacı itirazı kısmen kabul edilerek taşınmazın kullanım kararı ticaret+konut alanı, yapılaşma koşulu ise E:1,20 olarak değiştirilmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun "İstisnalar" başlıklı 4. maddesin 1. fıkrasında; 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, bu Kanunun ilgili maddelerine uyulmak kaydı ile 2960 sayılı İstanbul Boğaziçi Kanunu ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun ile diğer özel kanunlar ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümleri uygulanır." hükmüne, "Tanımlar" başlıklı 5. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde, "Nazım İmar Planı; varsa bölge planlarının mekâna ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plandır.” düzenlemesine yer verilmiştir.
09/07/2018 tarih ve 30473 sayılı (3. Mükerrer) Resmi Gazetede yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A-c maddesinin işlem tarihinde yürürlükte bulunan halinde: "Milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarını belirlemek ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak, değiştirmek, onaylamak, uygulamak veya uygulanmasını sağlamak." Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıkları Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Dava tarihinde yürürlükte olan 10/07/2018 tarihinde 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde de benzer düzenlemelere yer verildiği görülmektedir. Anılan Kararnamenin "Teşkilat" başlıklı 98. maddesinde, Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatından oluşacağı ifade edilmiş, "Hizmet Birimleri" başlıklı 99. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü sayılmış ve Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü başlıklı 109. maddesinde ise; "(1) Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şunlardır: ..c) Milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarını belirlemek ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak, değiştirmek, onaylamak, uygulamak veya uygulanmasını sağlamak, ç) Tabiat varlıkları, doğal, tarihi, arkeolojik ve kentsel sitler ile koruma statüsü bulunan diğer alanların çakıştığı yerlerde koruma ve kullanma esaslarını ilgili bakanlıkların görüşünü alarak belirlemek ve bu alanların kısmen veya tamamen hangi idarelerce yönetileceğine karar vermek, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak ve onaylamak.." hükmü getirilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1- Davalı yanında müdahlin temyiz istemi yönünden:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 31. maddesinin atıf yaptığı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu yerine çıkarılan ve 01/10/2011 tarihinde yürürlüğe giren 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanununun "Taleple Bağlılık İlkesi" başlıklı 26. maddesinin 1. fıkrasında, hakimin, tarafların talep sonuçlarıyla bağlı olduğu, talepten fazlasına veya başka bir şeye karar veremeyeceği, duruma göre, talep sonucundan daha azına karar verebileceğine, "Feri müdahilin durumu" başlıklı 68. maddesinde ise; müdahale talebinin kabulü hâlinde müdahilin, davayı ancak bulunduğu noktadan itibaren takip edebileceği, müdahilin, yanında katıldığı tarafın yararına olan iddia veya savunma vasıtalarını ileri sürebileceği ve tarafın işlem ve açıklamalarına aykırı olmayan her türlü usul işlemlerini yapabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Usul hukukunun en temel ilkelerinden biri olan "taleple bağlılık ilkesi" uyarınca, idari yargı mercilerinde açılan davalarda; mahkemelerin, davacının istemi ile bağlı olduğu ve istemi genişletecek veya daraltacak biçimde karar veremeyeceği açıktır.
Uyuşmazlıkta, dava konusu nazım imar planı değişikliği ile taşınmazın fonksiyonunun orta yoğunlukta ticaret alanı olarak belirlendiği, görülen davanın, parsel maliki tarafından, taşınmazın çevresindeki parsellerden daha düşük yoğunluklu olacak şekilde ve ticaret+konut alanı olması gerekirken ticaret alanı olarak planlanmasının uygun olmadığı yolundaki iddialarla açıldığı, davalı idare tarafından, taşınmazda getirilen yoğunluk değerlerinin ve dava devam ederken 06/02/2019 tarihli plan değişikliği ile getirilen ticaret+konut alanı kullanım kararının uygun olduğunun savunulduğu, müdahil tarafından ileri sürülen iddiaların ise önceki imar planları ile uyuşmazlık konusu taşınmazda getirilen sağlık tesisi alanını kullanım kararının dava konusu nazım imar planında kaldırılmasının uygun olmadığı ve dava konusu taşınmazın komşuluğunda bulunan müdahil şirkete ait taşınmazlarda olduğu gibi dava konusu parselin de sağlık tesis alanı olarak planlanması gerekirken eşitlik ilkesine aykırı davranıldığına yönelik olduğu görülmektedir.
Taşınmazın fonksiyonu bakımından; ticaret+konut alanı kullanım kararı getirilmesi gerekirken ticaret alanı kullanım kararının getirilmesi ve yoğunluk değerlerinin çevresine göre düşük belirlenmesi nedeniyle işlemde hukuka aykırılık bulunduğunun yargı merciince karara bağlanması amacıyla açılan işbu davada, davacının, dava konusu imar planından önceki 1/5000 ölçekli nazım imar planındaki sağlık tesis alanı kullanım kararının kaldırılmasının hukuka aykırılığı bakımından bir iddiası bulunmaması karşısında, taşınmazın kullanım kararının sağlık tesisi alanı olarak belirlenmesinin uygun olup olmadığı yönünde bir inceleme yapılmasının, taleple bağlılık ilkesine aykırı olduğu kadar davacının aleyhine sonuçlar doğurabileceğinden aleyhe hüküm kurma yasağı kapsamında olduğu neticesine varılmıştır.
Öte yandan, müdahil tarafından ileri sürülen temyiz iddialarının, yanında davaya katıldığı davalı idarenin savunmalarıyla çeliştiği ve yanında katıldığı tarafın yararına olmadığı gibi davalı tarafın işlem ve açıklamalarına aykırı olduğu anlaşılmaktadır. Müdahil tarafından ileri sürülen iddiaların, ancak komşu parsel maliki sıfatıyla davalı idareye karşı açacağı başka bir davada incelenmesi mümkün olduğundan davalı idare yanında davaya katıldığı bakılan uyuşmazlıkta incelenmesine olanak bulunmamaktadır.
Belirtilen sebeple, davalı yanında müdahilin temyiz isteminin incelenmesine olanak bulunmadığına karar verilmesi gerekmektedir.
2- Davalının temyiz istemi (temyize konu kararın yapı yoğunluğuna ilişkin kısmı) yönünden:
Davaya konu taşınmazın bulunduğu alanda yürürlükte olan üst kademedeki tek plan olan Mersin-Adana 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında, Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası sınırları içerisinde, kentsel gelişme alanı kullanım kararı getirilen alanda kalan taşınmaza ilişkin çevre düzeni planı notları şu şekildedir:
Mersin-Adana 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planın 4.6. sayılı plan notunda, "Kentsel gelişme alanları: Bu planın hedef yılına ilişkin nüfus kabulleri ile ilke ve stratejileri doğrultusunda, kentsel gelişmeye ayrılmış alanlardır.", 4.3.7.9 sayılı plan notunda, "Yaban hayatı koruma ve geliştirme sahaları: Av ve yaban hayvanlarının ve yaban hayatının korunduğu, geliştirildiği av hayvanlarının yerleştirildiği yaşama ortamında iyileştirici tedbirlerin alındığı ve gerektiğinde özel avlanma planı çerçevesinde avlanmanın yapılabildiği sahalardır.", koruma ilkeleri başlıklı 5.1. sayılı bölümün 5.1.13. sayılı plan notunda, "4915 sayılı Kara Avcılığı Kanunu ve 2873 sayılı Milli Parklar Kanunu uyarınca belirlenen milli parklar, tabiat parkları, tabiatı koruma alanları, tabiat anıtları, yaban hayatı koruma ve geliştirme sahalarının korunması" planın koruma ilkeleri arasında belirtilmiştir.
Uyuşmazlık konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planının Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 29/05/2018 tarih ve 96241 sayılı işlemiyle 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A maddesi uyarınca onaylandığı, dava konusu taşınmazın bulunduğu alanın Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası ilan edilen alan sınırları içerisinde yer aldığı, ancak 1/25.000 ölçekli nazım imar planının onama sınırları dışında kaldığı, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planının üst ölçekli planı niteliğinde olan 1/100.000 ölçekli Adana-Mersin Çevre Düzeni Planında taşınmazın bulunduğu alanın Adana Seyhan Baraj Gölü YHGS ilan edilen alanı içerisinde kentsel gelişme alanı içinde yer aldığı, dava konusu nazım imar planında ise orta yoğunluklu ticaret alanı (T-2) kullanımında kaldığı, görülmekte olan davanın taşınmazın ticaret+konut alanı olan kullanım kararının ticaret alanına çevrilmesinin, emsal değerinin bulvara cepheli taşınmazlar ile aynı olmamasının ve kuzeyde yer alan yaya yolunun planda gösterilmemesinin uygun olmadığı iddialarıyla açıldığı görülmektedir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu taşınmazların bulunduğu alanda yürürlükte olan 1/25.000 ölçekli nazım imar planının Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylandıktan sonra, Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile tadilen onaylanarak Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kesinleştiği, 1/25.000 ölçekli revizyon nazım imar planında alanın tamamının “Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahası” olarak belirlendiği, ancak bu planda “Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahası” olarak belirlenmiş olan alan için herhangi bir plan kararı ve yapılaşma koşulu getirilmediği, plan notları ile bu alana ilişkin 1/25.000 ölçekli nazım imar planının ayrıca yapılacağının belirtildiği, bu doğrultuda değerlendirildiğinde Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahasına ilişkin 1/25.000 ölçekli nazım imar planı kararı bulunmadığının görüldüğü, taşınmazların bulunduğu alana yönelik öngörülen plan kararları açısından dava konusu olan 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile alanda yürürlükte olan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı arasındaki ilişkinin şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve ilgili mevzuata uygun bir şekilde kurulduğu, dava konusu nazım imar planı notlarında ve plan kararlarında, plan onama sahası içindeki alanın, Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahası içinde kalması nedeniyle ilgili mevzuat ve koruma ilkeleri kapsamında değerlendirilmesi gerektiğinin belirtildiği, uyuşmazlığa konu planın, leke plan niteliğindeki Mersin-Adana Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planıyla tutarlı olduğu, mevzuatta yer verilen plan hazırlama esas ve ilkelerine uygun biçimde hazırlandığı görülmektedir.
Bununla birlikte, Adana ili, Çukurova ve Sarıçam ilçeleri sınırları içerisinde, Seyhan Baraj Gölü çevresinde, yaklaşık 4.048 hektarlık bir alana yönelik hazırlanan Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahası I. Etap 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planının tek bir parsele yönelik ve/veya noktasal ölçekte hazırlanmış olan bir plan değişikliği olmayıp geniş bir alana yönelik olarak hazırlanan bir imar planı olduğu, Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahasının Bakanlar Kurulunun 2006/10966 sayılı kararı ile ilan edildiği, 05/10/2006 tarih ve 26310 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmesinin ardından Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası içerisinde kalan alanlarla ilgili olarak Orman Su İşleri Bakanlığı Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü 7. Bölge Müdürlüğü Adana Şube Müdürlüğü tarafından Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahasının Yönetim ve Gelişme Planının hazırlandığı, akabinde Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahası olarak ilan edilen alan sınırları içerisinde kalan planlı alanlara yönelik, Yönetim ve Gelişme Planı doğrultusunda yeni bir imar planının hazırlanmasının zorunlu olduğu, dava konusu nazım imar planının da bu doğrultuda hazırlanarak onaylandığı, dolayısıyla uyuşmazlığa konu nazım imar planının hazırlanmasında şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, kamu yararına ve mevzuata aykırı bir durumun bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Farklı bir parsel maliki tarafından, Adana ili, Sarıçam ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alanda Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planının onaylanmasına ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın … tarih ve … sayılı işleminin ve anılan nazım imar planına yapılan itirazın reddi cevabını bildiren Adana Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istemiyle açılan davada, ... İdare Mahkemesince, davanın nazım imar planı yönünden reddi, bildirim yazısı yönünden incelenmeksizin reddi yolunda verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı karara (Anılan karara karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı karar, Dairemizin 07/12/2023 tarih ve E:2021/8612 K:2023/9119 sayılı kararı ile onanmıştır.) esas alınan ve aralarında görülmekte olan davada da bilirkişi olarak teknik görüşüne başvurulan kişilerden …'in yer aldığı bilirkişi raporunda, görülen davada alınan rapordan daha kapsamlı değerlendirmelere yer verildiğinden uyuşmazlığın … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına esas alınan rapor da gözetilmek suretiyle çözümlenmesi gerektiği kanaatine varılmıştır. Nitekim, Dairemizce, davaya konu nazım imar planına ilişkin olarak açılan çok sayıda davada, idare mahkemelerince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen raporların da yukarıda yer verilen idare mahkemesi kararına esas alınan rapor ile benzer nitelikte olduğu, işbu davada alınan bilirkişi raporunun ise farklı yönde olduğu gözetilmiştir.
Öte yandan, yukarıda bahsi geçen davada esas alınan raporda, hukuka uygunluk denetimi yapılan taşınmazın, görülmekte olan davaya konu taşınmazdan çok daha hassas nitelikte korunması gereken bir alanda (yarımada içerisinde ve Seyhan Gölüne çok yakın konumda) kalması sebebiyle anılan raporun yalnızca Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahası içerisinde, plan kararlarının ve yoğunluk değerlerinin ne şekilde belirlenmesi gerektiğine ilişkin teorik değerlendirmelere yönelik kısmının dikkate alınabileceği tabiidir.
... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına esas alınan raporda; davaya konu nazım imar planı genelinde, Seyhan Baraj Gölü çevresinde genel olarak doğal ve çevresel değerlerin korunduğu ve koruma-kullanma dengesi yönünden sürdürülebilir bir gelişmenin oluşturulmaya çalışıldığı, dava konusu nazım imar planında öngörülen yoğunluk kararlarının belli bölgelerde farklılaştığı, bu bağlamda bir değerlendirmenin yapılabilmesi için yoğunluk kararlarının belirlenmesindeki temel değişkenlerin değerlendirilmesi gerektiği, yoğunluk kararlarının belirlenmesinde etkili olan üç değişken grubu bulunduğu, ilk değişken grubunda, alanın topografik yapısı, toprak yapısı ve zemin etüdleri gibi doğal veriler ile güneş, rüzgar ve yağış biçimleri gibi iklimsel girdilerin etkili olduğu, mevcut arazi kullanım türleri ile varsa mevcut yapılı çevrenin de bu grup kapsamında önemli olduğu, bu grupta yer alan değişkenlerin, planlanın hazırlanması sürecinde ilgili kurum ve kuruluşlardan elde edilecek verilerin birlikte analizi ve yerinde yapılacak arazi gözlemleri ile plan kararlarını yönlendirdiği, yapılı bir çevrenin bulunmadığı alanlarda ise farklı tarımsal kullanım türlerinin ve altyapının önemli girdiler olduğu, söz konusu değişken grubu içerisindeki her bir değişkendeki farklılaşmanın, plan öngörü kararlarının çeşitlenmesine ve özelleşmesine neden olabildiği, daha açık bir ifadeyle, mevcut arazi kullanımı, toprak yapısı, topografya ve iklim verilerinin birlikte değerlendirilmesi ve analizi ile planlama alanı içerisinde farklı yapılaşma yoğunluklarının ve koşullarının öngörülmesinin mümkün olduğu; ikinci değişken grubunda, plan öngörüleri ile geliştirilen ulaşım şemaları, sosyal-teknik donatı alanları ve yoğunluk yaratabilecek çalışma alanlarının etkili olduğu, böylece plan öngörüleriyle çevresinden farklılaşan alanlarda arazi kullanım kararı ile ilişkili olarak farklı yoğunluk kararlarının belirlenebilmesinin de mümkün olduğu, üçüncü değişken grubunun ise planlama alanı içerisindeki mülkiyet dokusu ve kadastral yapı olarak ele alınabileceği, farklı taşınmaz büyüklüklerinin bir araya gelebilme ve/veya ayrışabilme olanakları dikkate alınarak planlama süreci içerisinde kolay uygulanabilirliğin sağlanabilmesi için yoğunluk farklılıkları oluşturulabildiği, ancak, bu yöntemin ağırlıklı olarak imar parsellerinin oluşması sürecinde ele alındığı, bu çerçevede, davaya konu 1/5000 ölçekli nazım imar planında yoğunluk değerlerinin düşürülmesine ilişkin plan kararlarının planlama konusu alanın yukarıda yer verilen değişken grupları çerçevesinde, yani planlanan alanın kendi özellikleri gözetilerek belirleneceği değerlendirmesine yer verilmiştir.
Aynı raporda, özel statüye sahip alanlarda, koruma-kullanma dengesinde, kullanım kararlarının koruma ilkelerine göre sınırlanması ve koruma yönüne ağırlık veren yaklaşımların öne çıkmasının beklendiği, nitekim dava konusu alanın özel statüsüne ilişkin olarak, dava konusu planın üst kademesinde yer alan 26/11/2007 tarihli Mersin-Adana Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının 5.1.12 sayılı plan notunda korunacak alanlarda, kentsel gelişme baskılarını azaltacak tedbirlerin alınması gerektiği ilkesine yer verildiği, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planının bütününe bakıldığında, 2.571,59 hektarlık planlama alanının Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahası sınırlarına göre belirlendiği, Seyhan Gölü içerisindeki hassas kullanım bölgelerinin, karada ve göldeki sürdürülebilir kullanım bölgelerinin, orman alanları ve mevcut yerleşim alanlarının planın ana çerçevesini oluşturduğu, tüm bu kullanımlar bakımından koruma-kullanma dengesinde korumaya ilişkin ilkelerin ağırlıkta olduğu, dava konusu nazım imar planında, planlama alanının korunması gereken niteliği gözetilerek, önceden imar planı yapılarak belirlenen yoğunluk kararlarının değiştirildiği, plan bütünündeki arazi kullanımı dağılımlarına göre öneri konut alanlarında düşük yoğunluklu konut alanlarının çoğunlukta olduğu, orta yoğunluklu gelişme konut alanlarının azaltıldığı, yüksek yoğunluklu gelişme konut alanlarının ise tümüyle kaldırıldığı, mevcut yapılaşmaların plandaki yoğunluk kararları incelenirken ise parsellerdeki yapılaşma biçiminin yalnızca yakın çevrelerindeki binaların durumuna indirgenemeyeceği, tersine, yapılaşma koşullarının planlanan bölgenin bütünsel karakteri ve özel koruma statüsünün gereklilikleri doğrultusunda belirlenmesi şehircilik ilkeleri ve kamu yararı bakımından yerinde bir yaklaşım olduğu, yaban hayatına korumaya yönelik özel amaçlı bir planda, önceki plana göre gelişmiş belirli alanların varlığının, plan bütünündeki kararlarda belirleyici referans alınmasını gerektirmediği, fiili durumdaki yüksek katlı veya yoğunluklu yapılar gerekçe gösterilerek bunlara yakın parsellerde eski yoğunlukların sürdürülmesinin, çevredeki diğer parsellerde de aynı talebin artmasına yol açacağından dava konusu planın düşük yoğunluklu ve seyrek dokulu yapılaşmayı hakim kılmak yönündeki yaklaşımını zayıflatarak üst kademe plandan ve bölgenin özel statüsünden gelen koruma ilkeleri karşısında tutarsızlığa yol açacağı tespitlerine yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, davaya konu taşınmazın Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı, … tarih ve … sayılı ve ... tarih ve … sayılı kararları ile onaylanan nazım imar planlarında sağlık tesis alanı olarak planlandığı, 29/05/2018 tarihli Seyhan Yaban Hayatı Geliştirme Sahası 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planı kapsamında ise orta yoğunlukta ticaret alanı olarak belirlendiği, herhangi bir emsal değeri belirlenmediği, taşınmazın Turgut Özal Bulvarı'nın kuzeyinde kaldığı, korunması gereken niteliği dolayısıyla davalı Bakanlığın görev ve yetkisinde bulunan Adana Seyhan Yaban Hayatı Geliştirme Sahası 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planının taşınmazın bulunduğu kısmında E:1.60 ila E:2.40 arasında olacak şekilde emsal değerlerine yer verilmediği, taşınmazın çevresinde yer alan kullanım kararlarının büyük çoğunluğunun teknik ve sosyal donatı alanlarından oluştuğu, bunun yanı sıra yeşil alanlar, orman alanlarının bulunduğu, çevredeki gelişme konut alanlarındaki yoğunluk değerlerinin ise 240 kişi/ha ve 50 kişi/ha yoğunlukta olacak şekilde belirlendiği, uyuşmazlık konusu alanda, Seyhan Yaban Hayatı Geliştirme Sahası, eşik niteliğindeki bir kullanım olan Turgut Özal Bulvarı ile sınırlandırıldığından bulvarın güneyindeki kullanım kararlarının aynen kuzeyde de Yaban Hayatı Geliştirme Sahası içerisinde getirilen kullanım kararları açısından emsal alınmasının olanaklı olmadığı, kaldı ki davaya konu taşınmazın doğrudan Turgut Özal Bulvarı'ndan cephe alması durumu da söz konusu olmadığından bulvara cepheli ve bulvarın güneyinde Adana Büyükşehir Belediye Başkanlığının planlama yetkisindeki alanda yer alan emsal değerlerinin davaya konu parselde yapılan incelemeye esas alınmasının mümkün olmadığı, davaya konu nazım imar planının 6 sayılı plan notunda T2 notasyonlu ticaret alanlarında en çok TAKS:0.40, KAKS:1.00 olacak şekilde planlama yapılabileceği, 7 sayılı plan notunda ise ticaret+konut karma kullanımlı alanlarda parsellerin en çok %60'inin ticaret alanı olarak kullanılabileceği, bu alanlarda maksimum emsal değerinin E:1.20 olacağı düzenlemesine yer verildiği görülmektedir.
Uyuşmazlığın konusunun, 29/05/2018 tarihli Seyhan Yaban Hayatı Geliştirme Sahası 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planı ile getirilen orta yoğunluklu ticaret alanı (T2) kullanım kararı olduğu, davacının askıda itirazının kabul edilmesiyle taşınmazda E:1.20 yapılaşma koşullarında ticaret+konut alanı kullanımı getirilmesi üzerine Bölge İdare Mahkemesince dava konusu işlemin iptaline yönelik İdare Mahkemesi kararının taşınmazın fonksiyonuna ilişkin kısmının kaldırılmasına, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiş ve anılan kısım temyiz edilmeksizin kesinleşmiş ise de davanın yoğunluk kararları bakımından devam ettiği, dava dilekçesinde T2 notasyonlu ticaret alanlarına ilişkin plan notlarında E:1.00 değeri belirlendiği, ancak taşınmazın çevresindeki emsal değerlerinin E:2.00-2.40 olduğundan taşınmazda da ayı yoğunluk değerlerinin planlanması gerektiği iddialarının ileri sürüldüğü, yukarıda yer verilen 6 sayılı plan notunda ise maksimum KAKS:1.00 olarak belirlendiğinden davacının talebinin plan notlarıyla ve yukarıda ayrıntılı biçimde açıklanan Seyhan Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahasının korunması gereken niteliği ile uyumlu olmadığı anlaşıldığından dava konusu planın anılan kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı neticesine varılmıştır.
Bu itibarla, davanın yoğunluk kararlarına ilişkin kısmı yönünden reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığından dava konusu işlemin iptaline ilişkin idare mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davalı yanında müdahilin temyiz isteminin incelenmeksizin reddine,
3. Davaya konu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurularının yapı yoğunluğuna ilişkin kısım yönünden reddi, kullanım kararına ve yaya yoluna ilişkin kısımlar yönünden kabulü ile kararın anılan kısımlarının kaldırılarak yukarıda özetlenen gerekçeyle kullanım kararı yönünden dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı, yaya yolu bakımından davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyize konu edilen yapı yoğunluğuna ilişkin kısmının BOZULMASINA,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 07/12/2023 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.