Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2021/15077 E. , 2021/4304 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/15077
Karar No : 2021/4304
TEMYİZ EDEN (DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. …
DİĞER DAVALI : … (Mülga …)
VEKİLLERİ : Hukuk Hizmetleri Başkan V. …,
Hukuk Müşaviri …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesince verilen … günlü, E:…, K:… sayılı kararın, dilekçede yazılı nedenlerle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması isteminden ibarettir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava Konusu İstem : Dava; Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu eski üyesi olan davacının, hakkında "etiğe aykırı davrandığı" yönünde tesis edilen Kamu Görevlileri Etik Kurulunun … günlü, … sayılı kararının geri alınması istemiyle yaptığı başvuruların reddine ilişkin … günlü, … ve … günlü, … sayılı işlemlerin iptali istemiyle açılmıştır.
İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti : Danıştay İkinci Dairesinin 18/12/2019 günlü, E:2017/349, K:2019/7305 sayılı bozma kararına uyularak verilen … İdare Mahkemesinin temyize konu kararıyla; kamu görevlisinin etik ihlalinde bulunup bulunmadığının Başkan ve en az altı üyeden oluşan Kurul tarafından karara bağlandığı, ilgililerin etik ihlalinde bulunduğu yönünde alınan kararın geri alınması istemiyle yaptıkları başvuruların da, yetki ve usulde paralellik ilkesi gereği, Kurul tarafından karara bağlanması gerektiği halde, davacı tarafından, … günlü, … sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu kararının geri alınması istemiyle yapılan başvuruların, Kurul Başkanı ve Başkan Vekili tarafından ayrı ayrı imzalanan yazılarla reddedilmesine ilişkin dava konusu işlemlerde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline hükmedilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı Bakanlık tarafından; Kurul kararlarının kesin olduğu, Kurul kararlarına karşı üst başvuru yolunun bulunmadığı, bu bağlamda, dava konusu işlemin usul ve yasaya uygun olduğu ileri sürülerek, dava konusu işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararının bozulması istenilmektedir.
KARŞI TARAFIN CEVABI : Cevap verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Kamu Görevlileri Etik Kurulu kararlarının başkan ile üyeler tarafından imzalanmakla kesinleştiği ve söz konusu kararlara karşı idari yargı yolundan başka herhangi bir yola başvurulmasına yönelik ilgili mevzuatta bir düzenleme bulunmadığı göz önüne alındığında, davacı tarafından, "etiğe aykırı davrandığı" yönünde tesis edilen … günlü, … sayılı kararın geri alınması istemiyle yapılan başvurunun, Kurul gündemine alınmaksızın reddine ilişkin dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmaması nedeniyle davanın reddine karar verilmesi gerekirken, dava konusu işlemlerin iptali yolunda verilen Mahkeme kararında hukuka uygunluk bulunmadığı dikkate alınarak, davalı Bakanlığın temyiz isteminin kabulü ile İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, 21/04/2021 tarihinde yürürlüğe giren 73 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi uyarınca Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığının yerine Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı hasım mevkiine alınarak, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
İdare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı halinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVALI İDARENİN TEMYİZ İSTEMİNİN REDDİNE,
2. … İdare Mahkemesince verilen … günlü, E:…, K:… sayılı kararın ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan davalı idare üzerinde bırakılmasına,
4. Dosyanın Mahkemesine gönderilmesine,
5. 2577 sayılı Kanun'un (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren (15) onbeş gün içinde Danıştayda karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 17/11/2021 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 2. maddesinin 5. fıkrasında; "Kurul, Başkanın daveti üzerine en az altı üyeyle toplanır ve üye tam sayısının salt çoğunluğunun aynı yöndeki oyu ile karar verir." hükmüne, 3. maddesinde ise; "Kurul, kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları gereken etik davranış ilkelerini hazırlayacağı yönetmeliklerle belirlemek, etik davranış ilkelerinin ihlâl edildiği iddiasıyla re’sen veya yapılacak başvurular üzerine gerekli inceleme ve araştırmayı yaparak sonucu ilgili makamlara bildirmek, kamuda etik kültürünü yerleştirmek üzere çalışmalar yapmak veya yaptırmak ve bu konuda yapılacak çalışmalara destek olmakla görevli ve yetkilidir." hükmüne yer verilmiştir.
5176 sayılı Kanun'un uygulanmasına ilişkin hususları belirlemek üzere ve Kanun'un 3. maddesine dayanılarak çıkarılan Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının; kamuda etik kültürünü yerleştirmek, kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları gereken etik davranış ilkelerini belirlemek, bu ilkelere uygun davranış göstermeleri açısından onlara yardımcı olmak ve görevlerin yerine getirilmesinde adalet, dürüstlük, saydamlık ve tarafsızlık ilkelerine zarar veren ve toplumda güvensizlik yaratan durumları ortadan kaldırmak suretiyle kamu yönetimine halkın güvenini arttırmak, toplumu kamu görevlilerinden beklemeye hakkı olduğu davranışlar konusunda bilgilendirmek ve Kurula başvuru usul ve esaslarını düzenlemek olduğu hükme bağlanmış; Yönetmeliğin “Başvuru ve Re’sen İnceleme Usul ve Esasları” başlıklı Dördüncü Bölümü’nde yer alan ve Kamu Görevlileri Etik Kurulunca verilen kararlar üzerine yapılacak işlemleri düzenleyen 39. maddesinde ise; “Kararlar Başkan ve Üyeler tarafından imzalanmakla kesinleşir. Kesinleşen karar Başbakanlık Makamı’na sunulur. Kararlara karşı idari yargı yolu açıktır.” hükmüne yer verilmiş, böylelikle Kurulun bu kapsamda alacağı kararlara ilişkin bir itiraz yolu öngörülmemiştir.
Bilindiği üzere, idari yaptırım niteliğindeki idari işlemler, mevzuatında aksi öngörülmedikçe itiraz yoluna tabi tutulamamakta olup, bahse konu işlemlerin iptali talebiyle doğrudan yargı yoluna başvurulması mümkündür.
Dava dosyasının incelenmesinden; davacının etik ilkelerine aykırı davrandığı yönünde … günlü, … sayılı kararın alındığı, davacının 07/05/2014 ve 15/05/2014 günlü dilekçeleriyle anılan kararın geri alınması istemiyle Kurula başvurduğu ve isteminin … günlü, … sayılı ve … günlü, … sayılı işlemlerle reddedilmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Buna göre, Kurulun verdiği kararların kesin olduğu ve Kurul kararlarına karşı bir itiraz yolu öngörülmediği göz önüne alınarak, davacının Kurul kararının geri alınması talebiyle yaptığı başvurunun, Kurul gündemine alınmaksızın reddedilmesine ilişkin dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmaması nedeniyle, İdare Mahkemesince davanın reddine karar verilmesi gerekirken, dava konusu işlemlerin iptali yolunda verilen Mahkeme kararının bozulması gerektiği oyu ile, çoğunluk kararına katılmıyorum.
(XX) KARŞI OY :
5176 sayılı Yasa’nın uygulanmasına ilişkin hususları belirlemek üzere ve Yasa’nın 3. ve 7. maddelerine dayanılarak çıkarılan Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının; kamuda etik kültürünü yerleştirmek, kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları gereken etik davranış ilkelerini belirlemek, bu ilkelere uygun davranış göstermeleri açısından onlara yardımcı olmak ve görevlerin yerine getirilmesinde adalet, dürüstlük, saydamlık ve tarafsızlık ilkelerine zarar veren ve toplumda güvensizlik yaratan durumları ortadan kaldırmak suretiyle kamu yönetimine halkın güvenini arttırmak, toplumu kamu görevlilerinden beklemeye hakkı olduğu davranışlar konusunda bilgilendirmek ve Kurula başvuru usul ve esaslarını düzenlemek olduğu hükme bağlanmış; Yönetmeliğin “Başvuru ve Re’sen İnceleme Usul ve Esasları” başlıklı Dördüncü Bölümü’nde yer alan ve Kamu Görevlileri Etik Kurulunca verilen kararlar üzerine yapılacak işlemleri düzenleyen 39. maddesinde ise; “Kararlar Başkan ve Üyeler tarafından imzalanmakla kesinleşir. Kesinleşen karar Başbakanlık Makamı’na sunulur. Kararlara karşı idari yargı yolu açıktır.
Kurul, başvuruya konu işlem veya eylemi gerçekleştiren kamu görevlisinin etik davranış ilkelerine aykırı işlem ve eylemi olduğunu tespit etmesi halinde bu durumu Başbakanlık, Kurul kararı olarak Resmi Gazete aracılığıyla kamuoyuna duyurur, ancak, Kurul kararlarının yargı tarafından iptali halinde Kurul, yargı kararını yerine getirir ve Resmi Gazete’de yayımlatır.
Etik ilkeye aykırı davranışın saptanamadığına ilişkin kararlar da Başbakanlık Makamı’na ve ilgililere yazılı olarak bildirilir. Bu kararlar kamuoyuna duyurulmaz. Kabul edilebilirliği bulunmayan başvurular hakkında verilen kararlar yalnızca başvuru sahibine iletilir.” hükmüne yer verilmiştir.
Bilindiği gibi “Hukuk Devleti”, bütün işlem ve eylemleri hukuka uygun, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdürmekle kendini yükümlü sayan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, yargı denetimine açık, yasaların üstünde, yasa koyucunun da uymak zorunda olduğu Anayasa’nın ve temel hukuk ilkelerinin bulunduğu bilincinde olan devlettir. Kişilere hukuk güvenliğinin sağlanması da hukuk devletinin ön koşullarındandır. Nitekim Anayasa’nın 36. maddesinin 1. fıkrasında, “Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.” hükmü getirilmiş; “Yargı yolu” başlıklı 125. maddesinin 1. fıkrasında da; “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinde; iptal davalarının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı hükme bağlanmıştır. İptal davasına konu edilebilecek işlemler, idarenin idare hukuku alanında yaptığı, tek yanlı, kesin ve doğrudan uygulanabilir nitelikteki hukuki işlemlerdir.
İdari işlem, idari makamların kamu gücü ile hareket ederek, idare işlevine ilişkin olarak yaptıkları ve çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran tek yanlı irade açıklamaları olarak tanımlanmaktadır.
Bu tanımdan hareket edildiğinde idari işlemin unsurlarının; “idari makam ya da makamlarca yapılmış olması”, “tek yanlılık” ve “icrailik” nitelikleri olduğu anlaşılmaktadır.
Tek yanlılık, kavram olarak tek bir irade açıklaması demektir. Buradaki iradenin tek yanlılığı, tek bir kişi ya da organın iradesi anlamında değil, işlemin tek yanlı bir irade açıklaması ile oluşması anlamındadır. Bu nedenle, idari işlemdeki irade, tek bir makam ya da organ tarafından açıklanabileceği gibi, birçok kişiden oluşan bir organ veya kurul tarafından da açıklanabilir. Yine birden fazla idari makam ya da organ, tek bir irade açıklaması için bir araya gelebilir. İşte tüm bu hallerde idari işlem tek yanlıdır.
İptal davasının konusunu oluşturan idari işlemin diğer bir unsuru ise “icrailik”tir. Kamu gücünün, üçüncü kişiler üzerinde, ayrıca bir başka işlemin varlığına gerek olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemler icrai niteliktedir.
Bilindiği üzere iptal davaları ile idari işlemlerin hukuka uygunluğu denetlenir ve böylece idarenin hukuk alanı içinde kalması, bu alan içinde hareket etmesi amaçlanır. İdari yargı yerlerince verilen iptal kararları ile hem iptal edilen idari işlemle hukuk alanı dışına çıktığı saptanan idare yeniden bu alan içine alınmış olur, hem de menfaati ihlal edilen ve bu nedenle dava açan ilgili, eski hukuki durumuna geri gelerek iptal kararından somut olarak yararlanır.
Dava dosyasının incelenmesinden; davacının etik ilkelerine aykırı davrandığı yönünde … günlü, … sayılı kararın alındığı, davacının 07/05/2014 ve 15/05/2014 günlü dilekçeleriyle anılan kararın geri alınması istemiyle Kurula başvurduğu ve isteminin … günlü, … sayılı Başkan Vekili yazısı ile "Kurul kararlarımıza karşı yargı yolu açık olup ilgili Kanun ve Yönetmelik düzenlemelerinde Kurul kararlarımızın geri alınmasıyla ilgili bir hüküm bulunmadığından talebiniz hakkında yapılacak bir işlem bulunmamaktadır." ve … günlü, … sayılı Başkan yazısı ile “5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 5. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan; 'Kurul, inceleme ve araştırma sonucunu ilgililere ve Başbakanlık Makamına yazılı olarak bildirir.' ve Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 'Kararlar üzerine yapılacak işlem' başlıklı 39. maddesinde yer alan 'Kararlar Başkan ve Üyeler tarafından imzalanmakla kesinleşir. Kesinleşen karar Başbakanlık Makamına sunulur. Kararlara karşı idari yargı yolu açıktır.' hükümleri gereğince, tebliğ edilen Kurul kararlarına karşı idari yargıda inceleme yapılması mümkün olup Kurulumuzca yeniden inceleme yapılması, kararın geri alınması, değiştirilmesi ve benzeri mümkün değildir. Kararların geri alınması usulü gerek Kanun gerekse Yönetmelikte mevcut olmadığından ilgi (c) talepleriniz hakkında yapılacak bir işlem bulunmamaktadır." gerekçesi ile reddedilmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Yukarıda yer verilen Yönetmeliğin ilgili hükümlerinden, Kurulun verdiği kararların kesin olduğu ve Kurul kararlarına karşı doğrudan idari yargı merciilerine başvurulabileceği anlaşılmaktadır. Yönetmelikte ifadesini bulan “kesinlik”, idari anlamda bir kesinlik olup, kesin kabul edilen idari işlemlerin, işlemi yapan idari merci tarafından veya üst idari makam tarafından geri alınamayacağının kabulü gerekir.
Uyuşmazlık konusu olayda, kesinleşen Kurul kararının aynı Kurulca geri alınmasının mümkün olmaması ve dava konusu Başkanlık yazılarının hukuki sonuçları doğurmak suretiyle etkisini gösteren ve idari davaya konu olabilecek icra işlemi niteliğini taşımaması nedeniyle, 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 3/a fıkrası uyarınca davanın “incelenmeksizin reddine" karar verilmesi gerekirken, işin esasına girilerek dava konusu işlemlerin iptali yolunda verilen Mahkeme kararının bozulması gerektiği oyu ile çoğunluk kararına katılmıyorum.