Danıştay 2021/1526 Esas 2022/3581 Karar

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2021/1526
Karar No : 2022/3581
DAVACI : ...
DAVALI : ...
VEKİLİ : ...
DAVANIN KONUSU :
1) 20/03/2021 tarih ve 31429 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin Türkiye Cumhuriyeti bakımından feshedilmesine ilişkin 19/03/2021 tarih ve 3718 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının iptali,
2) 9 sayılı Milletlerarası Andlaşmaların Onaylanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI :
Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin Anayasa'nın 90. maddesi uyarınca kanun hükmünde olduğu, bu nedenle Cumhurbaşkanı Kararı ile feshedilemeyeceği, kişi haklarına ilişkin ve kanun hükmünde olan bir sözleşmenin Anayasa'nın 104. maddesi kapsamında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyeceği, bu nedenlerle dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının yok hükmünde olduğu, TBMM'nin görev ve yetkisine giren bir konuda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleme yapılabileceğinin kabul edilmesinin olumsuz sonuçlara yol açacağı, Anayasa'ya aykırı olan 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi dayanak alınarak tesis edilen dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI :
Usul yönünden; Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerine ilişkin işlemlerin tamamına karşı yargı yolunun açık olmadığı, düzenlemenin mahiyeti gereği ya da Cumhurbaşkanının Devletin başı sıfatıyla yaptığı ve Devletin yüksek menfaatini ilgilendiren işlemlerine karşı yargı yolunun kapalı olduğu, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının dış ilişkiler çerçevesinde tesis edilen ve münhasıran Cumhurbaşkanının yetkisi dahilinde bir işlem olduğu ve iptal davasına konu edilemeyeceği, davanın öncelikle bu nedenle reddedilmesi gerektiği, öte yandan; dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının doğrudan davacı hakkında uygulanma imkanı olmadığından davacının iptal davası açmakta menfaatinin bulunmadığı, işleme konu Sözleşmede yer alan ilkelerin doğrudan uygulanabilen bir niteliğe sahip olmadığı ve taraf ülkelerin iç hukukunda yaptığı düzenlemeler ile hayata geçirilen niteliğe sahip olduğu ve davanın bu nedenlerle ehliyet yönünden reddi gerektiği,
Esas yönünden; Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin 80. maddesinin taraf devletlere Avrupa Konseyi Genel Sekreterliğine herhangi bir zamanda yapacağı bildirimle sözleşmeyi kendisi bakımından feshetme yetkisi verdiği, Anayasa'nın 90. maddesi uyarınca, maddenin 2. ve 3. fıkralarındaki istisnalar haricinde uluslararası andlaşmaların TBMM’nin onaylamayı uygun bulmasının ardından Cumhurbaşkanınca onaylandığı, uygun bulma kanununun onay işlemi olmadığı, andlaşmanın bu kanunla onaylanmadığı, sadece yürütme organının andlaşmayı onaylamasının uygun bulunduğu, Cumhurbaşkanının yürütme organının diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak herhangi bir kanuna dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri yoluyla ilk elden düzenleme yapabildiği, Anayasa’nın 104. maddesinin 17. fıkrası ile yürütme yetkisine ilişkin olmak kaydıyla Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarma konusunda Cumhurbaşkanına genel bir yetki verildiği, uluslararası andlaşmaların feshi usulüne ilişkin olarak Anayasa'da hüküm bulunmadığı, uluslararası ilişkilerin yürütülmesi ve buna ilişkin olarak andlaşmaların imzalanması, müzakere edilmesi, onaylanmasının yürütme yetkisine ilişkin olduğu, bu noktadan hareketle uluslararası andlaşmaların onay ve fesih prosedürlerinin 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde düzenlendiği, Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçilmeden önce aynı konuların 244 sayılı Milletlerarası Andlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması İle Bazı Andlaşmaların Yapılması İçin Bakanlar Kuruluna Yetki Verilmesi Hakkında Kanun'da yer aldığı, TBMM’nin andlaşmaların imzalanması, hatta TBMM’ye sunulması ve onaylanması aşamasında yetki sahibi olmadığı, andlaşmaları nihai olarak yürürlüğe koyma yetkisinin yürütme organına ait olduğu, TBMM’nin yetkisinin onaylamayı veya katılmaya uygun bulmakla sınırlı olduğu, TBMM’nin bu konuya ilişkin yetkilerinin ve hukuki sürecin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile değil TBMM İçtüzüğü ile düzenlendiği, 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile ise, andlaşmaların imzalanmasından sona erdirilmesine kadar tüm hususların düzenlendiği, TBMM’nin uygun bulma yetkisinin kullanımına ilişkin hususlara yer verilmediği, bu itibarla TBMM’nin uygun bulma yetkisi gerekçe gösterilerek andlaşmaların onaylanması ve feshi konularının Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyeceği iddiasının yerinde olmadığı, 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin bazı hükümlerinin iptali talebinin Anayasa Mahkemesinin 25/06/2020 tarih ve E:2018/126, K:2020/32 sayılı kararı ile reddedildiği, bu kararda yasama organının andlaşmalara ilişkin yetkisinin onaylanmasını bir kanunla uygun bulmaktan ibaret olduğu gerekçesine yer verildiği, her ne kadar dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının dayanağı olan 3. maddenin iptali talep edilmemişse de, Anayasa Mahkemesinin andlaşmaların imzalanması, onaylanması, yürürlüğe girmesi ve feshedilmesi konularının Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenip düzenlenemeyeceği, yürütme alanına dair bir konu olup olmadığının denetimi sonucunda ve konunun geneline yönelik değerlendirme yaparak bu gerekçeyi oluşturduğu, TBMM tarafından kanunla onaylanması uygun bulunan bir andlaşmanın feshi için uygun bulma kanununun yürürlükten kaldırılmasına veya TBMM’nin bu yönde bir karar almasına gerek olmadığı, bu yönde bir sürecin ne Anayasa'da ne de TBMM İçtüzüğünde öngörüldüğü, yetkide ve usulde paralellik ilkesine ilişkin iddiaların hukuki geçerliliğinin bulunmadığı, uygulamada da 244 sayılı Kanun’un yürürlükte olduğu dönemde, TBMM’nin onaylanmasını uygun bulduğu andlaşmaların anılan Kanun’un 3. maddesi uyarınca Bakanlar Kurulu kararıyla feshedildiği, yürütme organının feshe ilişkin yetkisinin yaklaşık yetmiş yıllık bir hukukunun ve uygulamasının bulunduğu, fesih yetkisi TBMM’de olsa idi anılan Bakanlar Kurulu kararlarına ilişkin olarak fesih yönünde TBMM’nin kanun çıkartması veya uygun bulma kanununun yürürlükten kaldırılmış olmasının gerekeceği, ancak uygulamada bu yönde kabul edilen kanunlara rastlanmadığı, Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin onaylanmasının uygun bulunmasına ilişkin 6251 sayılı Kanun’un sözleşme hükümlerini iç hukuk bakımından yürürlüğe koymadığı, uluslararası hukuk bakımından Türkiye Cumhuriyeti'nin sözleşme ile bağlanmasını sağlamadığı, bu Kanun'un hukuki etkisinin yürütme organının sözleşmeyi onaylayarak yürürlüğe koymasını mümkün hale getirmek olduğu, bu nedenle sözleşmenin feshi için 6251 sayılı Kanun’un yürürlükten kaldırılmasına gerek olmadığı, Anayasanın 90. maddesinde yer alan usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası andlaşmaların kanun hükmünde olduklarına ilişkin hükmün, andlaşmaların organik açıdan TBMM’nin kabul ettiği bir kanun hükmü olduğu ve bu nedenle sona erdirilebilmesi için TBMM’nin işlemine ihtiyaç duyulduğu şeklinde yorumlanamayacağı, temel hak ve özgürlüklere ilişkin andlaşmaların hükümleri ile kanun hükümleri arasında farklılık olması durumunda andlaşma hükümlerinin esas alınmasının andlaşmanın Türkiye Cumhuriyeti bakımından yürürlükte olduğu sürece ilişkin olduğu, bu türden andlaşmalarda da yetkinin yürütme organına ait olduğu, açıklanan fesih usulünün Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesine ilişkin olmadığı, belirtilen usulün yaklaşık altmış yıldır uygulandığı, iç hukukumuzda kadınlara yönelik şiddetle mücadele konusunda gerekli düzenlemelerin bulunduğu, sözleşmeden çekilmenin uygulama bakımından bir eksikliğe yol açmayacağı, haksız ve hukuki dayanaktan yoksun davanın reddedilmesi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 125. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî Şuranın kararları yargı denetimi dışındadır." ibaresi, 16/04/2017 tarihinde halk oylamasına sunularak kabul edilen ve 11/02/2017 tarih ve 29976 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 16. maddesiyle madde metninden çıkarılmış olduğundan, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının hukuki denetimi 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi uyarınca yapılarak yetki, şekil, sebep, konu ve amaç yönlerinden hukuka uygun olup olmadığının ortaya konulması gerekmektedir.
Anayasa uyarınca Türkiye Cumhuriyeti, Devletin başı olan ve yürütme yetkisine sahip olan Cumhurbaşkanı tarafından Devlet başkanı sıfatıyla temsil edilmekte olup yabancı ülkelerle Türkiye Cumhuriyeti arasındaki ilişkilerin yürütülmesi, bu kapsamda milletlerarası andlaşmaların imzalanması, müzakere edilmesi, onaylanması, onaylanmış bulunan milletlerarası andlaşmaların feshedilmesi hususları da Cumhurbaşkanının Türkiye Cumhuriyetini Devlet başkanı sıfatıyla temsil yetkisi içerisinde kalmaktadır.
Anayasa'nın 90. maddesinin 5. fıkrasında yer alan usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmaların kanun hükmünde olduğu yönündeki düzenleme, usulüne göre yürürlüğe konulan milletlerarası andlaşmaları sadece işlevsel anlamda kanun gücüne kavuşturmakta, bunun dışında milletlerarası andlaşmaları organik anlamda yasama işlemi haline getirmemektedir. Anılan maddenin 2. fıkrasında sayılan ve TBMM'nin onaylamayı kanunla uygun bulmasına gerek olmaksızın Cumhurbaşkanı kararı ile onaylanan milletlerarası andlaşmaların da kanun gücünde olduğu gözetildiğinde, amaçlanan hususun usulüne göre yürürlüğe konulan milletlerarası andlaşmalara işlevsel anlamda kanun gücü tanımak olduğu açıkça anlaşılmaktadır.
Bu durumda; uluslararası andlaşmaların feshedilmesi hususunun yasama işlevine değil yürütme işlevine ilişkin olduğu, Anayasa'nın 104. maddesinin 17. fıkrası uyarınca yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılabileceği, 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının dayanağını teşkil eden hükümlerinin Anayasa'nın 104. maddesinin 17. fıkrasında belirtilen ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyeceği belirtilen diğer hususlardan da olmadığı görüldüğünden dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının Anayasa tarafından verilen temsil yetkisi ve 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde verilen yetkiye istinaden tesis edilmiş olması, 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3. maddesinde milletlerarası andlaşmaların Cumhurbaşkanı Kararı ile sonlandırılacağının düzenlenmiş olması, TBMM'nin milletlerarası andlaşmalara ilişkin yetkisinin andlaşmanın onaylanmasını bir kanunla uygun bulmaktan ibaret bulunması, uygun bulma kanunu sonrasında milletlerarası andlaşmayı onaylayıp onaylamama konusunda takdir yetkisi bulunan Cumhurbaşkanının yürütme faaliyetine ilişkin sona erdirme yetkisini kullanırken yasama organının bir işlem tesis etmesine gerek bulunmaması nedenleriyle, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararında yetki ve şekil unsurları yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı düşünülmektedir.
Öte yandan, idareyi işlem yapmaya iten neden idari işlemin sebep unsurunu; idari işlemin hukuk âleminde meydana getirdiği değişiklik konu unsurunu; idari işlem ile ulaşılmak istenen nihai sonuç ise idari işlemin amaç unsurunu oluşturmaktadır.
İdari işlemlerin sebep unsurunun objektif hukuk kurallarına uygun olması, konu unsurunun meşru olması ve imkânsız olmaması; amaç unsurunun ise her zaman kamu yararı olması gerekmektedir.
Anayasa ile temel hak ve özgürlüklerin korunması, şiddetin önlenmesi, ayrımcılığın ortadan kaldırılması, eşitliğin sağlanması, kişinin yaşama, maddi ve manevi varlığını koruması ve geliştirmesi, kişi hürriyetinin korunması konularında Devlete bir çok yükümlülük yüklenmiştir.
11/05/2011 tarihinde İstanbul'da imzalanan ve dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile ülkemiz bakımından feshedilen Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi kadınları her türlü şiddetten korumayı, kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddeti önlemeyi, kovuşturmayı ve ortadan kaldırmayı; kadınlara yönelik her türlü ayrımcılığın ortadan kaldırılmasına katkıda bulunmayı ve kadınların güçlendirilmesi yolu dahil kadınlar ile erkekler arasındaki temel eşitliği teşvik etmeyi; kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddet mağdurlarının korunması ve bu mağdurlara yardım edilmesi için kapsamlı bir çerçeve, politikalar ve tedbirler geliştirmeyi; kadınlara yönelik şiddeti ve aile içi şiddeti ortadan kaldırmak amacıyla uluslararası işbirliğini teşvik etmeyi; kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddeti ortadan kaldırmak üzere bütüncül bir yaklaşım benimsemek amacıyla etkili işbirliğini sağlamak için kuruluşlara ve kolluk kuvvetlerine destek ve yardım sağlamayı amaçlamaktadır.
Anılan Sözleşme, 6251 sayılı Kanun'la onaylanmasının uygun bulunmasının ve 08/03/2012 tarih ve 28227 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 10/02/2012 tarih ve 2012/2816 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile onaylanmasının üzerine başta 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu olmak üzere bir çok iç hukuk düzenlemesine etki etmiş ve kendisi de iç hukukun bir parçası haline gelmiştir.
Sözleşmenin şiddetin önlenmesi, ayrımcılığın ortadan kaldırılması, eşitliğin sağlanması gibi amaçlarla üstün kamu yararı gözetilerek imzalandığı ve onaylanarak yürürlüğe sokulduğu tartışmasızdır.
Dava konusu Cumhurbaşkanı Kararında dava konusu işlemin hangi hukuki sebebe dayanılarak ve ne gibi bir kamu yararı amacıyla tesis edildiğine ilişkin bilgi bulunmadığı gibi davalı idarece dosyaya sunulan dilekçelerde de bu yönde bir savunma veya açıklamaya yer verilmemiştir.
Bu durumda; şiddetin önlenmesi, ayrımcılığın ortadan kaldırılması, eşitliğin sağlanması gibi üstün kamu yararına ilişkin Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin ülkemiz bakımından feshedilmesine yönelik dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının, -Anayasa ile Devlete yüklenen yükümlülükler de dikkate alındığında- geçerli bir hukuki sebebe dayandığının ve kamu yararı amacıyla tesis edildiğinin davalı idarece ortaya konulamamış olması nedeniyle sebep ve amaç unsurları yönünden; hukuken kabul edilebilir bir sebebe dayanmayan ve kamu yararı amacına uygun olmayan işlem sonucunda Sözleşmenin ülkemiz bakımından feshedilmiş olması nedeniyle de konu unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ :.Dava ; 20/03/2021 tarih ve 31429 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin Türkiye Cumhuriyeti Bakımından feshedilmesine ilişkin 19/03/2021 tarih ve 3718 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının iptali ve bu kararın dayanağı olan 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
11/05/2011 tarihinde imzalanan, TBMM’de 6251 sayılı Kanun'la onaylanması uygun bulunarak, yürürlüğü Bakanlar Kuruluna bırakılan; "Kadına Yönelik Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye Dair Avrupa Konseyi Sözleşmesi”, 29/11/2011 tarihli Resmi Gazete'de yayımlandıktan sonra 10/02/2012 tarih ve 2012/2816 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile onaylanmıştır.
Anayasa'nın 6. maddesinde, hiçbir kimse veya organın, kaynağını Anayasa'dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağı; 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilmesinin mümkün olmadığı; 8. maddesinde ise, yürütme yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı tarafından Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği hükümlerine yer verilmiştir.
Anayasa'nın 87. maddesinde, milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri arasında, 104. maddesinin 11. fıkrasında, Milletlerarası andlaşmaları onaylamak ve yayımlamak Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri arasında sayılmış olup, "Milletlerarası andlaşmaları uygun bulma" başlıklı 90. maddesinde ise, Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanmasının, maddenin 2. ve 3. fıkralarında belirtilen istisnalar dışında Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlı olduğu hüküm altına alınmış, maddenin 5. fıkrasında da Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylanmasını bir kanunla uygun bulup bulmaması yönünden herhangi bir ayrım yapılmadan usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmaların kanun hükmünde olduğu belirtilmiştir.
Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasında; Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabileceği, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemeyeceği, Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağı, Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır.
Anayasa'da milletlerarası andlaşmaların onaylanması ve yayımlanmasına ilişkin hususlar düzenlenmiş olmakla birlikte milletlerarası andlaşmaların feshedilmesi veya bu andlaşmalardan çıkılması usulüne ilişkin herhangi bir hüküm yer almamaktadır.
9 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin yayımından önce milletlerarası andlaşmaların onaylanmasına ilişkin usul ve esasları düzenleyen ve 11/06/1963 tarih ve 11425 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 244 sayılı Milletlerarası Andlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması ile Bazı Andlaşmaların Yapılması İçin Bakanlar Kuruluna Yetki Verilmesi Hakkında Kanun'un 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 181. maddesiyle ilga edilen "Onaylama ve sair tasarruflar" başlıklı 3. maddesinde; "1. Milletlerarası andlaşmaların onaylanması, bunlara katılma, bunların feshini ihbar etmemek suretiyle yürürlük süresini uzatma, Türkiye Cumhuriyetini bağlayan bir Milletlerarası Andlaşmanın belli hükümlerinin yürürlüğe konulması için gerekli bildirileri yapma, milletlerarası andlaşmaların uygulama alanının değiştiğini tespit etme, bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme, Bakanlar Kurulu kararnamesiyle olur. ..." hükmü yer almakta olup, milletlerarası andlaşmaları sona erdirme yetkisini yürütme organına (Bakanlar Kurulu) veren bu maddeye ilişkin teklifin gerekçesinde; "Andlaşmalar, bu hüküm gereğince, kanun kuvvetini, onaylamayı -veya katılmayı- uygun bulma kanununun yürürlüğe girmesi ile kazanmıyacaklardır. Zira, bu kanunun tek hukuki sonucu, Cumhurbaşkanına bir takdir yetkisini Anayasanın 98 nci maddesi uyarınca kullanmak imkanını vermesinden ibarettir; ve, onaylama-veya katılma- ancak ve ancak, Cumhurbaşkanının bu tasarrufu yerine getirmesiyle tekevvün etmiş olacaktır.", yine aynı Kanun'a ilişkin Geçici Komisyon Raporunda ise; "Anayasa Hukukunun genel kaideleri gereğince, Anayasalarda aksine serahat yoksa, andlaşmaların feshini ihbar etmemek suretiyle yürürlük süresini uzatma, bir Devleti bağlıyan bir andlaşmanın belli hükümlerinin yürürlüğe konulması için gerekli bildirileri yapma, bir andlaşmanın- Kuzey Atlantik Andlaşmasının artık Cezayir'e kabili tatbik olmayışı gibi- uygulama alanını değiştirme, özellikle mukabele bilmisil maksadiyle, bir andlaşmanın hükümlerinin tatbikini kısmen veya tamamen durdurulma ve bir andlaşmayı sona erdirme hakkındaki diplomatik tasarrufları yapmak", bahusus fonksiyonlar kuvvetler ayrılığı sisteminin cari olduğu bir memlekette, yürütme organının yetki alanına giren tasarruflardan sayılır. Bu husus, söz konusu maddenin 1 nci fıkrasında açıkça belirtilmiştir. Bu gibi konularda, yasama meclislerinin siyasi tercihleri, -tıpkı yürütme organının bir uygun bulma kanununa lüzum olmaksızın onaylıyabileceği veya katılabileceği Andlaşmalar için olduğu gibi- murakebe yollarının kullanılması suretiyle meydana çıkar" denilmektedir.
Bu duruma göre; yasama organının milletlerarası andlaşmalara ilişkin yetkisinin andlaşmanın onaylanmasını bir kanunla uygun bulmaktan ibaret olduğu, bu kanunun tek hukuki sonucunun, Cumhurbaşkanına bir takdir yetkisini kullanma imkanını vermek olduğu, Cumhurbaşkanının uygun bulma kanunu sonrasında milletlerarası andlaşmayı onaylayıp onaylamama konusunda takdir yetkisine sahip olduğu ve milletlerarası andlaşmaların sona erdirilmesinin (Türkiye Cumhuriyeti bakımından feshinin) tıpkı andlaşma metinlerinin hazırlanması, imzalanması, son aşamada onaylanarak yürürlüğe konması hususlarında olduğu gibi yürütme yetkisi dahilinde bulunduğu görülmekte olup, Cumhurbaşkanı Kararının dayanağını teşkil eden 9 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme" ibaresine yönelik Anayasaya aykırılık iddiası yerinde görülmemiştir.
Yürütme yetkisinin Anayasa gereğince Cumhurbaşkanına ait olması, milletlerarası andlaşmaların feshedilmesinin yürütme yetkisine ilişkin olması ve TBMM'ne milletlerarası andlaşmaların feshedilmesine ilişkin olarak Anayasa ve kanunlarda herhangi bir görev veya yetki verilmemiş olması hususlarının birlikte değerlendirilmesinden; milletlerarası andlaşmaların feshine ilişkin işlemlerin, kaynağını Anayasadan alan yürütme yetkisi ve görevi kapsamında Cumhurbaşkanı tarafından yapılacağı, uygun bulma kanunu sonrasında milletlerarası andlaşmayı onaylayıp onaylamama konusunda takdir yetkisi bulunan Cumhurbaşkanının, yürütme faaliyetine ilişkin fesih yetkisini kullanırken yasama organının bir işlem tesis etmesine gerek bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Diğer taraftan, her ne kadar Anayasanın 90. maddesine göre onaylanması Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlı olan andlaşmaların onaylanıp onaylanmaması “TBMM’nin uygun bulmasına” bağlı olsa da, yürütme organının TBMM’nin onaylanmasını uygun bulduğu bir uluslararası andlaşmayı onaylama zorunluluğu da bulunmamaktadır. Anayasanın 104. maddesine göre uluslararası andlaşmaları “onaylama” yetkisi açıkça Cumhurbaşkanına verildiğinden, Cumhurbaşkanı, gerek zamanlama açısından gerekse uluslararası alanda değişen ya da gelişen yeni koşullar itibarıyla andlaşmanın onaylanmasını erteleyebileceği gibi, onaylamaktan tamamen de vazgeçebilecektir.
Ayrıca, TBMM zaman zaman uluslararası andlaşmaların bazı “çekincelerle” veya “beyanlarla” onaylanmasını uygun bulmakta olup, bu durumda söz konusu uluslararası andlaşmaların onaylanmasının uygun bulunmasına dair kanunlarda “… Sözleşmeye çekince konulmak suretiyle onaylanması uygun bulunmuştur.” veya “… Sözleşmesinin beyanlarla birlikte onaylanması uygun bulunmuştur.” gibi ibarelere yer verilmektedir.
Dava konusu karar ile ülkemiz bakımından feshedilmesi öngörülen Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi”nin onaylanmasının uygun bulunmasına dair 24/11/2011 tarihli ve 6251 sayılı Kanunda herhangi bir çekince ve beyan bulunmamaktadır. Anılan Sözleşmenin 80. maddesinde “Her Taraf istediği zaman Avrupa Konseyi Genel Sekreteri’ne yapacağı bir bildirimle bu Sözleşme’yi feshedebilir. …” hükmü yer almakta olup, TBMM söz konusu Sözleşmenin onaylanmasını uygun bulurken, anılan Sözleşmenin feshedilebilmesi hususunda “Taraflara” – bu arada yürütme organına/Cumhurbaşkanına- Sözleşmeyi feshetme yetkisini de verdiği sonucuna varıldığından dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi, 11/05/2011 tarihinde İstanbul'da imzalanmıştır.
29/11/2011 tarih ve 28127 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 24/11/2011 tarih ve 6251 sayılı Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'la anılan Sözleşmenin onaylanması uygun bulunmuştur.
08/03/2012 tarih ve 28227 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 10/02/2012 tarih ve 2012/2816 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile 244 sayılı Kanun'un 3. maddesi uyarınca anılan Sözleşmenin onaylanması kararlaştırılmıştır.
20/03/2021 tarih ve 31429 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 19/03/2021 tarih ve 3718 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin Türkiye Cumhuriyeti bakımından feshedilmesine, 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3. maddesi gereğince karar verilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare tarafından; dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının iptal davasına konu edilemeyeceği, davanın öncelikle bu nedenle reddedilmesi gerektiği, öte yandan; dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının doğrudan davacı hakkında uygulanma imkanı olmadığından davacının iptal davası açmakta menfaatinin bulunmadığı, işleme konu Sözleşmede yer alan ilkelerin doğrudan uygulanabilen bir niteliğe sahip olmadığı ve taraf ülkelerin iç hukukunda yaptığı düzenlemeler ile hayata geçirilen niteliğe sahip olduğu, davanın bu nedenlerle ehliyet yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
18/10/1982 tarihinde kabul edilen Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 125. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî Şuranın kararları yargı denetimi dışındadır." ibaresi, 16/04/2017 tarihinde halk oylamasına sunularak kabul edilen ve 11/02/2017 tarih ve 29976 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 16. maddesiyle madde metninden çıkarılmıştır.
Bu haliyle, daha önce Anayasa gereğince yargı denetimi dışında kalan "Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler"e karşı yargı yolu açılmış olup, davalı idarenin dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının iptal davasına konu edilemeyeceğine yönelik usuli itirazı yerinde görülmemiştir.
Öte yandan; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış olup; dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile ülkemiz bakımından feshedilen Sözleşmenin toplumun bütününe yönelik düzenlemeler içermesinin yanı sıra iç hukuka ilişkin etkileri de dikkate alındığında, davacı da dahil olmak üzere tüm vatandaşların ve sivil toplum kuruluşlarının dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının iptalini istemekte menfaati bulunduğu sonucuna varılmıştır.
ESAS YÖNÜNDEN:
A) Anayasa'ya Aykırılık İddiasının İncelenmesi:
Anayasa'nın 6. maddesinde, hiçbir kimse veya organın, kaynağını Anayasa'dan almayan bir devlet yetkisini kullanamayacağı; 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilmesinin mümkün olmadığı; 8. maddesinde ise, yürütme yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı tarafından Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği hükümlerine yer verilmiştir.
Anayasa'nın 87. maddesinde, milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri arasında, 104. maddesinin 11. fıkrasında, Milletlerarası andlaşmaları onaylamak ve yayımlamak Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri arasında sayılmış olup; "Milletlerarası andlaşmaları uygun bulma" başlıklı 90. maddesinde ise, Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanmasının, maddenin 2. ve 3. fıkralarında belirtilen istisnalar dışında Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlı olduğu hüküm altına alınmış; maddenin 5. fıkrasında da, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylanmasını bir kanunla uygun bulup bulmaması yönünden herhangi bir ayrım yapılmadan usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmaların kanun hükmünde olduğu belirtilmiştir.
Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasında, Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabileceği, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemeyeceği, Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağı, Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır.
Anayasa'da milletlerarası andlaşmaların onaylanması ve yayımlanmasına ilişkin hususlar düzenlenmiş olmakla birlikte milletlerarası andlaşmaların feshedilmesi veya bu andlaşmalardan çıkılması usulüne ilişkin herhangi bir hüküm yer almamaktadır.
21/01/2017 tarih ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazı maddelerinde değişiklik yapılmış, anılan değişiklikler 16/04/2017 tarihinde halkoyuna sunulmuş, yapılan halkoylaması sonucunda kabul edilen bu değişikliklerle yeni bir hükûmet sistemine geçilmiştir.
Anayasa'da yapılan değişikliklerle, Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tek başına Cumhurbaşkanına verilmiş, daha önce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından yerine getirilmesi öngörülmüştür.
Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biri de, Cumhurbaşkanına Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisinin verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak Cumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanuna dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yoluyla düzenleme yapabilecektir.
Anayasa’nın 104. maddesinin 17. fıkrasında, Cumhurbaşkanının Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisi konu itibarıyla belli yönlerden sınırlandırılmıştır. Buna göre; Cumhurbaşkanı yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilecek olup; Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenemeyeceği gibi Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda ve kanunda açıkça düzenlenen konularda da Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacaktır.
Bu kapsamda, 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının dayanağını teşkil eden hükümlerinin, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenip düzenlenemeyeceği hususunun, bunun için de öncelikle Anayasa'ya aykırılığı iddia edilen ibareler ile Cumhurbaşkanına tanınan milletlerarası andlaşmaları ülkemiz açısından sona erdirme yetkisinin yürütme görev ve yetkisi kapsamında olup olmadığının ortaya konulması gerekmektedir.
Anayasanın 90. maddesine göre, onaylanması Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlı olan andlaşmaların onaylanıp onaylanmaması “TBMM’nin uygun bulmasına” bağlı olmakla birlikte, yürütme organının, TBMM’nin onaylanmasını uygun bulduğu bir uluslararası andlaşmayı onaylama zorunluluğu bulunmamaktadır. Zira; bir uluslarası andlaşmanın onaylanması yürütme yetkisine ilişkin olup, yasama organının onaylamayı bir kanunla uygun bulması uluslararası andlaşmanın yürürlüğe girmesi için tek başına yeterli değildir.
Anayasanın 104. maddesine göre uluslararası andlaşmaları “onaylama” yetkisi açıkça Cumhurbaşkanına verildiğinden ve andlaşmalar devletin uluslararası sorumluluğunu doğurduğundan, Cumhurbaşkanı, gerek zamanlama açısından gerekse uluslararası alanda değişen ya da gelişen yeni koşullar itibarıyla andlaşmanın onaylanmasını erteleyebileceği gibi, onaylamaktan tamamen de vazgeçebilecektir.
Herhangi bir milletlerarası andlaşmayı imzalayıp imzalamama, onaylayıp onaylamama veya daha önce yürürlüğe konulmuş bir milletlerarası andlaşmaya dayanarak o andlaşmanın belirli hükümlerini devletler hukuku ve iç hukuk bakımından yürürlüğe koyacak tasarruflarda bulunup bulunmama yetkisinin yürütme organına ait olduğu tartışmasızdır.
Yasama organının onaylamayı bir kanunla uygun bulması, milletlerarası andlaşma hükümlerinin devletler hukuku ve iç hukuk açısından yürürlüğe girebilmesi için gerekli iç hukuk işlemleriyle birlikte, diplomatik işlemleri de yapabilmesi kapsamında yürütme organına “tam bir takdir yetkisi vermesi” anlamına gelmekte olup, yasama organının bu diplomatik tasarruflar ile milletlerarası andlaşmaları Türk iç hukukuna dâhil etmeye yönelik tasarrufları, yürütme organının yerine geçerek bizzat yapması mümkün değildir.
Bununla birlikte yasama organının, yürütme organının diplomatik tasarrufları yapma ve milletlerarası andlaşmaları Türk iç hukukuna dâhil etme konusundaki takdir yetkisini “engelleme yetkisi” bulunmakta olup, yasama organının onaylamayı uygun bulma kanun tekliflerini “reddetmek suretiyle” bu engelleme yetkisini kullanabileceği de açıktır.
Benzer şekilde, yasama organının milletlerarası andlaşmalara ilişkin yetkisi onaylanmasının uygun bulunması ya da bulunmaması ile sınırlı olup, -uygun bulma kanununda belirtilen çekinceler dışında- andlaşma hükümlerinde değişiklik yapma yetkisi de bulunmamaktadır. Milletlerarası andlaşmaları değiştirme yetkisi, yeni bir andlaşma yapmak suretiyle, yine Anayasa'nın 90. maddesi çerçevesinde, yürütme organına ait bir yetkidir.
Görüldüğü üzere, Anayasa'nın 90. maddesi ile milletlerarası andlaşmaların iç hukuka aktarılması konusunda asıl yetki yürütme organına verilmiş, yasama organına ise sadece onaylanmanın uygun bulunması kanunu çıkarma yetkisi tanınmıştır.
Nitekim, 9 sayılı Milletlerarası Andlaşmaların Onaylanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 4. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "İkinci fıkrada belirtilenlerin dışında kalan..." ibaresi ile 2. fıkrasının ve 6. maddesinin 1. fıkrasının iptali istemiyle açılan dava sonucunda Anayasa Mahkemesince verilen 25/06/2020 tarih ve E:2018/126, K:2020/32 sayılı kararda; "Anayasa'nın anılan maddesinin on birinci fıkrasında milletlerarası andlaşmaları onaylama ve yayımlama yetkisinin Cumhurbaşkanı'na ait olduğu belirtilerek milletlerarası andlaşmalara ilişkin yetki yürütme organına verilmiştir. Bu kapsamda, andlaşma metinlerinin hazırlanması, imzalanması, son aşamada onaylanarak yürürlüğe konması gibi hususlar yürütme organı tarafından yerine getirilmektedir. Yasama organının andlaşmalara ilişkin yetkisi ise andlaşmanın onaylanmasını bir kanunla uygun bulmaktan ibarettir." denilmek suretiyle milletlerarası andlaşmaların iç hukuka aktarılması rejiminde asli yetkinin yürütmeye ait olduğu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin milletlerarası andlaşmalara ilişkin yetkisinin andlaşmanın onaylanmasını bir kanunla uygun bulmaktan ibaret bulunduğu vurgulanmıştır.
Esasında, Anayasa koyucunun milletlerarası andlaşmaların iç hukuka aktarılması konusunda 1924 Anayasası'ndan günümüze kadar gelen süreçte benimsediği yaklaşım da, bu hukuki değerlendirmeyi destekler niteliktedir. Nitekim, 1924 Anayasası'nın 26. maddesi ile, "Devletlerle mukavele, muahede ve sulh akdi" vazifesinin Türkiye Büyük Millet Meclisince ifa edileceği hükme bağlanmıştır. Böylece, Anayasa koyucu bu dönemde milletlerarası andlaşmalara ilişkin yetkiyi tamamen yasama organına vermeyi uygun görmüştür. Ancak, uygulamada yaşanan sıkıntılar nedeniyle, 1961 Anayasası ile milletlerarası andlaşmalar konusunda farklı bir rejim benimsenmiş ve milletlerarası anlaşmaların iç hukuka aktarılması konusunda asıl yetki yürütme organına verilmiştir. Gerçekten, 1961 Anayasası'nın 65. maddesinde, milletlerarası sözleşmelerin onaylanması kural olarak Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı kanunla uygun bulması şartına bağlanmış; 95. maddesinde de, milletlerarası andlaşmaları onaylama görev ve yetkisinin Cumhurbaşkanına ait olduğu kabul edilmiştir. Görüldüğü üzere, Anayasa koyucu, 1924 Anayasası ile benimsenen milletlerarası andlaşmalar ile ilgili Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkili olması anlayışını 1961 Anayasası ile terk etmiş ve onaylama yetkisini Cumhurbaşkanına vermiştir. 1961 Anayasası ile benimsenen bu sistemin uygulamada iyi işlemesi üzerine, aynı hüküm 1982 Anayasası'nda kabul görmüş ve uygulanmıştır. 1982 Anayasası'nın 90. maddesi ile ilgili Danışma Meclisinin kabul ettiği metnin gerekçesinde, "Andlaşmaların uygun bulunması ile ilgili bu madde uygulamada iyi işlediği ve ihtiyaca cevap verdiği için aynen kabul edilmesi uygun görülmüştür." denilmek suretiyle bu husus vurgulanmıştır. Bu anlatımlar dikkate alındığında, Anayasa koyucunun milletlerarası andlaşmaların iç hukuka aktarılması konusunda ihdas ettiği sistemlerin tarihsel gelişimi, milletlerarası andlaşmalar ile ilgili asıl yetkinin yürütme organına ait olduğunu göstermektedir.
Ayrıca, 9 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin yayımından önce milletlerarası andlaşmaların onaylanmasına ilişkin usul ve esasları düzenleyen ve 11/06/1963 tarih ve 11425 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 244 sayılı Milletlerarası Andlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması ile Bazı Andlaşmaların Yapılması İçin Bakanlar Kuruluna Yetki Verilmesi Hakkında Kanun'un 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 181. maddesiyle ilga edilen "Onaylama ve sair tasarruflar" başlıklı 3. maddesinde, "1. Milletlerarası andlaşmaların onaylanması, bunlara katılma, bunların feshini ihbar etmemek suretiyle yürürlük süresini uzatma, Türkiye Cumhuriyetini bağlayan bir Milletlerarası Andlaşmanın belli hükümlerinin yürürlüğe konulması için gerekli bildirileri yapma, milletlerarası andlaşmaların uygulama alanının değiştiğini tespit etme, bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme, Bakanlar Kurulu kararnamesiyle olur. ..." hükmü yer almakta olup; milletlerarası andlaşmaları sona erdirme yetkisini yürütme organına (Bakanlar Kurulu'na) veren bu maddeye ilişkin teklifin gerekçesinde, "Andlaşmalar, bu hüküm gereğince, kanun kuvvetini, onaylamayı -veya katılmayı- uygun bulma kanununun yürürlüğe girmesi ile kazanmıyacaklardır. Zira, bu kanunun tek hukuki sonucu, Cumhurbaşkanına bir takdir yetkisini Anayasanın 98 nci maddesi uyarınca kullanmak imkanını vermesinden ibarettir; ve, onaylama-veya katılma- ancak ve ancak, Cumhurbaşkanının bu tasarrufu yerine getirmesiyle tekevvün etmiş olacaktır."; yine aynı Kanun'a ilişkin Geçici Komisyon Raporunda ise, "Anayasa Hukukunun genel kaideleri gereğince, Anayasalarda aksine serahat yoksa, andlaşmaların feshini ihbar etmemek suretiyle yürürlük süresini uzatma, bir Devleti bağlıyan bir andlaşmanın belli hükümlerinin yürürlüğe konulması için gerekli bildirileri yapma, bir andlaşmanın- Kuzey Atlantik Andlaşmasının artık Cezayir'e kabili tatbik olmayışı gibi- uygulama alanını değiştirme, özellikle mukabele bilmisil maksadiyle, bir andlaşmanın hükümlerinin tatbikini kısmen veya tamamen durdurulma ve bir andlaşmayı sona erdirme hakkındaki diplomatik tasarrufları yapmak", bahusus fonksiyonlar kuvvetler ayrılığı sisteminin cari olduğu bir memlekette, yürütme organının yetki alanına giren tasarruflardan sayılır. Bu husus, söz konusu maddenin 1 nci fıkrasında açıkça belirtilmiştir. Bu gibi konularda, yasama meclislerinin siyasi tercihleri, -tıpkı yürütme organının bir uygun bulma kanununa lüzum olmaksızın onaylıyabileceği veya katılabileceği Andlaşmalar için olduğu gibi- murakebe yollarının kullanılması suretiyle meydana çıkar." denilmektedir.
Bu itibarla, yasama organının milletlerarası andlaşmalara ilişkin yetkisinin andlaşmanın onaylanmasını bir kanunla uygun bulmaktan ibaret olduğu, bu kanunun tek hukuki sonucunun, Cumhurbaşkanına bir takdir yetkisini kullanma imkanını vermek olduğu, Cumhurbaşkanının uygun bulma kanunu sonrasında milletlerarası andlaşmayı onaylayıp onaylamama konusunda takdir yetkisine sahip olduğu ve milletlerarası andlaşmaların sona erdirilmesinin tıpkı andlaşma metinlerinin hazırlanması, imzalanması, son aşamada onaylanarak yürürlüğe konulması hususlarında olduğu gibi "yürütme yetkisi" dahilinde bulunduğu görüldüğünden, 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme" ve 3. fıkrasında yer alan "uygulamasının durdurulduğu ve sona erdiği tarihler; Cumhurbaşkanı kararı ile tespit olunarak Resmi Gazete'de yayımlanır." ibarelerinin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenebilecek hususlardan olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Diğer taraftan, Anayasa'nın 104. maddesinin 17. fıkrasında, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin düzenlenemeyeceği öngörüldüğünden, davaya konu Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin sona erdirilmesi yetkisinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesine konu edilip edilmeyeceği hususunun da Anayasa'ya aykırılık iddiası kapsamında irdelenmesi gerekmektedir. Yukarıda yer verildiği üzere, mezkur Anayasal kural, "Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler"in Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemeyeceğini hükme bağlamaktadır. Anayasa'nın anılan hükmünden, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile doğrudan doğruya anılan hakların içeriğine ilişkin düzenleme yapılamaması, bu hakların sınırlandırılamaması veya ortadan kaldırılamaması anlaşılmalıdır. Dolayısıyla, içeriğinde temel hak ve özgürlüklere ilişkin herhangi bir hüküm bulunmayan ve sadece Anayasa'nın 90. maddesinde yer alan hükümlere paralel şekilde milletlerarası andlaşmaların yürürlüğe konulması ve yürürlükten kaldırılmasına ilişkin usuli düzenlemeleri içeren 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin anılan hükümlerinin temel hak ve özgürlükler ile ilgili Anayasa'nın 104. maddesinin 17. fıkrasındaki Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile düzenlenemeyecek hususlara ilişkin olmadığı açıktır.
Öte yandan; Anayasa veya yürürlükteki diğer mevzuatta milletlerarası andlaşmaların hükümlerinin uygulanmasının durdurulması veya sona erdirilmesi (feshedilmesi), uygulanmasının durdurulduğu veya sona erdiği tarihlerin tespiti ve yayımı hususlarının kanunla düzenleneceğine ilişkin herhangi bir hükmün bulunmaması ve bu hususlara ilişkin olarak yürürlükte olan herhangi bir kanuni düzenlemenin bulunmaması karşısında, 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin ilgili hükümlerinin “konu bakımından yetki kurallarına uygun” olduğu sonucuna varılmıştır.
9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülen hükümlerine yönelik değerlendirmeye gelince; Anayasa'nın yukarıda yer verilen hükümleri gereğince yürütme yetkisinin Cumhurbaşkanına ait olması, milletlerarası andlaşmaların sona erdirilmesinin yürütme yetkisine ilişkin olması ve Türkiye Büyük Millet Meclisine milletlerarası andlaşmaların feshedilmesine ilişkin olarak Anayasa ve kanunlarda herhangi bir görev veya yetki verilmemiş olması hususları birlikte gözetildiğinde, milletlerarası andlaşmaların sona erdirilmesine ilişkin işlemlerin, kaynağını Anayasa'dan alan yürütme yetkisi ve görevi kapsamında Cumhurbaşkanı tarafından yapılacağı, uygun bulma kanunu sonrasında milletlerarası andlaşmayı onaylayıp onaylamama konusunda takdir yetkisi bulunan Cumhurbaşkanının, yürütme faaliyetine ilişkin sona erdirme yetkisini kullanırken yasama organının bir işlem tesis etmesine gerek bulunmadığı anlaşılmış olup; bu haliyle 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme" ve 3. fıkrasında yer alan "uygulamasının durdurulduğu ve sona erdiği tarihler; Cumhurbaşkanı kararı ile tespit olunarak Resmi Gazete'de yayımlanır." ibarelerinin içerik itibarıyla da Anayasa'nın yukarıda yer verilen düzenlemelerine aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır.
Diğer taraftan, Anayasa'nın 90. maddesinin 5. fıkrasında yer alan usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmaların kanun hükmünde olduğu yönündeki düzenleme, usulüne göre yürürlüğe konulan milletlerarası andlaşmaları sadece "işlevsel anlamda" kanun gücüne kavuşturmakta, bunun dışında milletlerarası andlaşmaları "organik anlamda" yasama işlemi haline getirmemektedir. Dolayısıyla usulüne göre yürürlüğe konulan milletlerarası andlaşmaları onaylama yetkisine sahip olan Cumhurbaşkanına bu andlaşmaları sona erdirme yetkisi veren 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin anılan düzenlemelerinin bu yönüyle de Anayasa'ya aykırı olmadığı anlaşılmaktadır.
Kaldı ki, Anayasa'nın 90. maddesinin 2. fıkrasında sayılan ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı kanunla uygun bulmasına gerek olmaksızın Cumhurbaşkanı tarafından onaylanarak yayımlanmak suretiyle yürürlüğe konulan milletlerarası andlaşmaların da kanun gücünde olduğu gözetildiğinde, Anayasa'nın 90. maddesinin 5. fıkrası ile amaçlanan hususun usulüne göre yürürlüğe konulan milletlerarası andlaşmalara "işlevsel anlamda" kanun gücü tanımak olduğu açıkça anlaşılmaktadır.
Tüm bu anlatımlar doğrultusunda, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının dayanağını teşkil eden 9 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme" ve 3. fıkrasında yer alan “uygulanmasının durdurulduğu ve sona erdiği tarihler; Cumhurbaşkanı kararı ile tespit olunarak Resmî Gazete’de yayımlanır.” ibarelerine yönelik Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmemiştir.
B) Dava Konusu Cumhurbaşkanı Kararının İncelenmesi:
İlgili Mevzuat:
Anayasa'nın 10. maddesinde, herkesin, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşit olduğu, kadınlar ve erkeklerin eşit haklara sahip olduğu, Devletin bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla yükümlü olduğu, bu maksatla alınacak tedbirlerin eşitlik ilkesine aykırı olarak yorumlanamayacağı, çocuklar, yaşlılar, özürlüler, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleri ile malul ve gaziler için alınacak tedbirlerin eşitlik ilkesine aykırı sayılmayacağı, hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamayacağı, Devlet organları ve idare makamlarının bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorunda oldukları; 12. maddesinde, herkesin kişiliğine bağlı, dokunulmaz, devredilmez, vazgeçilmez temel hak ve hürriyetlere sahip olduğu; 13. maddesinde, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı; 17. maddesinde, herkesin, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahip olduğu, tıbbi zorunluluklar ve kanunda yazılı haller dışında, kişinin vücut bütünlüğüne dokunulamayacağı, kimseye işkence ve eziyet yapılamayacağı; 19. maddesinde, herkesin, kişi hürriyeti ve güvenliğine sahip olduğu, şekil ve şartları kanunda gösterilen ve maddede sayılan istisnai haller dışında kimsenin hürriyetinden yoksun bırakılamayacağı; 41. maddesinde, Devletin ailenin huzur ve refahı ile özellikle ananın ve çocukların korunması ve aile planlamasının öğretimi ile uygulanmasını sağlamak için gerekli tedbirleri alacağı, teşkilatı kuracağı, her türlü istismara ve şiddete karşı çocukları koruyucu tedbirleri alacağı; 104. maddesinde, Cumhurbaşkanının Devletin başı olduğu, yürütme yetkisinin Cumhurbaşkanına ait olduğu, Cumhurbaşkanının, Devlet başkanı sıfatıyla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil edeceği, Anayasa'nın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını temin edeceği, Milletlerarası andlaşmaları onaylayacağı ve yayımlayacağı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabileceği, ayrıca Anayasa'da ve kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleri yerine getireceği ve yetkileri kullanacağı hüküm altına alınmıştır.
Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin 1. maddesinde, Sözleşmenin amacının; kadınları her türlü şiddetten korumak, kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddeti önlemek, kovuşturmak ve ortadan kaldırmak, kadınlara yönelik her türlü ayrımcılığın ortadan kaldırılmasına katkıda bulunmak ve kadınların güçlendirilmesi yolu dahil kadınlar ile erkekler arasındaki temel eşitliği teşvik etmek, kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddet mağdurlarının korunması ve bu mağdurlara yardım edilmesi için kapsamlı bir çerçeve, politikalar ve tedbirler geliştirmek, kadınlara yönelik şiddeti ve aile içi şiddeti ortadan kaldırmak amacıyla uluslararası işbirliğini teşvik etmek ve kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddeti ortadan kaldırmak üzere bütüncül bir yaklaşım benimsemek amacıyla etkili işbirliğini sağlamak için kuruluşlara ve kolluk kuvvetlerine destek ve yardım sağlamak olduğu; 2. maddesinde, Sözleşmenin aile içi şiddet de dahil olmak üzere, kadınları orantısız biçimde etkileyen kadınlara yönelik her türlü şiddet biçimi için geçerli olduğu, Tarafların Sözleşmeyi tüm aile içi şiddet mağdurlarına uygulamaya teşvik edileceği, Tarafların Sözleşmenin hükümlerini uygularken, toplumsal cinsiyete dayalı şiddet mağduru kadınlara özel önem atfetmeleri gerektiği; 3. maddesinde, kadınlara yönelik şiddetin bir insan hakları ihlali ve kadınlara yönelik ayrımcılığın bir biçimi olarak anlaşılmakta olduğu ve ister kamusal ister özel alanda meydana gelsin, kadınlara fiziksel, cinsel, psikolojik veya ekonomik zarar veya ıstırap veren veya verebilecek olan toplumsal cinsiyete dayalı her türlü eylem ve bu eylemlerle tehdit etme, zorlama veya keyfi olarak özgürlükten yoksun bırakma anlamına geldiği, aile içi şiddetin aile içerisinde veya hanede veya mağdur faille aynı evi paylaşsa da paylaşmasa da eski veya şimdiki eşler veya partnerler arasında meydana gelen her türlü fiziksel, cinsel, psikolojik veya ekonomik şiddet eylemi anlamına geldiği, toplumsal cinsiyetin kadınlar ve erkekler için toplum tarafından uygun görülen ve sosyal olarak inşa edilen roller, davranışlar, eylemler ve nitelikler anlamına geldiği, kadınlara yönelik toplumsal cinsiyete dayalı şiddetin, kadına kadın olmasından dolayı uygulanan ve kadınları orantısız biçimde etkileyen şiddet anlamına geldiği, mağdurun kadınlara yönelik şiddete ve aile içi şiddete maruz kalan gerçek kişi anlamına geldiği, kadınlar kelimesinin 18 yaşın altındaki kız çocuklarını da kapsadığı; 78. maddesinin 1. fıkrasında, maddenin 2. ve 3. fıkralarında öngörülen istisnalar dışında, Sözleşmenin herhangi bir hükmüne ilişkin hiçbir çekince öne sürülemeyeceği; 2. fıkrasında, her devlet veya Avrupa Birliğinin imza sırasında veya onay, kabul, uygun bulma veya katılım belgelerini verirken Avrupa Konseyi Genel Sekreterine yapacağı bir bildiriyle 30. maddenin 2. paragrafı, 44. maddenin 1. paragrafının e bendi, 3. ve 4. paragrafları, küçük suçlara ilişkin 35. madde bağlamında 55. maddenin 1. paragrafı, 37., 38., ve 39. maddeler bağlamında 58. madde ve 59. madde hükümlerini uygulamama veya sadece özel vaka ya da durumlarda uygulama hakkını saklı tutacağını belirtebileceği; 3. fıkrasında, her devlet veya Avrupa Birliğinin imza sırasında veya onay, kabul, uygun bulma veya katılım belgelerini verirken Avrupa Konseyi Genel Sekreterine yapacağı bir bildirimle, 33. ve 34. maddelerde atıfta bulunulan davranışlar için cezai yaptırımlar yerine cezai olmayan yaptırımlar sağlama hakkını saklı tutacağını belirtebileceği; 80. maddesinde, her Tarafın istediği zaman Avrupa Konseyi Genel Sekreterine yapacağı bir bildirimle bu Sözleşmeyi feshedebileceği, bu tür fesihlerin bildirimin Genel Sekreter tarafından alınmasından sonraki üç aylık sürenin sonunu izleyen ayın ilk gününde yürürlüğe gireceği kararlaştırılmıştır.
08/03/2012 tarihinde kabul edilerek 20/03/2012 tarih ve 28239 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun'un 1. maddesinde, Kanun'un amacının şiddete uğrayan veya şiddete uğrama tehlikesi bulunan kadınların, çocukların, aile bireylerinin ve tek taraflı ısrarlı takip mağduru olan kişilerin korunması ve bu kişilere yönelik şiddetin önlenmesi amacıyla alınacak tedbirlere ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu, Kanun'un uygulanmasında ve gereken hizmetlerin sunulmasında Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerin, özellikle Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin ve yürürlükteki diğer kanuni düzenlemelerin esas alınacağı, şiddet mağdurlarına verilecek destek ve hizmetlerin sunulmasında temel insan haklarına dayalı, kadın erkek eşitliğine duyarlı, sosyal devlet ilkesine uygun, adil, etkili ve süratli bir usul izleneceği, şiddet mağduru ve şiddet uygulayan için alınan tedbir kararlarının insan onuruna yaraşır bir şekilde yerine getirileceği, bu Kanun kapsamında kadınlara yönelik cinsiyete dayalı şiddeti önleyen ve kadınları cinsiyete dayalı şiddetten koruyan özel tedbirlerin ayrımcılık olarak yorumlanamayacağı; 2. maddesinde, ev içi şiddetin şiddet mağduru ve şiddet uygulayanla aynı haneyi paylaşmasa da aile veya hanede ya da aile mensubu sayılan diğer kişiler arasında meydana gelen her türlü fiziksel, cinsel, psikolojik ve ekonomik şiddeti, kadına yönelik şiddetin kadınlara, yalnızca kadın oldukları için uygulanan veya kadınları etkileyen cinsiyete dayalı bir ayrımcılık ile kadının insan hakları ihlaline yol açan ve bu Kanunda şiddet olarak tanımlanan her türlü tutum ve davranışı, şiddetin kişinin, fiziksel, cinsel, psikolojik veya ekonomik açıdan zarar görmesiyle veya acı çekmesiyle sonuçlanan veya sonuçlanması muhtemel hareketleri, buna yönelik tehdit ve baskıyı ya da özgürlüğün keyfî engellenmesini de içeren, toplumsal, kamusal veya özel alanda meydana gelen fiziksel, cinsel, psikolojik, sözlü veya ekonomik her türlü tutum ve davranışı, şiddet mağdurunun bu Kanunda şiddet olarak tanımlanan tutum ve davranışlara doğrudan ya da dolaylı olarak maruz kalan veya kalma tehlikesi bulunan kişiyi ve şiddetten etkilenen veya etkilenme tehlikesi bulunan kişileri, şiddet önleme ve izleme merkezlerinin şiddetin önlenmesi ile koruyucu ve önleyici tedbirlerin etkin olarak uygulanmasına yönelik destek ve izleme hizmetlerinin verildiği, çalışmalarını yedi gün yirmidört saat esası ile yürüten merkezleri ifade ettiği; 14. maddesinde, Bakanlığın, gerekli uzman personelin görev yaptığı ve tercihen kadın personelin istihdam edildiği, şiddetin önlenmesi ile koruyucu ve önleyici tedbirlerin etkin olarak uygulanmasına yönelik destek ve izleme hizmetlerinin verildiği, çalışmalarını yedi gün yirmidört saat esasına göre yürüten, çalışma usul ve esasları yönetmelikle belirlenen, şiddet önleme ve izleme merkezlerini kuracağı, kurulan merkezlerde şiddetin önlenmesi ile koruyucu ve önleyici tedbirlerin etkin olarak uygulanmasına yönelik izleme çalışmalarının yapılacağı ve destek hizmetlerinin verileceği; 15. maddesinde, bu Kanun kapsamında şiddetin önlenmesi ve verilen tedbir kararlarının etkin olarak uygulanmasının izlenmesi bakımından şiddet önleme ve izleme merkezleri tarafından maddede sayılan destek hizmetlerinin verileceği hükümleri yer almaktadır.
Hukuki Değerlendirme:
Anayasa uyarınca, usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmaların kanun hükmünde olmaları ve temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümlerinin doğrudan esas alınacak üstün norm olması nedeniyle, milletlerarası andlaşmaların iç hukuka etki edebildikleri açık olmakla birlikte, özü itibarıyla milletlerarası andlaşmaların imzalanması, müzakere edilmesi, onaylanması, onaylanmış bulunan milletlerarası andlaşmaların feshedilmesi hususlarının milletlerarası ilişkilerin yürütülmesine ilişkin olduğu tartışmasızdır.
Cumhurbaşkanı, Devletin başı olarak ve Devlet Başkanı sıfatıyla Türkiye Cumhuriyeti'ni temsil etmekte olup; milletlerarası hukukta bu temsil yetkisi ve görevi çoğu zaman milletlerarası andlaşmalar yoluyla kullanılmaktadır.
Milletlerarası andlaşmaların, yürütme organı tarafından ülkemizin yabancı ülkeler veya kuruluşlarla ilişkileri çerçevesinde değerlendirilmesi sonucu, Devletin güncel menfaatleri doğrultusunda ve ülkemizin taraf olmasında yarar görülüp görülmemesine bağlı olarak imzalanıp imzalanmamasına karar verilmektedir.
Yürütme organı tarafından imzalanan ve onaylanması uygun bulma kanununa bağlı olmayan milletlerarası andlaşmalar doğrudan imzalanmakla, onaylanması TBMM tarafından kanunla uygun bulunan milletlerarası andlaşmalar ise doğrudan uygun bulma kanununun yayımlanmasıyla yürürlüğe girmemekte, Anayasa uyarınca Cumhurbaşkanı tarafından onaylanarak Resmi Gazete'de yayımlanması halinde yürürlüğe girmektedir.
Anayasa'nın onaylama yetkisini Cumhurbaşkanına vermiş olması, milletlerarası andlaşmaların Türkiye Cumhuriyeti'nin güncel menfaatleri yararına olup olmadığı konusunda son değerlendirmenin Cumhurbaşkanı tarafından yapılacağını ortaya koymaktadır.
Milletlerarası andlaşmaların onaylanması veya sona erdirilmesine yönelik işlemler, nitelikleri itibarıyla hem iç hukukta hem de milletlerarası hukukta sonuç doğurmakta olup, yukarıda da belirtildiği üzere Cumhurbaşkanına devletin başı olması nedeniyle bu işlemlere dair yetkiler tanınmıştır.
Anayasa'nın 125. maddesinde, yargı yetkisinin, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamayacağı, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği hüküm altına alınmış olup, 2577 sayılı İdari Yargılama Usul Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinde de, idari yargı yetkisinin, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu, idari mahkemelerin yerindelik denetimi yapamayacağı, yürütme görevinin kanunlarda ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremeyeceği belirtilmek suretiyle idari yargı yetkisinin sınırları çizilmiştir.
Görüldüğü üzere, idari işlemler üzerindeki yargısal denetim bu işlemlerin hukuka uygunluğunun saptanmasıyla sınırlı olup, idari yargı organlarının idareyi belli bir yönde işlem veya eylem tesisine zorunlu kılacak biçimde yargı kararı vermeleri Anayasa ve 2577 sayılı Kanun'un yukarıda belirtilen ilkeleriyle bağdaşmayacaktır.
9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 3. maddesi ile bir milletlerarası andlaşmayı onaylama veya sona erdirme konusunda Cumhurbaşkanına tam bir yetki tanınarak bu işlemler Cumhurbaşkanının takdirine bırakılmıştır.
Bu itibarla, Cumhurbaşkanına devletin başı sıfatına istinaden tanınmış olan takdir yetkisi gereğince ve aynı zamanda milletlerarası hukuk çerçevesinde tesis edilen dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının yargısal denetiminin, diğer idari işlemlerin tabi olduğu yargısal denetimle aynı esaslar doğrultusunda yapılamayacağı açık olup, Cumhurbaşkanına tanınan takdir yetkisini kaldıracak şekilde bir denetim yapılması milletlerarası andlaşmaların sona erdirilmesine ilişkin Cumhurbaşkanı kararlarının Anayasa'nın açık hükmüne aykırı şekilde yerindelik bakımından denetime tabi tutulması anlamına gelecektir.
Öte yandan; Anayasa'nın 90. maddesi uyarınca milletlerarası andlaşmaların Anayasa'ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulması mümkün olmayıp, bu hükümden hareketle Anayasa Mahkemesince uygun bulma kanunlarının (çekince konulan bazı andlaşmalar bakımından ayrıksı durumlar bulunmakla birlikte) hukuki denetiminin sadece son oylamada öngörülen çoğunlukla kabul edilip edilmediği ile sınırlı olarak şekil bakımından yapılabileceği kabul edilmektedir.
Nitekim; Anayasa Mahkemesinin, 05/07/2010 tarih ve 6007 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Rusya Federasyonu Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyetinde Akkuyu Sahasında Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Anlaşmanın Onaylanmasının Uygun Bulunduğu Hakkında Kanun'un 1. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla açılan iptal davası neticesinde verdiği 31/05/2012 tarih ve Esas:2010/92, K:2012/86 sayılı kararında;
"Usulüne göre yürürlüğe konulmuş bir milletlerarası andlaşmanın, Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmesi, Devletin o andlaşmayla kabul ettiği yükümlülüklerini yerine getirememesi neticesini ortaya çıkaracaktır. Bu hâl tartışmasız olarak Devleti, uluslararası hukuk karşısında zor durumda bırakacak, Devlet andlaşmanın niteliğine ve kapsamına göre birtakım yaptırımlara maruz kalabilecek ve uluslararası alandaki saygınlığının zarar görmesi söz konusu olabilecektir. Bu nedenle, anayasa koyucu, milletlerarası andlaşmaların onaylanmalarının ardından iptale konu olabilmesinin uluslararası hukuk açısından Devleti bir takım ciddi sorumluluklar altına sokabileceğini düşünmüş ve onları Anayasal denetimin dışında tutmuştur. ...
Anayasa'nın 104. maddesine göre, milletlerarası andlaşmaları onaylama ve yayımlama yetkisi Cumhurbaşkanı'na aittir. Anayasa'nın 90. maddesi ise Cumhurbaşkanı'nın milletlerarası andlaşmayı onaylamasını, TBMM'nin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlamıştır. Uygun bulma kanunları diğer kanunlardan temelde farklı olmayıp onlarla aynı süreci izleyerek kabul edilirler, tarih ve numara alırlar, Resmî Gazete'de yayımlanırlar. Ancak, bu kanunlar ilke olarak üç maddeliktir. İlk madde, ilgili andlaşmanın çekince konularak veya çekincesiz uygun bulunduğunu, ikinci madde, kanunun yürürlüğe giriş tarihini, üçüncü madde ise kanunun yürütülmesini düzenler.
Anayasa'nın 148. maddesinde, 'Anayasa Mahkemesi, kanunların, ' Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler.' denilmektedir. Anayasa, kanunların Anayasaya uygunluk denetimine getirdiği istisnalara da aynı maddede ya da farklı maddelerde yer vermiştir. Kanunların şekil bakımından denetiminin son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı ile sınırlı olması ve Anayasa'nın 174. maddesindeki Türkiye Cumhuriyeti'nin laik niteliğini koruma amacını güden inkılâp kanunlarının Anayasa'ya aykırı olduğu şeklinde anlaşılamayacağına dair hükümleri bunun istisnalarıdır. Ancak, Anayasa'da uygun bulma kanunun denetimini yasaklayan bir kural bulunmamaktadır. Ayrıca, ne 1982 Anayasası'nın gerekçesinde ne de onun göndermede bulunduğu 1961 Anayasası'nın gerekçesinde bunun aksini belirten bir ifadeye de yer verilmemektedir. Öte yandan, belirtilen anayasal düzenlemeler karşısında bu denetimin yapılması, devletin bütün etkinliklerinde hukuka ve Anayasa'ya uyması, işlem ve eylemlerinin bağımsız yargı denetimine tabi olması anlamına gelen hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Bu nedenle, andlaşmalardan bağımsız olarak uygun bulma kanunlarına karşı Anayasa Mahkemesine başvurulabileceği kabul edilmelidir. ....
Bir milletlerarası andlaşma, doğrudan denetime tabi tutulamamasına rağmen onaylanmasını uygun bulan kanunun anayasallık denetimi mümkündür. Ancak, Anayasa'nın 90. maddesindeki emredici hüküm gereği, uygun bulma kanunu denetlenirken andlaşmanın denetiminin yapılmasına izin verilmemiştir. Anayasa koyucunun milletlerarası andlaşmaların Anayasal denetimini açık bir irade ile dışarıda bırakmasına rağmen, uygun bulma kanununun denetimi yoluyla andlaşmalar hakkında değerlendirme yapmak Anayasa'nın 90. maddesindeki yasaklayıcı düzenlemeyi işlevsiz hale getirecektir.
Uygun bulma kanununun şekil bakımından denetimi, kanunun son oylamasında öngörülen çoğunlukla kabul edilip edilmediği ile sınırlıdır. Şekil denetimi kapsamında Anayasa'nın 90. maddesiyle getirilen yasağı bertaraf edici nitelikte denetim yapılması da söz konusu olamaz.
Uygun buldukları andlaşmayı tekrar etmeyen ve ilke olarak üç maddeden oluşan uygun bulma kanunlarının esas yönünden denetimini yapmayı kabul etmek, andlaşmanın içeriğine ilişkin çeşitli değerlendirmelerde bulunmayı gerektirir. Uygun bulma kanununun andlaşma kuralları gözetilerek incelenmesi, andlaşma kurallarının dolaylı olarak denetlenmesi anlamına gelir. Oysa, Anayasa'nın 90. maddesi böyle bir incelemeye engeldir.
Bununla beraber, uygun bulma kanununun bazı hükümleri, onaylanmasını uygun bulduğu andlaşmadan ayrılabiliyor, bağımsız olarak kendi başına hüküm ifade edebiliyor ve ondan ayrı olarak hukuk düzeninde etki yapabiliyorsa, anılan hükümlerin Anayasa'ya aykırılığı iddiasının esas bakımından incelenmesi mümkündür. Buna karşılık uygun bulma kanununun ancak andlaşma ile birlikte anlam ve etki taşıyan nitelikteki hükümlerinin esas bakımından denetlenebilmesi söz konusu değildir. ...
Kanun'un dava konusu kural olan 1. maddesi, uygun bulduğu Anlaşma ile birlikte anlam taşımaktadır ve ancak onunla birlikte ele alındığında hukuk düzenimizde etki yapabilir niteliktedir. Bu nedenle, söz konusu kuralın denetiminin ancak Anlaşma kuralları gözetilerek yapılabileceği, bunun da Anayasa'nın 90. maddesinde yasaklanan andlaşma kurallarının denetlenmesi anlamına geleceği açıktır." şeklindeki gerekçeyle iptal isteminin reddine karar verilmiştir.
Benzer şekilde, Türkiye Cumhuriyeti ile Rusya Federasyonu arasında imzalanan ve 15/07/2010 tarih ve 6007 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunan Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Rusya Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyetinde Akkuyu Sahasında Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Anlaşmanın onaylanmasına ilişkin 27/08/2010 tarih ve 2010/918 sayılı Bakanlar Kurulu kararının iptali istemiyle açılan dava neticesinde Danıştay Onuncu Dairesince verilen 09/06/2015 tarih ve E:2011/8967, K:2015/2814 sayılı kararda;
"... uyuşmazlık konusu olayda tartışılması gereken husus, uluslararası anlaşmalar ile benimsenen hususların iç hukuka yansıtılmalarına ilişkin işlemler hakkında idari yargının herhangi bir denetiminin söz konusu olup olmayacağıdır.
Ayrılabilir işlemler kuramı, idari işlemin "icrai" özelliği bakımından idari karar alma sürecinde gerçekleştirilen halka işlemlerinin tek başlarına hukuki sonuçlar doğurabilme yeterliliğine sahip olmaları halinde; bunların, bu süreçten ayrılmalarını ve bağımsız olarak iptal davasına konu yapılabilmelerini sağlamaktadır.
Ayrılabilir işlemler kuramının, uluslararası sözleşmeler bakımından da uygulanabilme imkanı sayesinde, uluslararası ilişkilerden ayrılabilir nitelikteki işlemlerin yargısal denetiminin kabul edilmesi halinde, ayrılabilir işlemlerin iptali ile birlikte otomatik olarak milletlerarası anlaşmaların iptali sonucunun ortaya çıkmayacağının kabul edilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla ancak davanın konusunu uluslar arası ilişkiden ayrılabilir nitelikte, ona dayanan, uygulanmasını sağlayan diğer bir idari işlemin (yer seçimi kararı, lisans verilmesi veya ihale gibi) oluşturması halinde esas yönünden bu işlemin yargısal denetiminin yapılabileceği, ancak onay kararnamesinin uluslararası andlaşmadan bağımsız olarak yargısal denetiminin yapılmasının mümkün olmaması halinde ise sadece yetki ve şekil yönünden yargısal denetiminin yapılabileceği sonucuna ulaşılmaktadır." şeklindeki gerekçeyle, uygun bulma kanunu sonrasında onaylanan veya doğrudan yürütme erki tarafından onaylanan milletlerarası andlaşmaların onaylanmasına dair kararların yetki ve şekil unsurları haricinde hukuki denetime tabi tutulamayacağı hüküm altına alınmış olup, taraflarca temyiz isteminde bulunulması üzerine, anılan kararın davanın reddine ilişkin kısmı Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 14/02/2018 tarih ve E: 2016/837, K: 2018/469 sayılı kararıyla onanmış, davacının kararın düzeltilmesi istemi Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 16/10/2019 tarih ve E:2018/3720, K:2019/4491 sayılı kararıyla reddedilerek anılan kararın redde ilişkin kısmı kesinleşmiştir.
Anayasa'ya aykırılık iddiasının incelendiği kısımda belirtildiği üzere; TBMM'ye milletlerarası andlaşmaların feshedilmesine (sona erdirilmesine) ilişkin olarak Anayasa ve kanunlarda herhangi bir görev veya yetki verilmemiş olması, bu suretle TBMM'nin milletlerarası andlaşmalara yönelik yetkisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmaktan ibaret olması, milletlerarası andlaşmaların feshedilmesinin (sona erdirilmesinin) yürütme yetkisine ilişkin olması ve yürütme yetkisinin Anayasa gereğince Cumhurbaşkanına ait bulunması hususları ile 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3. maddesinin birlikte değerlendirilmesinden; milletlerarası andlaşmaların feshine ilişkin işlemlerin, kaynağını Anayasa'dan alan yürütme yetkisi ve görevi kapsamında Cumhurbaşkanı tarafından yapılacağı, Cumhurbaşkanının, yürütme faaliyetine ilişkin fesih yetkisini kullanırken yasama organının bir işlem tesis etmesine gerek bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Diğer taraftan, her ne kadar Anayasa'nın 90. maddesi uyarınca, bir kısım milletlerarası andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlı olsa da, Anayasa'nın 104. maddesiyle uluslararası andlaşmaları “onaylama” yetkisi açıkça Cumhurbaşkanına verildiğinden ve Cumhurbaşkanının uygun bulma kanunu sonrasında milletlerarası andlaşmayı onaylayıp onaylamama konusunda takdir yetkisi bulunduğundan, Cumhurbaşkanının TBMM’nin onaylanmasını uygun bulduğu bir uluslararası andlaşmayı onaylama zorunluluğu bulunmadığı gibi, gerek zamanlama açısından gerekse uluslararası alanda değişen ya da gelişen yeni koşullar itibarıyla andlaşmanın onaylanmasını erteleyebileceği, onaylamaktan tamamen vazgeçebileceği ve daha önce onaylamış olduğu bir andlaşmayı (yasama organının herhangi bir iştiraki olmaksızın) sona erdirebileceği de açıktır.
Ayrıca, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile ülkemiz bakımından feshedilmesi öngörülen Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin 80. maddesinde, “Her Taraf istediği zaman Avrupa Konseyi Genel Sekreteri’ne yapacağı bir bildirimle bu Sözleşme’yi feshedebilir. …” hükmü yer almakta olup; TBMM'nin söz konusu Sözleşmenin onaylanmasını uygun bulurken, anılan Sözleşmenin feshedilebilmesi hususunda “Taraflara” – bu arada yürütme organına/Cumhurbaşkanına- Sözleşmeyi feshetme yetkisini de verdiğinde tereddüt bulunmamaktadır.
Öte yandan; Anayasa uyarınca, Türkiye Cumhuriyeti, Devletin başı olan ve yürütme yetkisine sahip olan Cumhurbaşkanı tarafından Devlet başkanı sıfatıyla temsil edilmektedir.
Yabancı ülkelerle Türkiye Cumhuriyeti arasındaki ilişkilerin yürütülmesi, bu kapsamda milletlerarası andlaşmaların imzalanması, müzakere edilmesi, onaylanması, onaylanmış bulunan milletlerarası andlaşmaların feshedilmesi, sona erdirilmesi ve andlaşmalardan çekilme hususları da Cumhurbaşkanının Türkiye Cumhuriyeti'ni Devlet başkanı sıfatıyla temsil yetkisi içerisinde kalmaktadır.
Bu itibarla; dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının, Anayasa tarafından verilen yürütme ve temsil yetkisi ile 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine istinaden tesis edilmiş olması; daha açık bir ifadeyle, Anayasa uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisinin milletlerarası andlaşmalara ilişkin yetkisinin andlaşmanın onaylanmasını bir kanunla uygun bulmaktan ibaret bulunması, milletlerarası andlaşmaların sona erdirilmesinin yürütme yetkisi dahilinde bulunması, 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3. maddesinde milletlerarası andlaşmaları sona erdirmenin Cumhurbaşkanı kararı ile olacağının düzenlenmiş olması, uygun bulma kanunu sonrasında milletlerarası andlaşmayı onaylayıp onaylamama konusunda takdir yetkisi bulunan Cumhurbaşkanının yürütme faaliyetine ilişkin sona erdirme yetkisini kullanırken yasama organının bir işlem tesis etmesine gerek bulunmaması nedenleriyle, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararında yetki ve şekil unsurları yönünden hukuka aykırılık görülmemiştir.
Diğer taraftan; yetki ve usulde paralellik ilkesi mevzuatta aksine bir düzenleme bulunmadığı sürece bir idari işlemin tesisinde uygulanan yetki ve usul kurallarının aynı işlemin geri alınması, kaldırılması ve değiştirilmesine yönelik işlemlerde de uygulanmasını ifade etmektedir. Yetkide ve usulde paralellik ilkesi, idari işlemlerin ne şekilde ve hangi merci tarafından geri alınacağının, kaldırılacağının veya değiştirileceğinin mevzuatta düzenlenmediği durumlarda uygulanma imkanı bulmakta olup, mevzuatta bir idari işlemin geri alınması, kaldırılması veya değiştirilmesine ilişkin usulün düzenlenmiş olması ve/veya işlemi tesis etmeye yetkili makamın belirtilmiş olması durumunda uygulanabilmesine olanak bulunmamaktadır.
9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3. maddesinde milletlerarası andlaşmaları sona erdirme konusunda Cumhurbaşkanının açıkça yetkilendirilmiş olması karşısında yetkide ve usulde paralellik ilkesinin uygulanması mümkün olmamakla birlikte, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile ülkemiz bakımından feshedilen Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin 6771 sayılı Kanun'la Anayasa'da yapılan değişiklik öncesinde yürütme yetkisini kullanan Bakanlar Kurulu'nun 10/02/2012 tarih ve 2012/2816 sayılı kararı ile onaylanmış olması nedeniyle anılan sözleşmenin yeni hükümet sisteminde yürütme yetkisini haiz Cumhurbaşkanı tarafından feshedilmesinde yetkide ve usulde paralellik ilkesine aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, iç hukukta yer alan düzenlemelere de bakıldığında;
- Anayasa'da, Devlete, gerek kadın ve erkek eşitliğini sağlamak gerekse de her türlü ayrımcılığı ortadan kaldırmak konusunda yükümlülükler yüklendiği; 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun bir çok maddesinde de şiddetin önlenmesi, şiddete uğrayan kadınların, çocukların, aile bireylerinin korunması amacıyla düzenlemeler yapıldığı; kişiyi hürriyetinden yoksun kılma, kasten öldürme, kasten yaralama, eziyet gibi suçların üstsoy veya altsoydan birine ya da eş (veya 08/07/2021 tarih ve 7331 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle eklenen ibareyle boşandığı eşe) karşı işlenmesinin ağırlaştırıcı neden olarak kabul edildiği,
- 08/03/2012 tarihinde kabul edilerek 20/03/2012 tarih ve 28239 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun ve Kanun'un 22. maddesine dayanılarak hazırlanmak suretiyle 18/01/2013 tarih ve 28532 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6284 Sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanuna İlişkin Uygulama Yönetmeliği ile şiddete uğrayan veya şiddete uğrama tehlikesi bulunan kadınların, çocukların, aile bireylerinin ve tek taraflı ısrarlı takip mağduru olan kişilerin korunması ve bu kişilere yönelik şiddetin önlenmesi amacıyla alınacak tedbirlere ilişkin usul ve esasların düzenlendiği; 6284 sayılı Kanun'da şiddet mağdurlarına verilecek destek ve hizmetlerin sunulmasında temel insan haklarına dayalı, kadın erkek eşitliğine duyarlı, sosyal devlet ilkesine uygun, adil, etkili ve süratli bir usul izlenmesi esasının benimsendiği; Kanun kapsamında kadınlara yönelik cinsiyete dayalı şiddeti önleyen ve kadınları cinsiyete dayalı şiddetten koruyan özel tedbirlerin ayrımcılık olarak yorumlanamayacağının kabul edildiği, kolluk görevlerinin, kolluğun merkez ve taşra teşkilâtında bu Kanunda belirtilen hizmetlerle ilgili olarak, çocuk ve kadının insan hakları ile kadın erkek eşitliği konusunda eğitim almış ve ilgili kolluk birimlerince belirlenmiş olan yeteri kadar personel tarafından yerine getirileceğinin öngörüldüğü,
- Hakimler ve Savcılar Kurulu Birinci Dairesinin 30/12/2019 tarih ve 30994 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 27/12/2019 tarih ve 1584 sayılı kararı ile, aile mahkemesi bulunan yerlerde 6284 sayılı Kanun uyarınca gelecek işlere o yerdeki belirli aile mahkemelerinin bakması, aile mahkemesi bulunmayan yerlerde ise, gerek aile mahkemelerinin görev alanında olan dava ve işlere gerekse 6284 sayılı Kanun uyarınca gelecek işlere bakmak üzere o yerdeki belirli asliye hukuk mahkemelerinin bakması hususunda ihtisas mahkemelerinin belirlendiği,
- 02/03/2021 tarihinde kamuoyuna açıklanan İnsan Hakları Eylem Planı'nda ise, kişinin maddi ve manevi bütünlüğü ile özel hayatının güvence altına alınmasının, bu doğrultuda hastanelerde oluşturulan Kadın Destek Birimlerinin yaygınlaştırılmasının, savcılıklarda kurulan kadına karşı şiddet konusunda özel soruşturma bürolarının ülke genelinde yaygınlaştırılmasının ve şiddet mağduru kadınlara avukat görevlendirilmesi çalışmalarının hayata geçirilmesinin amaçlandığı; plandaki aile içi şiddet ve kadına karşı şiddetle mücadelenin etkinliğinin artırılması hedefi doğrultusunda yapılacak faaliyetlerin ayrıca belirlendiği, bu kapsamda eşe karşı işlenen suçlarla ilgili kanunda öngörülen cezayı artıran sebeplerin boşanmış eşi de kapsayacak şekilde genişletilmesi, tek taraflı ısrarlı takip fiillerinin ayrı bir suç olarak düzenlenmesi ve böylelikle mağdurlara sağlanan güvencenin artırılması, cinsel saldırı mağduru kadınların ikincil örselenmelerini önlemek amacıyla hastanelerde oluşturulan özel merkezlerin/kadın destek birimlerinin yaygınlaştırılması, aile içi şiddet ve kadına karşı şiddetten kaynaklanan suçların etkin bir şekilde soruşturulması amacıyla kurulan özel soruşturma bürolarının ülke genelinde yaygınlaştırılması, şiddet mağduru kadınların hak arama yollarını etkin bir şekilde kullanabilmeleri için Ceza Muhakemesi Kanunu'nun 234. maddesi uyarınca avukat görevlendirilmesi imkânı getirilmesi, adli yardım hizmetlerinden yararlanma koşullarının kolaylaştırılması, aile içi şiddet bürolarında görevli Cumhuriyet savcıları ile tedbir kararlarına bakmakla görevli hâkimlere uygulama birliğinin sağlanması için düzenli olarak eğitim verilmesi, tehdit altındaki kadınların daha etkin korunmasını sağlamak için önleyici ve koruyucu kapasite artırılması ve bu kapsamda teknolojik imkânlardan da azami ölçüde yararlanılması, haklarında uzaklaştırma kararı verilenler başta olmak üzere aile içi şiddet veya kadına karşı şiddet uygulayanların rehabilitasyonunun sağlanması, bu amaçla öfke kontrolü ve stres yönetimi gibi etkili programlar geliştirilmesi; boşanma sürecinin taraflar ve çocuklar üzerindeki olası olumsuz etkilerini en aza indirebilmek, özellikle çocukla kişisel ilişkinin sağlıklı yürütülmesini sağlamak amacıyla süreç hakkında tarafların ve çocukların bilgilendirilmesi ve ihtiyaç duyanlara psiko-sosyal destek sağlanması konularında yürütülecek faaliyetlerin belirlendiği görülmektedir.
Anılan eylem planında belirlenen hususların hayata geçirilmesi noktasında ise; 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7331 sayılı Kanun'un 6 ila 9. maddeleri ile 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 82., 86., 96. ve 109. maddelerinde değişiklik yapılarak madde metinlerine "boşandığı eş/eşe" ibarelerinin eklendiği ve kişiyi hürriyetinden yoksun kılma, kasten öldürme, kasten yaralama, eziyet gibi suçların kişinin boşandığı eşine karşı işlenmesi halinin ağırlaştırıcı neden olarak kabul edildiği, 27/05/2022 tarih ve 31848 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7406 sayılı Kanun'un 2 ila 6. maddeleri ile 5237 sayılı Kanun'un 82. maddesinde değişiklik, 86., 94. 96. ve 106. maddelerine ise ekleme yapılarak kasten öldürme, kasten yaralama, işkence, eziyet ve tehdit gibi suçların kadına karşı işlenmesi halinin ağırlaştırıcı neden olarak kabul edildiği, aynı Kanun'un 8. maddesiyle 5237 sayılı Kanun'un 123. maddesine eklenen 123/A maddesi ile de "ısrarlı takip" fiilinin ayrı bir suç olarak kabul edildiği, belirlenen diğer faaliyetlere yönelik çalışmaların da devam ettiği gözlemlenmektedir.
Bu kapsamda; kadına yönelik şiddet ve aile içi şiddetin önlenmesi ve şiddet mağdurlarının korunması amacıyla iç hukukumuzda, Anayasa ve 6284 sayılı Kanun başta olmak üzere birçok düzenlemenin bulunmakta olduğu, bu düzenlemelere dayalı uygulamaların da belirlenen plan dahilinde hayata geçirildiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla; Anayasa tarafından verilen temsil yetkisi ve 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine istinaden tesis edilmiş olan dava konusu Cumhurbaşkanı Kararında hukuka aykırılık bulunmadığı ve davanın reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 27/06/2022 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.

(X) - KARŞI OY:
Dava, 20/03/2021 tarih ve 31429 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin Türkiye Cumhuriyeti Bakımından feshedilmesine ilişkin 19/03/2021 tarih ve 3718 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının iptali ile bu kararın dayanağı olan 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Kadınları her türlü şiddetten korumayı, kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddeti önlemeyi, kovuşturmayı ve ortadan kaldırmayı; kadınlara yönelik her türlü ayrımcılığın ortadan kaldırılmasına katkıda bulunmayı ve kadınların güçlendirilmesi yolu dahil kadınlar ile erkekler arasındaki temel eşitliği teşvik etmeyi; kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddet mağdurlarının korunması ve bu mağdurlara yardım edilmesi için kapsamlı bir çerçeve, politikalar ve tedbirler geliştirmeyi; kadınlara yönelik şiddeti ve aile içi şiddeti ortadan kaldırmak amacıyla uluslararası işbirliğini teşvik etmeyi; kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddeti ortadan kaldırmak üzere bütüncül bir yaklaşım benimsemek amacıyla etkili işbirliğini sağlamak için kuruluşlara ve kolluk kuvvetlerine destek ve yardım sağlamayı amaçlayan Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi, 11/05/2011 tarihinde İstanbul'da imzalanmıştır.
29/11/2011 tarih ve 28127 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 24/11/2011 tarih ve 6251 sayılı Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'la TBMM'de oylamaya katılan Milletvekillerinin tamamının kabulüyle anılan Sözleşmenin onaylanması uygun bulunmuştur.
08/03/2012 tarih ve 28227 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 10/02/2012 tarih ve 2012/2816 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile anılan Sözleşmenin onaylanması kararlaştırılmıştır.
20/03/2021 tarih ve 31429 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 19/03/2021 tarih ve 3718 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin Türkiye Cumhuriyeti bakımından feshedilmesine karar verilmiştir.
Bunun üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 6. maddesinde, hiçbir kimse veya organın, kaynağını Anayasa'dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağı; 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilmesinin mümkün olmadığı hükümlerine yer verilmiştir.
Anayasa'nın 87. maddesinde, “Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; bütçe ve kesinhesap kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek; milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel af ilânına karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir.” denilmek suretiyle uluslararası sözleşmelerin onaylanmasını uygun bulmak Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri arasında; 104. maddesinin 11. fıkrasında, “Milletlerarası andlaşmaları onaylar ve yayımlar.” denilmek suretiyle de uluslararası sözleşmeleri onaylamak ve yayımlamak Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Anayasa'da uluslararası sözleşmelerin onaylanması ve yayımlanmasına ilişkin hususlar “Milletlerarası andlaşmaları uygun bulma” başlıklı 90. maddesinde,
“Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır.
Ekonomik, ticari veya teknik ilişkileri düzenleyen ve süresi bir yılı aşmayan andlaşmalar, Devlet Maliyesi bakımından bir yüklenme getirmemek, kişi hallerine ve Türklerin yabancı memleketlerdeki mülkiyet haklarına dokunmamak şartıyla, yayımlanma ile yürürlüğe konabilir. Bu takdirde bu andlaşmalar, yayımlarından başlayarak iki ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulur.
Milletlerarası bir andlaşmaya dayanan uygulama andlaşmaları ile kanunun verdiği yetkiye dayanılarak yapılan ekonomik, ticari, teknik veya idari andlaşmaların Türkiye Büyük Millet Meclisince uygun bulunması zorunluğu yoktur; ancak, bu fıkraya göre yapılan ekonomik, ticari veya özel kişilerin haklarını ilgilendiren andlaşmalar, yayımlanmadan yürürlüğe konulamaz.
Türk kanunlarına değişiklik getiren her türlü andlaşmaların yapılmasında birinci fıkra hükmü uygulanır.
Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 7/5/2004- 5170/7 md.) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.” şeklinde düzenlenmiştir.
Cumhurbaşkanlığınca Uluslararası sözleşmelerin onaylanması ve yayımlanmasına dair hususlar 9 sayılı Milletlerarası Andlaşmaların Onaylanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Onaylama ve onaylamanın uygun bulunması” başlıklı 2. maddesinde,
“(1) Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmalar Cumhurbaşkanı kararı ile onaylanır. Bir milletlerarası andlaşmanın onaylanması veya bunlara katılma, ikinci ve üçüncü fıkralarda belirtilen haller dışında, onaylamanın veya katılmanın Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından bir kanunla uygun bulunmasına bağlıdır.
(2) Milletlerarası bir andlaşmaya dayanılarak yapılan uygulama andlaşmaları ile kanunun verdiği yetkiye dayanılarak yapılan ekonomik, ticari veya teknik andlaşmalar Cumhurbaşkanı tarafından doğrudan onaylanır.
(3) Ekonomik, ticari veya teknik münasebetleri düzenleyen ve süresi bir yılı aşmayan andlaşmalardan; Devlet maliyesi bakımından yüklenme gerektirmeyen, kişi hallerine ve Türk vatandaşlarının yabancı memleketlerdeki mülkiyet haklarına dokunmayan andlaşmalar Cumhurbaşkanınca doğrudan onaylanır. (4) Türk kanunlarına değişiklik getiren hükümler içeren her türlü milletlerarası andlaşmanın onaylanması veya bunlara katılma, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylamanın veya katılmanın uygun bulunmasına ilişkin bir kanun çıkarılmasına bağlıdır.” şeklinde;
“Onaylama” başlıklı 3. maddesinde,
(1) Milletlerarası andlaşmaların onaylanması, bunların feshini ihbar etmemek suretiyle yürürlük süresini uzatma, Türkiye Cumhuriyetini bağlayan bir milletlerarası andlaşmanın belli hükümlerinin yürürlüğe konulması için gerekli bildirileri yapma, milletlerarası andlaşmaların uygulama alanının değiştiğini tespit etme, bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme, Cumhurbaşkanı kararı ile olur.
(2) Onaylama konusu olan milletlerarası andlaşmanın Türkçe metni ile andlaşmada muteber olduğu belirtilen dil veya dillerden biri ile yazılmış metni, onaylamaya ilişkin Cumhurbaşkanı kararına ekli olarak Resmî Gazete’de yayımlanır.
(3) Bir milletlerarası andlaşmanın veya Türkiye Cumhuriyetini bağlayan bir milletlerarası andlaşmanın belli hükümlerinin Türkiye Cumhuriyeti bakımından yürürlüğe girdiği, bir milletlerarası andlaşmanın uygulama alanının değiştiği, uygulanmasının durdurulduğu ve sona erdiği tarihler; Cumhurbaşkanı kararı ile tespit olunarak Resmî Gazete’de yayımlanır. Bir milletlerarası andlaşma, yürürlük tarihinin tespitine dair Cumhurbaşkanı kararında belirtilen yürürlüğe giriş tarihinde kanun hükmünü kazanır.” şeklinde;
“Türkiye Büyük Millet Meclisine gönderilecek andlaşmalar” başlıklı 6. maddesinde,
“(1) Onaylanmanın veya katılmanın Türkiye Büyük Millet Meclisince uygun bulunması zorunlu olan andlaşmalar, Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine gönderilir.
(2) Cumhurbaşkanı kararı ile doğrudan onaylanan andlaşmalardan yayımlanması zorunlu olanlar, yayımlarından başlayarak iki ay içinde Dışişleri Bakanlığı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulur.” şeklinde düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
I- Anayasa'ya Aykırılık Yönünden:
Anayasa'da milletlerarası andlaşmaların onaylanması ve yayımlanmasına ilişkin hususlar hüküm altına alınmış olmakla birlikte milletlerarası andlaşmaların feshedilmesi veya bu andlaşmalardan çıkılması usulüne ilişkin herhangi bir hüküm yer almamaktadır.
Anayasa'da milletlerarası andlaşmaların onaylanması Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin uygun bulma kanununa bağlanmak suretiyle bu yetki yürütme ve yasama organı arasında paylaştırılmıştır. Bu durumda; Anayasanın 90. maddesinin 1. ve 4. fıkraları kapsamındaki milletlerarası andlaşmaların onaylanması yetkisinin sadece yürütme organına ait olmadığı açıktır. Nitekim; dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile feshedilen sözleşmenin onaylanması da TBMM tarafından 6251 sayılı Kanun'la uygun bulunduktan sonra sözleşme 10/02/2012 tarih ve 2012/2816 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile onaylanmıştır.
Bu durumda; TBMM tarafından Anayasa’nın 90. maddesinin 1. fıkrası kapsamında çıkarılan uygun bulma kanununa bağlı olarak onaylanan milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Anılan andlaşmaların feshedilmesine ilişkin işlemlerin Cumhurbaşkanının yürütme yetkisinde olmayıp, TBMM’nin yasama faaliyetine ilişkin olması nedeniyle, Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrası uyarınca Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesi mümkün değildir.
Ayrıca, uyuşmazlığın konusu, uluslararası andlaşmaları feshetme yetkisinin kanunla düzenlenip düzenlenemeyeceği değil, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenip düzenlenemeyeceği olduğundan ve yetkinin kanunla verilmesi ile Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle verilmesi farklı hususlar olduğundan; eski dönemde 31/05/1963 tarih ve 244 sayılı Milletlerarası Andlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması ile Bazı Andlaşmaların Yapılması İçin Bakanlar Kuruluna Yetki Verilmesi Hakkında Kanun'un yürürlükte olmayan 3. maddesi ile benzer yetkilerin Bakanlar Kuruluna verilmiş olması, bu yetkinin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile verilmesine dayanak olarak kabul edilemez.
Öte yandan; Anayasa'nın 90. maddesinin 5. fıkrası uyarınca, usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmünde olup, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile feshedilen sözleşmenin onaylanması da 6251 sayılı Kanun'la uygun bulunduktan sonra sözleşme 10/02/2012 tarih ve 2012/2816 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile onaylanmış, bu karar 08/12/2012 tarih ve 28227 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmış ve sözleşme 01/08/2014 tarihinde yürürlüğe girmiş olup anılan tarih itibarıyla kanun hükmü kazanmıştır.
Sözleşme, yürürlükte olduğu süre boyunca yargı mercilerini bağlayıcı bir kanun niteliğinde kararlara esas teşkil etmiş ve hatta 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun'un 2. maddesinde, Kanunun uygulanmasında ve gereken hizmetlerin sunulmasında özellikle sözleşmenin esas alınacağı hüküm altına alınmıştır.
Sözleşmenin temel hak ve özgürlüklere ilişkin olması nedeniyle, aynı konuda kanunlarla farklı hükümler içermesi durumunda Anayasa'nın 90. maddesinin 5. fıkrası uyarınca sözleşme hükümlerinin esas alınacağı tartışmasız olup; usulüne göre yürürlüğe konularak kanun hükmü kazanan milletlerarası andlaşmaların hukuk sistemine etkileri de göz önüne alındığında, bu andlaşmaların hükümlerinin değiştirilmesi, sona erdirilmesi, feshedilmesi gibi hususların yasama faaliyeti kapsamında olduğu ve Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrası uyarınca Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyeceği açıktır.
Kaldı ki, yine Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasında yer alan "Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır." hükmü gereğince, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının dayanağını teşkil eden 9 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Anayasa'nın 90. maddesiyle çelişen ifadeler içerdiğinden en üst norm olan Anayasa'daki hükümlerin uygulanması gerektiği de ortadadır.
Bu nedenlerle; dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının dayanağını teşkil eden 9 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme” ibaresi Anayasa'nın 104. maddesinin 17. fıkrasına aykırıdır. Ayrıca anılan ibare hiçbir kimse veya organın, kaynağını Anayasa'dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağına ilişkin Anayasa’nın 6. maddesi ve yasama yetkisinin devredilemeyeceğine ilişkin 7. maddesine de aykırı olup, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının dayanağını teşkil eden 9 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme” ibaresinin Anayasa'nın 6., 7., ve 104. maddesinin 17. fıkrasına aykırılığı nedeniyle iptali istemiyle görev ve yetki alanında olduğu için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına karar verilmesi gerekir.
II- Yetkide ve Usulde Paralellik İlkesi Yönünden:
Yukarıda zikredilen mevzuat çerçevesinde incelendiğinde; tam adı "Kadına Yönelik Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye Dair Avrupa Konseyi Sözleşmesi” olan kısaca “İstanbul Sözleşmesi” olarak bilinen uluslararası insan hakları sözleşmesinin, Anayasa’nın 90. maddesinin 1 ve 4. fıkraları; 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 2. maddesinin 1. fıkrası ile 6. maddesinin 1. fıkrası kapsamında bir “uluslararası sözleşme” olduğu şüphe götürmez bir gerçektir. Dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile feshedilen sözleşmenin onaylanması TBMM’de 6251 sayılı Kanun'la uygun bulunduktan sonra sözleşme 10/02/2012 tarih ve 2012/2816 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile onaylanmış olup; 6251 sayılı Kanun halen yürürlüktedir. Ayrıca bu sözleşmeye dayanılarak 20/03/2012 tarih ve 28239 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 8/3/2012 tarih ve 6284 sayılı “Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun” çıkartılmıştır. Kanun’un “Amaç, kapsam ve temel ilkeler” başlıklı 1. maddesi,
“(1) Bu Kanunun amacı; şiddete uğrayan veya şiddete uğrama tehlikesi bulunan kadınların, çocukların, aile bireylerinin ve tek taraflı ısrarlı takip mağduru olan kişilerin korunması ve bu kişilere yönelik şiddetin önlenmesi amacıyla alınacak tedbirlere ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.
(2) Bu Kanunun uygulanmasında ve gereken hizmetlerin sunulmasında aşağıdaki temel ilkelere uyulur:
a) Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası sözleşmeler, özellikle Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi ve yürürlükteki diğer kanuni düzenlemeler esas alınır.
b) Şiddet mağdurlarına verilecek destek ve hizmetlerin sunulmasında temel insan haklarına dayalı, kadın erkek eşitliğine duyarlı, sosyal devlet ilkesine uygun, adil, etkili ve süratli bir usul izlenir.
c) Şiddet mağduru ve şiddet uygulayan için alınan tedbir kararları insan onuruna yaraşır bir şekilde yerine getirilir.
ç) Bu Kanun kapsamında kadınlara yönelik cinsiyete dayalı şiddeti önleyen ve kadınları cinsiyete dayalı şiddetten koruyan özel tedbirler ayrımcılık olarak yorumlanamaz.” şeklindedir.
Bu düzenleme de halen yürürlüktedir.
Yukarıda da belirtildiği üzere, uluslararası sözleşmelerin feshedilmesi veya bu sözleşmelerden çıkılması usulüne ilişkin Anayasa’da herhangi bir hüküm yer almamaktadır.
Burada devreye, idare hukukunun temel ilkelerinden olan “yetkide ve usulde paralellik ilkesi” girmektedir. Bu ilkeye göre, işlemi hangi merci, hangi usulle yapmaya yetkili ise, işlemin geçerliğine son verme de aynı kurala ve usule tabidir. Şayet işlemin geçerliğine son verme için farklı bir yetki ve usul öngörülmek isteniyorsa bunun ayrıca düzenlenmesi gerekir. Eğer işlemin geçerliğine son verme için, yapılışından farklı bir kural ve usul açıkça öngörülmemiş ise, kural, işleme son vermenin işlemin yapılışının usulüne tabi olmasıdır. Somut olayda da, Cumhurbaşkanlığınca 19/03/2021 tarihli sözleşmenin Türkiye Cumhuriyeti bakımından feshine dair Cumhurbaşkanlığı Kararının TBMM’ye gönderilerek bir kanunla uygun bulunması ve/veya sözleşmeye katılmanın uygun bulunduğuna dair 24/11/2011 tarih ve 6251 sayılı Kanunun yürürlüğünün ortadan kaldırılması gerekirken bu usul izlenmemiştir.
Kanunlar üç yolla yürürlükten kaldırılabilir. Bunlar; kendiliğinden yürürlükten kalkma, başka bir kanunla yürürlükten kalkma ve Anayasa Mahkemesi kararıyla yürürlükten kalkma şeklindedir. Kendiliğinden yürürlükten kalkma; kanunların ne zaman yürürlükten kalkacağı önceden belirlenmesi halinde belirlenen süre sona erdiğinde başka bir işleme gerek kalmaksızın kanunun yürürlükten kalkması şeklinde olur. İkinci yol, başka bir kanunla yürürlükten kaldırmadır. Yürürlüğe giren yeni bir kanun, eski kanunu yürürlükten kaldırabilir. Buna “ilga” denir. İlga, kanun koyucunun mevcut kanunu kaldırma iradesi şeklinde açıklanabilir. Bu yetki, ilga edilecek kanunu koyan ya da onun üstünde yer alan organa aittir. İlga da sarih ilga ve zımni ilga olmak üzere ikiye ayırılır. Sarih ilga, yeni kanunun son kısmında yeni kanunun yürürlüğe girmesiyle hangi kanunun yürürlükten kalkacağının düzenlenmesi yoluyla kanun koyucunun, açıkça mevcut kanunun geçerliliğine son verme amaç ve iradesi durumunu ifade eder. İlga eden kanunun yürürlüğe girmesiyle yürürlükten kalkan kanun, mülga kanun haline gelir. Mevcut kanunun geçerliliğine son vermek konusunda kanun koyucunun açıkça dile getirmediği ilga şekline “zımni ilga” denir. Yeni çıkarılan kanunun, hangi kanunu veya kanunları ilga ettiği açıkça belirtmediği durumlarda; yeni kanunla eski kanunlar arasında çelişen hükümler olursa eski kanunların hükümlerinin yürürlükten kalktığı kabul edilir. Üçüncü yol ise, Anayasa Mahkemesi’nin kararıyla yürürlükten kaldırma (iptal) şeklinde olur. Kanunların anayasaya uygunluğunu denetleyen Anayasa Mahkemesi, herhangi bir kanunun anayasa aykırılığını tespit ederse o kanunu iptal edebilir.
Ancak, Anayasa’nın 90. maddesinin 5. (son) fıkrasındaki, “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 7/5/2004- 5170/7 md.) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.” şeklindeki düzenleme nedeniyle Sözleşmenin Anayasa'ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulamayacağı açıktır.
Yukarıda da belirtildiği gibi yetkide ve usulde paralellik ilkesi gereğince, bir işlem hangi usule uyularak tesis edilmişse aynı usule uyularak geri alınması, kaldırılması veya feshedilmesi gerekmektedir.
Anayasa'da TBMM'nin uygun bulma kanunu uyarınca onaylanarak yürürlüğe giren uluslararası sözleşmelerin feshedilme usulüne ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmaması ve Anayasa'da yürütme organına bu konuda bir yetki verilmemiş olması nedeniyle TBMM'nin uygun bulma kanunu uyarınca onaylanarak yürürlüğe giren uluslararası sözleşmelerin sadece yürütme organı işlemiyle feshedilmesi mümkün değildir.
Bu itibarla; TBMM'nin uygun bulma kanunu uyarınca onaylanarak yürürlüğe giren bir uluslararası sözleşmenin feshi ancak TBMM'nin uygun bulma kanununu yürürlükten kaldırması veya sona erdirmeyi uygun bulduğuna ilişkin yeni bir kanun çıkarması sonrasında alınacak bir Cumhurbaşkanı kararı ile mümkün olabilecektir.
Davanın açıldığı tarih itibarıyla; dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile feshedilen sözleşmenin onaylanmasına ilişkin 6251 sayılı Kanun'un yürürlükten kaldırılmamış olması veya dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı alınmadan önce sözleşmenin sona erdirilmesinin uygun bulunduğuna ilişkin yeni bir kanun çıkarılmamış olması nedeniyle dava konusu Cumhurbaşkanı Kararında yetkide ve usulde paralellik ilkesi uyarınca hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
III- Konu, Sebep ve Amaç Unsurları Yönünden:
18/10/1982 tarihinde kabul edilen Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 125. maddesinin 1. fıkrasında, "İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır." hükmü yer almakta olup, anılan hükmün istisnasını oluşturan 2. fıkrada yer alan “Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî Şuranın kararları yargı denetimi dışındadır." ibaresi de, 16/04/2017 tarihinde halk oylamasına sunularak kabul edilen ve 11/02/2017 tarih ve 29976 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 16. maddesiyle madde metninden çıkarılmıştır.
Bu haliyle, daha önce Anayasa gereğince yargı denetimi dışında kalan "Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler"e karşı yargı yolu açılmış olup, Anayasa'da milletlerarası andlaşmalara ilişkin Cumhurbaşkanı Kararlarının yetki ve şekil unsurları dışındaki unsurlar yönünden de hukuki denetiminin yapılmasına engelleyen bir hüküm de bulunmaması karşısında, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının yetki ve şekil unsurları dışında esasına yönelik olarak da inceleme yapılması ve bu doğrultuda 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi uyarınca sebep, konu ve amaç yönlerinden de hukuka uygun olup olmadığının denetlenmesi gerekmektedir.
Anayasa'nın 5. maddesinde, Devletin temel amaç ve görevlerinin, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak, kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak olduğu; 10. maddesinde, herkesin, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşit olduğu, kadınlar ve erkeklerin eşit haklara sahip olduğu, Devletin bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla yükümlü olduğu, bu maksatla alınacak tedbirlerin eşitlik ilkesine aykırı olarak yorumlanamayacağı, çocuklar, yaşlılar, özürlüler, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleri ile malul ve gaziler için alınacak tedbirlerin eşitlik ilkesine aykırı sayılmayacağı, hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamayacağı, Devlet organları ve idare makamlarının bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorunda oldukları; 12. maddesinde, herkesin kişiliğine bağlı, dokunulmaz, devredilmez, vazgeçilmez temel hak ve hürriyetlere sahip olduğu; 13. maddesinde, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı; 17. maddesinde, herkesin, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahip olduğu, tıbbi zorunluluklar ve kanunda yazılı haller dışında, kişinin vücut bütünlüğüne dokunulamayacağı, kimseye işkence ve eziyet yapılamayacağı; 19. maddesinde, herkesin, kişi hürriyeti ve güvenliğine sahip olduğu, şekil ve şartları kanunda gösterilen ve maddede sayılan istisnai haller dışında kimsenin hürriyetinden yoksun bırakılamayacağı; 41. maddesinde, Devletin ailenin huzur ve refahı ile özellikle ananın ve çocukların korunması ve aile planlamasının öğretimi ile uygulanmasını sağlamak için gerekli tedbirleri alacağı, teşkilatı kuracağı, her türlü istismara ve şiddete karşı çocukları koruyucu tedbirleri alacağı hüküm altına alınmıştır.
Anayasada, kadın ve erkeğin eşit haklara sahip olduğu açıkça belirtildikten sonra, Devlet, eşitlik ilkesini yaşama geçirme konusunda yükümlü kılınmıştır. Anayasa hükmü, Devletin bu eşitlik ilkesine saygılı davranması ya da bozucu etkilerden kaçınmasının ötesinde, yaşama geçirilmesi için eyleme geçmesini, tedbir almasını, gerekirse pozitif ayrımcılık yapmasını emretmektedir.
Öte yandan, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile ülkemiz bakımından feshedilen Kadına Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye Dair Avrupa Konseyi Sözleşmesi 24/11/2011 tarihinde TBMM Genel Kurulunda onaylanmış ve 01/08/2014 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi'nin 1. maddesinde, Sözleşmenin amacının; kadınları her türlü şiddetten korumak, kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddeti önlemek, kovuşturmak ve ortadan kaldırmak, kadınlara yönelik her türlü ayrımcılığın ortadan kaldırılmasına katkıda bulunmak ve kadınların güçlendirilmesi yolu dahil kadınlar ile erkekler arasındaki temel eşitliği teşvik etmek, kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddet mağdurlarının korunması ve bu mağdurlara yardım edilmesi için kapsamlı bir çerçeve, politikalar ve tedbirler geliştirmek, kadınlara yönelik şiddeti ve aile içi şiddeti ortadan kaldırmak amacıyla uluslararası işbirliğini teşvik etmek ve kadınlara yönelik şiddet ve aile içi şiddeti ortadan kaldırmak üzere bütüncül bir yaklaşım benimsemek amacıyla etkili işbirliğini sağlamak için kuruluşlara ve kolluk kuvvetlerine destek ve yardım sağlamak olduğu; 2. maddesinde, Sözleşmenin aile içi şiddet de dahil olmak üzere, kadınları orantısız biçimde etkileyen kadınlara yönelik her türlü şiddet biçimi için geçerli olduğu, Tarafların Sözleşmeyi tüm aile içi şiddet mağdurlarına uygulamaya teşvik edileceği, Tarafların Sözleşmenin hükümlerini uygularken, toplumsal cinsiyete dayalı şiddet mağduru kadınlara özel önem atfetmeleri gerektiği; 3. maddesinde, kadınlara yönelik şiddetin bir insan hakları ihlali ve kadınlara yönelik ayrımcılığın bir biçimi olarak anlaşılmakta olduğu ve ister kamusal ister özel alanda meydana gelsin, kadınlara fiziksel, cinsel, psikolojik veya ekonomik zarar veya ıstırap veren veya verebilecek olan toplumsal cinsiyete dayalı her türlü eylem ve bu eylemlerle tehdit etme, zorlama veya keyfi olarak özgürlükten yoksun bırakma anlamına geldiği, aile içi şiddetin aile içerisinde veya hanede veya, mağdur faille aynı evi paylaşsa da paylaşmasa da eski veya şimdiki eşler veya partnerler arasında meydana gelen her türlü fiziksel, cinsel, psikolojik veya ekonomik şiddet eylemi anlamına geldiği, toplumsal cinsiyetin kadınlar ve erkekler için toplum tarafından uygun görülen ve sosyal olarak inşa edilen roller, davranışlar, eylemler ve nitelikler anlamına geldiği, kadınlara yönelik toplumsal cinsiyete dayalı şiddetin, kadına kadın olmasından dolayı uygulanan ve kadınları orantısız biçimde etkileyen şiddet anlamına geldiği, mağdurun kadınlara yönelik şiddete ve aile içi şiddete maruz kalan gerçek kişi anlamına geldiği, kadınlar kelimesinin 18 yaşın altındaki kız çocuklarını da kapsadığı; 72. maddesinde, bir taraf Devletçe sunulan Sözleşme'deki her değişiklik önerisinin, Avrupa Konseyi Genel Sekreteri'ne iletileceği ve kendisi tarafından Avrupa Konseyi üye ülkelerine, her imzalayan devlete, Taraflara, Avrupa Birliği'ne ve 75. madde hükümleri uyarınca bu Sözleşme'yi imzalamaya çağrılan her devlete ve 76. madde hükümleri uyarınca bu Sözleşme'ye katılmaya davet edilen her devlete bildirileceği, Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi'nin değişiklik önerisini dikkate alacağı ve Avrupa Konseyi üyesi olmayan Sözleşme'nin Taraflarının görüşüne başvurduktan sonra, Avrupa Konseyi Statüsü'nün 20. maddesinin d fıkrası gereğince oyçokluğuyla değişikliği kabul edebileceği, Bakanlar Komitesi tarafından kabul edilen her değişiklik metninin, kabul için Taraflara iletileceği, kabul edilen her değişikliğin, tüm Tarafların, Genel Sekreter'i değişikliği kabul ettikleri hakkında bilgilendirdiği tarihten sonraki bir aylık sürenin sonunu izleyen ayın ilk günü yürürlüğe gireceği; 74. maddesinde, Taraflar'ın, Sözleşme'nin uygulanması veya yorumlanması sırasında doğabilecek her uyuşmazlığı öncelikle müzakere, uzlaşma, tahkim gibi araçlarla veya karşılıklı anlaşmayla kabul edilen diğer barışçıl yollarla çözmek için çaba göstereceği, Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi'nin, Taraflara, buna onay vermeleri halinde, uyuşmazlık sırasında kullanmak için çözüm usulleri oluşturabileceği; 78. maddesinin 1. fıkrasında, maddenin 2. ve 3. fıkralarında öngörülen istisnalar dışında, Sözleşme'nin herhangi bir hükmüne ilişkin hiçbir çekince öne sürülemeyeceği; 2. fıkrasında, her devlet veya Avrupa Birliği'nin imza sırasında veya onay, kabul, uygun bulma veya katılım belgelerini verirken Avrupa Konseyi Genel Sekreteri'ne yapacağı bir bildiriyle 30. maddenin 2. paragrafı, 44. maddenin 1. paragrafının e bendi, 3. ve 4. paragrafları, küçük suçlara ilişkin 35. madde bağlamında 55. maddenin 1. paragrafı, 37., 38., ve 39. maddeler bağlamında 58. madde ve 59. madde hükümlerini uygulamama veya sadece özel vaka ya da durumlarda uygulama hakkını saklı tutacağını belirtebileceği; 3. fıkrasında, her devlet veya Avrupa Birliği'nin imza sırasında veya onay, kabul, uygun bulma veya katılım belgelerini verirken Avrupa Konseyi Genel Sekreteri'ne yapacağı bir bildirimle, 33. ve 34. maddelerde atıfta bulunulan davranışlar için cezai yaptırımlar yerine cezai olmayan yaptırımlar sağlama hakkını saklı tutacağını belirtebileceği; 80. maddesinde, her Tarafın istediği zaman Avrupa Konseyi Genel Sekreteri'ne yapacağı bir bildirimle bu Sözleşme'yi feshedebileceği, bu tür fesihlerin bildirimin Genel Sekreter tarafından alınmasından sonraki üç aylık sürenin sonunu izleyen ayın ilk gününde yürürlüğe gireceği kararlaştırılmıştır.
Sözleşmede "toplumsal cinsiyet", kadınlar ve erkekler için toplum tarafından uygun görülen ve sosyal olarak inşa edilen roller, davranışlar, eylemler ve nitelikler olarak tanımlanmış olup; "toplumsal cinsiyet eşitliği" kavramından herhangi bir toplumun kadınlar ve erkekler için uygun olduğunu düşündüğü sosyal anlamda oluşturulmuş roller, davranışlar, faaliyetler ve özelliklerden bağımsız olarak, cinsiyetler arasındaki eşitliğin, kadın ve erkeğin güç ilişkileri açısından eşit ve adil bir konuma sahip olması, gündelik yaşamdaki kaynak ve fırsatlara eşit bir şekilde ulaşabilmesi ve tüm toplumda eşit haklara sahip bireyler olarak kabul edilmesi anlaşılmalıdır.
Sözleşmede, taraf devletlerin, herkesin, özellikle de kadınların, gerek kamu gerekse özel alanda şiddete maruz kalmaksızın yaşama hakkını yaygınlaştırmak ve korumak için gerekli olan yasal ve diğer tedbirleri alacağı, kadınlara karşı her türlü ayrımcılığı kınayacağı ve ayrımcılığı önlemek üzere, gerekli yasal ve idari tedbirleri alacakları, bu Sözleşme hükümlerinin, özellikle de mağdurların haklarını korumaya yönelik tedbirlerin, ayrımcılık yapılmaksızın uygulanmasını temin edecekleri, kadınların toplumsal cinsiyete dayalı şiddete karşı korunması için gerekli olan özel tedbirlerin, bu Sözleşme hükümlerince ayrımcılık olarak sayılmayacağı belirtilmiştir.
Davalı idarenin savunmasında, dava konusu Kararın esasına yönelik olarak, "... Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, temel hak ve özgürlüklere ilişkin tarafı olduğumuz diğer milletlerarası andlaşmalar, kanunlarımız ve ilgili diğer mevzuat, kadınlara yönelik şiddetle mücadele ve şiddeti önleme konusunda, uluslararası kural ve standartlara da uygun, gerekli düzenlemeleri içermektedir. Bu itibarla, ülkemizin bahse konu Sözleşmeden çekilmesi, kadınlara yönelik şiddetin önlenmesi hususunda hukuki olarak veya uygulama bakımından bir eksikliğe yol açmayacaktır..." denilmekle yetinilmiş, İstanbul Sözleşmesinden neden çekinildiği konusunda hukuken geçerli bir gerekçeye yer verilmemiştir.
İdari faaliyetlerin temel ve ortak amacı kamu yararıdır. Kamu yararı, genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir. Mevzuatta idareye takdir yetkisi tanındığı durumlarda, idare, yargı kararıyla bir işlem veya eylem yapmaya zorlanamaz. Ancak, idareye tanınan takdir yetkisinin kullanımı da mutlak ve sınırsız olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olduğundan, yetki, şekil ve konu ögeleri yanında takdire dayanan işlemlerin sebep ve amaç ögeleri yönünden de yargı denetimine tabi bulunduğu kuşkusuzdur. Bu anlamda idareye tanınan takdir yetkisinin kullanımı keyfilikten ziyade kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olmak zorundadır. Aksi bir düşünce Hukuk Devletinin ihlali sonucunu doğurur.
Yukarıda belirtilen kadın-erkek eşitliğine ilişkin anayasal ilke ve bu konuda Devlete yüklenen pozitif yükümlülük ile Kadına Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye Dair Avrupa Konseyi Sözleşmesi onaylanmak suretiyle taahhüt edilen uluslararası yükümlülükler ve kadına karşı şiddetin artan bir şekilde devam etmesi, "toplumsal cinsiyet eşitliği" konusunda farkındalığın arttırılmasını zorunlu kılmaktadır.
Nitekim, 6284 sayılı "Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun"un "Amaç, kapsam ve temel ilkeler" başlıklı 1. maddesinde,
"(1) Bu Kanunun amacı; şiddete uğrayan veya şiddete uğrama tehlikesi bulunan kadınların, çocukların, aile bireylerinin ve tek taraflı ısrarlı takip mağduru olan kişilerin korunması ve bu kişilere yönelik şiddetin önlenmesi amacıyla alınacak tedbirlere ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.
(2) Bu Kanunun uygulanmasında ve gereken hizmetlerin sunulmasında aşağıdaki temel ilkelere uyulur:
a) Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası sözleşmeler, özellikle Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi ve yürürlükteki diğer kanuni düzenlemeler esas alınır. ...” hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile ülkemiz bakımından feshedilen Sözleşmede önlenmesi amaçlanan hususların ülkemizde devam ediyor olması, 6284 sayılı Kanun'un Sözleşme hükümlerine doğrudan göndermede bulunması, diğer bir deyişle bu Kanunun, kadınları gerçek anlamda korumada tek başına kendisinin yeterli olmayacağını ve değinilen Sözleşmenin desteğine de ihtiyacı olduğunu kabul etmesi, ayrıca sözleşmenin feshiyle Kanun'un atıfta bulunan hükümlerinin anlam ve uygulama kabiliyetini yitirecek olması karşısında, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının, konu, sebep ve amaç unsurları yönünden de hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, öncelikle dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının dayanağı 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme” ibaresinin Anayasaya aykırılığı nedeniyle Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği, Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmayarak uyuşmazlığın mevcut hukuki düzenlemeler esas alınmak suretiyle incelenmesi durumunda da, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının yukarıda belirtilen gerekçelerle iptal edilmesi gerektiği oyuyla aksi yönde oluşan Daire kararına katılmıyorum.
(XX) - KARŞI OY:
Dava; 20/03/2021 tarih ve 31429 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin Türkiye Cumhuriyeti Bakımından feshedilmesine ilişkin 19/03/2021 tarih ve 3718 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının iptali ile bu Kararın dayanağı olan 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu; 6. maddesinde, hiçbir kimse veya organın, kaynağını Anayasa'dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağı; 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilmesinin mümkün olmadığı; 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı tarafından Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği; 11 maddesinde, Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu; 87. maddesinde, kanun koyma, değiştirme, kaldırma ve milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmanın Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri arasında olduğu; 104. maddesinin 11. fıkrasında, Milletlerarası andlaşmaları onaylama ve yayımlamanın Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri arasında olduğu hükümlerine yer verilmiş; "Milletlerarası andlaşmaları uygun bulma" başlıklı 90. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanmasının, maddenin 2. ve 3. fıkralarında belirtilen istisnalar dışında Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlı olduğu hüküm altına alınmış; maddenin 4. fıkrasında da, Türk kanunlarına değişiklik getiren her türlü andlaşmaların yapılmasında birinci fıkra hükmünün uygulanacağı belirtilmiştir.
Anayasa'nın 104. maddesinin 17. fıkrasında ise; Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabileceği ancak Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler, Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda ve Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Cumhurbaşkanı, dava konusu Kararda, "Kadına Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi"nin Türkiye Cumhuriyeti bakımından feshedilmesine karar vermiştir. Karar, 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3. maddesi uyarınca alınmıştır.
9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Onaylama" başlıklı 3. maddesinde, "(1) Milletlerarası andlaşmaların onaylanması, bunların feshini ihbar etmemek suretiyle yürürlük süresini uzatma, Türkiye Cumhuriyetini bağlayan bir milletlerarası andlaşmanın belli hükümlerinin yürürlüğe konulması için gerekli bildirileri yapma, milletlerarası andlaşmaların uygulama alanının değiştiğini tespit etme, bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma, bunları sona erdirme, Cumhurbaşkanı kararı ile olur.
Onaylama konusu olan milletlerarası andlaşmanın Türkçe metni ile andlaşmada müteber olduğu belirtilen dil veya dillerden biri ile yazılmış metni, onaylamaya ilişkin Cumhurbaşkanı kararına ekli olarak Resmi Gazete'de yayımlanır.
Bir milletlerarası andlaşmanın veya Türkiye Cumhuriyetini bağlayan bir milletlerarası andlaşmanın belli hükümlerinin Türkiye Cumhuriyeti bakımından yürürlüğe girdiği, milletlerarası andlaşmanın uygulama alanının değiştiği, uygulanmasının durdurulduğu ve sona erdiği tarihler; Cumhurbaşkanı kararı ile tespit olunarak Resmi Gazete'de yayımlanır. Bir milletlerarası andlaşma, yürürlük tarihinin tespitine dair Cumhurbaşkanı kararında belirtilen yürürlüğe giriş tarihinde kanun hükmü kazanır." kuralına yer verilmiştir.
21/01/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazı maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmet sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddede yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tek başına Cumhurbaşkanına verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görev ve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak daha önce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından yerine getirilmesi öngörülmüştür.
Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biri Cumhurbaşkanına “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi” adı altında düzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin en belirgin özelliği ise Cumhurbaşkanına belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisinin verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak Cumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir yasaya dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan kararname yoluyla düzenleme yapabilecektir.
Anayasa’nın 104. maddesinin 17. fıkrasının birinci cümlesinde, Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisine ilişkin olmak kaydıyla Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma konusunda Cumhurbaşkanına genel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerek Cumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda Cumhurbaşkanına kararname çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.
Yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanına kararname çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin 9. fıkrasında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin 11. fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının; 108. maddesinin 4. fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin 6. fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin kararnamelerle düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123. maddesinin 3. fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin yasayla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kurulacağı belirtilmiştir.
Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na kararname çıkarma yetkisi verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Yasalardan farklı olarak Anayasa’da kararnameyle düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin 17. fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.
Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin konularda kararname çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göre yürütme yetkisine ilişkin konular dışında kararname ile düzenleme yapılması olanaklı değildir.
Fıkranın ikinci cümlesinde “Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” kararnameyle düzenlenemeyeceği belirtilmiştir.
Fıkranın dördüncü cümlesinde ise yasada açıkça düzenlenen konularda kararname çıkarılamayacağı ifade edilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanının, yürütme yetkisine ilişkin konularda kararname çıkarabilmesi için kararnameyle düzenlenecek konunun yasalarda açıkça düzenlenmemiş olması gerekmektedir.
Bu bağlamda, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yukarıda belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilmesine olanak yoktur.
Anayasa'da uluslararası andlaşmaların onaylanması ve yayımlanmasına ilişkin hususlar düzenlenmiş olmakla birlikte, uluslararası andlaşmaların feshedilmesi, yani bu andlaşmalardan çekilme usulüne ilişkin herhangi bir hükme yer verilmemiştir.
Anayasada uluslararası andlaşmaların onaylanması Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin uygun bulma kanununa bağlanmak suretiyle bu yetki yürütme ve yasama organı arasında paylaştırılmıştır. Bu bağlamda, Anayasanın 90. maddesinin 1. ve 4. fıkraları kapsamındaki uluslararası andlaşmaların onaylanması yetkisinin sadece yürütme organına ait olmadığı açıktır. Nitekim, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile çekinilen sözleşmenin onaylanması da TBMM tarafından 6251 sayılı Kanun ile uygun bulunduktan sonra sözleşme 10/02/2012 tarih ve 2012/2816 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile onaylanmıştır.
Dolayısıyla, TBMM tarafından Anayasa’nın 90. maddesinin 1. fıkrası kapsamında çıkarılan uygun bulma yasasına bağlı olarak onaylanan uluslararası andlaşmalar yasa hükmündedir. Anılan andlaşmaların feshedilmesine ilişkin işlemler, Cumhurbaşkanının yürütme yetkisinde olmayıp, TBMM’nin yasama faaliyetine ilişkindir.
Kaldı ki, Anayasa'nın 90. maddesinin 5. fıkrası uyarınca, usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası andlaşmalar yasa hükmünde olup, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile feshedilen sözleşmenin onaylanması da 6251 sayılı Kanun ile uygun bulunduktan sonra sözleşme 10/02/2012 tarih ve 2012/2816 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile onaylanmış, bu karar 08/12/2012 tarih ve 28227 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmış ve Sözleşme 01/08/2014 tarihinde yürürlüğe girmiş olup anılan tarih itibarıyla yasa niteliğini kazanmıştır.
Ayrıca sözleşmenin temel hak ve özgürlüklere ilişkin olması nedeniyle, aynı konuda yasalarla farklı hükümler içermesi durumunda Anayasa'nın 90. maddesinin 5. fıkrası uyarınca sözleşme hükümlerinin esas alınacağı tartışmasızdır.
6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun'un 2. fıkrasında da, bu Yasanın uygulanmasında ve gereken hizmetlerin sunulmasında, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile Türkiye'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerin, özellikle Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesinin de esas alınacağı kurala bağlanmış olup, bu düzenleme halen yürürlüktedir.
Öte yandan; uyuşmazlık, uluslararası andlaşmaları feshetme yetkisinin kanunla düzenlenip düzenlenmeyeceği değil, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenip düzenlenmeyeceğine ilişkin olduğundan ve yetkinin kanunla verilmesi ile Cumhurbaşkanılığı Kararnamesiyle verilmesi farklı hukuki durumlar olduğundan; eski dönemde 31/051963 tarih ve 244 sayılı Milletlerarası Andlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması ile Bazı Andlaşmaların Yapılması için Bakanlar Kuruluna Yetki Verilmesi Hakkında Kanun'un yürürlükte olmayan 3. maddesi ile benzer yetkilerin Bakanlar Kuruluna verilmiş olması, bu yetkinin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile verilmesine dayanak olarak kabul edilemez. Yine; Cumhurbaşkanının uluslararası andlaşmaları sona erdirme yetkisi, Cumhurbaşkanının sahip olduğu uluslararası andlaşmaları onaylama ve yayımlama yetkisiyle açıklanabilecek bir yetki değildir. Uluslararası andlaşmaları feshetme veya sona erdirme yetkisi, onaylama ve yayımlama yetkisinden farklıdır. Böyle bir yetkiye gereksinim duyulmasının ise konunun Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenmesinin gerekçesi olamayacağı açıktır. İdare hukukunda "idarenin yasallığı" ilkesi geçerlidir. Bu ilke, idarenin düzenleme yapma konusunda yasal bir dayanağa gerek duyduğunu ifade etmektedir. Diğer bir deyişle yasal dayanaksız yetki olamayacağına göre, fesih veya sona erdirme yetkisinin Cumhurbaşkanına doğrudan Anayasayla ya da Anayasaya uygun olarak yürürlüğe konulan bir yasayla verilmesi gerekmektedir.
Bu durumda; hukuk sistemine etkileri de göz önüne alındığında, TBMM tarafından Anayasa'nın 90. maddesinin 1. fıkrası kapsamında çıkarılan uygun bulma yasasına bağlı olarak onaylanıp yasa hükmü kazanan uluslararası andlaşmaların sona erdirilmesi ve feshedilmesi hususlarının, Cumhurbaşkanının yürütme yetkisinde olmayıp, TBMM'nin yasama faaliyeti kapsamında olması nedeniyle, Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrası uyarınca Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesi hukuken olanaklı değildir.
Bu itibarla; dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının dayanağını teşkil eden 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme" ve 3. fıkrasında yer alan "uygulanmasının durdurulduğu ve sona erdiği tarihler" ibareleri, onaylanmaları için yasayla uygun bulunması gereken andlaşmalar bakımından, Anayasa'nın 104. maddesinin 17. fıkrasına aykırıdır. Ayrıca anılan ibareler hiçbir kimse veya organın, kaynağını Anayasa'dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağına ilişkin Anayasa’nın 6. maddesi ve yasama yetkisinin devredilemeyeceğine ilişkin 7. maddesine de aykırıdır.
Diğer taraftan; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesine göre idari işlemlerin yargısal denetimi, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygun olup olmadıkları ortaya konulmak suretiyle yapılmaktadır. İdari işlemin temelini teşkil eden yetki unsurundaki hukuka aykırılığın tespiti, diğer unsurlar yönünden ayrıca bir hukuki denetim yapılması gereğini ortadan kaldırmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının dayanağını teşkil eden 9 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme" ve 3. fıkrasında yer alan "uygulanmasının durdurulduğu ve sona erdiği tarihler" ibarelerinin Anayasa'nın 2., 6. ve 7. maddeleri ile 104. maddesinin 17. fıkrasına aykırılığı nedeniyle iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği oyuyla Daire kararına katılmıyorum.