Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2021/159 E. , 2021/848 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2021/159
Karar No:2021/848
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Kurulu
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 1.ve 96/2. maddeleri ile Sermaye Piyasasında Bağımsız Denetim Standartları Hakkında Tebliğ'in İkinci Kısmının 30. maddesi uyarınca, ... Denetim A.Ş.'nin sorumlu ortak başdenetçilerinden olan davacının sermaye piyasasında bağımsız denetim yapmasının süresiz olarak yasaklanmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı Sermaye Piyasası Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; Mahkemelerince verilen ara kararlarına gelen cevaplarda, Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından ... Denetim A.Ş.'nin (Şirket) (VKN:...) Ankara Cumhuriyet Başsavcılığı'nın … sayılı soruşturmasında FETÖ/PDY terör örgütüyle irtibatlı ve iltisaklı şirketlerden olduğunun belirtildiği, İstanbul Valiliği İl Sivil Toplumla İlişkiler Müdürlüğü tarafından "Dernekler Bilgi Sistemi (DERBİS) üzerinden yapılan araştırma sonucunda yazıda bahsi geçen şahsın 23/07/2016 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan 667 sayılı KHK ile kapatılan … kütük numaralı Anadolu Memurlar Derneği'nde kurucu üyeliği ve 29/09/2011-20/04/2016 tarihleri arasında Yönetim Kurulu Başkan Yardımcılığı görevinde bulunduğu, 08/12/2005 tarihinde kurulan ve 27/04/2016 tarihinde feshedilen ... kütük numaralı Marmara Memurlar Derneği'nde 04/04/2006-20/02/2009 tarihleri arasında denetim kurulu asil üyeliği görevlerinde bulunduğu" bilgisine yer verildiği; bu durumda, FETÖ/PDY'nin finans ve denetim yapılanması içerisindeki bağımsız denetleme firmaları arasında yer aldığı bilgisi verilen ve ortak ve çalışanlarından bir kısmının terör örgütü ile irtibat ve iltisakları ortaya konulan Şirketin organizasyon yapısının sermaye piyasasında bağımsız denetim faaliyeti yürütmeye uygun olmadığı değerlendirilerek, Şirketin sermaye piyasasında bağımsız denetim faaliyetinde bulunma yetkisinin iptal edilmesinde ve Şirketin sorumlu ortak başdenetçilerinden olan davacının Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin "Denetim Kuruluşlarının Yetkilendirilmesi"ne ilişkin 13. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde ortaklar ve 14. maddesinin (ğ) bendinde denetçiler bakımından öngörülen "olumsuz itibara sahip olmama ve denetim mesleğinin gerektirdiği şeref ve haysiyete uymayan durumun bulunmaması" şartlarını taşımadığı dikkate alınarak 6326 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca, sermaye piyasası mevzuatına aykırı hareket edildiğinden bahisle kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sermaye piyasalarının adil, şeffaf, etkin ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişiminin sağlanması amacı gözetilerek takdir yetkisini kullanmak suretiyle davacının sermaye piyasasında bağımsız denetim yapmasının süresiz olarak yasaklanmasına karar verilmesine yönelik Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; davacının Kanuna, Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket ettiğinin tespit edildiği gerekçesiyle bağımsız denetim yetkisi süresiz olarak yasaklanmış ise de, davalı idarece davacının belirtilen hususlara aykırı hareket ettiğine ilişkin herhangi bir tespite yer verilmediği, davacının devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı olmasından bu sonucuna varılabileceğinin davalı idarece gerekçeleri ile ortaya konulamadığı, mevzuatta denetim yetkisinin hangi hâllerde süresiz olarak yasaklanacağına ilişkin düzenlemelere yer verildiği, idarenin mevzuatla verilmemiş bir yetkiyi kullanamayacağı, mevzuatta bir düzenleme yapılmaksızın devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı olduğu yahut bunlarla irtibatı olduğu tespiti yapılanların denetim yetkisinin süresiz olarak yasaklanamayacağı, bu durumda, sermaye piyasasında bağımsız denetim faaliyetinde bulunma yetkisinin hangi hâllerde süresiz olarak yasaklanacağı düzenleme altına alındığından, kamu kurum ve kuruluşlarının mevzuat hükmü ile verilmeyen bir yetkiyi kullanamayacağı ilkesi doğrultusunda ve davacı hakkında anılan tespitlere ilişkin açılan herhangi bir davanın da bulunmadığı hususu da dikkate alınarak dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, davacının istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi'nce verilen kararın kaldırılmasına ve dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, Kurul kararının tesisinde esas alınan istihbari bilgi ve tespitlerin ilk derece Mahkemesinin ara kararıyla ilgili kurumlardan talep edilen bilgilerle de teyit edildiği, dava konusu işlemin sebep yönünden hukuka uygun olduğu, Bölge İdare Mahkemesi'nce dava konusu işlemin gerekçesini teşkil etmeyen kural esas alınarak karar verildiği, dava konusu işlemin gerekçesinin 6362 sayılı Kanun'un 96. maddesinin birinci değil ikinci fıkrası olduğu, Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu'nun Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nde ortaklar ve denetçiler bakımından olumsuz itibara sahip olmama ve denetim mesleğinin gerektirdiği şeref ve haysiyete uymayan durumun bulunmaması şartlarının öngörüldüğü, 6362 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca sahip olunan takdir yetkisi çerçevesinde işlem tesis edildiği, terör örgütü ile irtibat ve iltisakı bulunduğu tespit edilen davacının sermaye piyasasında bağımsız denetim yapmasının yasaklanması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, olumsuz itibara sahip olunduğu ve mesleğin gerektirdiği şeref ve haysiyete uygun olmayan durumun mevcut olduğu hususlarının ispatlanamadığı, yapılan araştırmanın eksik olduğu ve kendisinin terör örgütü ile doğrudan irtibat veya iltisakının bulunduğunun tespit edilemediği, idarenin takdir yetkisini kullanırken yasaların lafzına ve ruhuna uygun hareket etmek zorunda olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının Dairemiz kararında belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY:
Dava dışı Edit Bağımsız Denetim Hizmetleri A.Ş.'nin listeye alınma başvurusu esnasında edinilen bilgiler çerçevesinde ... Denetim A.Ş.'nin (Şirket) ortak ve denetim kadrosunda yer alan kişilere ilişkin olarak davalı idarenin 16/05/2019 tarih ve E.7214 sayılı yazısıyla talep edilmesi üzerine yapılan istihbarî çalışmalar sonucunda "... Denetim A.Ş. unvanlı firmaya bağlı olarak Gebze'de geçmişte faaliyet gösteren ... Denetim Yeminli Mali Müşavirlik A.Ş. (VKN: ...) şirketinin FETÖ/PDY'nin finans ve denetim yapılanması içerisindeki bağımsız denetleme/serbest mali müşavirlik firmaları arasında yer aldığı, söz konusu firmada bir dönem çalışan ... (...)'ın FETÖ/PDY'nin kontrolündeki kurumların mali/bütçe denetimini yapan sorumlu düzeydeki örgüt mensupları ve 2017 yılı itibarıyla yurtdışındaki sorumluları arasında yer aldığı, 15/07/2016 tarihli darbe girişimine kadar sözde İstanbul Büyük Bölge Mali Sorumlusu olarak faaliyet gösterdiği, FETÖ/PDY ile bağlantılı kurum/kuruluşların çalışanı, hissedarı/yöneticisi olduğu, Silahlı Terör Örgütü Kurma veya Yönetme suçundan aranır/firari olduğu" ayrıca, "Şirketin sorumlu ortak başdenetçilerinden ... hakkında, FETÖ/PDY'nin finans ve denetim yapılanması içerisindeki bağımsız denetleme/serbest mali müşavirlik firmaları arasında yer alan ... Denetim Yeminli Mali Müşavirlik A.Ş.'nin 2005 yılı itibarıyla ortakları arasında yer aldığı ve kızının 01/09/2016 tarihinde KHK kapsamında kamu görevinden çıkarıldığı, sorumlu ortak başdenetçilerinden davacı ... hakkında, bir dönem FETÖ/PDY'nin kontrolünde İstanbul'da faaliyet gösteren bir derneğin kurucu üyeleri arasında bulunduğu, FETÖ/PDY'nin finans ve denetim yapılanması içerisindeki bağımsız denetleme/serbest mali müşavirlik firmaları arasında yer alan ... Denetim Yeminli Mali Müşavirlik A.Ş.'nin 2005 yılı itibarıyla ortak/yöneticilerini havi listede adına rastlandığı, sorumlu ortak başdenetçilerinden ... hakkında, ...'da 15/09/2014'te hesap açanları havi listede "Müşteri Durumu Aktif' ibaresine rastlandığı; diğer ortak ve çalışanlarından ..., ... ve ... hakkında, FETÖ/PDY'nin finans ve denetim yapılanması içerisindeki bağımsız denetleme/serbest mali müşavirlik firmaları arasında yer almış olan ... Denetim Yeminli Mali Müşavirlik A.Ş.'nin çalışanları arasında yer aldığı" bilgisine ulaşıldığı dosyanın incelenmesinden anlaşılmaktadır.
Sermaye Piyasası Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararı ile, Şirket hakkında Kurula iletilen istihbari tespitler çerçevesinde yapılan inceleme sonucunda, diğer hususların yanı sıra, "B) Sermaye Piyasası Kanunu'nun 1'inci ve 96'ncı maddesinin ikinci fıkrası ve Seri:X, No:22 sayılı "Sermaye Piyasasında Bağımsız Denetim Standartları Hakkında Tebliğ"in İkinci Kısmının 30'uncu maddesi uyarınca, Şirket'in sorumlu ortak başdenetçileri ..., ... ve eski çalışanı ...'ın sermaye piyasasında bağımsız denetim yapmasının süresiz olarak yasaklanmasına" karar verilmiştir.
Anılan Kurul kararının bildirimine ilişkin Sermaye Piyasası Kurulu Muhasebe Standartları Dairesi Başkanlığı'nın ... tarih ve E... sayılı yazısı davacıya 24/07/2019 tarihinde tebliğ edilmiştir.
Şirketin sorumlu ortak başdenetçileri olan davacı ve ... tarafından idareye yapılan 30/07/2019 tarihli başvuruyla, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının yeniden gözden geçirilerek lisans iptallerinin kaldırılması, bu mümkün olmadığı takdirde sorumlu ortak başdenetçilerin lisans iptalleri şirketin kuruluş şartlarını değiştirmediğinden, şirket lisansının iptalinin kaldırılması talep edilmiş, anılan başvuru üzerine Kurul'un ... tarih ve ... sayılı kararı ile, "Şirket hakkında iletilen istihbari tespitlerin hâlen mevcudiyetini koruduğu dikkate alınarak ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile ilgili olarak bu aşamada yapılacak herhangi bir işlem bulunmadığına" karar verilmiştir.
Bunun üzerine Sermaye Piyasası Kurulu Muhasebe Standartları Dairesi Başkanlığı'nın ... tarih ve E... sayılı yazısıyla bildirilen ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının davacıya ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir."; "Sermaye piyasası kurumlarının hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerinde uygulanacak tedbirler" başlıklı 96. maddesinde, "(1) Kurul, sermaye piyasası kurumlarının mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâlinde; ilgililerden aykırılıkların Kurulca belirlenen bir sürede giderilmesini ve kanuna, işletme amaç ve ilkelerine uygunluğun sağlanmasını istemeye ya da doğrudan bu kurumların faaliyetlerinin kapsamını sınırlandırmaya veya geçici olarak durdurmaya, tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini iptal etmeye ya da öngöreceği diğer her türlü tedbiri almaya yetkilidir. (2) Kurul, hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları lisansları geçici veya sürekli olarak iptal etmeye, haklarında suç duyurusunda bulunulması kararından itibaren yargılama sonuçlanıncaya kadar imza yetkilerini sınırlandırmaya veya kaldırmaya, hukuka aykırılıkta veya gerçekleştirilen işlemlerde sorumluluğu mahkeme kararıyla tespit edilen yönetim kurulu üyelerini görevden almaya ve yapılacak ilk genel kurul toplantısına kadar yerlerine yenilerini atamaya yetkilidir. Banka yönetim kurulu üyelerinin görevden alınması yönünde işlem tesis edilmeden önce Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu'nun görüşü alınır." kuralları yer almaktadır.
12/06/2006 tarih ve 26196 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sermaye Piyasasında Bağımsız Denetim Standartları Hakkında Tebliğ (Seri:X, No:22) (Tebliğ)'in İkinci Kısmının "Bağımsız Denetim Kuruluşlarının Yetkilendirilmelerine, Yönetici ve Bağımsız Denetçilerine İlişkin Esaslar" başlıklı Birinci Bölümünde yer alan "Kuruluş şartları" başlıklı 3. maddesinde, "(1) İşletmelerin finansal tablolarının bağımsız denetimi ile görevlendirilecek bağımsız denetim kuruluşlarının; a) Kamu Gözetimi Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu tarafından yetkilendirilmiş olması ... şarttır."; "Bağımsız denetim faaliyetinde bulunma yetkisinin iptali" başlıklı 30. maddesinde ise, "(1) Kanun’un ilgili hükümleri çerçevesinde, aşağıda yer alan aykırılıkların varlığı hâlinde bağımsız denetim kuruluşunun sermaye piyasasında bağımsız denetim faaliyetinde bulunma yetkisi Kurulca iptal edilebilir: a) Kuruluş şartlarının kaybedilmesi, ... ç) Yapılan bağımsız denetim çalışmalarında, sorumlu ortak baş denetçi dahil bağımsız denetim ekibinin dürüstlük, tarafsızlık, mesleki yeterlilik ve özen, bağımsızlık, güvenilirlik ve mesleki davranış gibi etik ilkelere uymaması ... (2) Bu maddenin birinci fıkrasının (ç) bendinde belirtilen hususlarda bir sorumluluk tespit edilmesi halinde, sorumluluğun içeriğine göre, Kurul sadece ilgili sorumlu ortak baş denetçi ve/veya bağımsız denetçi/denetçilerin sermaye piyasasında bağımsız denetim yapmasını 2 yıldan az olmamak kaydı ile süreli veya süresiz olarak yasaklayabilir... " kurallarına yer verilmiştir.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
Yasama organının tek zorunluluğu, Anayasa'ya aykırı düzenleme yapmamaktır. Buna karşılık idare yasama organı tarafından önceden kanunla düzenlenmemiş bir alanda faaliyette bulunamaz. İdare faaliyette bulunabilmek için mutlaka kanundan aldığı bir yetkiye sahip olmalıdır. İdarenin işlemleri kanuna dayanmak zorundadır. Kanun olmayan yerde idare de yoktur. Bu anlamda idarenin düzenleme yetkisi kanundan kaynaklanan, kanunu izleyen, yani secundum legem bir yetkidir. Diğer bir ifadeyle idare yasama organı devreye girmeden tek başına çalışamaz Yani idari fonksiyon kanuna dayanmak zorundadır. İdarenin kanun olmayan bir alanda genel düzenleme yetkisi yoktur. İdarenin kendine has bir inisiyatif gücü yoktur. İdarenin alanı kanunların uygulamasıdır. Kısaca idare kanuna dayanmalıdır. Kanuna dayanma ilkesi, idarenin bir alanda faaliyette bulunmasının şartıdır. Kanun olmayan yerde idare olmaz. Kanuna dayanma ilkesi, idarenin hem kuruluşu, hem işleyişi, yani bütün faaliyetleri, idarenin hem işlemleri, hem de eylemleri için geçerli bir ilkedir. Keza bu ilke idarenin hem düzenleyici, hem de bireysel işlemleri için geçerlidir (GÖZLER Kemal, İdare Hukuku, Mayıs 2019, Bursa, s.152-153).
Kanunîlik ilkesi ceza hukukunda suç teşkil eden fiillerin ve bunlara verilecek cezaların (ceza türlerinin ve ceza miktarlarının) kanunla belirlenmesinin zorunlu olmasını ifade eden bir kavramdır. Ceza türlerinin kanunla belirlenmesi mutlak bir zorunluluk olmakla birlikte, ceza miktarı doğrudan maktu veya nispî olarak kanunla belirlenebileceği gibi, ceza miktarının belirlenmesi kanunla öngörülen alt ve üst sınırlar arasında yine kanunla ceza hâkimine bırakılabilir. Suçların, yani karşılığında ceza verilecek fiillerin de ceza hukukunda kanunla belirlenmesi esas olmakla birlikte, bazı teknik konularda ceza verilecek fiillerin somut olarak kanunla belirlenmesinin güç olduğu hâllerde, kanunla çizilen çerçeve içinde bu fiillerin ayrıntılarının belirlenmesi kanun tarafından istisnaî olarak idarî düzenlemelere de bırakılabilir. Hangi fiillere idarî cezaların uygulanacağına, yani "idarî suçların" nasıl belirleneceğine gelince, bunlar da doğrudan kanunla belirlenebileceği gibi, kanunun çizdiği çerçeve içinde kanun tarafından idarî düzenlemelere de bırakılabilir. Özellikle bağımsız idarî otoritelerce verilen regülatif cezalarda bu konuda kanunla çizilen çerçevenin son derece genel olması da önemli bir sakınca doğurmaz. Çünkü regülatif cezalarda regülasyon otoritesince verilecek idarî cezanın kapsamı o otoritenin kanunla belirlenmiş olan regüle ettiği sektör veya alandır. Bu nedenle bu alanlarda idarî ceza verilecek fiillerin belirlenmesinde kanunla ayrıca ayrıntılı bir çerçeve çizilmesine dahi gerek olmadığı ileri sürülebilir. Zira kanun koyucu, bağımsız idari otoriteleri belli bir alanda düzenleme ve denetleme yapmakla özel olarak görevlendirmiş olup bunların görev ve yetki alanı içinde kanun zaten bir "çerçeve" çizmiş olmaktadır. Bunların kanunla vermeye yetkili kılındıkları idari ceza türlerini hangi fiiller için verebileceklerini bizzat kanunla tek tek belirlemek zorunlu olmadığına ve kanunun bu fiiller için bir "çerçeve" çizmesi yeterli görüldüğüne göre, bunların ceza verecekleri fiiller için bu çerçeve, kanunla bunların görev alanı spesifik olarak belirlenerek -dolaylı da olsa- çizilmiş olmaktadır (ULUSOY Ali, İdari Yaptırımlar, Kasım 2013, İstanbul, s. 85-86).
Anayasa’nın 13. maddesi kapsamında çalışma ve sözleşme hürriyetini sınırlamaya yönelik bir kanunî düzenlemenin bulunması yeterli değildir. Temel hakları sınırlayan kanunun şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfiliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde, kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüde yer vermeyecek şekilde açık, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukukî güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke yazılı hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunîlik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır (AYM kararı, E:2018/90, K:2019/85, Karar tarihi:14/11/2019, §41-42).
Hak ve özgürlükleri sınırlandıran hükümlerin kamu makamlarınca geniş yorumlanması bireyler açısından öngörülemez sonuçlar doğurabileceğinden hukuk devletine aykırılık teşkil etmenin yanında âdil yargılanma hakkını da zedeler. Âdil yargılanma hakkı, uyuşmazlıklarda uygulanacak hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını zorunlu kılmaktadır. Türk anayasal sisteminde hak ve özgürlükleri kısıtlayıcı düzenleme yapma yetkisi yasama organına aittir. Hak ve özgürlüğü kısıtlayıcı bir kanunun kapsamını genişletici yorum ve uygulamalar kanun koyucunun getirmediği bir sınırlandırmanın idarî ve yargısal makamlarca ihdas edilmesi sonucunu doğurabilir. Bu açıdan hak ve özgürlükleri sınırlandıran kurallara ilişkin yorum ve uygulamaların kuralın kapsamını genişletici nitelikte olmaması ve öngörülebilir sınırlar içinde kalması önem taşımaktadır. Diğer bir ifadeyle derece mahkemelerinin, hak ve özgürlükleri sınırlayıcı kuralların kapsamının geniş yorumlanması hususunda oldukça ihtiyatlı davranması gerekir. Aksi durum keyfî uygulamaların yaygınlaşmasına ve bireylerin kamu otoritelerine karşı güvencesiz bir konuma düşmesine yol açar (AYM [GK] kararı, M.B. başvurusu, B.No:2018/37392, Karar tarihi: 23/07/2020, §104).
6362 sayılı Kanun'un amacının, sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olduğu; Kurul'un, sermaye piyasası kurumlarının mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâlinde, ilgililerden aykırılıkların Kurulca belirlenen bir sürede giderilmesini ve kanuna, işletme amaç ve ilkelerine uygunluğun sağlanmasını istemeye ya da doğrudan bu kurumların faaliyetlerinin kapsamını sınırlandırmaya veya geçici olarak durdurmaya, tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini iptal etmeye ya da öngöreceği diğer her türlü tedbiri almaya ve hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları lisansları geçici veya sürekli olarak iptal etmeye, haklarında suç duyurusunda bulunulması kararından itibaren yargılama sonuçlanıncaya kadar imza yetkilerini sınırlandırmaya veya kaldırmaya, hukuka aykırılıkta veya gerçekleştirilen işlemlerde sorumluluğu mahkeme kararıyla tespit edilen yönetim kurulu üyelerini görevden almaya ve yapılacak ilk genel kurul toplantısına kadar yerlerine yenilerini atamaya yetkili olduğu anlaşılmaktadır.
Kurul tarafından, 6362 sayılı Kanun'un 1. maddesi ile 96. maddesinin 2. fıkrası ve Seri:X, No:22 sayılı Tebliğ'in 30. maddesi uyarınca, mevzuatta öngörülen hukuka aykırılıkların tespiti hâlinde bağımsız denetim kuruluşunun sermaye piyasasında bağımsız denetim faaliyetinde bulunma yetkisini iptal etme ve sorumluluğu tespit edilen yönetici ve çalışanların sermaye piyasasında bağımsız denetim yapmasının yasaklanmasına karar verme yetkisini haiz olduğu, ilgili kurum ve kuruluşlardan gelen görüşler çerçevesinde kamu düzeni ve milli güvenliğe aykırılık teşkil eden tespitler nedeniyle davacının sermaye piyasasında bağımsız denetim yapmasının süresiz olarak yasaklanmasına karar verildiği belirtilmiştir.
Kanunun anılan maddelerinde, mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâllerinde maddede belirtilen tedbir ve yaptırımların uygulanabileceği düzenlenmiş, ancak söz konusu aykırı faaliyetlerin neler olduğu konusunda sayma suretiyle belirleme yapılmayarak bu husus alt düzenlemelere yani yönetmelik, tebliğ, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüklerine vb. bırakılmıştır.
Bu noktada, kanunilik ilkesi bakımından yapılacak değerlendirmede; 6362 sayılı Kanun'da hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları lisansların geçici veya sürekli iptali yaptırımı açıkça düzenlenmiş, sermaye piyasasında bağımsız denetim yapılmasının yasaklanması ise Kurulca öngörülen diğer tedbirlerin alınabileceği şeklinde öngörülmüş, hangi hâllerde bu yaptırımların uygulama alanı bulacağı, başka bir anlatımla hangi fiillerin işlenmesi ile lisans iptali yaptırımı tesis edilebileceği ve sermaye piyasasında bağımsız denetim yapılmasının yasaklanabileceği hususları ise Kanun'un 96. maddesinde, "Kanun'a ve Kurumca çıkarılan sair ikincil düzenlemelere aykırılık" hâlleri olarak öngörülmüş ve Tebliğ'in 30. maddesinde düzenlenmiştir.
Anılan düzenlemeler, Kanun'un 1. maddesi ile birlikte yorumlandığında, kanun koyucunun, sermaye piyasalarında faaliyet gösteren kişilerin söz konusu piyasanın düzenlenmesine yönelik mevzuat hükümleri ve düzenleyici kurul kararlarına, daha genel bir bakış açısıyla piyasa düzeni açısından oluşturulan hukuka, özelde lisansa konu faaliyetin gerekliliklerine aykırı faaliyetin tespiti hâlinde sermaye piyasasında bağımsız denetim yapılmasının yasaklanması yaptırımının Kanun'un ve ilgili ikincil düzenleyici işlemlerin çizdiği çerçevede uygulanmasını amaçladığı anlaşılmaktadır.
Belirtilen düzenlemelerden hareketle, Kanun'un, tespit edilen hukuka aykırılıklar neticesinde sermaye piyasasında bağımsız denetim yapılmasının yasaklanması yaptırımının uygulanması hususunda geniş bir takdir yetkisi alanı öngördüğü ileri sürülebilirse de bu takdir alanının Anayasa Mahkemesi kararlarında belirtildiği üzere "...keyfiliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması..", "....kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüde yer vermeyecek şekilde açık, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi", öte yandan, söz konusu düzenlemenin idarî tedbirler ve klasik anlamda idarî işlemlerden farklı olarak idarî cezalar bakımından öngörülmüş bulunan kanunîlik ilkesine aykırı olmaması, bu bağlamda yaptırım uygulanacak fiilin kabahatler hukuku alanında kabahati oluşturacak fiillerin açıkça Kanun'da düzenlenmesi gerekmemekle birlikte, Kanun'da kapsam ve şartları belirlenen çerçeve hükmün içeriğinin idarenin ikincil düzenleyici işlemleri ile açıkça doldurulması, hukukî güvenlik ve belirlilik ilkesinin de gereği olarak hangi davranışların/fiillerin işlenmesi halinde hangi yaptırımlarla karşılaşılabileceğinin muhatap tarafından bilinir olması gerekmektedir.
Belirtilen bu ilkeler çerçevesinde, sınırları 6362 sayılı Kanun ile çizilmiş bulunan takdir alanı içerisinde idarenin, devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara; üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı olduğu tespit edilen kişiler açısından yaptırım öngörme yetkisi bulunduğunun kabulü gerekmekle birlikte, Tebliğ'in 30. maddesinde, hangi hâllerde bağımsız denetim faaliyetinde bulunma yetkisinin iptal edileceğinin ve ilgili sorumlu ortak baş denetçi ve/veya bağımsız denetçi/denetçilerin sermaye piyasasında bağımsız denetim yapmasının yasaklanacağının düzenlendiği, ancak sorumlu ortak baş denetçi ve/veya bağımsız denetçi/denetçilerin sermaye piyasasında bağımsız denetim yapmalarının yasaklanacağı durumlara ilişkin olarak ne Kanun'da ne de Kanun uyarınca çıkarılmış ikincil düzenlemelerde devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara üyelik, mensubiyet veya iltisaklı olma fiilinin sermaye piyasasında bağımsız denetim yapılmasının yasaklanmasını gerektirir bir fiil olduğu yönünde herhangi bir düzenleme bulunmadığı ve davacının söz konusu eyleminin Kurul tarafından çıkarılmış bulunan hangi düzenlemeye aykırı olduğunun ortaya konulamadığı, bu durumda, Devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara; üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı olduğu yahut bunlarla irtibatı olduğu tespiti yapılanların, belirtilen ilkelerden hareketle mevzuatta herhangi bir düzenleme yapılmaksızın, sermaye piyasasında bağımsız denetim yapmalarının yasaklanamayacağı, bunun, hiçbir idarenin mevzuatla verilmemiş bir yetkiyi kullanamamasının gereği olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan davalı idarece, Tebliğ'in İkinci Kısmının "Kuruluş şartları" başlıklı 3. maddesi uyarınca bağımsız denetim kuruluşlarının Kamu Gözetimi Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu (KGK) tarafından yetkilendirilmiş olması şartının arandığı ve KGK tarafından hazırlanan Bağımsız Denetim Yönetmeliği'nin 13. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde ortaklar ve 14. maddesinin birinci fıkrasının (ğ) bendinde denetçiler bakımından öngörülen olumsuz itibara sahip olmama ve denetim mesleğinin gerektirdiği şeref ve haysiyete uymayan bir durumunun bulunmaması şartlarının taşınmadığı dikkate alınarak dava konusu işlemin tesis edildiği belirtilmekte ise de; anılan Yönetmeliğin "Faaliyet izninin iptali" başlıklı 42. maddesi uyarınca faaliyet izinlerinin iptalini gerektiren mevzuata aykırılıklarda bulunulduğunun tespit edilmesi hâlinde, denetim kuruluşlarının veya denetçilerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine ilişkin yetkinin Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kuruluna ait olduğu, nitekim Muhasebe Standartları Dairesi Başkanlığı'nın Kurul'a sevk edilen 12/07/2019 tarih ve E.258 sayılı öneri yazısında da bu hususun KGK tarafından değerlendirilmesi gerektiğinin belirtildiği, davacının denetim yetkisi veya faaliyet izninin iptal edilmesine ilişkin bir Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurulu kararı bulunmaksızın dava konusu işlemin tesis edildiği, başka bir anlatımla KGK tarafından yetkilendirilmiş olma yönündeki kuruluş şartının kaybedildiğinin ortaya konulamadığı anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında sebep unsuru bakımından bu yönüyle de hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davacının sermaye piyasasında bağımsız denetim yapmasının süresiz olarak yasaklanmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın davalıya iadesine,
5. Kullanılmayan …TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davalı idareye iadesine,
6. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine, 09/03/2021 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.