DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/1614 E. , 2022/1859 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/1614
Karar No : 2022/1859
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/11/2020 tarih ve E:2014/5034, K:2020/3164 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacıya 2 yıl süreliğine geçici olarak borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Sermaye Piyasası Kurulu kararı ile bu kararın dayanağı olduğu belirtilen 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan V-101.1 Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 5. maddesinin 2. fıkrası ve 6. maddesinin 2. fıkrasının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/11/2020 tarih ve E:2014/5034, K:2020/3164 sayılı kararıyla;
… Yayıncılık ve Pazarlama A.Ş. (…) pay piyasasında 14/11/2011-23/12/2011 döneminde (inceleme dönemi) gözlenen olağan dışı fiyat ve miktar hareketlerinin mülga 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu, 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ve ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde incelenmesi neticesinde tesis edilen 17/07/2014 tarih ve 22/717 sayılı Kurul kararı ile, inceleme döneminde davacı … ile ... ve ... tarafından gerçekleştirilen işlemlerin 2499 sayılı Kanun'un 47/1(A)-2 maddesi ve 6362 sayılı Kanun'un 107/1. maddesinde tanımlanan işleme dayalı piyasa dolandırıcılığı suçunun unsurlarını oluşturduğu gerekçesiyle anılan şahıslar hakkında 6362 sayılı Kanun'un 115. maddesi uyarınca Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulmasına ve işleme dayalı piyasa dolandırıcılığı suçunun unsurlarını içeren fiilleri nedeniyle birlikte hareket ettikleri tespit edilen anılan şahıslara 6362 sayılı Kanun'un 101/1(a) ve V-101.1 Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 5. maddesinin 2. fıkrası ile 6. maddesinin 2. fıkrası uyarınca geçici olarak 2 yıl süreliğine borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yasağı getirilmesine karar verildiği,
Bunun üzerine bakılan davanın açıldığı belirtilerek,
Davalı idarenin, davanın süresinde açılmadığı yönündeki iddiasının yerinde görülmediği,
Dava konusu Tebliğ'in 5. maddesinin 2. fıkrası ile 6. maddesinin 2. fıkrasının incelenmesi;
6362 sayılı Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlediğine dair mâkûl şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri ve ilgili sermaye piyasası araçlarına ilişkin olarak Kurulun, borsalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapılmasının yasaklanması dâhil piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişini teminen gerekli her türlü tedbiri almaya ve bu tedbirlerin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkili olduğunun anlaşıldığı,
6362 sayılı Kanun'un amacının; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, âdil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olduğu, Kurulun görev alanına giren konularda Kurula kanunların gösterdiği sınırlar içerisinde ve kamu yararı çerçevesinde kullanılabilecek, hukukun genel prensiplerine ve üst hukuk kurallarına uygun olarak yürürlüğe konulacak ikincil düzenlemeler ihdas edebilme yetkisini de barındıran takdir yetkisinin tanındığı,
Sermaye piyasasında dürüstlüğü bozan fiilleri işledikleri tespit edilenlerin piyasada işlem yapmaya devam etmeleri piyasa ve tüm yatırımcılar için bir tehlike olarak görüldüğünden 6362 sayılı Kanun'un 101. maddesi ile Kurula geçici veya sürekli olarak işlem yapma yasağı getirme yetkisinin verildiği,
Tebliğ'in dava konusu düzenlemeleriyle, Kurul tarafından, 6362 sayılı Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlemeleri nedeniyle haklarında Cumhuriyet başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına karar verilen gerçek veya tüzel kişilerin yetkilileri ile hesapları suça konu fiillerde kullanılan tüzel kişiler hakkında borsalarda işlem yapma yasağı kararı verilebileceği, bu durumda ilgili kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 2 yıl olarak uygulanacağının belirtildiği,
Bu itibarla, Kurulca kanunla verilen görev ve yetki çerçevesinde ve işlem yapma yasağının getiriliş amacına uygun olarak yapılan dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Davacıya 2 yıl süreliğine geçici olarak borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin 17/07/2014 Tarih Ve 22/717 sayılı Kurul kararının incelenmesi;
6362 sayılı Kanun'un 101. maddesinin 1. fıkrasına dayanılarak hazırlanan V-101.1 sayılı Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak, yayımlandıktan üç ay sonra yürürlüğe girdiği,
Tebliğ'de; Kurulca yapılan incelemelerde, haklarında makul şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri hakkında, incelemenin sonuçlanması beklenmeksizin Kurul tarafından borsalarda işlem yapma yasağı kararı verilebileceği, Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlemesi nedeniyle Kanun'un 115. maddesi uyarınca Kurul tarafından Cumhuriyet Başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına karar verilmesi durumunda ilgili kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 2 yıl olarak uygulanacağı hususlarının kurala bağlandığı,
Ancak gerek 6362 sayılı Kanun'da, gerekse mülga 2499 sayılı Kanun'da bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı fiillerini işleyenler hakkında geçici veya sürekli işlem yapma yasaklarının sürelerine ilişkin bir belirlemenin yapılmadığı, bu konunun düzenlenmesinin Kurul tarafından tesis edilecek düzenleyici işlemlere bırakıldığı,
Nitekim, Tebliğ'in yürürlüğünden önce de işlem yasaklarına ilişkin sürelerin Kurulca alınan ilke kararlarıyla düzenlendiği, Kurulun 14/10/2011 tarihli toplantısında, mülga 2499 sayılı Kanun'un 46. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendi uyarınca işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin olarak, geçici işlem yasağına ilişkin sürelerin kademeli olarak 6 ay ve 2 yıl olmasına, Kanun'un 47. maddesinin (A) bendinde sayılan fiillere (bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı) doğrudan ya da dolaylı olarak iştirak ettikleri ilk defa tespit edilen gerçek veya tüzel kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 6 ay olarak uygulanmasına karar verildiği,
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlet olduğu, hukuk devletinin sağlamakla yükümlü olduğu hukuk güvenliğinin ilke olarak kanunların geriye yürütülmemesini gerekli kıldığı, bu ilke uyarınca, kamu yararı, kamu düzeni, kazanılmış hakların korunması, mali haklarda iyileştirme gibi kimi ayrıksı durumlar dışında sonradan çıkan bir kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önceki olaylara uygulanamayacağı,
Davacının 14/11/2011-23/12/2011 döneminde gerçekleştirdiği işlemlerle ilgili olarak Kurulca, ilgili bulunduğu piyasada 6362 sayılı Kanun'la kendisine tanınan yetkiyi kullanarak çıkardığı düzenleyici (kural) işlem niteliğinde olan Tebliğ'in ve bu Tebliğ'de yer alan kurallarla öngörülen idarî tedbirlerin, kişilerin aleyhine sonuç doğuracak şekilde geçmişe ve tamamlanmış ve hukukî sonuçlarını doğurmuş hukukî durum ve işlemlere etkili olarak uygulanmasında hukuka uygunluk bulunmadığı,
Öte yandan, somut uyuşmazlık bakımından, davalı idare tarafından idarî tedbir olarak nitelendirilen dava konusu işlemin hukukî niteliğinin, başka bir ifadeyle idarî yaptırım karakteri taşıyıp taşımadığının da tespitinin gerektiği,
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "İdari Yaptırımlar" başlıklı Üçüncü Bölümünde yer alan "Yaptırım türleri" başlıklı 16. maddesinde, "(1) Kabahatler karşılığında uygulanacak olan idarî yaptırımlar, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden ibarettir. (2) İdarî tedbirler, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerdir.
" kuralına yer verildiği,
Kabahatler Kanunu'nun 16. maddesindeki, idarî yaptırımların, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden ibaret olduğu ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerin idarî tedbirlerden olduğu yönündeki kurallar uyarınca, 6362 sayılı Kanun'da (ilgili kanun) yer alan borsalarda işlem yapma yasağına ilişkin tedbirin (diğer tedbirler), idarî yaptırımlar konusunda genel kanun niteliğini haiz Kabahatler Kanunu'ndaki hukukî tanımlamaya göre bir idarî yaptırım olduğunun anlaşıldığı,
Piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişi bakımından sakınca oluşturabilecek fiil veya durumları nedeniyle kişilerin borsalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapmalarının yasaklanmasını düzenleyen kurala göre, işlem yapma yasağının hangi şartların varlığı hâlinde bir idarî tedbir olarak nitelendirilebileceğinin açıklığa kavuşturulmasının gerektiği,
Tedbîrin, "bir şeyi te'min edecek veya önleyecek yol, çâre" olarak tanımlandığı Türk Dil Kurumu Güncel Türkçe Sözlük'te ise kelimenin "önlem, hazırlık" anlamlarına geldiğinin belirtildiği,
İdarî önlemlere başvurulabilmesinin, bu önlemler bakımından sınırsız bir yetkiye sahip olunması anlamını taşımadığı, kanun koyucu tarafından, 6362 sayılı Kanun'un 101. maddesi ile, Kurul tarafından yapılan bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı incelemelerinde, Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlediğine dair mâkûl "şüphe" bulunan gerçek veya tüzel kişiler ve tüzel kişilerin yetkilileri ile ilgili tedbir uygulanmasının öngörüldüğü, böylece, yapılan inceleme sırasında devam etmekte olan hukuka aykırı durumlara ilişkin mâkûl bir şüphenin varlığı hâlinde, eylemlerinin hukuka aykırı olduğu yönünde haklarında mâkûl şüphe bulunan kişilerin borsada işlem yapmaya devam etmelerinin sakıncalı olduğu düşüncesinden hareketle, inceleme sürecinin sona ermesi ve eylemlerin ihlâl oluşturduğunun tespit edilmesi beklenilmeksizin, bir önlem olarak bunların borsada işlem yapmalarının yasaklanmasının uygun görüldüğü, bu itibarla, kabahat veya suç oluşturan eylemden uzun süre geçtikten sonra, "şüphe"den ziyade "tespit"e dayanılarak tesis edilen ve "önleme" değil, "cezalandırma" işlevi taşıyan işlem yapma yasaklarına ilişkin idarî işlemlerin, "tedbir" niteliğinde olmadığı sonucuna ulaşıldığı,
İdarî yaptırımların temel özelliklerinden birisi olan cezalandırma özelliği dikkate alınarak, mülga Sermaye Piyasası Kanunu'nun 46. maddesinde yer verilen tedbirlerden bir kısmının idarî yaptırım olduğu, bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı niteliğindeki fiillere doğrudan ya da dolaylı olarak iştirak ettikleri Kurulca tespit edilen gerçek veya tüzel kişilerin geçici veya sürekli olarak borsada işlem yapmalarının önlenmesini teminen alınan tedbirlerin, idarî yaptırım niteliğinde olduğu,
Bu itibarla, Kurul tarafından her ne kadar "idarî tedbir" niteliğinde işlem tesis edildiği belirtilse de, dava konusu işlemin "idarî yaptırım" mahiyeti taşıdığı dikkate alındığında, 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlandıktan üç ay sonra yürürlüğe giren Tebliğ'in ve bu Tebliğ'de öngörülen "idarî tedbirlere" ilişkin kuralların, davacının 14/11/2011-23/12/2011 dönemindeki işlemleri sebebiyle geçmişe etkili olarak uygulanması suretiyle hukukî güvenlik ilkesine aykırı şekilde tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı,
Gerekçeleriyle, dava konusu Tebliğ'in 5. maddesinin 2. fıkrası ile 6. maddesinin 2. fıkrası yönünden davanın reddine, davacıya 2 yıl süreliğine geçici olarak borsalar ve teşkilâtlanmış diğer piyasalarda işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının ise iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, temyize konu Daire kararında dava konusu Tebliğ'in 14/11/2011-23/12/2011 tarihinde gerçekleştirilen işlemlere uygulanamayacağının kabul edildiği, oysa idarelerince gerek piyasa dolandırıcılığı fiilinin işlendiği gerekse de söz konusu işlemler nedeniyle idari tedbir niteliğinde işlem yasağı tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan Kanun ve mevzuat hükümlerine uygun hareket edildiği, nitekim hem piyasa bozucu işlemlerin gerçekleştirildiği tarih aralığında hem de piyasa bozucu işlemler nedeniyle işlem yasağı verildiği tarihte piyasa dolandırıcılığı fiilinin 2499 ve 6362 sayılı Kanun'larda suç olarak düzenlendiği, aynı şekilde dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden işlemlerin gerçekleştiği ve dava konusu Kurul kararının tesis edildiği tarihlerde idarelerinin piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişini teminen her türlü tedbiri alma konusunda yetkili olduğu, dava konusu Kurul kararına konu işlem yapma yasağının cezalandırma amacı olmayan idari tedbir niteliğinde bulunduğu, idari tedbirlerde tüm idari işlemlerde olduğu gibi işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan mevzuatın esas alınması gerektiği, bu bağlamda dava konusu Kurul kararının alındığı tarihte yürürlükte bulunan Tebliğ hükümlerinin esas alınmasında herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı, Dairece benzer nitelikteki davalarda, işlem tarihinin esas alınmasında herhangi bir hukuka aykırılık görülmediği, 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile idarelerinin, piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişini teminen her türlü tedbiri almaya ve bu tedbirlerin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkili kılındığı, anılan yetkinin dava konusu Tebliğ'in çıkartılarak kullanıldığı, piyasa bozucu işlemlerin gerçekleştiği dönemde yürürlükte bulunmayan Tebliğ'in geçmişe yürütülerek somut olaya uygulandığı şeklindeki yorumun, 6362 sayılı Kanun'un çerçeve niteliğinde kanun olması özelliği ile bağdaşmadığı, nitekim aksi yöndeki kabulün, 6362 sayılı Kanun ile idarelerine tanınan yetkilerin kazuistik yöntemle düzenlenmesi gerekliliğini gündeme getireceği, oysa bunun sermaye piyasasının niteliği gereği mümkün olmadığı, dava konusu işlemler tesis edilirken hukuk güvenliği ve hukuki belirlilik ilkelerinin gözetildiği, işlem yapma yasağının, ilgililerin yapay piyasa oluşumuna yönelik fiillerde bulunarak piyasayı ve diğer yatırımcıları tekrar yanıltarak zarara uğratmalarını önlemek, yatırımcıları bu tür zarar verici hareketlere karşı korumak ve piyasanın güvenliğini sağlamak amacını taşıdığı, bu haliyle işlem yasağının bir yaptırım değil, ileriye dönük tedbir niteliğini taşıdığı belirtilerek, Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
… Yayıncılık ve Pazarlama A.Ş. (…) pay piyasasında 14/11/2011-23/12/2011 döneminde (inceleme dönemi) gözlenen olağan dışı fiyat ve miktar hareketlerinin mülga 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu, 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ve ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde incelenmesi neticesinde Kurul uzmanları tarafından … tarih ve … ile … sayılı Denetleme Raporu hazırlanmıştır. Gerçekleştirilen inceleme neticesinde davalı Kurulun … tarih ve … sayılı kararı ile, davacı … ile ... ve ... tarafından inceleme döneminde gerçekleştirilen işlemlerin 2499 sayılı Kanun'un 47/1(A)-2 maddesi ve 6362 sayılı Kanun'un 107/1. maddesinde tanımlanan piyasa dolandırıcılığı suçunun unsurlarını oluşturduğundan bahisle anılan şahıslar hakkında 6362 sayılı Kanun'un 115. maddesi uyarınca Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulmasına ve işleme dayalı piyasa dolandırıcılığı suçunun unsurlarını içeren fiilleri nedeniyle birlikte hareket ettikleri tespit edilen anılan şahıslara 6362 sayılı Kanun'un 101/1(a) ve V-101.1 Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 5. maddesinin 2. fıkrası ile 6. maddesinin 2. fıkrası uyarınca geçici olarak 2 yıl süreliğine borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yasağı getirilmesine karar verilmiştir.
Bunun üzerine, temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Mülga 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun "Tedbirler" başlıklı 46. maddesinde, "Kurul, bu Kanun uyarınca yaptığı izleme, inceleme ve denetlemeler sonucunda; ... i) Kanun'un 47. madde (A) bendi hükmünde sayılan fiillere doğrudan ya da dolaylı olarak iştirak ettikleri Kurulca tespit edilen gerçek veya tüzel kişilerin, borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapmalarının önlenmesini teminen gerekli tedbirleri almaya, ... yetkilidir."; Cezai Sorumluluk" başlıklı 47. maddesinde, "Diğer kanunlara göre daha ağır bir cezayı gerektiren bir suç oluşturmadığı takdirde; A) ... 2. Yapay olarak, sermaye piyasası araçlarının, arz ve talebini etkilemek, aktif bir piyasanın varlığı izlenimini uyandırmak, fiyatlarını aynı seviyede tutmak, arttırmak veya azaltmak amacıyla alım ve satımını yapan gerçek kişilerle, tüzel kişilerin yetkilileri ve bunlarla birlikte hareket edenler, ... her bir alt bent kapsamına giren fiillerden dolayı iki yıldan beş yıla kadar hapis ve beşbin günden onbin güne kadar adlî para cezası ile cezalandırılır." kuralına yer verilmiştir.
30/12/2012 tarih ve 28513 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "(1) Bu Kanunun amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "(1) Sermaye piyasası araçları, bu araçların ihracı, ihraççılar, halka arz edenler, sermaye piyasası faaliyetleri, sermaye piyasası kurumları, borsalar ile sermaye piyasası araçlarının işlem gördüğü diğer teşkilatlanmış piyasalar, piyasa işleticileri, Türkiye Sermaye Piyasaları Birliği, Türkiye Değerleme Uzmanları Birliği, merkezî takas kuruluşları, merkezî saklama kuruluşları, Merkezî Kayıt Kuruluşu ve Sermaye Piyasası Kurulu bu Kanun hükümlerine tabidir. Halka açık olmayan anonim ortaklıkların halka arz edilmeyen pay ihraçları, bu Kanun kapsamı dışındadır. (2) Bu Kanun'da ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan ikincil mevzuatta hüküm bulunmayan ve diğer kanunlarda bu Kanun'un uygulanmayacağının belirtildiği hâllerde genel hükümler uygulanır."; "Bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı incelemelerinde uygulanacak tedbirler" başlıklı 101. maddesinde, "(1) Kurul, 106. ve 107. maddelerde sayılan fiilleri işlediğine dair makul şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri ile ilgili sermaye piyasası araçlarına ilişkin olarak; a) Borsalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapılmasının yasaklanması, ... dâhil piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişini teminen gerekli her türlü tedbiri almaya ve bu tedbirlerin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkilidir."; "Bilgi suistimali" başlıklı 106. maddesinde, "(1) Doğrudan ya da dolaylı olarak sermaye piyasası araçları ya da ihraççılar hakkında, ilgili sermaye piyasası araçlarının fiyatlarını, değerlerini veya yatırımcıların kararlarını etkileyebilecek nitelikteki ve henüz kamuya duyurulmamış bilgilere dayalı olarak ilgili sermaye piyasası araçları için alım ya da satım emri veren veya verdiği emri değiştiren veya iptal eden ve bu suretle kendisine veya bir başkasına menfaat temin eden; a) İhraççıların veya bunların bağlı veya hâkim ortaklıklarının yöneticileri, b) İhraççıların veya bunların bağlı veya hâkim ortaklıklarında pay sahibi olmaları nedeniyle bu bilgilere sahip olan kişiler, c) İş, meslek ve görevlerinin icrası nedeniyle bu bilgilere sahip olan kişiler, ç) Bu bilgileri suç işlemek suretiyle elde eden kişiler, d) Sahip oldukları bilginin bu fıkrada belirtilen nitelikte bulunduğunu bilen veya ispat edilmesi hâlinde bilmesi gereken kişiler, üç yıldan beş yıla kadar hapis veya adli para cezası ile cezalandırılırlar. Ancak, bu suçtan dolayı adli para cezasına hükmedilmesi hâlinde verilecek ceza elde edilen menfaatin iki katından az olamaz."; "Piyasa dolandırıcılığı" başlıklı 107. maddesinde, "(1) Sermaye piyasası araçlarının fiyatlarına, fiyat değişimlerine, arz ve taleplerine ilişkin olarak yanlış veya yanıltıcı izlenim uyandırmak amacıyla alım veya satım yapanlar, emir verenler, emir iptal edenler, emir değiştirenler veya hesap hareketleri gerçekleştirenler üç yıldan beş yıla kadar hapis ve beş bin günden on bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılırlar. Ancak, bu suçtan dolayı verilecek olan adli para cezasının miktarı, suçun işlenmesi ile elde edilen menfaatten az olamaz. (2) Sermaye piyasası araçlarının fiyatlarını, değerlerini veya yatırımcıların kararlarını etkilemek amacıyla yalan, yanlış veya yanıltıcı bilgi veren, söylenti çıkaran, haber veren, yorum yapan veya rapor hazırlayan ya da bunları yayan ve bu suretle menfaat sağlayanlar üç yıldan beş yıla kadar hapis ve beş bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılırlar. ..."; "Yazılı başvuru ve özel soruşturma usulleri" başlıklı 115. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanun'da tanımlanan veya atıfta bulunulan suçlardan dolayı soruşturma yapılması, Kurul tarafından Cumhuriyet başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulmasına bağlıdır. Bu başvuru muhakeme şartı niteliğindedir." kuralı yer almıştır.
V-101.1 Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Tebliğ'in amacı; 6/12/2012 tarihli ve 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiillerin işlendiğine dair makul şüphe bulunan hâllerde veya bu fiillerin işlendiğinin tespit edilmesi hâlinde gerekli tedbirlerin alınarak piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişinin temin edilmesidir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "(1) Bu Tebliğ'in kapsamını; Kanun'un 101. maddesinin birinci fıkrasında sayılan tedbirlerin uygulanmasına ilişkin usûl ve esaslar oluşturmaktadır."; "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "(1) Bu Tebliğ, Kanun'un 101. maddesinin birinci fıkrasına dayanılarak düzenlenmiştir."; "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinde, "(1) Bu Tebliğ'de geçen; ... ç) Geçici işlem yapma yasağı: 6 aydan 2 yıla kadar olan işlem yapma yasağını, ... g) Makul şüphe: Sermaye piyasalarında; işlem gerçekleştiren kişilerin veya onlarla birlikte hareket edenlerin işlem kalıpları ve hesaplarında gerçekleştirilen transferler, sermaye piyasası araçlarının geçmiş dönem fiyat miktar analizleri, fiili dolaşım oranları, sermaye piyasası araçları ile ilgili haber ve açıklamalar, ihbar veya şikâyetler ile bunları destekleyen emareler dikkate alınarak yapılan incelemeler sonucunda Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiillerin işlendiğine dair oluşan şüpheyi, ... h) İşlem yapma yasağı: Bu Tebliğin İkinci Bölümünde düzenlenen yasağı, ... i) Sürekli işlem yapma yasağı: 5 yıllık işlem yapma yasağını, ... ifade eder." kuralı yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Daire kararının, "6362 sayılı Kanun'un 101. maddesinin 1. fıkrasına dayanılarak hazırlanan V-101.1 sayılı Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak, yayımlandıktan üç ay sonra yürürlüğe girmiştir.
Tebliğ'de; Kurulca yapılan incelemelerde, haklarında makul şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri hakkında, incelemenin sonuçlanması beklenmeksizin Kurul tarafından borsalarda işlem yapma yasağı kararı verilebileceği; Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlemesi nedeniyle Kanun'un 115. maddesi uyarınca Kurul tarafından Cumhuriyet Başsavcılığı'na suç duyurusunda bulunulmasına karar verilmesi durumunda ilgili kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 2 yıl olarak uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Ancak gerek 6362 sayılı Kanun'da, gerekse mülga 2499 sayılı Kanun'da bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı fiillerini işleyenler hakkında geçici veya sürekli işlem yapma yasaklarının sürelerine ilişkin bir belirleme yapılmamış, bu konunun düzenlenmesi Kurul tarafından tesis edilecek düzenleyici işlemlere bırakılmıştır.
Nitekim, Tebliğin yürürlüğünden önce de işlem yasaklarına ilişkin süreler Kurul'ca alınan ilke kararlarıyla düzenlenmiş; Kurul'un 14/10/2011 tarihli toplantısında, mülga 2499 sayılı Kanun'un 46. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendi uyarınca işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin olarak, geçici işlem yasağına ilişkin sürelerin kademeli olarak 6 ay ve 2 yıl olmasına; Kanun'un 47. maddesinin (A) bendinde sayılan fiillere (bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı) doğrudan ya da dolaylı olarak iştirak ettikleri ilk defa tespit edilen gerçek veya tüzel kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 6 ay olarak uygulanmasına karar verilmiştir.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk devletinin sağlamakla yükümlü olduğu hukuk güvenliği, ilke olarak kanunların geriye yürütülmemesini gerekli kılar. Bu ilke uyarınca, kamu yararı, kamu düzeni, kazanılmış hakların korunması, malî haklarda iyileştirme gibi kimi ayrıksı durumlar dışında sonradan çıkan bir kanun yürürlüğe girdiği tarihten önceki olaylara uygulanamaz. (AYM, E:2011/74, K:2012/15, 26/01/2012).
Hukuk devletinin korumakla yükümlü olduğu ilkelerden biri hukuk güvenliği ilkesidir. Hukuk güvenliği ilkesi yazılı hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Kural olarak hukuk güvenliği kanunların geriye yürütülmemesini zorunlu kılar. Daha önce tesis edilmiş bulunan işlemlerin doğurduğu hukukî sonuçları ortadan kaldıracak şekilde yasama tasarrufunda bulunulması, hukuk güvenliği ilkesine aykırılık oluşturur. “Kanunların geriye yürümezliği ilkesi” uyarınca kanunlar, kamu yararı ve kamu düzeninin gerektirmesi, kazanılmış hakların korunması, malî hakların iyileştirilmesi gibi ayrıksı durumlar dışında ilke olarak yürürlük tarihlerinden sonraki olay, işlem ve eylemlere uygulanmak üzere çıkarılır. Yürürlüğe giren kanunların geçmişe ve kesin nitelik kazanmış hukuksal durumlara etkili olmaması, hukukun genel ilkelerindendir. Ancak kanun koyucunun kişilerin lehine haklar sağlayan kanunî düzenlemeleri geçmişe etkili olarak yapma konusunda takdir yetkisine sahip olduğuna kuşku yoktur. Anayasa Mahkemesi'nin çeşitli kararlarında, kanunların geriye yürümezliği ilkesi ile ilgili olarak gerçek geriye yürüme ve gerçek olmayan geriye yürüme ayrımı yapılmaktadır. Gerçek geriye yürüme, yeni getirilen kuralın eski kural döneminde tamamlanmış ve hukukî sonuçlarını doğurmuş hukuksal durum, ilişki ve olaylara uygulanmasıdır. Gerçek olmayan geriye yürüme ise yeni getirilen kuralın eski kural yürürlükte iken başlamakla beraber henüz sonuçlanmamış hukuksal durum, ilişki ve olaylara uygulanması anlamına gelmektedir. (AYM, E:2016/150, K:2017/179, 28/12/2017, § 309-310).
Anayasa Mahkemesi kararlarında da ifade edildiği gibi, hukuk devletinin unsurlarından olan “hukuki güvenlik” ilkesi gereği; devlet faaliyetlerinin önceden tahmin edilebilir, öngörülebilir olması gerekmekte olup, keyfiliğe yol açacak kurallara yer verilmemelidir. Bu ilke, bir alt unsur olarak geriye yürümezlik ilkesini de içinde barındırır.
Ceza hukuku ilkelerinin kural olarak, idarî tedbirler için uygulanmasına gerek olmamakla beraber, "geçmişe yürütülememe" gibi hukukun genel ilkelerinin idarî tedbirler için de geçerli olmasının nedeni, bu genel ilkenin sadece bir ceza hukuku temel prensibi (suç ve cezaların geçmişe yürümezliği ilkesi) değil, "idarî usûl"ün gereği olarak idarî işlemler için de (yükümlendirici idari işlemler) geçerli olmasındandır. Yani geçmişe yürümeme ilkesi, ceza hukuku ilkesi olduğu kadar, aynı zamanda bir idare hukuku ilkesi olarak da kabul edilmektedir. (ULUSOY Ali, İdari Yaptırımlar, İstanbul, 2013, s.30).
Bu bağlamda, davacının 14/11/2011-23/12/2011 döneminde gerçekleştirdiği işlemlerle ilgili olarak Kurulca, ilgili bulunduğu piyasada 6362 sayılı Kanun'la kendisine tanınan yetkiyi kullanarak çıkardığı düzenleyici (kural) işlem niteliğinde olan Tebliğ'in ve bu Tebliğ'de yer alan kurallarla öngörülen idarî tedbirlerin, kişilerin aleyhine sonuç doğuracak şekilde geçmişe ve tamamlanmış, hukukî sonuçlarını doğurmuş hukukî durum ve işlemlere etkili olarak uygulanmasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır." şeklindeki gerekçesinde usul ve hukuka aykırı bir yön bulunmamakta olup, bu gerekçeye Kurulumuzca da itibar itibar edilmiştir.
Öte yandan, davalı Kurulca lehe olan 14/10/2011 tarihli ilke kararı esas alınarak, davacı hakkında yeniden işlem tesis edilebileceği de açıktır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2.Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 16/11/2020 tarih ve E:2014/5034, K:2020/3164 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 23/05/2022 tarihinde oybirliği ile karar verildi.