Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2021/1669 E. , 2021/4347 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/1669
Karar No : 2021/4347
DAVACI : … İşletmesi Müessesesi
(… Genel Müdürlüğü)
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- …Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Genel Müdürlüğü (…)
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
28/08/1996 tarih ve 22741 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin ve bu Yönetmelik maddesine dayanılarak çıkarılan ... tarih ve ... sayılı "Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 3/e ve 44. maddeleri ile, davalı Bakanlığa yalnızca havaalanları ile sınırlı olarak yetki verildiği, buna rağmen dava konusu düzenlemeler ile bu sınırın aşıldığı ve havaalanı ile şehir terminalleri arasındaki taşımacılık faaliyetlerini kapsayacak biçimde düzenlemeler yapıldığı, anılan Kanun ile verilemeyen bir yetkinin Yönetmelik'le düzenlenmesinin hukuka aykırı olduğu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7. maddesi ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14 ve 15. maddelerine göre, belediye sınırları içerinde toplu taşıma hizmetleri kurma ve yürütme görevinin belediyelere ait olduğu, dava konusu düzenlemelerin 5216 ve 5393 sayılı Kanun'ların anılan hükümlerine aykırı olduğu, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 67. maddesinde, belediyelere, toplu ulaşım ve taşıma hizmetlerini ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürme hususunda imtiyaz tanındığı, dava konusu Genelge'nin 1/a maddesinde, belediye tarafından sunulacak toplu taşıma hizmetlerinin belediyelerce işletilen ve özmal toplu taşıma araçları ile yapılacağı yolundaki düzenlemenin, anılan Kanun hükmüne açıkça aykırı olduğu, dava konusu Genelge'nin 4/ı maddesi ile, Belediyelere verilen taşıma hizmetinin, belediye dışındaki özel hukuk tüzel kişilerine verileceğinin düzenlendiği, Kanun'larla belediyelere bırakılan bir alana dava konusu Genelge ile müdahale edilmesinin hukuka aykırı olduğu, Ankara ilinde toplu taşıma hak ve yetkisinin idarelerine ait olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI :
Davalı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın Savunması : Usul yönünden; davacının dava açma ehliyetinin olmadığı ve davanın süresinde açılmadığı; esas yönünden ise; 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nda, sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesislerin bu Kanunun kapsamı dışında olduğunun belirtildiği, 2920 sayılı Sivil Havacılık Kanunu'nun 44. maddesinde de, Ulaştırma Bakanlığı'nın, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğunun düzenlendiği, bu kapsamda havalimanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığın esaslarını belirleme yetkisinin yasal olarak Bakanlığa ait olduğu, Kanunun verdiği yetki çerçevesinde düzenlenen dava konusu Yönetmelik maddesinin ve Genelgenin hukuka uygun olduğu ileri sürülerek davanın reddinin gerektiği savunulmaktadır.
Davalı … İşletmesi Genel Müdürlüğü'nün Savunması : Usul yönünden, davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği; esas yönünden, 2920 sayılı Kanun hükümleri uyarınca Bakanlığın havalimanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya ve aldırmaya yetkili olduğu, büyükşehir belediyesi ve belediye sınırları dahilinde toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ve belediyelere ait olduğu anlaşılmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan 'Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen yer hizmetleri hususunda düzenleme yapma yetkisinin Bakanlığa bırakıldığı, dava konusu Genelgeyle belediyeye verilen yetkinin yanı sıra ihtiyaç bulunması halinde ulaşım hizmeti konusunda A veya B grubu çalışma ruhsatı alan özel hukuk tüzel kişilerine diğer şartları da sağlamaları halinde en fazla iki yıl süreyle yetkilendirme yapılabileceği, diğer bir ifadeyle hem belediyelerin hem de Bakanlıkça yetkilendirilen kuruluşlarca eş zamanlı olarak taşıma yapılabilmesinin mümkün kılındığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : İdari Dava Daireleri Kurulu'nun bozma kararı doğrultusunda dava konusu "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin 1. maddesinin (a) bendine ilişkin kısmının iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 28/08/1996 tarih ve 22741 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin ve bu Yönetmelik maddesine dayanılarak çıkarılan ... tarih ve ... sayılı "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin iptali istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46'ncı maddesinin 1'inci fıkrasında; Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarına karşı Danıştayda temyiz yoluna başvurulabileceği, 49’uncu maddesinin 2’nci fıkrasında, temyiz incelemesi sonunda Danıştayın; görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, hukuka aykırı karar verilmesi ve usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması sebeplerinden dolayı incelenen kararı bozacağı; 4’üncü fıkrasında, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50’nci madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı hükme bağlandığından; ilk derece mahkemesi sıfatıyla bakılan davaların temyiz incelemesi sonucu ilgili dava daireleri kurulunca; usul veya esas bakımından yeninden bir araştırma, inceleme yapılmasını veya maddi ve hukuki olayın yeninden yorumlanmasını gerektirmeyecek şekilde verilen bozma kararlarına karşı, ilk kararı veren Danıştay dava dairesine “ısrar hakkı” tanınmamıştır. Dolayısıyla, kararı bozulan Danıştay dava dairesi, bozma kararına uymak zorundadır.
Dosyanın incelenmesinden, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin ve bu Yönetmeliğe dayanılarak çıkarılan, "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin iptali istemiyle açılan davada; Danıştay Onbeşinci Dairesinin 22/11/2018 tarih ve E:2017/460, K:2018/7859 sayılı kararıyla; davanın reddine karar verildiği; bu kararın davacı tarafından temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 05/11/2020 günlü ve E:2019/908, K:2020/2064 sayılı kararıyla, Daire kararının, ... tarih ve ... sayılı "Havayolu+ Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin 1. maddesinin (a) bendine ilişkin kısmının bozulduğu; diğer kısımlarının onandığı anlaşılmaktadır.
Buna göre, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun yukarıda sözü edilen maddeleri uyarınca Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların bozulması halinde ısrar olanağı bulunmadığından, İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararında yer alan gerekçelerle, dava konusu "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin 1. maddesinin (a) bendine ilişkin kısmının iptali gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
28/08/1996 tarih ve 22741 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin ve bu Yönetmelik maddesine dayanılarak çıkarılan ... tarih ve ... sayılı "Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin iptali istemiyle açılan davada Danıştay Onbeşinci Dairesi'nin 22.11.2018 tarih ve E:2017/460, K:2018/7859 sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş, anılan kararın davacı tarafından temyiz edilmesi üzerine İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 05.11.2020 tarih ve E:2019/908, K:2020/2064 sayılı kararıyla, ... tarih ve ... sayılı "Havayolu+ Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin 1. maddesinin (a) bendine ilişkin kısmının bozulmasına, kararın diğer kısımlarının onanmasına kesin olarak karar verilmiştir.
Uyuşmazlığın ... tarih ve ... sayılı "Havayolu+ Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin 1. maddesinin (a) bendine ilişkin kısmı dışında kalan bölümü onanarak kesinleştiğinden, inceleme "Havayolu+ Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin 1. maddesinin (a) bendiyle sınırlı olarak yapılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46'ncı maddesinin 1'inci fıkrasında; Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarına karşı Danıştayda temyiz yoluna başvurulabileceği, 49’uncu maddesinin 2’nci fıkrasında, temyiz incelemesi sonunda Danıştayın; görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, hukuka aykırı karar verilmesi ve usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması sebeplerinden dolayı incelenen kararı bozacağı; 4’üncü fıkrasında, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50’nci madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı hükme bağlandığından; ilk derece mahkemesi sıfatıyla bakılan davaların temyiz incelemesi sonucu ilgili dava daireleri kurulunca; usul veya esas bakımından yeninden bir araştırma, inceleme yapılmasını veya maddi ve hukuki olayın yeninden yorumlanmasını gerektirmeyecek şekilde verilen bozma kararlarına karşı, ilk kararı veren Danıştay dava dairesine “ısrar hakkı” tanınmamıştır. Dolayısıyla, kararı bozulan Danıştay dava dairesi, bozma kararına uymak zorundadır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun; "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinde; "Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır: ...
p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek.",
"Şirket kurulması" başlıklı 26. maddesinde; "(Değişik: 29/3/2011-6215/21md.) Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler. Büyükşehir belediyesi, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını, toplu ulaşım hizmetlerini, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebilir. (Ek cümle: 12/11/2012-6360/10 md.) Ancak, bu yerlerin belediye şirketlerince üçüncü kişilere devri 2886 sayılı Kanun hükümlerine tabidir.",
"Büyükşehir belediyesi ve ilçe belediyelerinin yetkileri ve imtiyazları" başlıklı 10. maddesinde; "Büyükşehir ve ilçe belediyeleri; görevli oldukları konularda bu Kanunla birlikte Belediye Kanunu ve diğer mevzuat hükümleri ile ilgisine göre belediyelere tanınan yetki, imtiyaz ve muafiyetlere sahiptir." hükümleri yer almıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları" başlıklı 15. maddesinde; "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır: ...
f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek.",
"Gelecek yıllara yaygın hizmet yüklenmeleri" başlıklı 67. maddesinde; "Belediyede belediye meclisinin, belediyeye bağlı kuruluşlarda yetkili organın kararı ile park, bahçe, sera, refüj, kaldırım ve havuz bakımı ve tamiri; araç kiralama, kontrollük, temizlik, güvenlik ve yemek hizmetleri; makine-teçhizat bakım ve onarım işleri; bilgisayar sistem ve santralleri ile elektronik bilgi erişim hizmetleri; sağlıkla ilgili destek hizmetleri; fuar, panayır ve sergi hizmetleri; baraj, arıtma ve katı atık tesislerine ilişkin hizmetler; kanal bakım ve temizleme, alt yapı ve asfalt yapım ve onarımı, trafik sinyalizasyon ve aydınlatma bakımı, sayaç okuma ve sayaç sökme-takma işleri ile ilgili hizmetler; toplu ulaşım ve taşıma hizmetleri; sosyal tesislerin işletilmesi ile ilgili işler, süresi ilk mahallî idareler genel seçimlerini izleyen altıncı ayın sonunu geçmemek üzere ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebilir." hükmü bulunmaktadır.
Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı EGO Genel Müdürlüğü Kuruluş Görev ve Çalışma Esaslarına İlişkin Yönetmelik'in; "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı; EGO Genel Müdürlüğünün hizmetlerini ve bu hizmetleri yürütecek birimler ile bunların görev, yetki ve sorumluluklarını belirlemektir.",
"Kuruluşun yasal dayanağı ve nitelikleri" başlıklı 5. maddesinde; "EGO Genel Müdürlüğü, 4325 ve 5363 Sayılı Kanunlarla oluşmuş ve bu kanunlardaki esaslara ve özel hukuk hükümlerine göre idare edilen, Ankara Büyükşehir Belediyesine bağlı, tüzel kişiliği olan ve kamusal görev yapan bir Genel Müdürlüktür." ,
"Görev ve kuruluş" başlıklı 6. maddesinde; "EGO Genel Müdürlüğünün görevi; 4325 ve 5363 Sayılı yasalarla verilen görevler ile Ankara Büyükşehir Belediyesi mücavir alan sınırları içerisinde, halkın toplu ulaşım gereksinimlerini günün şartlarına uygun ve en iyi şekilde karşılamak, bunun için gerekli tüm planlama, projelendirme, tesis kurma, işletme, işlettirme, sevk, idare ve denetim vb. işleri modern işletme prensiplerine göre yapmaktır." kurallarına yer verilmiştir.
5216 ve 5393 sayılı Kanun'ların yukarıda yer verilen hükümleri incelendiğinde, büyükşehir belediyelerinin belediye sınırları içerisinde toplu taşıma hizmetlerini yürütmek, bu amaçla otobüs, deniz ve ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dahil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek hususunda yetkili oldukları, toplu taşıma ve ulaşım hizmetlerini bizzat kendileri yürütebilecekleri gibi, söz konusu hizmetlerin işletilmesini belediye veya bağlı kuruluşlarının %50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere de devredebileceği ya da bu hizmetlerin işletilmesinin ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebileceği, dolayısıyla büyükşehir belediyelerinin toplu taşıma ve ulaşım hizmetlerinin ifası hususunda takdir haklarının bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla; toplu taşıma ve ulaşım hizmetlerinin yürütülmesi hususunda 5216 ve 5393 sayılı Kanun'lar ile büyükşehir belediyelerine tanınan yetki ve imtiyazlara aykırı biçimde, belediye sınırları içindeki uçak+otobüs ile yapılacak tarifeli kombine yolcu taşımacılığının, büyükşehir belediyeleri tarafından işletilen ve bu belediyelere ait özmal toplu taşıma araçları ile yapılacağı yolundaki dava konusu düzenlemede hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. ... tarih ve ... sayılı "Havayolu+ Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin 1. maddesinin (a) bendinin İPTALİNE,
2. Dava kısmen iptal, kısmen ret ile sonuçlandığından ayrıntısı aşağıda gösterilen ve davacı tarafından yapılan …-TL yargılama giderinin davalı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'ndan alınarak davacıya verilmesine, …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davalı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'ndan alınarak davacıya verilmesine,
4. Davanın kısmen retle sonuçlanan ve kesinleşen kısmı için ilk kararda davalı idareler lehine vekalet ücreti takdir edildiğinden bu kararda davalı idareler lehine yeniden vekalet ücretine hükmedilmesine yer olmadığına,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 06/10/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.