DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/1711 E. , 2022/1384 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/1711
Karar No : 2022/1384
TEMYİZ EDEN (DAVACILAR) : 1- …
2- …
3- …
4- …
VEKİLLERİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI YANINDA
MÜDAHİLLER : 1- …
2- …
3- …
4- …
5- …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: … tarih ve … sayılı Sermaye Piyasası Kurulu kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… kararıyla;
Sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf bir şekilde çalışması ile yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması açısından sermaye piyasası mevzuatı ile maddi olay bir bütün hâlinde değerlendirildiğinde, … A.Ş. bünyesindeki şirketlerin yapmış olduğu ticari faaliyetler ile bu kapsamda elde edilen ticari kazançların usulsüz olup olmadığı, haksız menfaat elde edilip edilmediği ve devamında şirketçe gerçekleştirilen işlemlerin örtülü kazanç aktarımı kapsamında kalıp kalmadığı hususunda, "değerlendirilmesi...", suç duyurusunda bulunulması..., bilgilendirilmesi..., işlem yapılmaması..., savunmasının alınması..., bilgi verilmesi..." şeklinde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla;
Davanın, … A.Ş. yönetim kurulu üyelerine 2010-2015 yıllarında sağlanan menfaatlerle ilgili olarak Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulması, gerekli tedbirlerin alınması hususunda bilgilendirilmeleri, bildirilmesi, dava açılması hususunda yetkilendirilmesi, savunma alınarak işlem tesis edilmesi, halka açık … Grubu şirketlerinin ve bağlı ortaklıklarının 01/01/2009-30/09/2015 tarihleri arasında ilişkili taraflarına yaptıkları bağışlar ile ilgili olarak savunmasının alınarak işlem tesis edilmesi, emsallerinden yüksek bağış yapıldığından bahisle suç duyurusunda bulunulması, söz konusu borcun ödenmesi hususunda bilgilendirilmesi, bildirilmesi, Hukuk İşleri Dairesi'nin yetkilendirilmesi, halka açık … şirketlerinin ve bağlı ortaklıklarının ilişkili olmayan kişilere yapmış olduğu bağışlarla ilgili olarak herhangi bir işlem yapılmaması, kararda belirlenen tutarların yasal faiziyle birlikte şirketlere 3 ay içerisinde ödenmesini öngören Sermaye Piyasası Kurulu kararının iptali istemiyle açıldığı,
İdare mahkemelerinde açılan iptal davalarında, dava konusu edilen idari işlemin, icrai, kesin ve yürütülebilir nitelikte olup olmadığı, uygulanması hâlinde hukukî sonuç doğuran bir işlem olup olmadığı yönlerinden incelenmesi gerektiği, icrai işlemin kamu gücüyle tek yanlı olarak hukuksal sonuçlar doğurabildiği, iptal davasına konu olması için gerekli olan şartların ise idari işlemin kesinliği ve yürürlüğü olduğu, işlemin icrai bir işlem olarak kabul edilebilmesi için davacılar yönünden hukukî bir sonuç doğurması gerektiği, ancak dava konusu işlemin icrai nitelikte, kesin ve yürütülebilir, hukuksal sonuç doğuran bir işlem niteliği taşımadığı, şirket yönetim kurulu üyeleri olmalarından dolayı davacılara sağlandığı ileri sürülen menfaatlerin, şirkete dönüşünün sağlanması için yine grup şirketleri ve bağlı ortaklıklarının ilişkili taraflarına yaptıkları bağışlarla, grup şirketleri ve bağlı ortaklıklarının mal varlığında meydana gelen azalmada sorumluluklarının bulunduğu belirtilen davacılardan geri alınması için izlenecek süreci ve hangi şekilde yapılacağına yönelik aşamaları belirleyen bir işlem olduğu, bunun sonucunda her ne kadar davacılara belirlenen tutarın ödenmesi bildiriminde bulunulmuş ise de ödenmemesi hâlinde bu işlemin kendiliğinden sonuç doğurmadığı, ancak açılacak bir iade davası ile bu alacağın geri dönüşünün sağlanacağı, bunun Hukuk İşleri Dairesinin yetkilendirilmesine ilişkin açıklama ile işlem içeriğinde de ortaya konulduğu, icrai bir nitelik taşımayan, yapılan bildirim üzerine hukukî sonuçlarını kendiliğinden doğurmayan, ancak adli yargıda başlatılacak dava yoluyla, iadesi istenilen miktarın tahsilinin sağlanmasının mümkün olduğunu açıklığa kavuşturan, dolayısıyla yürütülebilir bir işlem niteliği taşımayan dava konusu işleme karşı açılan davanın incelenmeksizin ret ile sonuçlandırılması gerekirken, işlemin "değerlendirilmesi ..., suç duyurusunda bulunulması ..., bilgilendirilmesi ..., işlem yapılmaması ..., savunmasının alınması ..., bilgi verilmesi ...'' şeklindeki içeriğine yer verilerek davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmadığı belirtilerek,
İstinaf başvurusunun yer verilen gerekçeyle reddine karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 18/12/2019 tarih ve E:2018/895, K:2019/4467 sayılı kararıyla;
Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, dava konusu Kurul kararının A, B/i-iii-iv-v, C/i-ii-iii-iv-vi-vii-viii bölümlerinde yer alan işlemler bakımından davanın incelenmeksizin reddine ilişkin kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı,
Bölge İdare Mahkemesi kararının, Kurul kararının B/ii ve C/v bölümlerinde yer alan işlemler bakımından davanın incelenmeksizin reddi gerektiğine dair kısmına gelince;
Sermaye Piyasası Kanunu ile, mevzuata aykırı görülen durum ve işlemler sebebiyle sermayenin veya mal varlığının azalmasına veya kaybına yol açıldığının tespit edilmesi hâlinde, bu işlemlere taraf olan ve bu işlemler neticesinde menfaat elde eden kişilerden, elde edilen menfaatin ne şekilde takip ve tahsil edileceği hususunda usul ve esasların belirlenmesi ile bunlarla ilgili genel veya özel kararların alınması konularında Sermaye Piyasası Kuruluna bir kısım görev ve yetkilerin verildiği,
Alınan bu kararlara karşı bir onay veya izin müessesesi getirilmediği, kararın tesisi ile muhatabın bu karara karşı uyma yükümlülüğünün doğduğu, dosyada bulunun … tarih ve … sayılı … A.Ş. Yönetim Kurulu kararıyla da bu yükümlülüğün yerine getirilmesi bağlamında "... 31/12/2015 tarihi itibarıyla yönetim kurulu üyelerine sağlanan menfaatler nedeniyle uğramış olduğu 107.314.302,00-TL ile halka açık grup şirketlerimiz ve bağlı ortaklıklarımızın bağış uygulamaları nedeniyle uğramış olduğu 170.537.246,00-TL tutarındaki zararların 31/12/2015 tarihi itibarıyla işleyecek faizi ile beraber ödenmesini temin etmek üzere kararda adı geçen ..., ..., ... ve ...'e alacak davası açılmasına" karar verildiğinin anlaşıldığı,
Bu durumda, söz konusu yükümlülüğe uyulmaması hâlinde, 6362 sayılı Kanun'un 103. maddesinin 1. fıkrası hükmü gereğince sorumlu kişilere idarî para cezası verilmesinin gerektiği, bu nedenle söz konusu işlemlerin kesin, yürütülebilir ve icraî özelliklere sahip, idarî davaya konu edilebilecek nitelikte işlemler olduğu,
Nitekim Dairelerinin … tarih ve E:…, K:… sayılı; … tarih ve E:…, K:… sayılı; … tarih ve E:…, K:… sayılı; … tarih ve E:…, K:… sayılı; … tarih ve E:…, K:… sayılı kararlarında da, söz konusu işlemlerin kesin, yürütülebilir ve icrai özelliklere sahip idari davaya konu olabilecek nitelikte işlemler olduğunun belirtildiği,
Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının, "… A.Ş. yönetim kurulu üyelerine 2010-2015 yıllarında sağlanan menfaatler ile ilgili olarak; ... 6362 sayılı Kanun'un 21/4. maddesi uyarınca …'ın 31/12/2015 tarihi itibarıyla uğramış olduğu 107.314.302-TL zararın, 31/12/2015 tarihinden itibaren işleyecek faiziyle beraber ...'a ödenmek üzere ..., ..., ... ve ... nezdinde gerekli tedbirlerin alınması hususunda ...'ın kayyumlarının; söz konusu borcun yasal faizi ile birlikte ...'a ödenmesi hususunda ise ..., ..., ... ve ...'in bilgilendirilmesine" ilişkin kısmı ile "Halka açık … şirketlerinin ve bağlı ortaklıklarının 01/01/2009-30/09/2015 tarihleri arasında ilişkili taraflarına yaptıkları bağışlar ile ilgili olarak; ... 6362 sayılı Kanun'un 21/4. maddesi uyarınca, 3 ay içinde halka açık … şirketlerinin ve bağlı ortaklıklarının uğramış olduğu en az 170.537.246-TL zararın, 31/12/2015 tarihinden itibaren işleyecek faiziyle beraber halka açık Koza Grubu şirketleri ve bağlı ortaklıklarına ödenmek üzere ..., ..., ... ve ... nezdinde gerekli tedbirlerin alınması hususunda halka açık … şirketlerinin ve bağlı ortaklıklarının kayyumlarının; söz konusu borcun yasal faizi ile birlikte halka açık … şirketleri ve bağlı ortaklıklarına ödenmesi hususunda ise ..., ..., ... ve ...'in bilgilendirilmesine" ilişkin kısmının esasının incelenerek karar verilmesi gerektiği gerekçesiyle,
Bölge İdare Mahkemesi kararının dava konusu Kurul kararının A, B/i-iii-iv-v, C/i-ii-iii-iv-vi-vii-viii bölümlerine yönelik kısımlarının onanmasına, dava konusu Kurul kararının B/ii ve C/v bölümlerine yönelik davanın incelemeksizin reddi yönündeki kısımlarının ise bozulmasına karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi ısrar kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; ilk kararın dava konusu Kurul kararının B/ii ve C/v bölümlerine yönelik davanın incelemeksizin reddi yolundaki kısmında ısrar edilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacılar tarafından, Daire kararında da ifade edildiği üzere, dava konusu Kurul kararının sadece bilgilendirme niteliğinde olduğundan söz edilemeyeceği, dava konusu Kurul kararının C/v kısmında, 170.537.246 TL tutarındaki zararın 3 ay içerisinde halka açık Koza Grubu şirketlerine ödenmesinin karara bağlandığı, bu haliyle söz konusu kararın icrai nitelikte olduğunun kolaylıkla anlaşılabildiği, kendilerine yapılan bildirimin vergi ihbarnamelerindeki bildirimden hiçbir farkının bulunmadığı, dava konusu Kararın içerisinde "bilgilendirilmesine", "yetkilendirilmesine", "bilgi verilmesine" şeklindeki ifadelerin kullanılmasından anılan kararın icrai nitelikte olmadığı sonucunun çıkarılmayacağı, dava konusu Kurul kararıyla taraflarına edimde bulunma yükümlülüğü getirildiği, aynı gerekçe ve usulle açılan bir başka davada Bölge İdare Mahkemesinin aynı yöndeki kararının Danıştay Onüçüncü Dairesince bozulması üzerine, bozma kararına uyulduğu belirtilerek, ısrar kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, temyiz isteminin reddi ile ısrar kararının onanması gerektiği savunulmaktadır.
Davalı yanında müdahiller tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile ısrar kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava daireleri ile bölge idare mahkemelerinin temyize tabi kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen ısrar kararı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacıların temyiz isteminin reddine,
2.Dava dava konusu Kurul kararının B/ii ve C/v bölümlerine yönelik davanın incelemeksizin reddine ilişkin … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 13/04/2022 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY
(X)- Mülga 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun “Tedbirler” başlıklı 46. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca, Sermaye Piyasası Kurulunun izleme, inceleme ve denetlemeler kapsamında, Kanuna tabi anonim ortaklık ve sermaye piyasası kurumlarının, kanuna, esas sözleşme hükümlerine veya işletme maksat ve mevzuuna aykırı görülen durum ve işlemleri ile sermayenin azalmasına veya kaybına yol açan işlemlerinin hukuka aykırılığının tespiti veya iptali için dava açmaya, Türk Ticaret Kanunu hükümleri saklı kalmak kaydıyla ilgililerden aykırılıkların giderilmesi için tedbir almasını ve öngörülen işlemleri yapmasını istemeye ve gerektiğinde bu halleri ilgili mercilere intikal ettirmeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 92. maddesinde, "Bu Kanuna tabi ihraççıların, kanuna, sermaye piyasası mevzuatına, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine veya işletme maksat ve mevzuuna aykırı görülen durum ve işlemleri sebebiyle sermayenin veya mal varlığının azalmasına veya kaybına yol açtığının Kurulca tespit edilmesi hâlinde, Kurul; (a) 6102 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla ilgililerden aykırılıkların giderilmesi için tedbir almasını ve öngörülen işlemleri yapmasını istemeye ve gerektiğinde durumu ilgili mercilere intikal ettirmeye (...) yetkilidir." denilmiş; 103. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından iki yüz elli bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, yükümlülüğe aykırılık dolayısıyla menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz." hükmüne yer verilmiş; "Güveni kötüye kullanma ve sahtecilik" başlıklı 110. maddesinde ise, güveni kötüye kullanma suçunun nitelikli hâlleri sayılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; ... A.Ş., … A.Ş. ve … Metal Madencilik İşletmeleri A.Ş. faaliyetlerinin Sermaye Piyasası Kanunu ve ilgili mevzuat çerçevesinde incelenmesi neticesinde dava konusu Kurul kararının tesis edildiği, anılan kararın ısrara konu kısmında, ... A.Ş. Yönetim kurulu üyelerine 2010-2015 yılları arasında sağlanan menfaatlerle ilgili olarak, karardan itibaren 3 ay içerisinde ...'ın uğramış olduğu 107.314.302 TL tutarındaki zararın 31/12/2015 tarihinden itibaren işleyecek yasal faizle beraber ödenmek üzere davacılar nezdinde gerekli tedbirlerin alınması konusunda ... kayyumlarının, söz konusu borcun yasal faiziyle birlikte ödenmesi hususunda ise davacıların bilgilendirilmesine, halka açık … şirketlerinin ve bağlı ortaklarının 01/01/2009-30/09/2015 tarihleri arasında ilişkili taraflara yaptıkları bağışlarla ilgili olarak, karardan itibaren 3 ay içerisinde … şirketlerinin ve bağlı ortaklarının uğramış olduğu 107.537.246 TL tutarındaki zararın 31/12/2015 tarihinden itibaren işleyecek yasal faizle beraber ödenmek üzere davacılar nezdinde gerekli tedbirlerin alınması konusunda … şirketlerinin ve bağlı ortakları kayyumlarının, söz konusu borcun yasal faiziyle birlikte ödenmesi hususunda ise davacıların bilgilendirilmesine karar verildiği anlaşılmaktadır.
Görüldüğü üzere, Sermaye Piyasası Kurulu, 04/03/2016 tarihli toplantısında, davacılar hakkında birden fazla hususu içeren kararlar almıştır. Bu kararların ısrara konu kısmında, tespit edilen tutarların iadesinin sağlanması için gerekli tedbirlerin alınması, alınacak tedbirler konusunda kayyumların ve borcun ödenmesi konusunda ise davacıların bilgilendirilmesi öngörülmektedir. Bu itibarla, anılan kararların, ilgili yasal düzenlemeler de dikkate alınarak, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14/3-d maddesinde belirtildiği şekilde idari davaya konu olabilecek nitelikte bir işlem olup olmadıklarının tespitinin yapılması gerekmektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde iptal davaları tanımlanmış, 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde, dava dilekçelerinin, idarî davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği, 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, kesin ve yürütülebilir nitelikte olmayan işlemlere karşı açılan davaların reddine karar verileceği belirtilmiştir.
İdari işlemler, idarî makamların, kamu gücü kullanarak, idare işlevine ilişkin olarak tesis ettikleri, muhatapları yönünden çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran, muhataplarının hukukî durumlarında değişiklik yapan tek yanlı irade açıklamalarıdır. Buna göre, idari işlemlerin "idari makamlarca tesis edilmiş olma", "tek yanlı olma" ve "icrailik niteliğini taşıma" unsurlarını bünyesinde barındırması gerekmektedir. Bir işlemin iptal davasına konu edilebilir nitelikte kesin ve yürütülebilir bir işlem olup olmadığının, işlemin ismine veya idarenin isimlendirmesine bakılarak değil, işlemin içeriğine bakılarak belirlenmesi gerekmektedir.
Bir idari işlemin kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem sayılabilmesi; hukuk düzeninde varlık kazanabilmesi için gerekli idarî usulün son aşamasını da geçirmiş bulunmasına, bir başka idari makamın onayına ihtiyaç göstermeksizin hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirebilmesine bağlı bulunmaktadır. İlgililerin hukuki durumları üzerinde etki yaparak, ilgililer için yeni hukuki durumlar doğuran, ilgililerin mevcut hukuki durumlarını değiştiren veya ortadan kaldıran işlemler, icrai nitelik taşıyan işlemlerdir. İdarenin belirli konulardaki görüşlerini açıkladığı işlemlerde olduğu gibi, muhataplarının hukuki durumları üzerinde etkide bulunmayan işlemler ise, icrai işlemler değildir.
Uyuşmazlıkta, ... A.Ş. ile … şirketleri ve bağlı ortaklıklarının malvarlığında meydana geldiği belirlenen zararların, bu işlemlere taraf olan ve bu işlemler neticesinde menfaat elde ettiği belirtilen davacılardan takip ve tahsil edilmesi için gerekli tedbirlerin alınmasının şirket kayyumlarından, tespit edilen tutarların yasal faizi ile birlikte ödenmesinin ise davacılardan istenilmesi, 2499 ve 6362 sayılı Kanunların davalı idareye verdiği yetki kapsamında alınması gereken tedbirler niteliğinde olduğundan ve bunun gereklerinin yerine getirilmemesi idari para cezası yaptırımına bağlandığından, dava konusu Kurul kararının bu kısımların, davacıların hukuki durumunda değişiklik yapan idarenin kamu gücüne dayanarak tesis ettiği idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem niteliğinde olduğu açıktır.
Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının, oluştuğu ileri sürülen zararların davacılardan takip ve tahsil edilmesi için gerekli tedbirlerin alınması ve söz konusu tutarların yasal faizi ile birlikte bahsi geçen şirketlere ödenmesi için gerekli tedbirlerin alınmasının şirket kayyumlarından, bu tutarların ödenmesinin ise davacılardan istenilmesine ilişkin kısmının esasının incelenerek karar verilmesi gerekirken, Bölge İdare Mahkemesince dava konusu işlemin kesin ve yürütülebilir işlem niteliğinde olmadığından bahisle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesinde usul hükümlerine uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, iptali istenen Kurul kararının ısrar konusu bölümünde yer alan "bilgilendirilmesine" ifadesi, idari davaya konu olması bakımından aranılan özellikleri taşımayan tavsiye, mütalaa, teklif, düşünce belirtme gibi bilgi verici nitelikte olduğundan, davacıların bu kısma yönelik temyiz isteminin reddi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, davacıların temyiz istemlerinin kısmen kabulü ile, ısrar kararının iptali istenen Kurul kararının ısrara konu kısmında yer alan "bilgilendirilmesine" ifadesi yönünden onanması, diğer yönlerden ise bozulması gerektiği oyuyla karara katılmıyoruz.