DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/1749 E. , 2022/2348 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/1749
Karar No : 2022/2348
TEMYİZ EDEN (DAVALI) :… Bakanlığı
VEKİLİ :…
KARŞI TARAF (DAVACI) :… Hes Elektrik Üretim A.Ş.
VEKİLİ :Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/02/2021 tarih ve E:2019/2983, K:2021/508 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 15/06/2019 tarih ve 30802 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesi ile 21. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/02/2021 tarih ve E:2019/2983, K:2021/508 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usuli itirazları yerinde görülmemiş,
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Hidrolik kaynaklara başvuruların değerlendirilmesi" başlıklı 29. maddesine yer verilerek; bu maddede hidrolik kaynaklara başvuruların değerlendirilmesine ilişkin kuralların düzenlendiği, anılan maddenin üçüncü fıkrasında yer alan "Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar, DSİ'nin bağlı olduğu bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralı uyarınca, Tarım ve Orman Bakanlığının 6446 sayılı Kanun ile kendisine tanınan bu yetki kapsamında, Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'i yürürlüğe koyduğu,
Yönetmeliğin 13. maddesinin 4. fıkrasında, "Su kullanım hakkı anlaşması, EPDK tarafından verilen önlisansın/lisansın yürürlükte olduğu sürece geçerli olur. Lisans alınamaması veya alınan önlisansın/lisansın sona ermesi veya iptali halinde Su Kullanım Hakkı Anlaşması hükümsüz kalır. Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında ÇED gerekli değildir veya ÇED olumlu kararının herhangi bir şekilde iptal edilmesi durumunda Su Kullanım Hakkı Anlaşması hükümsüz kalır. Lisansın sona ermesi, iptali veya Su Kullanım Hakkı Anlaşmasının feshi hâllerinde inşa/işletme aşamasındaki tesislerin durumuna ilişkin hususlar DSİ ve EPDK tarafından ayrıca belirlenir." kuralına yer verildiği,
Davacı şirket tarafından anılan fıkranın son cümlesinin iptalinin istenildiği,
İptali istenen kuralda lisansın sona ermesi ya da iptali ile Su Kullanım Hakkı Anlaşmasının feshi hâllerine sonuç bağlandığı ancak hukukî sonuca ilişkin muğlak ifadelere yer verilerek açık bir düzenleme yapılmadığı; Yönetmeliğin 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesinde yer verilen "tesislerin durumuna ilişkin hususlar" ifadesinden tesislerin hangi durumuna ilişkin hangi hususların belirleneceğinin açık olmadığı,
6446 sayılı Kanun'un 5. maddesinde, lisansların sona ermesine ilişkin usul ve esasların EPDK tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği; 29. maddesine göre ise hidrolik kaynaklar için üretim lisansı almak maksadı ile Su Kullanım Hakkı Anlaşması (SKHA) imzalamak üzere yapılan başvurulara ilişkin usul ve esasların DSİ'nin bağlı olduğu Bakanlık tarafından yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmışken, iptali istenen yönetmelik maddesinde, hukuken belirli ve öngörülebilir durumlara ilişkin açık bir kurala yer verilmesi yerine muğlak birtakım ifadeler ile belirleme yapma yetkisinin DSİ ve EPDK'nın müşterek kararına bırakılmasında hukuka uygunluk bulunmadığı,
Davalı idare tarafından, üretim lisansının sona ermesi ya da iptali gibi durumlarda SKHA’nın akıbetinin düzenlenmesi gerektiği, hidroelektrik santrallerinin her iki kurumu da ilgilendirdiği, bu konudaki belirsizliklerin söz konusu hidroelektrik santrallerinin uzun süre atıl vaziyette kalmasına neden olabileceği şeklindeki savunmanın, madde içeriğinde açık, belirli ve somut bir düzenlemeye yer verilmediği görüldüğünden geçerli görülmediği,
Yönetmeliğin "Şirketin yükümlülükleri ile ilgili esaslar" başlıklı 21. maddesinin 2. fıkrasında, "Şirketin, DSİ’ye ödenmesi gereken Havza Hidrolojik Gözlem Değerlendirme ve Kontrol Hizmet Bedeli, Hidroelektrik Kaynak Katkı Payı Bedeli veya Ortak Tesis Bedelinden kaynaklanan ödemelerini vadesinde yapmaması hâlinde vadesinde yapılmayan üçüncü ödemeyi müteakip herhangi bir bildirimde bulunulmaksızın su kullanım hakkı anlaşması idarece feshedilir. Su kullanım hakkı anlaşmasının İdarece feshedildiği ilgililerine ve EPDK’ya ayrıca bildirilir." kuralına yer verildiği,
6446 sayılı Kanun ve Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği uyarınca hidrolik kaynaklar için üretim lisansı alınması için SKHA'nın imzalanmış olması ve lisans süresince de geçerliliğini koruması gerektiği; diğer bir deyişle, SKHA'nın feshedilmesi şirketlerin elektrik üretim lisanslarını da kaybetmelerine yol açabileceği,
İptali istenen maddede yer verilen kural ile, DSİ'ye yapılması gereken havza hidrolojik gözlem değerlendirme ve kontrol hizmet bedeli, hidroelektrik kaynak katkı payı bedeli veya ortak tesis bedelinden kaynaklanan ödemelerin zamanında yapılmasının amaçlandığının açık olduğu ancak, idarenin sayılan bedellerden kaynaklanan ödemelerin tahsili için geçerli başka hukukî yolları bulunduğu ve şirketlerin elektrik üretim lisanslarını kaybetmelerine ve üretim faaliyetlerinin bütünüyle sona erdirilmesine yol açabilecek olması göz önüne alındığında, herhangi bir bildirimde bulunulmaksızın doğrudan sözleşmenin feshi yoluna gidilmesinin ölçülü olduğunun söylenemeyeceği; bu nedenle, iptali istenen kural ile maddenin amacı arasında makûl bir denge bulunmadığından, anılan kuralda hukuka uygunluk görülmediği,
Yönetmeliğin "Şirketin yükümlülükleri ile ilgili esaslar" başlıklı 21. maddesinin 3. fıkrasında, "DSİ tarafından inşa edilmekte olan/edilmiş projeler kapsamında, HES kısmı şirket tarafından yapılan hidroelektrik enerji üretim tesislerinde, lisans süresi sonunda şirket herhangi bir hak talep etmeden hidroelektrik enerji üretim tesisini enerji üretir vaziyette, tesise ait tüm taşınmazlar ile birlikte DSİ’ye devreder." kuralına yer verildiği,
Davalı idare tarafından, Yönetmeliğin 21/3 maddesinin DSİ tarafından inşa edilen ve enerji üretimi ile ilgili kısımlarının özel sektör tarafından gerçekleştirildiği tesisleri kapsadığı, üretim lisansının süreli lisans olduğu, sürenin sonunda lisansın hükümsüz hâle geldiği, bu durumda davacının tesis üzerinde herhangi bir hakkının kalmayacağı, lisansın sona ermesinden sonraki dönemi düzenleyen maddeye davacının itiraz etmesinin yersiz olduğu, aksi hâlde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki suların süresiz olarak şirketlerin hizmetlerine bırakılması anlamına geleceği ileri sürülmekte ise de, üretim lisansının, piyasada faaliyet gösterebilmek için 6446 sayılı Kanun uyarınca verilen izin olduğu, lisansın sona ermesinin, piyasada elektrik üretimi yapılamamasına ilişkin birtakım sonuçları doğurduğu, üretim tesisinin mülkiyetine ilişkin ise doğrudan bir sonuç doğurmadığının açık olduğu,
İptali istenen kuralın konusunun, enerji üretim kısmı özel sektör tarafından yapılan tesisler olduğu; bu tesislerde yer alan taşınır ya da taşınmaz malların mülkiyetine ve kullanımına ilişkin özel hukuktan ve kamu hukukundan doğan haklar ve işlemler saklı olmak üzere, salt üretim lisansının sona ermesinin taşınır ya da taşınmaz malların mülkiyeti üzerinde doğrudan bir etkisi olmayacağı; tesislerin çalışır bir şekilde ve hiçbir hak talep etmeden lisans süresinin sonunda DSİ'ye devredilmesi kuralının mülkiyet hakkına doğrudan ağır bir müdahale teşkil ettiği; kanuni bir dayanağı olmayan ve mülkiyet hakkına ağır müdahale sonucunu doğuran dava konusu kuralda hukuka uygunluk görülmediği gerekçesiyle,
dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu Yönetmeliğin 21. 2. fıkrasında yer alan düzenlemenin, Su Kullanımı Hakkı Anlaşmasını ( SKHA) imzalayan şirketlerin aleyhine bir hüküm içermediği aksine anlaşmanın tarafı olan şirketin yükümlülüğünü ihlal etmesi halinde sözleşmenin hemen feshedilmesi yerine üç taksit süresince şirketlere zaman tanıması için düzenlendiği zira anlaşmayı imzalayan şirketin Havza Hidrolojik Gözlem Değerlendirme ve Kontrol Hizmet Bedeli, Hidroelektirk Kaynak Katkı Payı Bedeli veya Ortak Tesis Bedelini ödeme taahhüdü altına girdiği ve bu nedenle şirketlerin sözleşme ile üstlendikleri edimlerden birini yerine getirmemesi halinde sözleşmenin tarafı olan idarenin fesih hakkını derhal kullanmak yerine üç taksit tutarı kadar feshi ertelemesinin şirketlerin lehine bir düzenleme olduğu; kendileri tarafından SKHA ve yönetmelikten kaynaklanan alacakların tahsili amacıyla başlatılan icra takiplerinin yapılan itirazlar sonucunda durduğu ve bunun üzerine itirazın iptal davası açıldığı, sürecin çok uzadığı, kamu alacağının sürüncemede kaldığı; Yönetmeliğin 21. maddesinin 3. fıkrasında yer alan hüküm yönünden, SKHA'ya konu tesislerin ya da bulunduğu arazinin mülkiyet hakkının şirketlere devrinin söz konusu olmadığı, bu nedenle lisans süresi sonunda tesisin DSİ'ye devrinde mülkiyet hakkının ihlalinin söz konusu olmadığı, DSİ tarafından yapılan ya da yaptırılan tesislerin özel sektör tarafından işletilmesi için yapılan Su Kullanım Hakkı Anlaşmalarının şirketlere mülkiyet hakkı değil sadece o süreyle sınırlı işletme hakkı tanıdığı; diğer yandam, HES tesisinin üzerinde bulunduğu taşınmazın Hazinenin özel mülkiyetinde olması halinde şirket lehine irtifak hakkı, Devletin hüküm ve tasarrufu altında olması halinde şirket lehine kullanma izni verildiği, gerek irtifak hakkı sözleşmesinde ve gerekse de kullanma izni sözleşmelerinde herhangi bir nedenle lisansın sona ermesi halinde irtifak hakkı ve kullanma izninin sona ereceği ve taşınmazın üzerindeki tesislerin mülkiyetinin Hazineye geçeceğinin belirtildiği; bununla birlikte şirketin özel mülkiyetinde olan taşınmaz üzerine tesis yapılması halinde, lisansın sona ermesi durumunda devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan suyun kullanım hakkı şirkete bırakılamayacağından bu yerlerin kamulaştırma yoluyla kamunun mülkiyetine geçmesi gerektiği zira devrin gerçekleşmemesi halinde Anayasa'nın 168. maddesiyle Devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan suların idaresinin, Devletin elinden alınması ve şirketlerin inisiyatifine bırakılması sonucunun doğacağı; dava konusu Yönetmeliğin 13. maddesinin 4. fıkrasına ilişkin olarak uygulamada bir karışıklık yaşanmadığı çünkü DSİ ve EPDK'nın aynı iş için ( elektrik piyasası) farklı mevzuatları kullanarak bir bütünün farklı kısımlarını tanzim ettiği, DSİ'nin teknik yapılabilirlik vb. EPDK'nın lisanslandırma ve piyasa düzenlemesi ile aynı işin farklı kısımlarını yaptığı ve bu durumun bugüne kadar iki Kurumun iş ve işlemlerinin yürütülmesinde herhangi bir aksaklık oluşturmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile dava konusu Yönetmelik hükümlerinin DSİ Genel Müdürlüğünü de doğrudan ilgilendirdiği için hasım mevkiine alınarak işin esasının incelenmesi gerektiği görüşüyle temyize konu kararın usul yönünden bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
Üye …, … , … , … ve … 'in; iptali istenilen Yönetmelik maddelerinin doğrudan Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünü ilgilendirmesi ve anılan Genel Müdürlüğün de tüzel kişiliği haiz ve husumete ehil olması nedeniyle davalı idare yanında hasım mevkiine alınması gerektiğinden kararın usul yönünden bozulması gerektiği oyuna karşılık davanın doğru hasma karşı açıldığına oyçokluğuyla karar verilerek işin esasına geçildi:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa'nın "Tabii servetlerin ve kaynakların aranması ve işletilmesi" başlıklı 168. maddesinde, "Tabii servetler ve kaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir. Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabii servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzelkişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ve Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler kanunda gösterilir." hükmü,
3096 sayılı Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı Ve Ticareti İle Görevlendirilmesi Hakkında Kanun'un 8. maddesinde, "Belli bir süreyi kapsayan sözleşmeler, süre uzatımı talep edilmediği takdirde, sürenin bitimi ile son bulur. Bu takdirde tüm tesisler ile tüm taşınır ve taşınmaz mallar her türlü borç ve taahhütlerden ari olarak Devlete bedelsiz olarak geçer."hükmü,
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Taşınmaz temini işlemleri" başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasının (b) ve (c) bendinde ise,"(1) Elektrik piyasasında üretim faaliyetlerine ilişkin taşınmaz temini işlemleri ile ilgili olarak;..
b) Kamulaştırma ve/veya devir yoluyla elde edilen taşınmazların mülkiyeti ve/veya üzerindeki sınırlı ayni haklar üretim tesislerinin mülkiyetine sahip olan ilgili kamu kurum veya kuruluşu adına, bunların bulunmaması halinde ise Hazine adına tescil edilir. Hazine adına tescil edilen veya niteliği gereği tapuda terkin edilen taşınmazlar üzerinde Hazine taşınmazlarının idaresiyle sorumlu ve görevli olan kamu kurumu tarafından, lisansın geçerlilik süresi ile sınırlı olmak üzere, lisans sahibi özel hukuk tüzel kişileri lehine bedelsiz irtifak hakkı tesis edilir ve/veya kullanma izni verilir. Bu işlemlere konu edilemeyecek olanlar için ise bedel alınmaksızın kiralama yapılır.
c) Kamulaştırma, devir, irtifak hakkı tesisi, kullanma izni, kiralama gibi işlemlere ilişkin bedeller ve projeden kaynaklı tazminatlar ile bu işlemlere ilişkin diğer giderler, önlisans veya lisans sahibi özel hukuk tüzel kişileri tarafından ödenir. Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler üzerinde tesis edilen irtifak hakkı, kira ve kullanma izni sözleşmelerinde, sözleşmenin geçerliliğinin önlisans veya lisansın geçerlilik süresi ile sınırlı olacağı hükmü yer alır." hükmü,
"Hidrolik kaynaklara başvuruların değerlendirilmesi" başlıklı 29. maddesinde, "(1) Hidrolik kaynaklar için üretim lisansı almak maksadı ile su kullanım hakkı anlaşması imzalamak üzere yapılan başvurularda, su kullanım hakkı anlaşması imzalanacak tüzel kişiyi belirlemeye DSİ yetkilidir. Aynı kaynak için DSİ’ye birden fazla başvuru yapılmış olması hâlinde; fizibilitesi kabul edilebilir bulunanlar arasından her yıl için birim megavat başına en yüksek oranda hidroelektrik kaynak katkı payı vermeyi teklif eden tüzel kişi, anlaşma imzalanmak üzere belirlenir ve Kuruma bildirilir.
(2) Hidroelektrik kaynak katkı payı bedeli her yıl ocak ayı sonuna kadar DSİ bütçesine gelir kaydedilmek üzere ödenir.
(3) Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar DSİ’nin bağlı olduğu bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Daire kararının Yönetmeliğin 21. maddesinin 2. fıkrasına ilişkin kısmı yönünden;
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onüçüncü Dairesi kararının Yönetmeliğin dava konusu edilen 21. maddesinin ikinci fıkrasının iptaline ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup davalı idare tarafından temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Daire kararının Yönetmeliğin 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesine ilişkin kısmı yönünden ( Lisansın sona ermesi, iptali veya Su Kullanım Hakkı Anlaşmasının feshi hâllerinde inşa/işletme aşamasındaki tesislerin durumuna ilişkin hususlar DSİ ve EPDK tarafından ayrıca belirlenir.);
15/06/2019 tarih ve 30802 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 12. maddesinde, SKHA'yı imzalamaya hak kazanan şirketin DSİ tarafından EPDK'ya bildirileceği ve süresi içerisinde EPDK'dan önlisans alınması ile ilgili düzenleme bulunmaktadır. Ayrıca, anılan Yönetmelik'in 13. maddesinin 4. fıkrasında da, SKHA'nın önlisans ya da lisansın geçerli olduğu sürece geçerli olduğu hüküm altına alınmıştır.
Öte yandan, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinin birinci fıkrasında; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulmasının Kanun'un amaçlarından biri olduğu kurala bağlanmış, Kanun'un 2. maddesinde; üretim faaliyeti gösterebilecek tüzel kişiler arasında özel sektör şirketlerine yer verilmiş, 3. maddesinde, "Üretim Lisansı"; mevcut ve kurulacak olan üretim tesisleri için üretim şirketlerinin elektrik enerjisi üretimi ve üretilen elektriğin satışına yönelik olarak, her bir üretim tesisi için Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan almak zorunda oldukları lisans şeklinde tanımlanmıştır. Üretim lisansının alınma usul ve esasları ise, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde gösterilmiş ve Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının (a) bendinde, lisans başvurularının öncelikle ilgili mevzuatta öngörülen amaçlara uygunluk açısından incelenip değerlendirileceği kuralına yer verilmiştir. Bunun yanısıra, anılan Yönetmelik'te lisans tadili, süre uzatımı konularında da hidroelektrik kaynaklar için DSİ'nin de uygun görüşü aranmaktadır.
Bu itibarla, SKHA'nın EPDK’nın verdiği lisansa göre imzalandığı ve lisansın geçerli olduğu sürece SKHA'nın da geçerli olduğu açık olduğundan, hidroelektrik santrallerinin her iki kurumu da ilgilendirdiği ve hidroelektrik kaynaklar açısından iki kurumun içiçe ve koordinasyonlu olarak çalıştığı görülmektedir.
SHKA, EPDK'nın verdiği üretim lisansına bağlı olarak imzalanmaktadır. Üretim lisansının sona ermesi veya iptali gibi durumların, SHKA'ya olan etkilerinin düzenlenmesi gerekmekte olup aksi durum hidroelektrik üretim tesislerinin uzun süre atıl kalması suretiyle, kamu zararına yol açacaktır.
Bu durumda, hidroelektrik santralinin kurulması, işletilmesi, SKHA'nın imzalanması gibi süreçlerde beraber çalışan iki kurum olan EPDK ve DSİ'nin lisansın sona ermesi, iptali veya SKHA'nın feshi hâllerinde de koordinasyonlu şekilde, birlikte çalışarak inşa/işletme aşamasındaki tesislerin durumuna ilişkin hususları belirlemelerini öngören Yönetmeliğin 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesinin hukuka uygun olduğu sonucuna varılmıştır.
Kaldı ki, bu hükmün dava konusu Yönetmelik'ten önce yürürlükte bulunan 21/02/2015 tarih ve 29274 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan mülga Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 13. maddesinin 4. fıkrasında da aynı şekilde yer aldığı anlaşılmıştır.
Daire kararının Yönetmeliğin 21. maddesinin 3. fıkrasına ilişkin kısmı yönünden;
Anayasa'nın 168. maddesine göre, tabii servetler ve kaynaklar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır.
Hidroelektrik santraller, suyun potansiyel enerjisini kinetik enerjiye çevirerek, elektrik enerjisi elde edilmesini sağlayan santrallerdir. Anılan santraller, Devletin hüküm ve tasarrufu üzerindeki su ve arazisi üzerinde tesis edilmektedir.
EPDK tarafından, şirketlere verilen üretim lisansları süreli olup; lisans süresi sonunda geçersiz hale gelmektedir. Lisansın geçersiz hale gelmesi ile SKHA da hükmünü kaybetmektedir. Davacı taraf olan şirkete ait üretim lisansı da 49 yıl sonunda süresi uzatılmazsa geçersiz hale gelecek ve SKHA da hükümsüz kalacaktır. Üretim lisansları geçersiz hale gelen veya iptal edilen şirketlerin su kullanım hakkı olmadan santrali işletmesi kanunen mümkün bulunmamaktadır.
Öte yandan, davacı şirket ile DSİ arasında imzalan SKHA incelendiğinde, 3096 sayılı Kanuna atıf yapıldığı, Aydın ili sınırları içerisinde Bozdağan-Akçay sulaması sol sahil kanalından istifade edilerek HES'in kurulacağı ve aynı alan içerisinde DSİ'nin de "Bozdağan-Akçay" projesi olduğunun anlaşma içerisinde belirtildiği ve anılan Sözleşmenin 12. maddesinde de yalnızca enerji üretmek için şirkete tahsis edilen suyun herhangi bir şekilde üçüncü şahıslara devredilemeyeceğinin hüküm altına alındığı görülmektedir. Bu durumda, sözleşmede de suyun Devlet tarafından davacı şirkete tahsis edildiği belirtilmiş olup, suyun ve arazinin mülkiyeti Devlettedir. Davacı şirket, Devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan suyu kullanarak enerji elde etmekte ve bu enerjiyi de kendisi için kullanmaktadır.
Davaya konu edilen, Yönetmeliğin 21. maddesinin 3. fıkrasında tesisin DSİ'ye geçmesi için iki şart öngörülmüştür. Anılan şartlardan birisi, DSİ tarafından inşa edilmekte olan/edilmiş projeler kapsamında bir HES'in mevcudiyeti, diğeri ise, lisans süresinin sona ermesi yani geçerli bir lisanstan söz edilemeyecek olmasıdır. Anılan dava konusu düzenleme, bu iki şartın olması durumunda, artık kullanılamayacak ve atıl hale gelen ama Devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan milli servetin üzerinde kurulmuş olan tesisin durumunu düzenlemektedir.
Yukarıdaki açıklamalar ve mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, lisansın sona ermesi ile SKHA da hükümsüz hale gelecek olup, bu haliyle tesis kullanılamayacağından ve Devletin kendi hüküm ve tasarrufu altında olan milli servetleri özel şirketlere devretmesi de söz konusu olamayacağından, hidroelektrik üretim tesislerinin atıl kalmaması ve kamu zararı oluşmaması için gerek 3096 sayılı Kanun gerek 6446 sayılı Kanun hükümleri dikkate alındığında, tesisin çalışır vaziyette DSİ'ye devredilmesine yönelik Yönetmeliğin dava konusu 21.maddesinin 3.fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2. Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 16/02/2021 tarih ve E:2019/2983, K:2021/508 sayılı kararının 15/06/2019 tarih ve 30802 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 21. maddesinin 2.fıkrasının iptaline ilişkin kısmının ONANMASINA,
3. Anılan kararın Yönetmelik'in 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesi ile 21. maddesinin 3. fıkrasının iptaline ilişkin kısmının BOZULMASINA,
4. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
5. Kesin olarak, 27/06/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın Yönetmeliğin 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesine ilişkin kısmının, usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX- 15/06/2019 tarih ve 30802 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "Şirketin yükümlülükleri ile ilgili esaslar" başlıklı 21. maddesinin 2. fıkrasında, "Şirketin, DSİ’ye ödenmesi gereken Havza Hidrolojik Gözlem Değerlendirme ve Kontrol Hizmet Bedeli, Hidroelektrik Kaynak Katkı Payı Bedeli veya Ortak Tesis Bedelinden kaynaklanan ödemelerini vadesinde yapmaması halinde vadesinde yapılmayan üçüncü ödemeyi müteakip herhangi bir bildirimde bulunulmaksızın su kullanım hakkı anlaşması idarece fesh edilir. Su kullanım hakkı anlaşmasının İdarece feshedildiği ilgililerine ve EPDK’ya ayrıca bildirilir." hükmü yer almaktadır.
6446 sayılı Elektirik Piyasası Kanunu'nun "Hidrolik kaynaklara başvuruların değerlendirilmesi" başlıklı 29. maddesinde, "(1) Hidrolik kaynaklar için üretim lisansı almak maksadı ile su kullanım hakkı anlaşması imzalamak üzere yapılan başvurularda, su kullanım hakkı anlaşması imzalanacak tüzel kişiyi belirlemeye DSİ yetkilidir. Aynı kaynak için DSİ’ye birden fazla başvuru yapılmış olması hâlinde; fizibilitesi kabul edilebilir bulunanlar arasından her yıl için birim megavat başına en yüksek oranda hidroelektrik kaynak katkı payı vermeyi teklif eden tüzel kişi, anlaşma imzalanmak üzere belirlenir ve Kuruma bildirilir. (2) Hidroelektrik kaynak katkı payı bedeli her yıl ocak ayı sonuna kadar DSİ bütçesine gelir kaydedilmek üzere ödenir. (3) Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar DSİ’nin bağlı olduğu bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralı yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmelik hükmünde geçen ödeme kalemleri aynı zamanda DSİ'nin gelir kalemleri olup; bu ödemeler vade tarihleri belirli, senelik yapılan ödemelerdir. Örneğin, "ortak tesis bedeli"nin, söz konusu tesisler için kamu kaynakları kullanılarak yapılan yatırım bedelinin geri ödemesi olduğu dikkate alındığında, bu bedelin vadesinde ödenmemesi hususunun sonuçlarının da anılan Yönetmelik'te düzenlenmesi gerekmektedir. SKHA imzalamayı hak eden özel şirket, DSİ ile SKHA imzalarken dava konusu düzenlemede geçen ödeme kalemlerini DSİ'ye ödemesi gerektiğini bilmekte ve kabul etmektedir. Bu durumda, basiretli bir tacir olarak ödemelerini de vadesinde yapması gerekmektedir.
SKHA ile ödemeyi kabul ettiği yükümlülüğünü vadesinde yerine getirmeyen davacı şirketin, tesisin işletmede olmasına ve enerji satışına devam etmesine izin verilmesi, borcunu zamanında ödeyen şirketler açısından da haksız rekabete yol açacak ve borcunu ödemeyen şirketlerin sebepsiz zenginleşmesine neden olacaktır.
Belirli bir ödeme takvimine bağlı olan ve DSİ'ye ödenmesi gereken ödemelerin vade aralıklarının çok kısa olmaması göz önüne alındığında, ayrıca sözleşmesinin feshi, vadesinde yapılmayan üçüncü ödemeyi müteakip gündeme geleceğinden, Devletin mülkiyetinde olan suyun kullanım hakkının verilmesine ilişkin iznin iptaline yönelik idari yaptırımın, hedeflenen amaca ulaşma bakımından elverişli, söz konusu gelirin tahsilini gerçekleştirmek için zorunlu olan ve orantılı olan bir düzenleme olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, sözleşmede geçen ve ödenmeyen borçlara ilişkin olarak atıf yapılan 6183 sayılı Kanun hükümleri, borçların tahsili aşamasına yönelik olup, dava konusu düzenlemede ise, ödeme yapma yükümlülüğünü vadesi gelmesine rağmen üçüncü defa ihlal eden şirkete uygulanacak yaptırıma ilişkin usul düzenlenmektedir.
Bu itibarla, vadesinde yapılmayan üçüncü ödemeyi müteakip SKHA'nın feshedileceğini öngören Yönetmeliğin dava konusu 21. maddesinin 2. fıkrasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu iptal kararının dava konusu Yönetmelik'in 21. maddesinin 2. fıkrası yönünden bozulması gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyoruz.
KARŞI OY
XXX- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın dava konusu Yönetmeliğin 21. maddesinin 3. fıkrasının iptaline ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın bu kısım yönünden onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.
MÜDAHALE İSTEMİNİN İNCELENMEKSİZİN REDDİNE DAİR KARAR
Davacı … HES Elektrik Üretim AŞ. tarafından, 15/06/2019 tarih ve 30802 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesi ile 21. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının iptali istemiyle Tarım ve Orman Bakanlığına karşı açılan işbu davada; davalı idare yanında davaya müdahale isteminde bulunan Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün istemi incelenerek gereği görüşüldü:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda davaya müdahale konusunda özel bir hüküm bulunmamakla birlikte "Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu ile Vergi Usul Kanununun uygulanacağı haller" başlıklı 31. maddesinde bu Kanun'da hüküm bulunmayan hallerde uygulanmak üzere 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'na atıfta bulunulan haller arasında "üçüncü şahısların davaya katılması" konusu da sayılmıştır.
6100 sayılı Kanun'un 65. maddesinde; asli müdahale düzenlenmiş, "Fer'i müdahale" başlıklı 66. maddesinde ise;
"(1) Üçüncü kişi, davayı kazanmasında hukuki yararı bulunan taraf yanında ve ona yardımcı olmak amacıyla, tahkikat sona erinceye kadar, fer’î müdahil olarak davada yer alabilir." hükmüne,
Anılan Kanun'un "Tahkikatın konusu" başlıklı 143. maddesinde ise;
"(1)Tarafların davada ileri sürdükleri bütün iddia ve savunmalar birlikte incelenir.
(2) Hâkim, muhakemeyi basitleştirmek veya kısaltmak için resen veya taraflardan birinin talebi üzerine tahkikatın her aşamasında iddia veya savunmalardan birinin veya bir kısmının diğerinden önce incelenmesine karar verebilir." hükmüne yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, davacı tarafından, 15/06/2019 tarih ve 30802 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesi ile 21. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının iptali istemiyle açılan davada Danıştay Onüçüncü Dairesi tarafından, dava konusu düzenlemelerin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline kararı verildiği, ancak idare tarafından, dava konusu düzenlemelerin usul ve hukuka uygun olduğunun ileri sürüldüğü; diğer yandan davalı idare yanında müdahale isteminde bulunan Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü tarafından ise, dava konusu Yönetmeliği davalı Tarım ve Orman Bakanlığı çıkarmış ise de dava konusu hükümlerin doğrudan idarelerini ilgilendirdiği, tesisleri yapan ve şirketlerle Su Kullanım Hakkı Anlaşmasını imzalayan ayrıca alacakları tahsil eden kurumun da kendileri olduğunu beyan ettiği görüldüğünden, bu istemin, davayı kazanmasında hukuki yarar olan taraf yanında davaya katılma niteliğinde olduğu, dolayısıyla 6100 sayılı Kanun'un 66. maddesi kapsamında fer'i müdahale istemi olduğu anlaşılmaktadır.
Fer'i müdahale isteminde bulunulduğunun tespitinin ardından, davanın hangi aşamasında kadar bu istemde bulunulabileceğinin tespit edilmesi zorunludur.
6100 sayılı Kanun'un yukarıda metnine yer verilen 66. maddesinde; fer'i müdahilin, taraf yanında ve tarafa yardımcı olarak tanımlandığı ve ancak tahkikat sona erinceye kadar davaya katılma isteminde bulunulabileceği belirtilerek ne zamana kadar bu istemde bulunulabileceğinin açıkça hükme bağlandığı görülmektedir. İdari yargılama hukukunda 'tahkikat' evresi bulunmamakla beraber kanun hükmünün düzenleniş şekli ile 6100 sayılı Kanun'un 143. maddesinde yer alan tahkikatın konusu birlikte değerlendirildiğinde; hakim tarafından, iddia ve savunmaların birlikte incelendiği tahkikat aşamasının ilk derece yargılaması içerisinde yer aldığı, kanun yolu aşamasını kapsamadığı sonucuna varılmaktadır. Nitekim anılan Kanun'un sistematiğine bakıldığında da 'Kanun Yolları' başlıklı 'Sekizinci Kısım'da bu yolların; istinaf, temyiz ve yargılamanın yenilenmesi olduğu da açıkça hüküm altına alınmıştır.
Diğer yandan, söz konusu 66. maddenin gerekçesinde de; kanun koyucu tarafından, aslî müdahaleden farklı olarak, tahkikat sona erinceye kadar fer'î müdahalede bulunulacağının kabul edildiği, zira aslî müdahilin taraf olduğu ve bir dava açtığı, oysa fer'î müdahilin taraf yardımcısı olarak mevcut bir davanın içinde yer aldığının belirtildiği; dolayısıyla hükümde arzu edilenin ilk derece yargılaması içerisinde bu istemde bulunulması olduğu, kanun yollarının bu kapsam içerisinde kalmadığı anlaşılmaktadır.
Somut uyuşmazlığa gelindiğinde; ilk derece mahkemesi sıfatıyla Dairece yargılama yapılıp esas hakkında karar verildikten sonra, kanun yolu olan temyiz aşamasında Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulundan fer'i müdahale isteminde bulunulduğu görülmektedir.
Yukarıda yapılan tespitler ve 6100 sayılı Kanun'un ilgili hükümleri uyarınca, kanun yolu aşamasında fer'i müdahale isteminde bulunulmasının mümkün olmadığı görüldüğünden, temyiz aşamasında yapılan bu istemin incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idare yanında davaya müdahale isteminde bulunan Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün isteminin İNCELENMEKSİZİN REDDİNE, 27/06/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda davaya müdahale konusunda özel bir hüküm bulunmamakla birlikte "Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu ile Vergi Usul Kanununun uygulanacağı haller" başlıklı 31. maddesinde; bu Kanun'da hüküm bulunmayan hallerde uygulanmak üzere 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'na atıfta bulunan haller arasında "üçüncü şahısların davaya katılması" konusu da sayılmıştır.
6100 sayılı Kanun'un 66. maddesinde ise; üçüncü kişinin, davayı kazanmasında hukuki yararı bulunan taraf yanında ve ona yardımcı olmak amacıyla, tahkikat sona erinceye kadar, fer'i müdahil olarak davada yer alabileceği hükme bağlanmıştır.
Medeni yargılama hukuku ile idari yargılama hukuku birbirinden ayrı olmasına ve farklı usul kanunları bulunmasına rağmen, idari yargılama hukuku bazı konularda medeni yargılama hukukuna atıf yapmıştır. Bu atıfla birlikte Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nda düzenlenen kimi kurumlar idari yargılamanın özellikleri dikkate alınarak uygulanmaktadır.
Üçüncü kişilerin davaya müdahalesi, idari yargının özellikleri ve temel ilkeleri açısından özel hukuktan farklı olarak anlaşılması ve uygulanması gereken bir usul müessesesidir. Bu bağlamda, idari yargının tek ve nihai amacının taraflar arasındaki uyuşmazlığı çözmek olmadığı, aynı zamanda idarenin hukuka uygun hareket etmesini sağlamak olduğunun göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Bu haliyle idari yargılama hukukunda davaya müdahalede, müdahale isteminde bulunanın davaya katılmasında hukuki yararı bulunmasının da ötesinde daha güçlü bir bağın mevcudiyeti söz konusudur.
Buna göre 2577 sayılı Kanun'un 20. maddesinde düzenlenen "kendiliğinden araştırma ilkesi" uyarınca hukuki yararının bulunması kaydıyla üçüncü kişinin davaya müdahalesinin, kanun yolu dahil olmak üzere, davanın her aşamasında olabileceğinin kabulü, idari yargılama hukukunun temel ilkelerine uygun düşmektedir.
Esasen, "davaya katılma" hususunda Hukuk Muhakemeleri Kanunu'na yapılan atfa ilişkin düzenleme "davanın ihbarı"nda olduğu gibi mahiyeti itibarıyla, Anayasa'nın 36. maddesi ile güvence altına alınan "adil yargılanama hakkı" ile bu hakkın da bir unsuru olan "hukuki dinlenilme hakkı"nı sağlamaya ve bununla birlikte uyuşmazlığın daha iyi açıklanmasına ve usul ekonomisine de hizmet etmektedir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de, Menemen Minibüsçüler Odası/Türkiye kararında, yargıya erişim hakkının AİHS'nin 6. maddesinin "yargılanma hakkı" ile ilgili birinci fıkrasının yalnızca bir yönünü oluşturduğuna, erişim hakkının etkin olabilmesi için haklarına müdahale edilen bir kimsenin açık ve kesin bir şekilde bu işleme itiraz edilebilmesi ve bu itirazların mahkemece tartışılabilmesi ve incelenmesi gerektiğine, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesinin mahkemeye erişim hakkını doğrudan etkilediğine işaret etmiştir.
Öte yandan, idari yargılama usulünde içtihatlarla geliştirilerek evrilen ve "adil yargılanma hakkının" tesisini amaçlayan idari yargılamanın kendine özgü yaklaşım tarzı, süregelen yargı kararlarında vücut bulmuş ve kanun yolu aşamasında da müdahale isteminin kabulü gerektiği yönünde istikrar bulmuştur.
Nitekim Danıştayın yerleşik içtihatları da bu yönde (Örneğin, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 26/01/2022 tarih ve E:2020/2098, K:2022/141, Danıştay Beşinci Dairesinin 31/10/2018 tarih ve E:2016/20302, K:2018/17045, Danıştay Altıncı Dairesinin 23/03/2021 tarih ve E:2022/347, K:2022/3545, Danıştay Onuncu Dairesinin 20/01/2022 tarih ve E:2021/2914 ve Danıştay Onüçüncü Dairesinin 13/04/2022 tarih ve E:2022/733 sayılı kararları) olup, mevzuatta bu içtihattan ayrılmayı gerektiren bir değişiklik de yapılmamış iken yalnızca dosyanın temyiz aşamasında bulunması nedeniyle müdahale istemlerinin kabul edilmemesinin hukuki istikrar ilkesi ve hak arama hürriyeti ile bağdaşmayacağı tabiidir.
Somut uyuşmazlıkta, Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesi ile 21. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının dava konusu edildiği, davalı idareler yanında müdahale isteminde bulunan tarafından dava konusu Yönetmeliği davalı Tarım ve Orman Bakanlığı çıkarmış ise de dava konusu hükümlerin doğrudan idarelerini ilgilendirdiği, tesisleri yapan ve şirketlerle Su Kullanım Hakkı Anlaşmasını imzalayan ayrıca alacakları tahsil eden kurumun da kendileri olduğunun beyan edildiği görüldüğünden, bu iddia ve istemin, davayı kazanmasında hukuki yarar olan taraf yanında davaya katılma istemi niteliğinde olduğu açık olup, bu haliyle de müdahale isteminin hak arama hürriyeti kapsamında kabul edilerek, temyiz aşamasında dahi olsa davaya katılma isteminde bulunulmasının engellenmemesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, davalı idare yanında müdahale isteminde bulunan DSİ Genel Müdürlüğünün isteminin esası incelenerek bir karar verilmesi gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyoruz.