Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2021/1784 E. , 2021/919 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/1784
Karar No : 2021/919
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem : Isparta E Tipi Kapalı ve Açık Ceza İnfaz Kurumu Müdürlüğünde infaz koruma memuru olarak görev yapan davacının, "hizmet içinde devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak" fiilini işlediğinden bahisle 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin 1. fıkrasının (C) bendinin (ı) alt bendi uyarınca 1/10 oranında aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve v sayılı Adli Yargı İlk Derece Mahkemesi Adalet Komisyonu Başkanlığı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: Danıştay Beşinci Dairesinin 14/11/2016 tarih ve E:2016/9961, K:2016/5989 sayılı bozma kararına uymak suretiyle ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E: ..., K: ... kararda; dava konusu işleme karşı ilgili mevzuatta öngörüldüğü üzere yetkili disiplin kuruluna itiraz edildiği anlaşıldığından bu işlemin, Merkez Disiplin Kurulu'nun davacıya ait başvurunun reddine ilişkin kararının tebliği ile kesinleşeceği ve bu kararın tebliği üzerine 60 gün içinde davaya konu edilebileceği gözönüne alındığında; başka bir ifadeyle, 657 sayılı Kanun'un 135. maddesinde öngörülen "süresi içinde itiraz edilmeyen disiplin cezalarının kesinleşeceğine" yönelik hükmün mefhumu muhalifinden, dava açma tarihi itibariyle dava konusu işleme karşı itiraz başvuru bulunması nedeniyle, belirtilen işlem, idare hukuku anlamında etki ve sonuç doğuran, kesin ve yürütülebilir nitelikte, tek başına hukuksal etkileri olan bir işlem olarak kabul edilemeyeceğinden, davanın esasının incelenmesine olanak bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle, davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu disiplin cezasının, itiraz üzerine kaldırıldığı, İdare Mahkemesi kararının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu belirtilerek, istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Danıştay Başkanlık Kurulu'nun 18/12/2020 tarih ve 2020/62 sayılı kararı uyarınca Dairemize devredilen dosya, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Isparta E Tipi Kapalı ve Açık Ceza İnfaz Kurumu Müdürlüğünde infaz koruma memuru olarak görev yapan davacı, Adli Yargı İlk Derece Mahkemesi Adalet Komisyonu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemiyle, amiri hakkında verdiği şikayet dilekçesinde hakaret içeren ifadeler kullanmak suretiyle "hizmet içinde devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak" fiilini işlediğinden bahisle 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin 1. fıkrasının (C) bendinin (ı) alt bendi uyarınca 1/10 oranında aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmıştır.
Bunun üzerine, 1/10 oranında aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle 28/02/2013 tarihinde temyizen incelenen dava açılmıştır.
Davacı, anılan disiplin cezasına karşı süresi içerisinde (7 gün) 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 135. maddesi uyarınca itiraz başvurusunda bulunmuş ve bu itiraz dava açma tarihi olan 28/02/2013 tarihinden sonra, 28/03/2014 tarihinde neticelenmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, idari dava türlerinden iptal davasının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar şeklinde tanımlandığı; "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin üçüncü fıkrasında ilk inceleme konularının sıralandığı, anılan fıkranın (d) bendinde ise; idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı hususunun yer aldığı, ''İlk inceleme üzerine verilecek karar'' başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasının b) bendinde de; dava konusu işlemin kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmadığı hallerde davanın reddine karar verileceği düzenlenmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "İtiraz" başlıklı 135. maddesinde; "Disiplin amirleri tarafından verilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz edilebilir. İtirazda süre, kararın ilgiliye tebliği tarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen disiplin cezaları kesinleşir. İtiraz mercileri, itiraz dilekçesi ile karar ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını vermek zorundadır. İtirazın kabulü hâlinde, disiplin amirleri kararı gözden geçirerek verilen cezayı hafifletebilir veya tamamen kaldırabilirler. Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulabilir." hükmüne yer verilmiştir.
657 sayılı Kanun'un 135. maddesinde, disiplin cezalarına itiraz, itiraz merci ve itirazın tâbi olacağı süre yönlerinden ''özel'' bir düzenleme yapılmış ve söz konusu disiplin cezalarının usule ve yasaya aykırı olduğu iddiasıyla, yasal süresi içerisinde doğrudan doğruya dava açmak veya yetkili merciye itirazda bulunmak seçenekleri tanınmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdari işlemlerin kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte bulunması gerekmektedir. Buradaki kesinlik kavramı, işlemin uygulanmaya hazır yani nihai bir işlem niteliğinde olmasını, bir başka makamın onayına tabi olmadan doğrudan uygulanabilirliğini göstermektedir. Yürütülmesinin zorunlu olması yani icrailik vasfı ise kamu gücünün üçüncü kişiler üzerinde, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini göstermesi olarak ifade edilmiştir.
Bunun yanında, idarî işlemlerin idarî davaya konu olabilmeleri için, kesin ve yürütülmesi gereken işlem olma niteliklerini birlikte taşımaları gerekmektedir. Kesin ve yürütülmesi gereken işlem, başka bir makamın onay ve iznine tâbi olmaksızın hukuk düzeninde sonuç doğuran ve ilgilinin hukukî durumunda değişiklikler meydana getiren işlemdir. Bir idari işlemde idari davaya konu olması bakımından aranılan özellikleri taşımayan, hazırlık niteliğindeki çalışmalar, idarenin iç yapısı ve işleyişiyle ilgili işlemler, tavsiye, mütalaa, teklif, düşünce gibi bilgi verici veya hazırlığa esas işlemler ve üçüncü kişilerin henüz hukukunu etkilemeyen, bir başka ifadeyle menfaatlerini ihlal etmeyen işlemler dava konusu edilemez.
Bir idari işlemin icrailik niteliği taşıyıp taşımadığı yönündeki değerlendirmeden hareketle dava konusu edilip edilemeyeceğinin, bu husustaki kanun hükmünü uygulayacak olan idari yargı mercii tarafından tespit edileceği açıktır. Bununla birlikte ilgili kanun hükmünü uygulayan yargı merciinin idari işlemin dava konusu edilemeyeceği yönünde bir tespit ve değerlendirmede bulunmuş olması, tek başına ve her zaman ortada bir uyuşmazlığın bulunmadığı sonucuna ulaşılması için yeterli değildir.
657 sayılı Kanun'un 135. maddesi ile disiplin cezalarına karşı yapılacak itirazın süresi bakımından özel bir düzenleme getirilmiş, yapılan itirazların itiraz mercileri tarafından otuz gün içinde sonuçlandırılmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir. Söz konusu maddede, bu kurala uyulmaması hâlinde disiplin cezası işleminin uygulanıp uygulanmayacağına, kesinlik kazanıp kazanmayacağına ve ilgililerin dava açmak için ne kadar süre beklemek zorunda olduklarına dair hüküm getirilmediği gibi dava açma haklarını kısıtlayıcı herhangi bir hükme de yer verilmemiştir.
Nitekim, Anayasa Mahkemesi'nin, 03/12/2020 tarih ve 2018/12262 sayılı bireysel başvuru dosyasında verilen kararla da benzer şekildeki yorumlarla hüküm kurulmuş ve "Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğü, bir temel hak olmanın yanında, diğer temel hak ve özgürlüklerden gereken şekilde yararlanmayı ve bunların korunmasını sağlayan en etkili güvencelerden biridir. Bu bakımdan davanın bir mahkeme tarafından görülebilmesi ve kişinin adil yargılanma hakkı kapsamına giren güvencelerden faydalanabilmesi için ilk olarak kişiye iddialarını ortaya koyma imkânının tanınması gerekir. Diğer bir ifadeyle dava yoksa, adil yargılanma hakkının sağladığı güvencelerden yararlanmak mümkün olmaz.
Mahkemeye erişim hakkı, bir uyuşmazlığı mahkeme önüne taşıyabilmek ve uyuşmazlığın etkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmek anlamına gelir. Bireylere kamu makamları tarafından kamu gücü kullanılarak tesis edilen ve hukuki durumlarını etkileyen idari işlemlere karşı dava açma olanağının sağlanması da mahkemeye erişim hakkı kapsamında değerlendirilmesi gereken güvencelerden biridir. Dolayısıyla bireyin hakkında gerçekleştirilen ve sonuçları itibarıyla hukuksal durumunu, başka bir ifadeyle menfaatini etkileyen bir idari işleme karşı dava açma ve bu işlemle ilgili uyuşmazlığın mahkeme önünde incelenmesi imkânından yoksun bırakılması mahkemeye erişim hakkına müdahale teşkil edebilir.
Bireysel başvuruya konu olayda, başvurucunun kendisine verilen kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının hukuka aykırı olduğunu belirterek yasal süresi içinde itiraz etmesi üzerine itirazının zımnen reddedilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle açtığı davanın, ortada henüz kesinleşmiş bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle usulden reddedilerek uyuşmazlığın esasının incelenmemesi nedeniyle başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yönelik bir müdahalenin bulunduğu görülmektedir.
Bir idari işlemde idari davaya konu olması bakımından aranılan özellikleri taşımayan hazırlık niteliğindeki çalışmalar, idarenin iç yapısı ve işleyişiyle ilgili işlemler, tavsiye, mütalaa, teklif, düşünce gibi bilgi verici veya hazırlığa esas işlemler ve üçüncü kişilerin henüz hukukunu etkilemeyen, bir başka ifadeyle menfaatlerini ihlal etmeyen işlemler dava konusu edilemez. Başvurucunun dava konusu ettiği işlemin zımnen ret işlemi niteliğinde olduğu, dolayısıyla hukuki durumunu etkileyeceği kabul edilmelidir. Başvurucunun kendisine verilen kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının hukuka aykırı olduğunu belirterek yasal süresi içinde itiraz etmesi üzerine itirazının zımnen reddedilmesine ilişkin işlemin başvurucu üzerinde birtakım hukuksal sonuçlar doğurma kapasitesinin bulunduğu, bu hâliyle kesinlik niteliğinin olduğu açık bir şekilde anlaşılmaktadır. Bireysel başvuruya konu istinaf mahkemesi kararında ise Danıştay içtihadında belirtilen ölçütler kapsamında herhangi bir irdelemeye gidilmeksizin salt henüz kesinleşmiş bir işlem olmadığı yönünde şekilci bir yaklaşımla hareket edilerek ortada idari davaya konu edilebilecek bir işlem bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı görülmektedir.
İstinaf mahkemesinin somut davada iptali istenen idari işlemin kesinlik niteliğini taşıyıp taşımadığının, dolayısıyla davaya konu edilebilirliğinin değerlendirilmesiyle ve 2577 sayılı Kanun'da düzenlenen usul kurallarının uygulanmasıyla ilgili bu şekilci yorumunun başvurucunun hukuksal durumunu etkileyen idari işlemden doğan uyuşmazlığı mahkeme önüne taşımasını engellediği, bu durumun başvurucuya ağır bir külfet yüklediği değerlendirilmiştir. Bu sebeple başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin ölçüsüz olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan gerekçelerle başvurucunun Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir." gerekçesiyle ihlal kararı verilmiştir.
Anayasa Mahkemesi bu kararıyla, itirazın özel bir yol olduğu, idare tarafından itiraz hakkında cevap verilmemiş olsa dahi disiplin cezalarının ilgililerin hukuk dünyasında sonuç doğuracağının kabulünün gerektiği, bu tarz işlemlerin kesin ve yürütülebilir bir işlem olmadığı yönündeki incelenmeksizin ret kararlarının mahkemeye erişim hakkını ihlal edeceği yönünde hüküm kurmuştur.
Uyuşmazlıkta, davacının Adli Yargı İlk Derece Mahkemesi Adalet Komisyonu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı kararıyla "hizmet içinde devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak" fiilini işlediğinden bahisle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125/C-ı maddesi uyarınca 1/10 oranında aylıktan kesme cezası ile cezalandırıldığı, davacının anılan cezaya 7 gün içinde itiraz ettiği ve itiraz hakkında bir cevap verilmeden 28/02/2013 tarihinde işbu davayı açtığı, itirazın ise daha sonra 28/03/2014 tarihinde neticelendiği görülmüştür.
Bu itibarla; dava konusu işlemin niteliği itibarıyla davacının menfaatini etkiler mahiyette, icrai sonuçlar doğuran, kesin ve yürütülmesi zorunlu idari davaya konu edilebilecek nitelikte bir işlem olduğu anlaşıldığından, İdare Mahkemesince işin esasının incelenmesi gerekirken, davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesinde hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle incelenmeksizin reddine ilişkin temyize konu ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanun'un (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 24/02/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.