T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/18332
Karar No : 2022/6945
DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … (mülga …)
VEKİLLERİ : Hukuk Hizmetleri Başkanı …
Hukuk Müşaviri …
2- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : 03/06/2014 günlü, 29019 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kültür ve Turizm Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği’nin, 21/06/2015 günlü, 29393 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle;
1- 7. maddesine eklenen 2. fıkrasının,
2- 12. maddesinin değiştirilen 2. fıkrasında yer alan, "...Ancak, Şube müdürü, müdür ve bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere atanacaklardan sözlü sınava alınacaklar için yazılı sınav başarı puanı en az altmış olarak uygulanır..." ibaresinin,
3- Bu Yönetmeliğin dayanağı Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 12. maddesinin son cümlesinde yer alan, "...Sözlü sınava alınacak personel için yazılı sınav başarı puanı en az altmış olarak uygulanır..." ibaresinin iptali istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Danıştay İkinci Dairesince verilen 30/10/2019 günlü, E:2016/7212, K:2019/5670 sayılı kararla; 21/06/2015 günlü, 29393 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kültür ve Turizm Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile eklenen esas Yönetmeliğin "Görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aranılacak şartlar" başlıklı 7. maddesinin 2. fıkrasının ve 3. maddesi ile değiştirilen aynı Yönetmeliğin "Yazılı sınav" başlıklı 12. maddesinin 2. fıkrasında yer alan, "...Ancak, Şube müdürü, müdür ve bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere atanacaklardan sözlü sınava alınacaklar için yazılı sınav başarı puanı en az altmış olarak uygulanır..." ibaresinin, 04/06/2017 günlü, 30086 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değiştirilmiş/kaldırılmış olması; Yönetmeliğin dayanağı olan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in "Yazılı sınav" başlıklı 12. maddesinin son cümlesinde yer alan, "...Sözlü sınava alınacak personel için yazılı sınav başarı puanı en az altmış olarak uygulanır..." ibaresinin ise, 22/10/2016 günlü, 29865 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 17/10/2016 günlü, 2016/9380 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlükten kaldırılmış olması nedeniyle davanın konusuz kaldığı gerekçesiyle, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiştir.
Anılan kararın davacı Sendika tarafından temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 14/06/2021 günlü, E:2020/1487, K:2021/1225 sayılı kararıyla; Daire kararının, 03/06/2014 günlü, 29019 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kültür ve Turizm Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği’nin -21/06/2015 günlü, 29393 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 2. maddesi ile eklenen- 7. maddesinin 2. fıkrası hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının bozulmasına; dava konusu diğer düzenlemeler yönünden karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının ise onanmasına hükmedilmiştir.
DAVACININ İDDİALARI :Daire kararının bozulan kısmına yönelik olarak davacı Sendika tarafından; dava konusu düzenlemeyle, alt görevlerde çalışılması gereken sürelerin korunduğu, fakat sadece davalı Kültür ve Turizm Bakanlığı bünyesindeki alt görevlerde çalışılan süreler değil, başka kurumlardaki aynı alt görevlerde geçirilen sürelerin de dikkate alınarak, Kültür ve Turizm Bakanlığı dışındaki kurumlarda görev yapmış olan kişilerin yöneticilik kadroları için görevde yükselme sınavına girmelerinin önünün açıldığı, alt görevde çalışılması gereken sürenin en az altı ayının Bakanlıkta geçirilmesi ibaresinin, diğer kamu kurumlarında geçirilen görev sürelerini referans gösterdiği, Kültür ve Turizm Bakanlığı bünyesinde bu şartı taşıyan personelin bulunmaması halinde, altı aylık süre koşulunun hiç aranmayacağının açıkça ifade edildiği, yönetici kadrolar için görevde yükselme sınavına başka kamu kurumlarında görev yapan kişilerin de katılmasının mümkün hale geldiği, kurumda belli bir süre çalışmamış olan personelin, idari kadroda sağlıklı hizmet veremeyeceği, yönetici kadrolarına atanacak personelin gerekli bilgi ve birikim ile liyakata sahip olmadan idari görevlere atanmasının kamu hizmetinin gereklerine ve kamu yararına aykırı olacağı, kadrolaşmaya sebebiyet verileceği ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMASI: Davalı idarecelerce; dava konusu Yönetmeliğin, Danıştay kararları doğrultusunda Devlet Memurları Kanunu'na ve Genel Yönetmeliğe uygun hale getirildiği, liyakat ilkesi çerçevesinde ilgili personelin atanacağı göreve uygunluğunun ve hakkaniyetin daha iyi sağlanacağı, vekaleten yürütülmekte olan şube müdürü, müdür gibi yönetcilik kadrolarına asaleten atama yapılmasının kolaylaştırıldığı, Bakanlık personeli olmayan kişilerin görevde yükselme sınavlarına girmesinin söz konusu olmadığı, dava konusu düzenlemede yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden usule ve yasalara aykırılık bulunmadığı, davanın yasal dayanaktan yoksun olduğu belirtilerek reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararına uyularak, bozulan kısım yönünden dava konusu Yönetmeliğin -21/06/2015 günlü, 29393 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 2. maddesi ile eklenen- 7. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Davacı Sendika tarafından, 03/06/2014 tarih ve 29019 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kültür ve Turizm Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği’nin -21/06/2015 tarih ve 29393 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 2. maddesi ile eklenen- 7. maddesinin 2. fıkrasının iptali istenilmektedir.
Anayasanın 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin dayanağı olan 657 sayılı Yasa'nın "Temel ilkeler" başlıklı 3. maddesinde, "Sınıflandırma", "Kariyer" ve "Liyakat" ilkeleri bu Kanunun temel ilkeleri olarak belirlenmiştir.
657 sayılı Yasa, Devlet memurluğunu bir meslek olarak kabul etmekte ve bunlara, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlanmasını, sınıflar içinde ilerleme ve yükselme işlemlerinin liyakat sistemine dayandırılmasını öngörmektedir. Yukarıda adı geçen Genel Yönetmeliğin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu belirtilmiştir.
İdarenin, memurların üst görevlere yükselmesini belirli şartlara bağlama konusunda takdir yetkisi bulunduğu kuşkusuz olup; bu yetkinin hukukun genel ilkelerine, üst hukuk normlarına, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı olarak kullanılması halinde iptali söz konusu olacaktır.
Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikte 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun temel ilkeleri olan liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde hizmet gerekleri esas alınarak Devlet memurlarının görevde yükselmelerine ilişkin usul ve esaslar belirlenmiş, dava konusu hüküm ile de; bu Yönetmelik kapsamında bulunan görevde yükselme niteliğindeki atamalar da hizmetin bilgi ve deneyim yönünden yetişmiş personel istihdam edilerek gördürülmesi ve personelin ehliyet ve başarısının tesbiti amacıyla alt görevlerle çalışılması gereken süreler belirlenmiş olup, bu sürelerin en az altı ayının Bakanlıkta geçilmesine ilişkin Yönetmeliğin 2. maddesi ile eklenen 7. maddesinin 2. fıkrasında hukuka ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Kültür ve Turizm Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği’nin 7. maddesinin 2. fıkrasının iptali isteminin reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Dairemizin 30/10/2019 günlü, E:2016/7212, K:2019/5670 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 14/06/2021 günlü, E:2020/1487, K:2021/1225 sayılı kararıyla kısmen bozulması üzerine, 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine göre Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması halinde ısrar hakkı tanınmadığından, bozma kararına uyularak, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra bozulan kısım yönünden işin gereği düşünüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT :
Dava konusu 21/06/2015 günlü, 29393 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kültür ve Turizm Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin yayımı tarihi itibarıyla;
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 2. maddesinde; "(Değişik: 23/12/1972 - KHK-2/1 md.) Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler. (Mülga birinci cümle: 13/2/2011 - 6111/117 md.) Bu Kanunda öngörülen yönetmelikler Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulur." hükmüne yer verilmiş, 3. maddesinde ise; "sınıflandırma", "kariyer" ve "liyakat" ilkeleri bu Kanunun temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer ilkesi, Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak; liyakat ilkesi ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini yeterlik sistemine dayandırmak ve sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak olarak tanımlanmıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 217 sayılı Devlet Personel Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine dayanılarak hazırlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin, "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, Devlet memurları ile 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki kamu iktisadî teşebbüslerinde görev yapan sözleşmeli personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.", "Hizmet süresi" başlıklı 6. maddesinde ise; "(Değişik birinci fıkra : 30/6/2014-2014/6579 K.) Kurumlar, görevin niteliği itibarıyla görevde yükselme suretiyle atanacak personel için bulunduğu kurumda veya diğer kurumlarda alt görevlerde çalışmış olma şartı ve süresi arar. İlan edilen kadro veya pozisyon için bu şartı sağlayan personel bulunmaması durumu hariç olmak üzere, bu sürelerin en az altı ayının atamanın yapılacağı kurumda geçmiş olması esastır. Kurumlar atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen süreleri dikkate alarak belirler." hükümleri bulunmaktadır.
Ayrıca, anılan Genel Yönetmeliğin 15. maddesiyle, kurumların, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmeliklerle düzenleyecekleri, Geçici 1. maddesinde de, kurum ve kuruluşlarca daha önce yürürlüğe konulmuş görevde yükselme yönetmeliklerinin, Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşü alınarak, bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içerisinde bu Yönetmeliğe uygun hale getirileceği hükme bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
03/06/2014 günlü, 29019 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kültür ve Turizm Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği’nin, 21/06/2015 günlü, 29393 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle 7. maddesine eklenen ve dava konusu edilen 2. fıkrasında; "Görevin niteliği itibariyle görevde yükselme suretiyle atanacak personel için alt görevlerde çalışılması gereken sürelerin en az altı ayının Bakanlıkta geçirilmesi gerekir. Ancak, ilan edilen kadro için bu şartı sağlayan personel bulunmaması halinde en az altı ayın Bakanlıkta geçirilmesi şartı aranmaz." düzenlemesine yer verilmiştir.
Yönetmeliğin; görevde yükselme sınavına tabi kadrolara atama yapılabilmesi için aranan özel şartların belirlendiği 7. maddesinin 1. fıkrası, 04/06/2017 günlü, 30086 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değiştirilmiş, ancak alt görevlerde çalışılması gereken sürelere ilişkin tüm kadrolara yönelik genel düzenleme içeren dava konusu 2. fıkrasında herhangi bir değişiklik yapılmamış olup, bu fıkra halen yürürlüğünü koruduğundan, işin esası yönünden hukuki incelemenin yapılması gerekmektedir.
İdareler, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahiptirler. Kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara ayak uydurmak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapma hususunda idarelerin takdir yetkisi bulunmaktadır.
Öte yandan; bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Dolayısıyla bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğe göre üst norm niteliğindeki Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin "Hizmet süresi" başlıklı 6. maddesinde, kurumların, görevin niteliği itibarıyla görevde yükselme suretiyle atanacak personel için bulunduğu kurumda veya diğer kurumlarda alt görevlerde çalışmış olma şartı ve süresi arayacağı, ilan edilen kadro veya pozisyon için bu şartı sağlayan personel bulunmaması durumu hariç olmak üzere, bu sürelerin en az altı ayının atamanın yapılacağı kurumda geçmiş olmasının ise esas olduğu ifade edilmiştir.
Bu itibarla; Yönetmeliğin dava konusu edilen 7. maddesinin 2. fıkrasının, Genel Yönetmeliğin anılan 6. maddesinde yer alan kuralları daraltacak veya genişletecek nitelikte hükümler içermemesi ve üst hukuk normuna paralel düzenlemeler getirmesi nedeniyle, iptali istenilen bu maddede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 03/06/2014 günlü, 29019 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kültür ve Turizm Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği’nin, -21/06/2015 günlü, 29393 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle eklenen- 7. maddenin 2. fıkrasının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE;
2. Netice itibarıyla dava kısmen karar verilmesine yer olmadığı, kısmen ret ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin, haklılık oranına göre yarısı olan …-TL'nin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, diğer yarısının davacı üzerinde bırakılmasına; kararın kesinlik kazanmasından sonra artan posta ücretinin davacıya iadesine;
3. Bakılan davanın kesinleşen kısmı için davacı lehine vekalet ücretine hükmedildiğinden, bu aşamada davacı lehine yeniden vekalet ücretine hükmedilmemesine;
4. İşbu karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine;
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 28/12/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.