Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2021/18418 E. , 2022/1426 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/18418
Karar No : 2022/1426
DAVACI : …
DAVALI : … Bankası A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
DAVANIN KONUSU :
İller Bankası A.Ş. İç Kontrol Dairesi Başkanlığında … olarak görev yapan davacı tarafından, İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı kararı ile kabul edilen ve 04/01/2013 günlü, 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği ile İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair kararının iptali ile davalı idarenin … günlü, … sayılı işlemi ile reddedilen, davacının 29/08/2013 günlü başvurusuna konu 8.122,87 TL tutarındaki vekalet ücretinin yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, idarenin geçmişi değil, ancak geleceği düzenlemek ve etkilemek yetkisine sahip olduğu, İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin 109. maddesi ile geriye dönük düzenleme yapıldığı, hukuki dayanaktan yoksun olarak yapılan iş ve işlemlere yaklaşık (7) ay sonra çıkarılan Yönetmelik'le geriye dönük olarak hukuki dayanak oluşturulmasının mümkün olmadığı, gerek bireysel, gerekse düzenleyici idari işlemlerin, tesis edildikleri tarihten daha eski bir tarihe yönelik olarak hüküm ve sonuç doğurmayacağı; söz konusu Yönetmelik ile disiplin suç ve cezalarının düzenlendiği, 6107 sayılı Kanun'da disiplin suç ve cezalarına ilişkin düzenleme olmadığı halde, Yönetmelik ile bu alana ilişkin olarak düzenleme yapılmış olmasının kanunsuz suç ve ceza olmayacağı yolundaki evrensel ilkeye aykırı olduğu, 6107 sayılı Kanun'da çalışanların disiplin hukukuna ilişkin düzenleme bulunmadığından İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin yetki aşımı sebebiyle iptalinin gerektiği; davalı idare personelinin statü ve özlük haklarının kanunla düzenlenmesi gerekirken, konunun Yönetmelik ile Kanun'a aykırı hükümler içerecek şekilde düzenlenmesinin Yönetmelik'in külliyen iptalini gerektirdiği; 16/05/2013 günlü, 6306 sayılı Kanun'un 21. maddesiyle 6107 sayılı Kanun'un 11. maddesinde değişiklik yapılarak, daha önce Bakanlar Kurulunda olan Yönetmelik çıkarma yetkisinin davalı idare Yönetim Kuruluna verildiği, bu hususun yasama yetkisinin devri mahiyetinde olduğu; 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile kamuda hukuk hizmetlerinde görev yapanlara, kurum lehine sonuçlanan davalardan elde edilen avukatlık vekalet ücretinin ödenmesine ilişkin düzenleme yapıldığı, davalı idarenin de kamu kurumu olduğu, bu bağlamda, davalı idare Hukuk Müşavirliği Yönergesi'nin 659 sayılı KHK düzenlemesine uygun olarak tesis edilmesi gerekirken, 659 sayılı KHK'nin 14. maddesinde yer alan "dağıtımın yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla" kısmının dava konusu Yönerge'ye alınmadığı; 22/05/2013 günlü Genel Müdürlük Onayı ile davalı idare Hukuk Müşavirliğinde fiilen görev yapan personele vekalet ücreti ödemesi yapılmasının uygun görüldüğü, davacının, 06/02/2013 tarihinde, Hukuk Müşavirliğinden İç Kontrol Dairesi Başkanlığına atanmış olması nedeniyle davacıya vekalet ücreti ödenmediği, 659 sayılı KHK uyarınca, vekalet ücreti ödemesi yapılmasının uygun görüldüğü tarih dikkate alınmak suretiyle 21/05/2012 – 22/05/2013 tarihleri arasında altı aydan fazla fiilen hizmet yapmış olanların bu dağıtımdan yararlandırılması gerekirken, davacının yararlandırılmadığı belirtilerek, dava konusu düzenleyici işlemler ile söz konusu düzenlemelere istinaden kendisine vekalet ücreti ödenmemesinde hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmüştür.
DAVALI İDARENİN SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından; dava konusu işlemler arasında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunmadığı, bu bağlamda, dava dilekçesinin reddinin gerektiği; İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin 22/06/2012 günlü Yönetim Kurulu Kararıyla yürürlüğe girdiği, davanın 01/11/2013 tarihinde açıldığı, dava açma süresini canlandırabilecek, hak ihlaline sebebiyet veren uygulama işlemi bulunmadığı; Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapan dava konusu 09/05/2013 günlü Yönetim Kurulu Kararından ve vekalet ücreti dağıtımına ilişkin 22/05/2013 günlü Genel Müdürlük Onayından, davacının, en geç 10/06/2013 tarihinde haberdar olduğunun dilekçesinden anlaşıldığı, söz konusu işlemlere de süresinde dava açılmadığı; İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin herhangi bir unsurunda sakatlık bulunmadığı, davacının söz konusu Yönetmelik'in hangi maddesinin hangi kanuna aykırı olduğuna dair yasal bir gerekçe ortaya koyamadığı; davacı tarafından geriye yürümezlik ilkesinden bahsedilmiş olmakla birlikte dava konusu Yönetmelik açısından söz konusu ilkeye aykırı herhangi bir unsur bulunmadığı, geriye dönük herhangi bir hak ihlalinin bulunmadığı; 6107 sayılı Kanun'un 11. maddesindeki açık hüküm doğrultusunda disiplin esaslarının Yönetmelik ile düzenlendiği, davalı idarenin kendine özgü bir personel rejimi ile yönetildiği, Yönetmelik hükümlerinde Anayasa'ya ve 6107 sayılı Kanun'a aykırı herhangi bir unsur bulunmadığı; davacının Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nin iptali talebinin temel dayanağının, söz konusu Yönerge'nin 659 sayılı KHK'ye aykırı olduğu hususu olmakla birlikte, davalı idarenin 659 sayılı KHK kapsamında bulunmadığı, Yönerge'de yalnızca dağıtımı yapılacak vekalet ücretinin üst limitin belirlenmesi açısından 659 sayılı KHK'ye atıf yapıldığı; Genel Müdürlük Onayının da dayanak Yönerge'nin 16. maddesi hükmü çerçevesinde alındığı, bu bağlamda, dava dilekçesinde yer alan iddiaların hukuki dayanaktan yoksun olduğu belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : 05/03/2021 günlü, 31414 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin 110. maddesiyle tamamen yürürlükten kaldırılan dava konusu Yönetmelik'in iptali talebi yönünden karar verilmesine yer olmadığına; 659 sayılı KHK kapsamında bulunmayan davalı idarenin düzenleyici işlem yapma yetkisi kapsamında tesis edilen ve dayanağı olan üst hukuk normlarına aykırı olmayan dava konusu Yönetim Kurulu kararı ile davalı idarenin … günlü, … sayılı işlemi ile reddedilen, davacının 29/08/2013 günlü başvurusuna konu 8.122,87 TL tutarındaki vekalet ücretinin yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi talebi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : İller Bankası A.Ş. İç Kontrol Dairesi Başkanlığında avukat olarak görev yapmakta olan davacı tarafından, İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı kararı ile kabul edilen ve 04/01/2013 günlü, 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği ile İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair kararının iptali ve mahrum kalınan 8.122,87 TL tutarındaki vekalet ücretinin ödenmesine karar verilmesi istenilmektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesinin beşinci fıkrası uyarınca, temyiz üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen kararlara uyulması zorunlu olduğundan, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma gerekçesi gözetilerek dosyanın incelenmesine geçildi.
İller Bankası A.Ş. İç Kontrol Dairesi Başkanlığında avukat olarak görev yapmakta olan davacının; vekalet ücreti dağıtımına ilişkin 22/05/2013 günlü Genel Müdürlük Onayı uyarınca davalı idare Hukuk Müşavirliğinde fiilen görev yapan avukatlara vekalet ücreti ödemesi yapılmasına müteakip, 659 sayılı KHK'nin (a) fıkrası uyarınca, dağıtım onay tarihi olan 22/05/2013 tarihinden geriye doğru (1) yıllık süreçte Hukuk Müşavirliğinde görev yapanlara vekalet ücreti ödemesi yapılması gerektiğini, kendisinin de bu dönemde (8) ay (15) gün fiilen görev yaptığını belirterek yaptığı 29/08/2013 günlü başvurunun, davalı idarenin … günlü, … sayılı işlemi ile, davalı idarenin 659 sayılı KHK'ye tabi olmamakla birlikte, gerek 659 sayılı KHK hükümlerinde ve gerekse Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde vekalet ücretinin Hukuk Müşavirliğinde fiilen görev yapan personele dağıtımının yapılacağı hükme bağlandığından, davacının başvurusu çerçevesinde tesis edilecek farklı bir işlem bulunmadığı belirtilerek reddedilmesi üzerine, bu işlemlere dayanak olan İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı kararı ile kabul edilen ve 04/01/2013 günlü, 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği ile İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair kararının iptali ve mahrum kalınan 8.122,87 TL tutarındaki vekalet ücretinin ödenmesine karar verilmesi istemiyle görülmekte olan davayı açtığı anlaşılmaktadır.
6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 11. maddesinde, “(1) Banka hizmetlerinin gerektirdiği görevler, 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eli ile yürütülür.
(2) Banka personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayıları Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Yönetim Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan yönetmelik ile düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
04/01/2013 günlü, 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İller Bankası Anonim Şirketi İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin "Dayanak" başlıklı 2. maddesi; "Bu Yönetmelik 26/1/2011 tarihli ve 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanunun 11 inci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." hükmünü; "Yürürlük" başlıklı 109. maddesi; "Bu Yönetmelik 22/6/2012 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer." hükmünü içermektedir.
İller Bankası A.Ş. Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nin 2. maddesinde, bu Yönerge'nin, 6107 sayılı Kanun, İller Bankası A.Ş. Ana Sözleşmesi ve İnsan Kaynakları Yönetmeliği'ne dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.
Dava konusu İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin incelenmesinden:
Anayasa Mahkemesinin birçok kararında yapmış olduğu hukuk devleti tanımına göre; hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlet olarak tanımlanmaktadır.
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin ön koşulları arasında hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri bulunmaktadır.
Hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Belirlilik ilkesi ise, yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliklere ilişkin gereklilikleri karşılaması koşuluyla yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesi ile, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olması amaçlanmaktadır.
Düzenleyici işlemler, kural olarak, yürürlük tarihinden sonraki olay, işlem ve eylemlere uygulanmak üzere çıkarılırlar. Düzenleyici işlemlerin geçmişe etkili olamaması, hukukî güvenlik ve belirlilik ilkesinin bir gereğidir.
Bu durumda İller Bankası A.Ş.'de görev yapan kamu personeliyle ilgili genel hükümleri düzenleyen Yönetmeliğin Resmi Gazete'de yayımlanmakla yürürlüğe girip uygulanabilir hale geleceği açık olmakla, Yönetim Kurulunun karar aldığı tarihten itibaren yürürlüğe girmiş sayılacağı yolundaki düzenleme geriye yürümezlik ilkesine aykırılık oluşturduğundan anılan Yönetmeliğin 109. maddesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Dava konusu İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair kararının incelenmesinden:
659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesinde, "yasal düzenlemenin amaç ve kapsamı"; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri (Türkiye Büyük Millet Meclisi, Cumhurbaşkanlığı, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Sayıştay dâhil) ve özel bütçeli idarelerin hukuk hizmetlerinin etkili, verimli ve usul ekonomisine uygun şekilde yerine getirilmesine ve bu hizmetlerin yürütülmesinde uygulama birliğinin sağlanmasına yönelik usul ve esasların belirlenmesi olarak öngörülmüş olup, 2. maddesinde ise; bu Kanun Hükmünde Kararname'nin uygulanmasında; İdare: 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na ekli (I) ve (II) sayılı cetvellerde belirtilen kamu idarelerini ifade edeceği kuralına yer verilmiştir.
5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 12. maddesinde; "Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz. Merkezî yönetim bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur. Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir...." hükmünü taşımakta olup Kanun'a ekli (II) sayılı cetvelde ise İller Bankası A.Ş. yer almamaktadır.
Buna göre, davalı idare 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname kapsamında yer almadığından, Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nin 659 sayılı KHK hükümlerine aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır.
Davacının mahrum kalınan 8.122,87 TL tutarındaki vekalet ücretinin ödenmesine karar verilmesi isteminin incelenmesinden:
İller Bankası A.Ş. Hukuk Müşavirliği Yönergesi'nin "Vekalet Ücretlerinin Dağıtılması" bsşlıklı 16. maddesinde; "Dava ve icra takipleri sonunda Banka hesaplarına alınması müteakip 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname ile belirlenen limit çerçevesinde Hukuk Müşavirliği'nde görevli 1. Hukuk Müşaviri, Hukuk Müşaviri ve avukatlara eşit olarak dağıtılır." kuralına yer verilmiştir.
İller Bankası A.Ş. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na ekli (II) sayılı cetvelde yer almadığından 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname kapsamında bulunmamakla birlikte davacını mahrum kaldığını ileri sürdüğü 8.122,87 TL vekalet ücretinin tazmini istemine ilişkin uyuşmazlığın çözümünde anılan Yönerge'nin 16. maddesi uyarınca 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 14. maddesinin uygulanması gerekmektedir.
659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname'nin "Davalardaki temsilin niteliği ve vekalet ücretine hükmedilmesi ve dağıtımı" başlıklı 14. maddesinde, "Tahkim usulüne tabi olanlar dahil adli ve idari davalar ile icra dairelerinde idarelerin vekili sıfatıyla hukuk birimi amirleri, muhakemat müdürleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar tarafından yapılan takip ve duruşmalar için, bu davaların idareler lehine neticelenmesi halinde, bunlar tarafından temsil ve takip edilen dava ve işlerde ilgili mevzuata göre hükmedilmesi gereken tutar üzerinden idareler lehine vekalet ücreti takdir edilir.
(2) İdareler lehine karara bağlanan ve tahsil olunan vekalet ücretleri, hukuk biriminin bağlı olduğu idarenin merkez teşkilatında bir emanet hesabında toplanarak idare hukuk biriminde fiilen görev yapan personele aşağıdaki usul ve sınırlar dahilinde ödenir.
a) Vekalet ücretinin; dava ve icra dosyasını takip eden hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü veya avukata %55’i, dağıtımın yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla, hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara %40’ı (…)(1) eşit olarak ödenir.
b) Ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarı; hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü, avukatlar için (10.000) gösterge (…)(1) rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez..." kuralına yer verilmiş, 659 sayılı KHK'ya dayanılarak hazırlanan Vekalet Ücretlerinin Dağıtımına Dair Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in "Ödenecek vekalet ücretinin limiti ve dağıtım şekli" başlıklı 5. maddesinde de aynı kural yer almıştır.
Bu durumda, davacının, vekalet ücreti ödemesinden yararlandırılmasına ilişkin isteminin 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 14. maddesinin 2-a maddesi uyarınca değerlendirilip sonuçlandırılması gerekirken "fiilen görev yapmadığı" gerekçesiyle reddedilmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Anılan maddeye göre yapılacak inceleme sonucunda yoksun kalınan tutarın tespiti halinde zararının giderileceği Anayasa'nın 125. maddesi hükmü uyarınca zorunludur.
Açıklanan nedenlerle, İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin 109. Maddesinin ve davacı isteminin reddine ilişkin işlemin iptaline, dava konusu diğer kısımlar yönünden davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Danıştay İkinci Dairesinin 18/12/2019 günlü, E:2018/4415, K:2019/7317 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 16/06/2021 günlü, E:2020/2948, K:2021/1238 sayılı kararıyla bozulması üzerine, 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine göre Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması halinde ısrar hakkı tanınmadığından, anılan bozma kararına uyularak, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
İller Bankası A.Ş. İç Kontrol Dairesi Başkanlığında … olarak görev yapan davacının; vekalet ücreti dağıtımına ilişkin 22/05/2013 günlü Genel Müdürlük Onayı uyarınca davalı idare Hukuk Müşavirliğinde fiilen görev yapan avukatlara vekalet ücreti ödemesi yapılmasına müteakip, 659 sayılı KHK'nin 14. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendi uyarınca, dağıtım onay tarihi olan 22/05/2013 tarihinden geriye doğru (1) yıllık süreçte Hukuk Müşavirliğinde görev yapanlara vekalet ücreti ödemesi yapılması gerektiğini, kendisinin de bu dönemde (8) ay (15) gün fiilen görev yaptığını belirterek yaptığı 29/08/2013 günlü başvurunun, davalı idarenin .. günlü, … sayılı işlemi ile davalı idarenin 659 sayılı KHK'ye tabi olmamakla birlikte, gerek 659 sayılı KHK hükümlerinde gerekse Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde vekalet ücretinin Hukuk Müşavirliğinde fiilen görev yapan personele dağıtımının yapılacağı hükme bağlandığından, davacının başvurusu çerçevesinde tesis edilecek farklı bir işlem bulunmadığı belirtilerek reddedilmesi üzerine, bu işlemlere dayanak olan İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı kararı ile kabul edilen ve 04/01/2013 günlü, 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği ile İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair kararının iptali ve mahrum kalınan 8.122,87 TL tutarındaki vekalet ücretinin ödenmesine karar verilmesi istemiyle görülmekte olan davayı açtığı anlaşılmaktadır.
Danıştay Beşinci Dairesinin 29/11/2013 günlü, E:2013/9381, K:2013/8832 sayılı kararıyla uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevli olduğu gerekçesiyle davanın görev yönünden reddine hükmedilmiş, söz konusu kararın davacı tarafından temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 24/11/2016 günlü, E:2014/2353, K:2016/3116 sayılı kararıyla anılan karar bozulmuş ve bu karara karşı davalı idare tarafından yapılan karar düzeltme talebi de Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 21/06/2018 günlü, E:2017/1886, K:2018/3436 sayılı kararıyla reddedilmiştir.
Müteakiben Danıştay İkinci Dairesinin 18/12/2019 günlü, E:2018/4415, K:2019/7317 sayılı kararıyla; İller Bankası A.Ş.'de görev yapan kamu personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayıları gibi genel hükümleri düzenleyen ve 04/04/2013 günlü, 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin 109. maddesinde, dava konusu düzenlemenin 22/06/2012 tarihinden geçerli olmak üzere, geçmişe etkili olarak, yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği belirtildiğinden, dava konusu Yönetmelik'in hukuka uygun görülmediği; dayanağı olan Yönetmelik'in hukuka uygun bulunmaması nedeniyle dava konusu Yönerge değişikliğine ilişkin işlemin de hukuki dayanaktan yoksun hale geldiği; hukuka uygun bulunmayan Yönetmelik ve Yönerge ile ilgili olarak davalı idare tarafından yeniden düzenleme yapılacak olması karşısında, söz konusu düzenlemeler uyarınca davacının, davaya konu parasal hak talebinin de yeniden değerlendirilmesi gerektiğinden, anılan hususa yönelik bu aşamada karar verilmesine olanak bulunmadığı gerekçesiyle 04/01/2013 günlü, 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği ile İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun 09/05/2013 günlü, 410 sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair kararının iptaline; davacının mahrum kalınan 8.122,87 TL tutarındaki vekalet ücretinin ödenmesine karar verilmesi istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmiş; söz konusu kararın davalı idare tarafından temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 16/06/2021 günlü, E:2020/2948, K:2021/1238 sayılı kararıyla; düzenleyici işlemlerin yürürlük maddesinin hukuka aykırı bulunmasının düzenlemenin tamamının iptalini gerektirmemesi ve düzenleyici işlemlerin yürürlük tarihi belirtilmeden yürürlüğe konulması halinde dahi, yürürlük tarihinin düzenlemenin ilan ve/veya yayımı tarihinden itibaren geçerli olacağı da dikkate alındığında, salt yürürlük maddesinin hukuka aykırı bulunması nedeniyle Yönetmelik'in tamamının iptaline ve Yönetmelik'in iptali sebebiyle de İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun 09/05/2013 günlü, 410 sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair kararın iptaline hükmedilmesinde hukuki isabet görülmediği gerekçesiyle anılan karar bozulmuştur.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İlgili Mevzuat:
08/02/2011 günlü, 27840 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun'un 11. maddesinde; "(1) Banka hizmetlerinin gerektirdiği görevler, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eli ile yürütülür.
(2) Banka personelinin hizmete alınması, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, görevden alınma şekilleri, görev ve yetkileri, disiplin esasları, yükümlülükleri, unvan ve sayıları Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Yönetim Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan yönetmelik ile düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
04/01/2013 günlü, 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İller Bankası Anonim Şirketi İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin "Dayanak" başlıklı 2. maddesi; "Bu Yönetmelik 26/1/2011 tarihli ve 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanunun 11 inci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." hükmünü içermektedir.
İller Bankası A.Ş. Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nin 2. maddesinde; bu Yönerge'nin, 6107 sayılı Kanun, İller Bankası A.Ş. Ana Sözleşmesi ile İnsan Kaynakları Yönetmeliği'ne dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.
Usul hukukunun temel ilkelerinden olan taleple bağlılık ilkesine ilişkin olarak 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 26. maddesinin 1. fıkrasında; "Hakim, tarafların talep sonuçlarıyla bağlıdır; ondan fazlasına veya başka birşeye karar veremez. Duruma göre, talep sonucundan daha azına karar verebilir." kuralı yer almaktadır.
Dava konusu İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin incelenmesi:
Dava konusu Yönetmelik, 05/03/2021 günlü, 31414 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin 110. maddesiyle tamamen yürürlükten kaldırılmış olup, karar tarihi itibarıyla yürürlükte bulunmayan Yönetmelik hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Dava konusu İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair kararının incelenmesi:
İller Bankası A.Ş. Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nin 16. maddesinin, dava ve icra takipleri sonunda davalı idare lehine hükmedilen vekalet ücretinin tahsil edilerek davalı idare hesaplarına alınmasına müteakip dağıtımının 659 sayılı KHK hükümleri çerçevesinde gerçekleştirileceği yolundaki düzenlemesi dava konusu Yönetim Kurulu kararıyla değiştirilerek vekalet ücretinin, 659 sayılı KHK ile belirlenen limit çerçevesinde, Hukuk Müşavirliğinde görevli I. hukuk müşaviri, hukuk müşaviri ve avukatlara eşit olarak dağıtılacağı yolunda düzenleme yapılmıştır.
659 sayılı KHK'nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; bu düzenlemenin amacının, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri (Türkiye Büyük Millet Meclisi, Cumhurbaşkanlığı, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Sayıştay dâhil) ve özel bütçeli idarelerin hukuk hizmetlerinin etkili, verimli ve usul ekonomisine uygun şekilde yerine getirilmesine ve bu hizmetlerin yürütülmesinde uygulama birliğinin sağlanmasına yönelik usul ve esasların belirlenmesi olduğu,
"Tanımlar" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde ise, idarenin, 10/12/2003 günlü, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na ekli (I) ve (II) sayılı cetvellerde belirtilen kamu idarelerini ifade ettiği belirtilmiştir.
5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 12. maddesi; "Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz. Merkezî yönetim bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur. Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir." hükmünü havi olup, Kanun'a ekli (II) sayılı cetvelde İller Bankası A.Ş.'ye yer verilmemiştir.
Buna göre; davalı idare 659 sayılı KHK kapsamında bulunmadığından, idarenin düzenleyici işlem yapma yetkisi kapsamında tesis edilen ve dayanağı olan üst hukuk normlarına aykırı olmayan dava konusu Yönetim Kurulu kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Davacının mahrum kalınan 8.122,87 TL tutarındaki vekalet ücretinin ödenmesine karar verilmesi isteminin incelenmesi:
İller Bankası A.Ş. Hukuk Müşavirliği Yönergesi'nin "Vekalet Ücretlerinin Dağıtılması" başlıklı 16. maddesinde; "Dava ve icra takipleri sonunda Banka hesaplarına alınması müteakip 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname ile belirlenen limit çerçevesinde Hukuk Müşavirliği'nde görevli 1. Hukuk Müşaviri, Hukuk Müşaviri ve avukatlara eşit olarak dağıtılır." hükmüne,
659 sayılı KHK'nin "Davalardaki temsilin niteliği ve vekalet ücretine hükmedilmesi ve dağıtımı" başlıklı 14. maddesinde; "(1) Tahkim usulüne tabi olanlar dahil adli ve idari davalar ile icra dairelerinde idarelerin vekili sıfatıyla hukuk birimi amirleri, muhakemat müdürleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar tarafından yapılan takip ve duruşmalar için, bu davaların idareler lehine neticelenmesi halinde, bunlar tarafından temsil ve takip edilen dava ve işlerde ilgili mevzuata göre hükmedilmesi gereken tutar üzerinden idareler lehine vekalet ücreti takdir edilir.
(2) İdareler lehine karara bağlanan ve tahsil olunan vekalet ücretleri, hukuk biriminin bağlı olduğu idarenin merkez teşkilatında bir emanet hesabında toplanarak idare hukuk biriminde fiilen görev yapan personele aşağıdaki usul ve sınırlar dahilinde ödenir.
a) Vekalet ücretinin; dava ve icra dosyasını takip eden hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü veya avukata %55’i, dağıtımın yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla, hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara %40’ı (…)(1) eşit olarak ödenir.
b) Ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarı; hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü, avukatlar için (10.000) gösterge (…)(1) rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez..." hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre; yukarıda metnine yer verilen İller Bankası A.Ş. Hukuk Müşavirliği Yönergesi'nin 16. maddesinde dağıtılacak vekalet ücretinin limitine ilişkin olarak yapılan atıf nedeniyle uygulanması gereken 659 sayılı KHK'nin 14. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde, vekalet ücretinin %40'ının dağıtımın yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri ve avukatlara ödeneceğinin düzenlenmiş olmasına karşın; davacının, dağıtım onay tarihi olan 22/05/2013 tarihinden geriye doğru (1) yıllık süreçte Hukuk Müşavirliğinde görev yapanlara vekalet ücreti ödemesi yapılması gerektiğini, kendisinin de bu dönemde (8) ay (15) gün fiilen görev yaptığını belirterek yaptığı 29/08/2013 günlü başvurunun, vekalet ücretinin Hukuk Müşavirliğinde fiilen görev yapan personele dağıtımının yapılacağı hükme bağlandığından, davacının başvurusu çerçevesinde tesis edilecek farklı bir işlem bulunmadığı belirtilerek reddedilmesi yolundaki dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Bu bağlamda; 659 sayılı KHK'nin 14. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendi uyarınca yeniden yapılacak değerlendirme sonucunda, taleple bağlılık ilkesi gereğince, dava konusu edilen 8.122,87 TL'yi aşmaması kaydıyla tespit edilecek vekalet ücreti tutarının, davacının, davalı idareye başvuru tarihi olan 29/08/2013 tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi gerektiği tabiidir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 04/01/2013 günlü, 28518 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İller Bankası A.Ş. İnsan Kaynakları Yönetmeliği'nin iptali istemi yönünden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA oybirliğiyle,
2. İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nde değişiklik yapılmasına dair kararının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE oybirliğiyle,
3. Davacının, davalı idarede vekalet ücreti dağıtımına ilişkin 22/05/2013 günlü Genel Müdürlük Onayı uyarınca Hukuk Müşavirliğinde fiilen görev yapan avukatlara vekalet ücreti ödemesi yapılmasına müteakip yaptığı 29/08/2013 günlü başvurusunun reddine ilişkin .. günlü, … sayılı işlemin İPTALİNE, dava konusu işlem nedeniyle davacının mahrum kaldığı, 8.122,87 TL'yi aşmaması kaydıyla tespit edilecek vekalet ücreti tutarının, davalı idareye başvuru tarihi olan 06/08/2013 tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ÖDENMESİNE oyçokluğuyla,
4. Dava kısmen karar verilmesine yer olmadığı, kısmen ret, kısmen iptal-kabul ile sonuçlandığından, aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderinin, davadaki haklılık oranına göre yarısı olan … TL'lik kısmının davacı üzerinde bırakılmasına, geriye kalan … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Davalı idare tarafından; kararın düzeltilmesi aşamasında yapılan … TL yargılama giderinin davalı idare üzerinde bırakılmasına, temyiz aşamasında yapılan … TL yargılama giderinin ise davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, artan posta ücretinin aidiyetine göre taraflara iadesine,
6. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 22/03/2022 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
İller Bankası A.Ş. Hukuk Müşavirliği Çalışma Yönergesi'nin 16. maddesinin; dava ve icra takipleri sonunda davalı idare lehine hükmedilen vekalet ücretinin tahsil edilerek davalı idare hesaplarına alınmasına müteakip dağıtımının 659 sayılı KHK hükümleri çerçevesinde gerçekleştirileceği yolundaki düzenlemesi dava konusu Yönetim Kurulu kararıyla değiştirilerek; vekalet ücretinin, 659 sayılı KHK ile belirlenen limit çerçevesinde, Hukuk Müşavirliğinde görevli I. hukuk müşaviri, hukuk müşaviri ve avukatlara eşit olarak dağıtılacağı yolunda düzenleme yapılmıştır.
Bu düzenlemeyle, davalı idare lehine hükmedilen vekalet ücretlerinin dağıtımında 659 sayılı KHK hükümlerinin uygulanmasından vazgeçilerek, sadece Hukuk Müşavirliğinde görevli I. hukuk müşaviri, hukuk müşaviri ve avukatlara ödenecek olan vekalet ücretinin üst limiti ile ilgili olarak anılan düzenlemeye atıf yapılmış, dağıtımı yapılacak vekalet ücretinin dönemine ilişkin herhangi bir atıfta bulunulmamıştır.
Bu duruma göre; 659 sayılı KHK kapsamında bulunmayan davalı idarenin düzenleyici işlem yapma yetkisi kapsamında tesis ettiği ve dayanağı olan üst hukuk normlarına aykırı olmadığı karara bağlanan dava konusu İller Bankası A.Ş. Yönetim Kurulunun … günlü, … sayılı kararı uyarınca davacının 06/08/2013 günlü başvurusunun reddine ilişkin işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın bu kısım yönünden de davanın reddi gerektiği oyuyla Daire kararına katılmıyorum.