Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2021/1875 E. , 2022/3242 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/1875
Karar No : 2022/3242
DAVACI : ... Sanayi Derneği (...)
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı - ANKARA
VEKİLİ : ..., Hukuk Müşaviri (E-Tebligat)
DAVANIN KONUSU : 21/12/2019 tarih ve 30985 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinin 9. maddesine, 23/12/2020 tarih ve 31343 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesi ile eklenen 3. fıkranın iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : İptali istenilen düzenlemenin madeni yağ üretiminde kullanılacak girdilere müdahale ederek ülkemizde faaliyet gösteren madeni yağ üreticilerinin madeni yağ üretiminde belli oranda atık yağdan üretilmiş baz yağ kullanmaları zorunluluğunu getiren bu surette üretilecek madeni yağ konusunda teknik kriter belirleyen, madeni yağın içerik ve formülüne müdahale eden genel düzenleyici işlem niteliğinde olduğu, Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinin 3.maddesinde Yönetmeliğin dayanağı olarak gösterilen 2872 sayılı Çevre Kanununun ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin ilgili hükümlerinin davalı idareye yurt içinde üretilen madeni yağın evsafını belirleme hususunda yetki vermediği, söz konusu hususta düzenleme yapma yetkisinin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna ait olduğu, 17/02/2016 tarihli, 26083 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte yönetmeliklerin hazırlanmasında görüş alınması bakımından uyulması gerekli kuralların belirlenmiş olduğu, bu kapsamda, söz konusu düzenleme ile ilgili kurum ve kuruluşlardan makul süreler verilerek görüş alınması, uzmanların ve akademik çevrelerin görüşlerine başvurulması ve benzeri çalışmalar yapılarak yönetmelik değişikliğinin hayata geçirilmesi gerekirken bunun yapılmadığı, Petrol Sanayi Derneğine ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna görüş sunması için 21/12/2020 tarihli yazıyla 4 gün süre verildiği ancak görüş yazısı beklenmeden 23/12/2020 tarihinde dava konusu Yönetmelik değişikliğinin Resmi Gazetede yayımlandığı, iptali istenilen Yönetmelik hükmünün bu sebeple şekil yönünden hukuka aykırı olduğu, madeni yağ sektörünün, orijinal araç üreticileri ile ekipman üreticilerinin onaylı reçetelerine göre üretim yapmakta olduğu, araç üreticileri ile ekipman üreticilerinin formulasyon üzerinde onay harici değişikliğe izin vermediği, onaylı yağların dünya çapında aynı formüllerle üretildiği, ülkemize özgü formül değişikliklerinin madeni yağ ürünlerinin ihracatını olumsuz yönde etkileyeceği, atık yağdan üretilmiş baz yağ kullanımının baz yağ üreticisinin yapacağı bir takım çalışmalara ve uluslararası kuruluşlardan alacağı onaylara bağlı olduğu, rafineriye giren atık yağın kaynağının değişkenlik göstereceği dikkate alındığında atık yağın kaynağı değiştikçe elde edilen baz yağın özelliklerinin de değişeceği, bu durumda atık yağdan üretilmiş baz yağın, bünyesine gireceği ürünün özelliklerini her defasında başka bir biçimde değiştirebileceği, bir parti ürünün diğer parti üründen farklı olabileceği, aynı kalitede standart üretimin sürdürülmesinin mümkün olmayacağı, öncelikle hangi belirlemelere tabi olacağı düzenlenmeden baz yağın kullanımının zorunlu tutulmasının hukuka aykırı olduğu, atık yağdan üretilmiş baz yağın yurt içi işletmelerden kesintisiz olarak sağlanıp sağlanamayacağının belirsiz olduğu, madeni yağ üreticilerinin dava konusu düzenlemeye uygun üretim yapabilmek için birbirinden farklı üretim ve işletme koşulları gereğince hazırlık sürecine gereksinimlerinin olduğu, Petrol ve Petrol Üreticileri Sanayi Meclisi tarafından dava konusu düzenlemeye ilişkin olarak yapılan çalışma neticesinde hazırlanan ve 17/02/2021 tarihinde davalı idareye sunulan görüş ve önerilerin kendilerinin düzenlemeye dair görüşleriyle aynı doğrultuda olduğu, söz konusu çalışmada Avrupa Birliği ülkelerinde atık yağdan rafine edilerek üretilmiş baz yağın zorunlu olarak madeni yağ üretiminde kullanılmasına ilişkin bir düzenlemeye rastlanılmadığının belirtildiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise; 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görevlerinin düzenlendiği 97.maddesinin 1.fıkrasının (b) bendinde çevrenin korunması, iyileştirilmesi ile çevre kirliliğinin önlenmesine yönelik prensip ve politikaların belirlenmesi amacıyla gerekli çalışmaları yapmanın ve standart ölçütler geliştirmenin idarelerinin görev ve yetkileri arasında sayıldığı, Çevre Kanununun 11. maddesinin 10.fıkrasında yer alan "Atıkların, doğal kaynak ve hammadde kullanımının azaltılması ve geri kazanımın artırılması amacıyla kullanılması esastır. Atıkların veya atıklardan elde edilen geri dönüştürülmüş malzemelerin kullanımına yönelik düzenlemeler ile zorunlu kullanıma ilişkin esaslar Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirlenir." hükmünün idarelerine geri dönüştürülmüş standart bir malzemenin zorunlu kullanım oranlarını belirleme yetkisi verdiği, döngüsel ekonomi temelinde, 2872 sayılı Çevre Kanunu çerçevesinde sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda doğal kaynakların ve hammaddelerin korunması ve kullanımının azaltılması, geri kazanım miktarının artırılması amacıyla atıktan üretilmiş ürünlerin teşvik edilmesinin büyük önem arz ettiği, dava konusu Yönetmelik değişikliği ile atıktan üretilmiş baz yağın madeni yağ üretiminde belirli oranlarda kullanılmasının düzenlendiği, madeni yağın standardına, niteliğine müdahalenin söz konusu olmadığı, 24/4/2021 tarihli, 31464 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin "Madeni Yağ Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı 24.maddesine eklenen 2.fıkrada, “Yıllık baz yağ üretim kapasitesi 5.000 tonun üzerinde olan madeni yağ lisansı sahipleri hariç olmak üzere; atık madeni yağdan üretilen baz yağın aynı tesiste madeni yağ üretiminde hammadde olarak kullanılması zorunludur.” düzenlemesine yer verildiği, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun bu düzenlemeyle atık yağdan elde edilmiş baz yağın satışının önünü açtığı, bu düzenlemenin dava konusu Yönetmelikle örtüştüğü, atık yağlardan baz yağ üretimine ilişkin olarak belirlenen stratejiler kapsamında TS 13369 baz yağ standardına ve TS 13541 atık yağ rafinasyon ve rejenerasyon tesisleri için işyeri standardına dava konusu Yönetmelikte yer verildiği, atık yağ rafinasyon tesislerinin bu standartları sağlaması zorunluluğunun getirildiği, ayrıca atık yağlardan TS 13369 baz yağ standardına uygun olarak baz yağın üretildiğinin ispatı amacıyla davalı bakanlık ve ilgili kurumların katılımıyla yapılacak “Deneme Üretimi” kavramının getirildiği, Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinin 13. maddesinde; atık yağ rafinasyon tesisi kurmak ve/veya işletmek isteyenlerin Bakanlıktan çevre lisansı almak zorunda olduklarının, çevre lisansı alabilmek için deneme üretimi yapmak zorunda olduklarının, deneme üretimi sonucunda oluşan baz yağdan TSE ve TUBİTAK tarafından numune alınarak TS 13369 standardına uygunluğunun belirlenmesi gerektiğinin düzenlendiği, TSE tarafından TS 13369 baz yağ standardını sağlayan tesislere atık yağ rafinasyon tesisi lisansı verildiği, bu çerçevede hammadde olarak atık yağ kullanılarak TS 13369 standardında üretilen baz yağın petrolden üretilen baz yağ ile aynı standarda tabi olmasından dolayı düzenlemenin madeni yağ üretiminde kalite zafiyetine, rekabet gücünün zayıflamasına, kamu zararına ve benzeri sonuçlara yol açmayacağı, halihazırda TÜPRAŞ tarafından ham petrolden üretilen baz yağların da TS 13369 standardını sağlamak zorunda olduğu, TS 13369 baz yağ standardının dünyada yer alan baz yağ standartları göz önünde bulundurularak hazırlandığı, Avrupa Birliğinde yürürlükte olan karbon piyasası ve emisyon ticaret sisteminin şirketleri atık yağdan elde edilen baz yağı madeni yağ üretiminde kullanmaya zorladığı, Avrupada 2018 yılında madeni yağ üretiminde kullanılan baz yağın %17' sinin atıktan geri kazanılmış baz yağlardan oluştuğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ... 'IN DÜŞÜNCESİ : Dava,21/12/2019 tarih ve 30985 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliği'nin 9. maddesine, 23/12/2020 tarih ve 31343 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesiyle eklenen 3. fıkranın iptali istemiyle açılmıştır.
Anılan Yönetmeliğin "Yağ üreticilerinin yükümlülükleri" başlıklı 9. maddesinin 3. fıkrasına; "Madeni yağ üretiminde; 2022 yılı için %8, 2023 yılı için %12, 2024 yılı için %15 ve sonraki yıllarda Bakanlığın belirleyeceği oranlarda atık yağdan üretilmiş baz yağ kullanılması zorunludur. Bu fıkrada belirlenmiş zorunlu kullanım oranlarına ithal edilen baz yağlar dâhil edilmez." şeklinde eklenen kural ile, madeni yağ üretiminde kullanılan baz yağların bir kısmının yukarıda belirtilen oranlarda, atık yağlarından üretilen baz yağ olması zorunlu hale getirilmiştir.
Dava konusu edilen Yönetmeliğin dayanaklarından olan Çevre Kanunu'nun "İzin alma, arıtma ve bertaraf etme yükümlülüğü" başlıklı 11. maddesine, 30/12/2020 tarih ve 31350 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7261 sayılı Kanun'un 13. maddesi ile "Atıkların, doğal kaynak ve hammadde kullanımının azaltılması ve geri kazanımın artırılması amacıyla kullanılması esastır. Atıkların veya atıklardan elde edilen geri dönüştürülmüş malzemelerin kullanımına yönelik düzenlemeler ile zorunlu kullanıma ilişkin esaslar Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirlenir. Geri kazanım imkânı olmayan atıklar, yönetmeliklerle belirlenen uygun yöntemlerle bertaraf edilir." hükmü eklenmiştir.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Kurulun petrol piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/B maddesinde; "Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu petrol piyasası ile ilgili olarak aşağıda belirtilen görevleri de yerine getirir :
a)Petrol Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak, Piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak.
b)Petrol faaliyetlerine ilişkin plân, politika ve uygulamalarla ilgili Kurum görüş ve önerilerini belirlemek.
c)Petrol piyasa faaliyetleriyle ilgili denetleme, ön araştırma ve soruşturma işlemlerini yürütmek, yetkisi dahilindeki ceza ve yaptırımları uygulamak ve dava açmak da dahil olmak üzere her türlü adlî ve idarî makama başvuru kararlarını almak.
d)Uluslararası organizasyon ve teşkilatların petrol piyasasına ilişkin uygulamalarını izlemek.
e)Petrol piyasasında lisans ve lisanslarla ilgili işlem bedellerini belirlemek.
f)Petrol piyasasında faaliyet gösteren kişilerin denetlenmiş malî tablolarını incelemek veya incelettirmek.
g)Petrol piyasasında faaliyet gösteren kişilerden istenecek olan, hizmet güvenilirliği, hizmet dışı kalmalar ve diğer performans ölçütleriyle ilgili raporların kapsamını belirlemek ve düzenli olarak Kurula vermelerini sağlamak.
h)Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, idarî para cezası vermek ve lisansları iptal etmek." hükmü düzenlenmiştir.
Petrol Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 2. maddesinde; madeni yağ, baz yağına veya kimyasal sentez yöntemi ile işlenen maddelere, bazı katkıların ilâvesi sonucu, hareketli ve temas halinde olan iki yüzey arasındaki sürtünme ve/veya aşınmayı azaltma veya soğutma özelliğine sahip mamul haline getirilen doğal veya yapay maddeler olarak tanımlanmıştır.
Anılan Kanun'un "Faaliyetlerin kısıtlanması" başlıklı 9. maddesinin 4. fıkrasında; "Akaryakıt haricinde kalan petrol ürünleri (solvent, madeni ve baz yağ, asfalt, solvent nafta vb.) ile ilgili ithalat ve ihracat dahil, faaliyetler Kurumun hazırlayacağı düzenlemelere göre yapılır." hükmü yer almaktadır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Lisans Gerektiren Faaliyetler ve Muafiyetler" başlıklı 6. maddesinde; "Lisanslar aşağıdaki başlıklar altında verilir:
a) Rafinerici Lisansı,
b) İşleme Lisansı,
c) Madeni Yağ Lisansı,
Atık madeni yağdan baz yağ üretim faaliyeti, alt başlıklarına işletmek kaydıyla madeni yağ lisansı veya dağıtıcı lisansı sahiplerince yapılabilir. Atık madeni yağdan baz yağ üretimi madeni yağ üretim faaliyetinin içinde yer alır. Atık madeni yağlardan üretilenler hariç olmak üzere baz yağ üretilmesi sadece rafinerici lisansı kapsamında yapılabilir." kuralına, "Madeni Yağ Lisansı Kapsamında Yürütülebilecek Faaliyetler" başlıklı 23. maddesinde; "Madeni yağ lisansı sahipleri veya madeni yağ alt başlığı bulunan dağıtıcı lisans sahipleri piyasada, lisansı kapsamındaki madeni yağ üretimi tesislerinde madeni yağ üretimi ile lisanslarına alt başlık olarak işletmek kaydıyla atık madeni yağdan baz yağ üretimi faaliyetinde bulunabilir." kuralına, "Madeni Yağ Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı 24. maddesinde de; "Madeni yağ lisansı sahipleri;
a) Madeni yağ üretim ve ithalatında standartlara ve teknik düzenlemelere uymak,
b) Kapasite raporunda yer almayan ürünleri üretmemek,
c) Kapasite raporunda yer almayan ürünleri üretimde kullanmamak,
ç) Atık madeni yağdan baz yağ üretimi yapılan tesislerde, TS 13541 İş Yerleri - Atık Yağ Rafinasyon ve Rejenerasyon Tesisleri İçin Kurallar standardına uygun olduğunu gösteren TSE Hizmet Yeterlilik Belgesine sahip olmak ile yükümlüdür.
Yıllık baz yağ üretim kapasitesi 5.000 tonun üzerinde olan madeni yağ lisansı sahipleri hariç olmak üzere; atık madeni yağdan üretilen baz yağın aynı tesiste madeni yağ üretiminde hammadde olarak kullanılması zorunludur." kuralına yer verilmiştir.
Petrol Piyasasında Uygulanacak Teknik Kriterler Hakkında Yönetmelik' in "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının T bendinde; teknik düzenleme, petrolün ve madenî yağın, ilgili idarî hükümler de dahil olmak üzere, standartları, ölçüleri, özellikleri, işleme ve üretim yöntemleri, bunlarla ilgili terminoloji, sembol, ambalajlama, işaretleme, etiketleme ve uygunluk değerlendirmesi işlemleri hususlarından biri veya birkaçını belirten ve uyulması zorunlu olan her türlü düzenleme olarak tanımlanmakta olup, aynı Yönetmeliğin "Standartlar ve Teknik Düzenlemeler" başlıklı 5. maddesinde; "Piyasa faaliyetlerinin gerçekleştirileceği tüm tesislerin tasarımı, yapım ve montajı, test ve kontrolü, işletmeye alınması ve işletilmesi, bakım ve onarımı, tesislerde asgari emniyetin sağlanmasında, öncelik sırasıyla TS veya EN standartlarına veya bu standartlar da yoksa, TSE tarafından kabul gören diğer standartlara uyulması zorunludur. Standartı bulunmayan malzeme ve ekipman için kalite uygunluk belgesine sahip olma şartı aranır.
Piyasaya arz edilecek akaryakıt ile ilgili olarak TS standartları, kabul tarihinden itibaren 6 ay sonra teknik düzenleme haline gelir. Havacılık yakıtlarına ilişkin uluslararası standartlar ve şartnameler dikkate alınır. Ancak, ülke ihtiyaçları doğrultusunda teknik düzenlemelere getirilebilecek istisnalar (teknik özellikler, yürürlük tarihi vb.) Kurul Kararıyla belirlenir.
Yurt içinde satışı yapılacak;
a) Akaryakıtın teknik düzenlemelere uygun olması zorunludur.
b) Ürünlerin öncelik sırasıyla TS veya EN standartlarına veya bu standartlar da yoksa, TSE tarafından kabul gören diğer standartlara uygun olması esastır.
c) Mineral ve sentetik esaslı madeni yağların, teknik düzenlemeleri, standartları veya uluslar arası kabul görmüş diğer dokümanları karşılaması esastır. Mineral ve sentetik esaslı baz yağ ithalatı Gümrük Müsteşarlığınca belirlenen miktar ve belirli teknik ölçümleri yapabilecek donanıma sahip yetkili gümrük idarelerinden yapılır." kuralı yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamakla görevli Çevre ve Şehircilik Bakanlığının, atıkların zorunlu olarak kullanımına ilişkin düzenleme yapma yetkisini haiz ait olduğu açık olmakla birlikte; madeni yağ üretimi, yönetimi vb. hususlara ilişkin sürecin ise Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından yürütüldüğü ortadadır.
Dosyanın incelenmesinden, madeni yağ üretiminde atık yağdan üretilmiş baz yağ kullanılmasının davalı idarece zorunlu hale getirildiği, davacı tarafından ise madeni yağların içeriği ile ilgili getirilen bu değişimin, ürüne ilişkin onayların kalkmasına, tüm testlerin ve onay süreçlerinin yenilenmesine neden olacağı, mevzuata uyum anlamında atık yağlardan rafine edilecek baz yağın Gümrük Tarife İstatistik Pozisyonu (GTİP) numarasının ne olacağının henüz net olmadığı, GTİP numarası olarak Akaryakıt Haricinde Kalan Petrol Ürünlerinin Yurt İçi ve Yurt Dışı Kaynaklardan Teminine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ'in ilgili hükümlerinde yer alan listedeki GTİP numaraları yer alacaksa, madeni yağ üreten firmaların bu ürünü alabilmesi için EPDK'dan uygunluk yazısı alınması gerektiği, GTİP numarası anılan Tebliğ'de yer alan listede yer almayacak ise madeni yağ üretimi yapan firmaların kapasite raporlarına ilgili ürünün dahil edilmesi gerektiği yönünde iddialar ile bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, davalı idarenin 21/12/2020 tarihli yazısı ile davacı ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan, uyuşmazlığa konu düzenlemenin taslağına ilişkin görüş ve önerilerin 25/12/2020 tarihi mesai bitimine kadar Bakanlığa gönderilmesinin istenildiği, ancak ilgililerce görüş ve önerilerin davalı idareye bildirilmesi için verilen süre beklenilmeden dava konusu edilen düzenlemenin Resmi Gazete'de yayımlandığı, davalı idarece ise EPDK tarafından konuya ilişkin olarak olumlu veya olumsuz olacak şekilde görüş verildiğine dair bir beyana yer verilmediği gibi buna ilişkin herhangi bir belgenin de dosyaya sunulmadığı görülmektedir.
Bu itibarla, atık yağların geçici depolanmasına, toplanmasına, taşınmasına, rafinasyona tabi tutulmasına, enerji geri kazanımının sağlanmasına ve bertaraf edilmesine ilişkin teknik ve idari esasların belirlenerek çevre ve insan sağlığının korunması ile doğal kaynakların verimli kullanımının sağlanmasına ilişkin usul ve esasların düzenlendiği dava konusu edilen Yönetmelikte, davalı idarenin atıkların yönetimi ile alakalı olarak düzenleme yapma yetkisi bulunmakta ise de; madeni yağın içeriğine müdahale niteliğinde olan bu düzenlemeler açısından yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri doğrultusunda EPDK' nın yetkili olduğu sonucuna ulaşıldığından, anılan İdarenin görüşü dahi alınmadan yürürlüğe konulan uyuşmazlığa konu düzenlemede bu yönüyle hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmelik hükmünün iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 16/03/2022 tarihinde, davacı vekilleri Av. ... ve Av. ...'in, davalı vekili Hukuk Müşaviri ...'nın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. 29/10/2021 günlü, 31643 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi uyarınca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiğinden, husumetin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına yöneltilmesine karar verilerek, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
21/12/2019 tarih ve 30985 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinin 9. maddesine, 23/12/2020 tarih ve 31343 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesi ile eklenen 3. fıkranın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanununun 1. maddesinde bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamanın Kanunun amacı olduğu belirtilmiş, 3.maddesinin 1.fıkrasının (h) bendinde "Çevrenin korunması, çevre kirliliğinin önlenmesi ve giderilmesi, sıfır atığın yaygınlaştırılması, döngüsel ekonomi ilkelerinin uygulanması ve iklim değişikliği ile mücadele edilmesi için uyulması zorunlu standartlar ile vergi, harç, katılma payı, yenilenebilir enerji kaynaklarının ve temiz teknolojilerin teşviki, motorsuz veya elektrikli araçların teşviki, atıkların geri kazanımı ile arıtılmış atıksuların yeniden kullanımının teşviki, geri kazanım katılım payı, plastik içerikli poşet veya ambalaj ve tek kullanımlık materyallerin kullanımının azaltılması, depozito uygulaması, emisyon ücreti, kirletme bedeli ve kirliliğin önlenmesine yönelik teminat alınması ve sera gazı emisyonlarının takibine yönelik karbon ticareti gibi piyasaya dayalı mekanizmalar ile ekonomik araçlar ve teşvikler kullanılır. Bu bentteki uygulamalara ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." hükmüne, 11.maddesinin 10.fıkrasında; "Atıkların, doğal kaynak ve hammadde kullanımının azaltılması ve geri kazanımın artırılması amacıyla kullanılması esastır. Atıkların veya atıklardan elde edilen geri dönüştürülmüş malzemelerin kullanımına yönelik düzenlemeler ile zorunlu kullanıma ilişkin esaslar Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirlenir. Geri kazanım imkânı olmayan atıklar, yönetmeliklerle belirlenen uygun yöntemlerle bertaraf edilir." hükmüne yer verilmiştir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin 97.maddesinin 1.fıkrasının (b) bendinde; "Çevrenin korunması, iyileştirilmesi, çölleşme ve erozyonla mücadele ile çevre kirliliğinin önlenmesine yönelik prensip ve politikaların belirlenmesi amacıyla gerekli çalışmaları yapmak, standart ve ölçütler geliştirmek, programlar hazırlamak; bu çerçevede eğitim, araştırma, projelendirme, eylem planları ve kirlilik haritalarını oluşturmak, bunların uygulama esaslarını tespit etmek ve izlemek, iklim değişikliği ile ilgili iş ve işlemleri yürütmek" Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
2872 sayılı Çevre Kanununun 8., 11. ve 12. maddeleri ile 10/07/2018 tarihli, 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 97. ve 103. maddelerine dayanılarak hazırlanan ve 21/12/2019 tarihli, 30985 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinin 1. maddesinde Yönetmeliğin amacının atık yağların geçici depolanmasına, toplanmasına, taşınmasına, rafinasyona tabi tutulmasına, enerji geri kazanımının sağlanmasına ve bertaraf edilmesine ilişkin teknik ve idari esasların belirlenerek çevre ve insan sağlığının korunması ile doğal kaynakların verimli kullanımının sağlanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu düzenlenmiş, 4.maddesinin (b) bendinde "Atık yağ: Orijinal kullanım amacına uygun olmayan ve Ek-1’de atık kodları yer alan madeni yağlar", (c) bendinde "Atık yağ rafinasyon tesisi: TS 13541 - İş Yerleri - Atık Yağ Rafinasyon ve Rejenerasyon Tesisleri İçin Kurallar standardı ve Bakanlıkça belirlenen tesis özelliklerine sahip, atık yağlardan TS 13369 - Yağlama Yağları, Endüstriyel Yağlar ve İlgili Ürünler (Sınıf L) - Baz Yağlar standardına uygun olarak baz yağ üretiminin yapıldığı atık işleme tesisi", (e) bendinde "Baz yağ: TS 13369 standardında tanımlanan ürün", (h) bendinde "Deneme üretimi:Atık yağ rafinasyon tesisinde atık yağlardan TS 13369 standardına uygun olarak baz yağın üretildiğinin ve rafinasyon prosesi yetkinliğinin ispatıamacıyla yapılan çalışma", (k) bendinde "Madeni yağ: Baz yağına veya kimyasal sentez yöntemi ile işlenen maddelere, bazı katkıların ilavesi sonucu, hareketli ve temas halinde olan iki yüzey arasındakisürtünme ve/veya aşınmayıazaltma veya soğutma özelliğine sahip mamul haline getirilen doğal veya yapay maddeler", (ö) bendinde "Rafinasyon:Atık yağların her türlü kirletici parametreden, oksidasyon ürünlerinden, partiküllerden ilave kirlilik üretmeyen teknolojilerle yüksek verimde arındırılarak TS 13369 standardına uygun baz yağ elde edilmesi" olarak tanımlanmıştır.
Anılan Yönetmeliğin 6.maddesinin (a) bendinde; "Atık yağların çevre ile uyumlu bir şekilde yönetilmesine ilişkin program ve politikaları tespit etmek", (ç) bendinde; "Atık yağ rafinasyon tesislerine çevre lisansı vermek" bakanlığın görev ve yetkileri arasında sayılmış, "Yağ üreticilerinin yükümlülükleri" başlıklı 9.maddesinin iptali istenilen 3.fıkrasında; "Madeni yağ üretiminde; 2022 yılı için %8, 2023 yılı için %12, 2024 yılı için %15 ve sonraki yıllarda Bakanlığın belirleyeceği oranlarda atık yağdan üretilmiş baz yağ kullanılması zorunludur. Bu fıkrada belirlenmiş zorunlu kullanım oranlarına ithal edilen baz yağlar dâhil edilmez.
" hükmüne, "Atık yağların rafinasyonu ve bertarafına ilişkin esaslar
" başlıklı 12.maddesinin 1. ve 2.fıkrasında "Atık yağlar, TS 13369 standardına uygun olarak baz yağ üreten, TS 13541 standardına uygun olan ve Bakanlıktan “Atık Yağ Rafinasyonu” konulu çevre lisansı almış tesisler tarafından rafinasyona tabi tutulur. Rafinasyon tesislerinin işletilmesinde asgari olarak deneme üretimindeki koşullar esas alınır." hükmüne, "Atık yağ rafinasyon tesislerine çevre lisansı verilmesi ve deneme üretimi" başlıklı 13.maddesinde "(1) Atık yağ rafinasyon tesisi kurmak ve/veya işletmek isteyen gerçek ve/veya tüzel kişiler Bakanlıktan çevre lisansı almak zorundadır. (2) Çevre lisansı alınması için deneme üretimi yapılması zorunludur. Deneme üretimi planı, Ek-4’te yer alan plan formatı doğrultusunda hazırlanarak rafinasyon tesisi tarafından Bakanlığa sunulur. Deneme üretimi planı Bakanlıkça uygun bulunmadan deneme üretimi başlatılamaz. (3) Deneme üretimi planının Bakanlıkça uygun bulunmasının ardından rafinasyon tesisinde üretilen baz yağın TS 13369 standardına uygun olarak üretildiğinin ispatı amacıyla üretim prosesi tamamlanıncaya kadar deneme üretimi gerçekleştirilir.
(5) Deneme üretiminde Bakanlık, il müdürlüğü, Türk Standardları Enstitüsü (TSE) ve Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Başkanlığı Marmara Araştırma Merkezi Başkanlığı (TÜBİTAK MAM) yetkilileri bulunur. (8) Deneme üretimi sonucunda oluşan baz yağdan Bakanlık, TSE ve TÜBİTAK MAM tarafından numune alınarak TS 13369 standardına uygunluğu belirlenir. (9) Deneme üretimi sonucunda TÜBİTAK MAM tarafından sonuç raporu hazırlanarak Bakanlığa sunulur....yapılan analizlerin sonuçları doğrultusunda tesisin atık yağdan baz yağ üretimine ilişkin teknik yeterliliği değerlendirilir. Bakanlıkça sonuç raporunun uygun bulunması halinde rafinasyon tesisi Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliğine göre geçici faaliyet belgesi almak üzere Bakanlığa başvurur. (10) Çevre lisansı alınması işlemlerinde Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği hükümleri uygulanır. Deneme üretimi hariç olmak üzere atık yağların rafinasyonuna EPDK’dan atık yağdan baz yağ üretimine ilişkin alt başlık kapsamında madeni yağ lisansı alınmadan başlanamaz." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Usul Yönünden:
Davalı idarenin dava açma süresine yönelik iddiaları yerinde görülmemiştir.
Esas Yönünden:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmüne yer verilmiştir.
İdarelerin, yönetmeliklerle yapacakları düzenlemelerin üst kurallara aykırı olmaması, düzenlemenin yasalarla idarelere tanınan yetkiler çerçevesinde ve yasayla belirlenen sınırlara bağlı olarak, tamamlayıcı, açıklayıcı ve üst normların uygulanmasına yönelik olması gerekmektedir.
Bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamak amacıyla yürürlüğe konulan 2872 sayılı Çevre Kanunununda döngüsel ekonomi ve sıfır atık yaklaşımı doğrultusunda atık oluşumunun önlenmesi/azaltılması, yeniden kullanıma öncelik verilmesi suretiyle çevre ve insan sağlığının ve tüm kaynakların korunmasının ilke olarak kabul edildiği, atıkların geri kazanılmasını düzenleyen ve teşvik eden hükümlere yer verildiği görülmektedir.
Bu kapsamda, 2872 sayılı Çevre Kanununun 11.maddesinin 10.fıkrasında; atıkların, doğal kaynak ve hammadde kullanımının azaltılması ve geri kazanımın artırılması amacıyla kullanılmasının esas olduğu, atıkların veya atıklardan elde edilen geri dönüştürülmüş malzemelerin kullanımına yönelik düzenlemeler ile zorunlu kullanıma ilişkin esasların Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirleneceği kuralına yer verilmiştir.
Atık yağların geçici depolanmasına, toplanmasına, taşınmasına, rafinasyona tabi tutulmasına, enerji geri kazanımının sağlanmasına ve bertaraf edilmesine ilişkin teknik ve idari esasların belirlenerek çevre ve insan sağlığının korunması ile doğal kaynakların verimli kullanımının sağlanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla 21/12/2019 tarih ve 30985 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinin "Yağ üreticilerinin yükümlülükleri" başlıklı 9. maddesine 23/12/2020 tarihli ve 31343 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Atık Yağların Yönetimi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesi ile eklenen dava konusu 3. fıkra ile madeni yağ üreticileri, madeni yağ üretiminde belirli oranlarda yurtiçinde atık yağdan üretilmiş baz yağ kullanmakla yükümlü tutulmuşlardır.
Bu itibarla, 2872 sayılı Çevre Kanununun yukarıda bahsedilen ilkelerine uygun olarak ve Kanun hükmünün uygulanması amacıyla yapılan dava konusu düzenlemede üst hukuk normuna ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Diğer taraftan, dava konusu Yönetmeliğin "Atık yağ rafinasyon tesislerine çevre lisansı verilmesi ve deneme üretimi" başlıklı 13.maddesinde yer verilen düzenlemelerle, atık yağ rafinasyon tesisi kurmak ve/veya işletmek isteyen gerçek ve/veya tüzel kişilerin, hazırlayacakları deneme üretimi planının Bakanlıkça uygun bulunmasının ardından rafinasyon tesisinde üretilen baz yağın TS 13369 standardına uygun olarak üretildiğinin ispatı amacıyla ve Bakanlık, il müdürlüğü, Türk Standardları Enstitüsü (TSE) ve Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Başkanlığı Marmara Araştırma Merkezi Başkanlığı (TÜBİTAK MAM) yetkililerinin katılımıyla yapılacak deneme üretimi sonucunda TÜBİTAK MAM tarafından hazırlanacak sonuç raporunun Bakanlıkça uygun bulunması halinde Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliğine göre geçici faaliyet belgesi almak üzere Bakanlığa başvuru yapabilecekleri, EPDK’dan atık yağdan baz yağ üretimine ilişkin alt başlık kapsamında madeni yağ lisansı alınmadan atık yağların rafinasyonuna başlayamayacakları kurala bağlanmış olup, böylece rafinasyon tesisinde üretilen baz yağın TS 13369 standardına uygun olarak üretilmesi zorunluluğu getirilmiştir.
Davacı tarafından, rafinasyon tesisine giren atık yağın kaynağının değişkenlik göstereceği dikkate alındığında, atık yağın kaynağı değiştikçe elde edilen baz yağın özelliklerinin de değişeceği, bu durumda atık yağdan üretilmiş baz yağın, bünyesine gireceği ürünün özelliklerini her defasında başka bir biçimde değiştirebileceği, bir parti ürünün diğer parti üründen farklı olabileceği, aynı kalitede standart üretimin sürdürülmesinin mümkün olmayacağı ileri sürülmekte ise de dava konusu Yönetmeliğin yukarıda yer verilen düzenlemeleri dikkate alındığında, atık yağın kaynağı dikkate alınmaksızın rafinasyon tesisinde üretilen baz yağın TS 13369 standardına uygun olarak üretilmesi gerektiği anlaşıldığından, davacının bu iddiası da yerinde görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Aşağıda ayrıntısı gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 17/03/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.