Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2021/18908 E. , 2022/115 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/18908
Karar No : 2022/115
DAVACI : …
DAVALI : … Anonim Şirketi / …
DAVANIN KONUSU : Davacı tarafından, Manisa ili, … Müdürlüğü emrinde şef olarak görev yapmakta iken;
1- Hakkında soruşturma onayı verilmesine ilişkin … günlü, … sayılı işlemin;
2- Soruşturma onayını veren …'in, Genel Müdür olarak atanmasına ilişkin işlemin;
3- Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi Esas Sözleşmesi'nin 20/1. maddesindeki "Genel Müdür, Genel Kurulca atanır." ibaresinin;
4- 19/11/2019 günlü, 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 20/1. maddesinin (a) bendinin iptali istenilmektedir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu edilen PTT A.Ş. Esas Sözleşmesi'ne ilişkin kısmın adli yargı, diğer kısımların ise idari yargının görev alanına girmesi nedeniyle, iki ayrı yargı düzeninin görev alanına giren işlemlere yönelik tek dilekçeyle açılan bu davanın, 2577 sayılı Kanun'un 15/1-d maddesi uyarınca, aynı Kanun'un 5. maddesine uygun şekilde yeniden düzenlenecek ayrı ayrı dilekçelerle dava açılmakta serbest olmak üzere dava dilekçesinin reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14/6. maddesi uyarınca, Tetkik Hakimi'nin açıklamaları dinlenildikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği düşünüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dosyanın incelenmesinden; Manisa ili, … Müdürlüğü emrinde şef olarak görev yapan davacının, Posta ve Telgraf Teşkilatı A.Ş. Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının … günlü, … sayılı ifade istem yazılarıyla, hakkında yürütülmekte olan bir soruşturmanın olduğunu öğrendiği, soruşturma onay yazısının bir suretini istemesine ve uzunca bir süre beklemesine rağmen, tarafına herhangi bir bilgi ve/veya belgenin verilmediği, araştırmaları neticesinde soruşturma onayının PTT Genel Müdürü … tarafından … günlü, … sayılı işlemle verildiğini öğrendiği, işlemi tesis eden Genel Müdür ...'in, 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi uyarınca Cumhurbaşkanı Kararı ile atanması gerekirken PTT Genel Kurulunca usule aykırı olarak atandığı ve yetkilendirildiği, dolayısıyla hakkında soruşturma onayı verilmesine ilişkin işlem ile Genel Müdürün atanma usulünü düzenleyen PTT A.Ş. Esas Sözleşmesi hükmündeki ibarenin ve PTT Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmelik hükmünün hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde; "Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmü, 11. maddesinde; "İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." düzenlemesi yer almaktadır.
Aynı Kanun'un "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3. fıkrasında, dilekçelerin, Danıştay'da daire başkanının görevlendireceği bir tetkik hakimi, idare ve vergi mahkemelerinde ise mahkeme başkanı veya görevlendireceği bir üye tarafından: a) Görev ve yetki, b) İdari merci tecavüzü, c) Ehliyet, d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, e) Süre aşımı, f) Husumet, g) 3 ve 5 inci maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla inceleneceği; 15. maddesinin 1/b bendinde de, 14. maddenin 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde Kanununa aykırılık görülür ise davanın reddine karar verileceği düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
I. Davacı hakkında soruşturma onayı verilmesine ilişkin 19/08/2021 günlü, 19138 sayılı işlemin iptali istemi yönünden:
Bir idari işlemin iptal davasına konu edilebilmesi için kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olması gerekmektedir. Kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem; hukuk düzeninde sonuç doğuran, başka bir makamın onayına ihtiyaç göstermeyen ve ilgilinin hukukunda değişiklikler meydana getiren işlemdir.
Hazırlık işlemleri ise; idarelerin, kesin ve icrai işlemleri tesis etmeden önce yaptıkları ön çalışmalar olup, bireyler üzerinde herhangi bir hukuksal etki yaratmayan, hazırlayıcı işlem niteliğini taşıyan ve tek başına dava konusu edilemeyecek işlemlerdir.
Uyuşmazlık konusu soruşturma onayı verilmesine dair işlem; idarece tesis edilecek nihai işlem/işlemler için bir ön çalışma niteliği taşıyan hazırlık işlemi olup, tek başına dava konusu edilemeyeceği gibi, bu işlemin hukuka aykırı olduğu iddiası da hazırlık işlemi sonucunda tesis edilecek esas işleme karşı açılacak davada ileri sürülebilecektir.
Bu bakımdan, kesin ve yürütülebilir nitelikte olmayan soruşturma onayı verilmesine dair işlemin iptali istemiyle açılan davanın esasının incelenmesi mümkün bulunmamaktadır.
II. Davacı hakkında soruşturma onayını veren ...'in, Genel Müdür olarak atanmasına ilişkin işlemin; Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi Esas Sözleşmesi'nin 20/1. maddesindeki "Genel Müdür, Genel Kurulca atanır." ibaresinin; 19/11/2019 günlü, 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 20/1. maddesinin (a) bendinin iptali istemi yönünden:
Yukarıda yer verilen 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesine göre; ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen veya aynı Kanun'un 11. maddesi işletilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında bir uygulama işleminin (bireysel işlem) tesis edilmiş olması, söz konusu bireysel işlemin ise birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.
2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinde sözü edilen "uygulama işlemi" kavramının, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle; hukuksal durumlarında değişiklik doğuran bireysel nitelikteki işlemleri ifade etmesi karşısında, icrai olmayan işlemlere dayanılarak düzenleyici işlemlerin iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü, kamu düzeninden sayılan dava açma süresinin göz ardı edilmesi sonucunu doğuracaktır.
Dairemizin 2021/17954 esas sayısına kayıtlı dosya ile bakılmakta olan dava dosyasının incelenmesinden; ...'in 07/01/2020 günlü PTT Genel Kurul kararıyla Genel Müdür olarak atandığı, iş bu atama kararının da 09/01/2020 tarihinde Türkiye Ticaret Sicil Gazetesi'nde yayımlanarak tescil ve ilan olunduğu; Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi Esas Sözleşmesi'nin 05/09/2013 günlü Türkiye Ticaret Sicil Gazetesi'nde tescil ve ilan edildiği; Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin ise 19/11/2019 günlü, 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği görülmektedir.
Bu durumda; icrai niteliği bulunmayan soruşturma onayı verilmesine ilişkin işlemin, dava konusu edilen diğer istemlere yönelik dava açma süresini yeniden başlatmayacağından; ...'in, Genel Müdür olarak atanmasına yönelik kararın 09/01/2020 tarihinde tescil ve ilan edilmesi karşısında, bu işlemle birlikte dayanak Esas Sözleşme ve Yönetmeliğe karşı davacının altmış günlük yasal dava açma süresi geçirildikten sonra 01/12/2021 tarihinde açtığı davanın bu kısmının ise süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesine olanak bulunmamaktadır.
Kaldı ki, davacı tarafından, "… PTT Başmüdürlüğü emrine aynı unvanla atanmasına ilişkin … günlü, … sayılı işlem ile anılan işlemi tesis eden ...'in önce Genel Müdür Yardımcısı, daha sonra Genel Müdür olarak atanmasına ilişkin işlem ile Cumali Yüksek'in Genel Müdür Yardımcısı olarak atanmasına dair işlemin iptali, bu kişilerin edindikleri parasal ve özlük hakların iadesine karar verilmesi, ayrıca, Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi Esas Sözleşmesi'nin 20. maddesinin 1. fıkrası ile 21. maddesinin 1. fıkrasının ve 19/11/2019 günlü, 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 20. maddesi ile 64. maddesinin 1. fıkrasının iptali" istemleriyle Dairemizin 2021/17954 esas sayısına kayden 08/09/2021 tarihinde açılan davada, ...'in Genel Müdür olarak atanmasından, en geç bu tarihte haberdar olunduğunun kabulü halinde dahi bakılmakta olan davanın bu kısmının süresinde açılmadığı açıktır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 14/3-d ve 15/1-b maddeleri uyarınca; davacı hakkında soruşturma onayı verilmesine ilişkin … günlü, … sayılı işlemin iptali istemi hakkında DAVANIN İNCELENMEKSİZİN REDDİNE;
2. 2577 sayılı Kanun'un 14/3-e ve 15/1-b maddeleri gereğince, davacı hakkında soruşturma onayını veren ...'in, Genel Müdür olarak atanmasına ilişkin işlemin ve bu işlemin dayanağı niteliğindeki Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi Esas Sözleşmesi'nin 20/1. maddesindeki "Genel Müdür, Genel Kurulca atanır." ibaresi ile 19/11/2019 günlü, 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 20/1. maddesinin (a) bendinin iptali istemi hakkında DAVANIN SÜRE AŞIMI NEDENİYLE REDDİNE;
3. Yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, artan posta ücreti ile kullanılmayan …-TL yürütmenin durdurulması harcının, kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine;
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 20/01/2022 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları; idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları ile tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar, idari dava türleri olarak sayılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 5. maddesinde, her bir idari işlem aleyhine ayrı ayrı dava açılacağı; ancak aralarında maddi ya da hukuki yönden bağlılık ya da sebep sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçeyle dava açılabileceği; 15. maddesinin 1/(d) bendinde ise, 5. maddeye uygun olmayan dava dilekçesinin otuz gün içinde yeniden dava açılmak üzere reddedileceği hükmüne yer verilmiştir.
Aynı Kanun'un 14. maddesinin 3/(a) bendinde, dava dilekçelerinin görev ve yetki yönünden ilk incelemeye tabi tutulacağı; 15. maddesinin 1/(a) bendinde de, Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince 14. maddenin 3. fıkrasında yazılı hususlarda Kanun'a aykırılık görülürse, 14. maddenin 3/(a) bendine göre, adli yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.
2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 24/1-c maddesinde ise, Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere karşı açılacak iptal davalarında, ilk derece mahkemesi olarak Danıştayın görevli olduğu kurala bağlanmıştır.
Dava konusu uyuşmazlıkta, PTT A.Ş. Esas Sözleşmesi'nin hukuki mahiyetinin ortaya konulması gerekmektedir.
Genel Müdürlük statüsünde kamu hizmeti yürütmüş ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye ekli listenin “B – Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK)” bölümünde yer almış olan PTT, 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun yürürlüğe girmesi ile birlikte, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu ve özel hukuk hükümlerine tabi anonim şirket olarak yeniden yapılandırılmış, 15/07/2018 günlü, 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'yle yeniden düzenlenmiştir.
4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Yirmisekizinci Bölüm"ünde, 384 ila 391. maddeleri arasında düzenlenen PTT A.Ş.'nin; kuruluş ve tescile ilişkin hükümleri hariç olmak üzere 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu'na ve özel hukuk hükümlerine tabi olarak kurulduğu ve sermayesinin tamamının Hazineye ait olduğu; 6475 sayılı Kanun, diğer mevzuat ve esas sözleşmesinde belirtilen faaliyetleri yürüteceği; teşkilatının, sermaye miktarının, hisselerinin, hesapları ve kârın dağıtımına ilişkin esasların esas sözleşmesinde gösterileceği; organlarının, Genel Kurul, Yönetim Kurulu ve Genel Müdürlükten oluştuğu; Genel Kurulun, yıllık faaliyet raporu ile bilanço ve kâr zarar hesaplarını inceleyerek Yönetim Kurulunun ibrasını karara bağlayacağı ve 6102 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatta belirtilen görevleri yapacağı ve yetkileri kullanacağı; Yönetim Kurulu üyelerinin, Genel Kurul tarafından atanacağı, Yönetim Kurulunun karar organı olduğu ve PTT’yi idare, ilzam ve idari ve adli merciler nezdinde temsil edeceği, PTT’nin temsil ve idaresinden Genel Kurula karşı sorumlu olduğu, Yönetim Kurulunun 6102 sayılı Kanun, Esas Sözleşme ve Genel Kurulca verilen yetkileri kullanacağı ve görevleri yerine getireceği; Genel Müdürlüğün, Genel Müdür, genel müdür yardımcıları ve hizmet birimlerinden oluştuğu, teşkilat yapısının ve hizmet birimlerinin esas sözleşmeyle düzenleneceği; PTT personelinin, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ek 26. ve ek 27. maddelerine göre istihdam edileceğine yönelik düzenlemelere yer verilmiştir.
Anılan düzenlemelerden de anlaşılacağı üzere, hukuki statüsü ve personel yapısı değiştirilen PTT'nin, kural olarak 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu ve özel hukuk hükümleri çerçevesinde faaliyetlerini yürüteceği kurala bağlanmış, personeline yönelik olarak da farklı bir istihdam politikası benimsenmiştir.
Son yapılan değişiklikliklerle birlikte özel hukuka tabi olduğu açıklanan PTT A.Ş.'nin, yürüttüğü hizmetler, faaliyet alanları ve personelinin durumu birlikte değerlendirildiğinde, idari teşkilat içerisinde kendisine has bir yapıya büründüğü görülmektedir.
Bu açıdan PTT'nin yetkili organları aracılığıyla tesis edilen her bir işlemin ve/veya düzenlemenin, adli veya idari yargı düzenine girip girmediği noktasında inceleme yapılması, buna göre de görevli yargı yerinin belirlenmesi gerekmektedir.
Dava konusu edilen PTT A.Ş. Esas Sözleşmesi'nde; 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'yle genel çerçevesi çizilen PTT'nin, bu Kararname ile verilen yetki çerçevesinde teşkilat ve hizmet birimleri, sermaye miktarı, hisseleri, hesapları ve kârın dağıtımına yönelik esaslar gösterilmiş, amaç ve faaliyet konuları belirlenmiş, şirket yönetimine dair usul ve esaslara ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.
6475 sayılı Kanun'a göre PTT A.Ş. Esas Sözleşmesi, Kalkınma Bakanlığının görüşü ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın uygun görüşü alınarak hazırlanmakta ve PTT A.Ş. Genel Kurulunca onaylanmasına müteakip tescil ve ilan edilmektedir.
6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu'nun 330. maddesinde, özel kanunlara tabi anonim şirketlere, özel hükümler dışında bu Kanun (kısım) hükümlerinin uygulanacağı belirtildikten sonra devamı maddelerinde, esas sözleşmenin şekli, içeriği, sözleşmede bulunması gereken hususlara ilişkin hükümlere yer verilmiş; 445. maddesinde, genel kurul kararları aleyhine, karar tarihinden itibaren üç ay içinde, şirket merkezinin bulunduğu yerdeki asliye ticaret mahkemesinde iptal davası açılabileceği, 446. maddesinde ise, iptal davasını açabilecek kişiler belirlenmiştir.
Açıklanan durum karşısında, anonim şirket esas sözleşmelerinin hukuki niteliği itibarıyla geçerlilik kriterleri, esas olarak kanunlar ve özellikle de Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre belirlenmekte olup; kuruluş ve tescile ilişkin hükümleri hariç olmak üzere 6102 sayılı Kanun ve özel hukuk hükümlerine tabi olduğu belirtilen PTT'nin, Anonim Şirket statüsünde Genel Kurulunca onaylanarak Türkiye Ticaret Sicil Gazetesi'nde tescil ve ilan edilen Esas Sözleşmesine karşı açılan davanın görüm ve çözümünde adli yargı yerleri görevli bulunmaktadır.
Bu itibarla, uyuşmazlığın, PTT A.Ş. Esas Sözleşmesine ilişkin kısmının adli yargı, diğer kısımlarının ise Danıştay'da görülmesi gerektiğinden, adli ve idari yargı olmak üzere iki ayrı yargı düzeninin görev alanına giren işlemlere yönelik tek dilekçeyle açılan bu davanın, 2577 sayılı Kanun'un 15/1-d maddesi uyarınca, aynı Kanun'un 5. maddesine uygun şekilde yeniden düzenlenecek ayrı ayrı dilekçelerle, dava açılmakta serbest olmak üzere dava dilekçesinin reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle, çoğunluk kararına katılmıyorum.