DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/2040 E. , 2022/2273 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/2040
Karar No : 2022/2273
TEMYİZ EDEN (DAVACILAR) : 1- ... Odası
2- ... Odası
VEKİLLERİ : Av. ...
3- ... Odası
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı
VEKİLİ : ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Heyetinin 16/11/2020 tarih ve E:2020/1238, K:2020/10914 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 4. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde yer alan "kendi kendine onarım potansiyeli olan" ibaresinin, (k) bendinde yer alan "Kontrollü Kullanım Bölgesi" tanımının, (o) bendindeki "Mahalli Öneme Haiz Sulak Alanlar" tanımının, (r) bendindeki mutlak koruma bölgesi tanımının, (v) bendindeki "Sulak Alan Sınırı" tanımının, (çç) bendinde yer alan "Tampon Bölge" tanımının, 5. maddesinin 3. fıkrasının, 6. maddesinin, 8. maddesinin 1. fıkrasındaki "izinsiz" ibaresi ile "ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün, mahalli öneme haiz sulak alanlarda ise Bölge Müdürlüğünün uygun görüşü alınır" ibaresinin, 9. maddesinin, 11. maddesinin 2. fıkrasındaki " sazlık alanlarda ekonomik ve ticari önemi olan bitki türlerinin kesimi yapılabilir" ibaresinin, 12. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "yerli ve" ibaresinin, 13. maddesinin 1. fıkrasındaki "ulusal öneme haiz" ibaresinin, 14. maddesindeki "ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün, mahalli öneme haiz sulak alanlarda ise Bölge Müdürlüğünün iznine tabidir" ibaresinin, 18. maddesinin, 19. maddesinin 3. fıkrasının, 20. maddesinin 1. fıkrasındaki "zorunlu olmadıkça" ibaresinin, 2. fıkrasının (a) bendinin tamamının, (b) bendindeki "su" ibaresinin, 21. maddesinin 1. fıkrasındaki "zorunlu olmadıkça" ibaresinin, 22. maddesinin 1. fıkrasının (a), (b) ve (ğ) bentlerinin tamamının, (ç) bendindeki "Bu madde kapsamında planlanan projelere, alanların ekolojik yapılarına göre ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlük, Mahalli öneme haiz sulak alanlarda Bölge Müdürlüğünce izin verilir" cümlesinin, (d) bendindeki "malzeme çıkarımı", "kültür balıkçılığı" ve "ulusal öneme haiz" ibarelerinin, 23. maddesinin, 24. maddesinin, 26. maddesinin 1. fıkrasındaki "Mahalli öneme haiz sulak alanlar ile mevsimsel ve daimi akarsularda sulak alan koruma bölgeleri belirlenmez" cümlesinin, 28. maddesinin 1. fıkrasındaki "mahalli komisyonda değerlendirme yapılır ve karar verilmek üzere dosya Bakanlığa gönderilir" cümlesinin, 31. maddesinin 1. fıkrasının, 2. fıkrasındaki "yükseköğretim kurum ve sivil toplum kuruluş üyeleri Bakanlıkça belirlenir" ibaresinin, 32. maddesinde yer alan "ulusal" ve "ulusal öneme haiz" ibarelerinin, 36. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin, Geçici 1. maddesinin, Ek-1 ve Ek-2 listelerinde yer alan "Sulak Alan Koruma Bölgelerinde" ibaresinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Heyetinin 16/11/2020 tarih ve E:2020/1238, K:2020/10914 sayılı kararıyla;
Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (r) bendinde yer alan "Mutlak Koruma Bölgesi" tanımı ile (çç) bendinde yer alan "Tampon Bölge" tanımının ve Geçici 1. maddesinin iptali, iptali istenilen diğer maddeler yönünden davanın reddi yolunda verilen Danıştay Ondördüncü ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunun 23/11/2016 tarih ve E:2014/5377, K:2016/6681 sayılı kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04/04/2019 tarih ve E:2017/481, K:2019/1546 sayılı kararıyla, Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (r) bendinde yer alan "Mutlak Koruma Bölgesi" tanımının ve Geçici 1. maddesinin iptaline ilişkin kısmının onandığı; 4. maddesinin 1. fıkrasının (çç) bendinde yer alan "Tampon Bölge" tanımının iptaline ilişkin kısmı ile iptali istenilen diğer maddeler yönünden davanın reddine ilişkin kısmının usule ilişkin olarak bozulduğu görüldüğünden, bozma kararına uyularak,
Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının hassas koruma bölgesinin tanımlandığı (ı) bendinde yer alan "kendi kendine onarım potansiyeli olan" ibaresinin iptali istemi yönünden;
Türkiye’nin karasal sınırları ve kıta sahanlığı dâhilinde yer alan sulak alanların korunması, yönetimi ve geliştirilmesi ile bu konuda görevli kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyon esaslarını belirlemek amacıyla yürürlüğe konulan uyuşmazlığa konu Yönetmelikte; sulak alan, tabii veya suni, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gelgit hareketlerinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, başta su kuşları olmak üzere canlıların yaşama ortamı olarak önem taşıyan bütün sular, bataklık, sazlık ve turbiyeler ile bu alanların kıyı kenar çizgisinden itibaren kara tarafına doğru ekolojik açıdan sulak alan kalan yerler olarak tanımlanmış ve sulak alanların koruma bölgeleri olarak, mutlak koruma bölgesi, hassas koruma bölgesi, kontrollü kullanım bölgesi, sürdürülebilir kullanım bölgesi ve tampon bölge olarak beş bölgeye ayrıldığı,
Hassas koruma bölgesi tanımının değerlendirilmesinden; kendi kendine onarım potansiyeli olan ibaresi dışında, bu bölgelerin, açık su yüzeyleri, lagünler, nehir ağızları, tuzlalar, geçici ve sürekli tatlı ve tuzlu su bataklıkları, sulak çayırlar, sazlıklar ve turbalıklar ile bu ekosistemleri ekolojik olarak destekleyen kumul, kumsal, çalılık, ağaçlık, subasar orman gibi habitatların bozulmadan korunması gereken bölgeler olarak da tanımlandığı, dolayısıyla iptali istenilen ibarenin hassas koruma bölgelerinin belirlenmesinde kısıtlayıcı etkisinin olmayacağı ve sulak alanların korunmasında uygulamayı olumsuz etkileyecek bir niteliği bulunmadığı kanaatine varıldığından, ifadede herhangi bir hukuka aykırılık görülmediği,
Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (k) bendinde yer alan "Kontrollü Kullanım Bölgesi" tanımı yönünden;
Dava konusu tanım, Yönetmeliğin 23. maddesinde düzenlenen "kontrollü kullanım bölgesi uygulama esasları" ile birlikte değerlendirildiğinde; söz konusu bölgenin, koruma bölgeleri belirlenmeden önce kurulmuş veya ilgili idarelerce onaylanmış çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planlarında yer alan yerleşim yerleri ile kentsel gelişim bölgelerinde kalan sulak alanların, ekolojik açıdan tekrar değerlendirilmesi suretiyle tespit edileceği, bu nedenle, kentsel gelişim için zorunlu olan ifadesinde muğlaklık bulunmadığı,
Öte yandan; bu alanlarda Yönetmeliğin Ek-1'inde yer alan faaliyetlerin yapılabilmesi için ekosistem değerlendirme raporu hazırlanarak, faaliyetin sulak alana muhtemel etkilerini önleyici ve telafi edici tedbirlerin belirlenmesi, ilgili idare tarafından bu tedbirlerin ne şekilde alınacağının, nasıl izleneceğinin, risk ve tehlike göstergelerinin neler olduğunun ekosistem raporu ekinde taahhüt edilmesi ve Bakanlıkça alınması istenen ilave tedbirlere uyulması gerektiği, sonuç olarak, bu alanlarda sulak alan ekosistemine zarar verecek faaliyetlere izin verilmeyeceğinin açık olduğu, bu sebeple anılan düzenlemede koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin 4. maddesinin (o) bendindeki "Mahalli Öneme Haiz Sulak Alanlar" tanımı, 4. maddesinin (v) bendindeki "Sulak Alan Sınırı" tanımı, 5. maddesinin 3. fıkrası, 8. maddesinin 1. fıkrasındaki "ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün, mahalli öneme haiz sulak alanlarda ise Bölge Müdürlüğünün uygun görüşü alınır" ibaresi, 9. maddesi, 14. maddesindeki "ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün, mahalli öneme haiz sulak alanlarda ise Bölge Müdürlüğünün iznine tabidir" ibaresi, 19. maddesinin 3. fıkrası, 22. maddesinin (ç) bendindeki "Bu madde kapsamında planlanan projelere, alanların ekolojik yapılarına göre ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlük, Mahalli öneme haiz sulak alanlarda Bölge Müdürlüğünce izin verilir." cümlesi, aynı maddenin (d) bendinde yer alan "ulusal öneme haiz" ibareleri ve 26. maddesinin 1. fıkrasındaki "Mahalli öneme haiz sulak alanlar ile mevsimsel ve daimi akarsularda sulak alan koruma bölgeleri belirlenmez" ifadeleri ile 32. maddesinde yer alan "ulusal" ve "ulusal öneme haiz" ibareleri yönünden;
Davacılar tarafından; dava konusu Yönetmelikle sulak alanların Ramsar alanı, ulusal önemi haiz sulak alan ve mahalli önemi haiz sulak alan olarak sınıflandırılmasının, Ramsar Sözleşmesine aykırılık taşıdığı ve buna ek olarak da mahalli önemi haiz sulak alanlarda koruma bölgelerinin belirlenmeyeceği düzenlemesi getirilerek, bu alanların koruma mevzuatından yararlanma ihtimalinin ortadan kaldırıldığı ve mahalli önemi haiz sulak alanlara zarar verecek her türlü faaliyetin yapılmasına olanak sağlandığı, ayrıca, ulusal sulak alan komisyonlarına, sadece ulusal sulak alanlar ile Ramsar alanları için görev ve yetkiler verildiği belirtilerek, Yönetmeliğin yukarıda yer verilen maddelerin bir kısmının tamamının, bir kısmında ise ibarelerin ve cümlelerin bu sınıflandırma nedeniyle hukuka aykırı olduğu belirtilerek iptalinin istenildiği,
Uyuşmazlığa konu Yönetmelikte; sulak alanların Ramsar alanı, ulusal önemi haiz sulak alan ve mahalli önemi haiz sulak alan olmak üzere üç sınıfa ayrıldığı, ulusal önemi haiz sulak alanlar ile Ramsar alanları arasında nitelik bakımından bir fark bulunmadığı, bir alanın ulusal önemi haiz sulak alan olarak belirlenmesi için de Ramsar alanlarında olduğu gibi Ramsar Sözleşmesi taraflar toplantısında kabul edilen kriterlerin en az birine sahip olması gerektiği, mahalli önemi haiz sulak alanların ise bu kriterlere sahip olmayan sulak alanlara ilişkin olarak bakanlık taşra teşkilatı tarafından hazırlanan raporun, mahalli sulak alan komisyonunca görüşülüp değerlendirilmesi sonucunda Genel Müdürlüğün onayıyla belirlendiği, Ramsar alanları ile ulusal önemi haiz sulak alanların yönetim ve denetiminin ulusal sulak alan komisyonlarına ve Genel müdürlüğe, mahalli önemi haiz sulak alanların yönetim ve denetiminin ise il bazında oluşturulan mahalli sulak alan komisyonu ile Bölge müdürlüklerine bırakıldığının anlaşıldığı,
Ramsar Sözleşmesinin ilgili maddeleri değerlendirildiğinde; Sözleşmede Ramsar Listesine tescil edilecek sulak alanların seçiminin, ekoloji, botanik, zooloji, limnoloji ve hidroloji yönlerinden uluslararası önemlerine göre yapılacağının, su kuşları için uluslararası öneme sahip sulak alanların öncelikle dahil edileceğinin öngörüldüğü ve daha sonra Taraflar Komitesince listeye dahil edilecek sulak alanlar kriterlerinin belirlendiği hususları göz önüne alındığında, önem ve öncelikleri bakımından sulak alanların sınıflandırılmasında Sözleşmeye aykırılık bulunmadığı,
Ramsar Sözleşmesi, taraf Devletlere, ülkelerindeki sulak alanların akıllıca kullanımı ve ileri görüşlü ulusal politikalarla korunması yolunda yükümlülük getirmiş ise de bu koruma yöntem ve esaslarının belirlenmesi konusunda Devletlerin takdir yetkisi olduğu,
Bu kapsamda; mahalli önemi haiz sulak alanların yönetimi, koruma-kullanma esaslarının uygulanması, denetimi ve izlenmesi yetki ve görevinin, yerinden yönetim ilkesi benimsenerek ve daha katılımcı bir yaklaşımla, il bazında oluşturulan mahalli sulak alan komisyonu ile Bölge Müdürlüklerine, uluslararası öneme sahip olan sulak alanlarında ise bu görev ve yetkilerin ulusal sulak alan komisyonları ile Genel Müdürlüğüne verilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan; davacılar tarafından, mahalli önemi haiz sulak alanlarda, koruma bölgeleri belirlenmemesi nedeniyle, bu alanların Yönetmelik kapsamındaki korumadan yoksun bırakıldığı ileri sürülmüş ise de, bir alanın mahalli önemi haiz sulak alan olarak tespit edilmesi durumunda, alana ilişkin koruma ve kullanım esaslarının mahalli sulak alan komisyonunca belirleneceği ve Yönetmeliğin dayanağı üst hukuk normları ile uyuşmalığa konu Yönetmelikte yer alan, koruma ve kullanmaya ilişkin genel ilkeler ile yasakların tüm sulak alanlar için geçerli olduğu değerlendirildiğinde, mahalli önemi haiz sulak alanlar için koruma bölgeleri belirlenmemesinin bu alanların korumadan yoksun kalmasına yol açmayacağı anlaşıldığından, davacıların bu iddiasının yerinde görülmediği,
Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (çç) bendinde yer alan "Tampon Bölge" tanımı yönünden;
Dava konusu Yönetmelik değişikliğinden önceki düzenlemelerde, tampon bölgenin belirlenmesi açısından 5000 ve 2500 metrelik nicel sınırlar esas alınmış ise de; davalı idarenin savunmasında, bu alanların belirlenmesi konusunda bilimsel verilerin dikkate alınmasına yönelik bir düzenleyici norm bulunmadığı; dolayısıyla, coğrafi yapısı ve niteliği farklı olan bütün sulak alanlarda bu kıstasların esas almasının bilimsellikten ve sulak alanların korunması ilkelerinden uzak olduğunun belirtildiği,
Dava konusu düzenlemede ise; "bilimsel esaslara dayanarak ve alanın ekosistem özellikleri dikkate alınarak" tampon bölge belirleneceği ifade edilmek suretiyle, önceki düzenlemelerde var olan sakıncaların giderilmesinin amaçlandığı ve tampon bölgenin, uyuşmazlığa konu Yönetmelik ile öngörülen yeni koruma bölgelerine göre yeniden tanımlandığı
Bu itibarla; dava konusu "Tampon bölge" tanımında hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin "Koruma ilkeleri" başlıklı 6. maddesi yönünden;
Davacılar tarafından; madde metninde yer verilen "gözetilir" ve "itina gösterilir" gibi ifadelerle koruma ilkelerinden doğan yükümlülüklerin bir zorunluluk olmaktan çıkartılıp, idarenin takdirine bırakan muğlak bir hale getirildiği, yükümlülüklerin önem ve önceliğinin azaltıldığının iddia edildiği,
Yönetmeliğin iptali istenilen 6. maddesinin 1. fıkrasında; sulak alanların korunmasında maddede sayılan ilkelere uyulmasının zorunlu olduğu açıkça vurgulandıktan sonra, koruma ilkelerinin sayma yoluyla ayrıca belirtildiği, söz konusu maddede geçen "gözetilir" ve "itina gösterilir" gibi ifadelerin, koruma ilkelerinden doğan yükümlülüklerin önem ve önceliğini azaltmak amacını taşımadığı gibi maddenin ilk fıkrasındaki zorunluluk ifadesinin tüm bentler için geçerli olduğu,
Öte yandan; iptali istenilen maddedeki koruma ilkelerinin, Yönetmeliğin dayanağı olan Ramsar Sözleşmesi, Çevre Kanunu ve Kara Avcılığı Kanunundaki düzenlemelerle uyumlu olduğu, ayrıca Ramsar Sözleşmesinde de taraf Devletlerin yükümlülüklerinin "çaba göstereceklerdir", "teşvik edeceklerdir" "şeklinde ifade edildiği göz önüne alındığında, dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarıyla belirlenen koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Yönetmeliğin "Su alımı" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasındaki "izinsiz" ibaresi yönünden;
Yönetmeliğin dayanaklarından biri olan Ramsar Sözleşmesi ile taraf devletlere, ülkelerindeki sulak alanların korunmasının geliştirilmesi yanında, akılcı kullanımını da sağlayacak şekilde yönetilmesi yükümlülüğünün getirildiği ve Yönetmeliğin 2. maddesinde, bu alanların akılcı kullanımının da amaçlar arasında sayıldığı dikkate alındığında, akılcı kullanım kapsamında, insanlar ve diğer canlı türleri açısından içme ve kullanma suyu veya enerji gibi zorunlu ihtiyaçların karşılanması amacıyla getirildiği sonucuna varılan, sulak alan ekosistemini besleyen akarsuların ve diğer yüzey sularının yönlerinin izin alınmak suretiyle değiştirilmesine imkan tanıyan düzenlemede, üst hukuk normları ile koruma ve kullanma ilkelerine aykırılık bulunmadığı
Öte yandan; düzenleme kasamında davalı idare tarafından verilecek izinlerde, sulak alanların korunmasına ilişkin olarak Yönetmelikte getirilen, doğal yapılarının ve ekolojik karakterlerinin korunmasının zorunlu olduğu yolundaki genel ilkenin dikkate alınması gerektiği açık olduğundan, davacıların bu alanların daraltılacağına ilişkin iddiasına itibar edilmediği,
Yönetmeliğin "Saz kesimi" başlıklı 11. maddesinin 2. fıkrasındaki "sazlık alanlarda ekonomik ve ticari önemi olan bitki türlerinin kesimi yapılabilir" ibaresi yönünden;
Yönetmeliğin uyuşmazlığa konu maddesi incelendiğinde; mutlak, hassas ve sürdürülebilir koruma bölgelerinde saz ve diğer bitki türlerinin, yakılmasının, sökülmesinin ve tahrip edilmesinin yasaklandığı, yönetim planlarında kesime izin verilen sazlık alanlarda, kuşların kuluçka dönemi dışında, yönetim planı hazırlanmamış alanlarda ise canlıların üreme dönemi dikkate alınarak, varsa mutlak koruma bölgesi dışında kalan sazlık alanın %30’unu geçmeyecek şekilde, kesim tarihleri ve kesim metotları Bölge Müdürlüğü tarafından belirlenerek kesim yapılabileceğinin kurala bağlandığı, ayrıca, Ramsar Sözleşmesinde sulak alanlarda ticari faaliyet yapılmasını engelleyen bir düzenleme bulunmadığı ve bu alanların akıllıca kullanılmasını sağlayacak şekilde planlama yapılması gerektiğinin vurgulandığı dikkate alındığında, maddede belirtilen şartlarla ekonomik ve ticari öneme sahip bitki türlerinin kesiminin yapılmasının alana zarar vereceğinin ön kabul olarak değerlendirilemeyeceği sonucuna ulaşıldığı ve iptali istenilen ibarede hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin "Yabani bitki ve hayvan türlerinin toplanması" başlıklı 12. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "yerli ve" ibaresi yönünden;
Yapılan değerlendirmede; sulak alanların korunması, geliştirilmesi ile ilgili işlemleri yapmak, bu kapsamda; sulak alanların yönetimine ilişkin usul ve esasları belirlemek konusunda yetkisi bulunan Bakanlıkça, yerli araştırmacıların sulak alanların koruma bölgeleri içerisinde yapacağı her türlü inceleme ve araştırmanın izin sistemine bağlanmasının, sulak alanların önem ve özellikleri de gözetildiğinde, bu alanların korunmasına yönelik olduğu, bilimsel araştırma ve incelemelerin yasaklanmadığı, Bakanlıktan izin alınması koşuluna bağlandığı da dikkate alındığında, düzenleme ile Anayasa ile güvence altına alınan bilim ve araştırma özgürlüğünün ihlal edilmediği, iptali istenilen düzenlemede kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin "Yabancı türler" başlıklı 13. maddesinin 1. fıkrasındaki "ulusal önemi haiz" ibaresi yönünden;
Yapılan değerlendirmede; Ramsar alanları ve ulusal önemi haiz sulak alanlara bilimsel araştırma yapılmadan ve Bakanlığı görüşü alınmadan yabancı türlerin atılamayacağı kuralının getirildiği ve madde metninde mahalli önemi haiz sulak alanlarla ilgili bir düzenlemeye yer verilmemiş ise de, Yönetmelikte yer verilen genel koruma ilkeleri ve kullanma esaslarının tüm sulak alanlar için geçerli olduğu, bu kapsamda sulak alanların kirletilmesinin yasak olduğu, doğal yapıları ile ekolojik karakterlerinin korunmasının zorunlu olduğu ve mahalli önemi haiz sulak alanlarda koruma esaslarının belirtilen zorunluluklar doğrultusunda mahalli sulak alanlar komisyonlarınca belirleneceği göz önüne alındığında, maddede mahalli önemi haiz sulak alanlara yer verilmemesinin yabancı türlerin izinsiz olarak bu alanlara atılabileceği anlamını taşımadığı ve söz konusu maddede hukuka aykırı bir yön bulunmadığı,
Yönetmeliğin "Sulak alanların belirlenmesi" başlıklı 18. maddesi yönünden;
Uyuşmazlığa konu düzenleme uyarınca; bir alanın ulusal önemi haiz sulak alan olarak belirlenebilmesi için, Bakanlığın taşra teşkilatınca hazırlanan etüt ve envanter raporunun mahalli komisyona sunulacağı, bu komisyonca alanın ulusal önemi haiz sulak alan vasfında olduğuna karar verilmesi durumunda, dosyanın Bakanlığa iletileceği, Bakanlıkça alana ilişkin değerlendirme yapılarak vasfının uygun görülmesi halinde, dosyanın ulusal sulak alan komisyonuna sunulacağı ve bu komisyonca da uygun görülmesi halinde alanın ulusal önemi haiz sulak alan olarak tescil edilebileceği,
Yapılan değerlendirmede; tüm illerde kurulan sulak alan komisyonunun, il valisi veya valinin görevlendireceği vali yardımcısı, Bakanlık Bölge Müdürü, Şube Müdürü, DSİ Bölge Müdürü, Orman Bölge Müdürü, Çevre ve Şehircilik İl Müdürü, Gıda, Tarım ve Hayvancılık İl Müdürü, sulak alanın bulunduğu ilçenin kaymakamı, belediye mücavir alanı içerisinde ise ilgili belediye başkanı, il ziraat odası başkanı, varsa su ürünleri kooperatiflerinden bir, avcılık ve atıcılık derneklerinden bir, mahalli üniversitelerin ilgili bilim dallarından, aynı daldan olmamak şartıyla iki, sulak alanlar konusunda faaliyet gösteren mahalli sivil toplum kuruluşlarından bir temsilcinin katılımı ile oluştuğu ve tüm üyelerin alınacak kararlarda oy hakkı bulunduğu, ayrıca komisyona kurum, kuruluş ve kişilerin gözlemci olarak katılabileceği ve bunların da oy kullanabileceği göz önüne alındığında, sulak alanların belirlenmesi konusunda, "katılımcı çevre yönetimi" ilkesinin benimsendiği, öte yandan, ulusal önemi haiz sulak alanların belirlenmesi konusunda tek yetkinin mahalli sulak alan komisyonunda olmadığı ve bu komisyonun bakanlığın taşra teşkilatı tarafından hazırlanan bilimsel raporları, yine Ramsar Sözleşmesi Taraflar Toplantısında kabul edilen kriterlere göre değerlendireceği sonucuna varıldığından, davacıların iddialarının yerinde görülmediği ve dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin "Mutlak koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 20. maddesinin 1. fıkrasındaki ve "Hassas koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 21. maddesinin 1. fıkrasındaki "zorunlu olmadıkça" ibareleri;
Yapılan değerlendirmede; mutlak koruma bölgeleri ve hassas koruma bölgelerinin, barındırdığı ekosistem ve sulak alanların korunması açısından önemi nedeniyle, bilimsel faaliyetler ile doğal yapısının devamlılığını sağlayacak faaliyetlere izin verilen, yapılaşmaya yasaklanmış alanlar olduğu göz önüne alındığında, kazanılmış hakların da korunması amacıyla, bu alanların özel mülkiyete konu olmaması esasının getirildiği, öte yandan, "zorunlu olmadıkça" ibaresi ile özel mülkiyete konu olup mutlak ve hassas koruma bölgesi vasıflarını taşıyan alanların, koruma bölgesi olarak belirlenmesine olanak sağlandığı görüldüğünden, düzenlemede koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Yönetmeliğin "Mutlak koruma bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 20. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendi ve (b) bendindeki "su" ibaresi yönünden;
Yapılan değerlendirmede; Yönetmeliğin 12. maddesinin 2. fıkrası yönünden yukarıda yapılan incelemede belirtildiği üzere, Bakanlığın sulak alanların korunması, geliştirilmesi ile ilgili işlemleri yapmak, bu kapsamda; sulak alanların yönetimine ilişkin usul ve esasları belirlemek konusunda yetkisinin bulunduğu, mutlak koruma bölgelerinin, su kuşlarının yoğun ve toplu olarak kuluçka yaptığı, konakladığı veya kışladığı, nesli tehlikede ve dar yayılışlı olup, korunması gerekli doğal bitki türlerinin bulunduğu, koruma açısından birinci derece önem taşıyan bölgeler olduğu gözetildiğinde, bilimsel ve koruma amaçlı faaliyetler ile kuş gözlemi ve görüntü alınmasında izin sistemi getirilmesinin, bu alanların korunmasına yönelik olduğu anlaşılmış olup iptali istenilen düzenlemede kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan; Yönetmeliğin dayanağı Ramsar Sözleşmesinin 1. maddesinde, Sözleşmenin amacı bakımından, ekolojik olarak sulak alanlara bağımlı olan kuşların su kuşları olduğu belirtildiğinden, uyuşmazlığa konu maddenin 2. fıkrasının (b) bendinde yer verilen "su kuşları" ibaresinin genel ve kapsayıcı nitelikte olduğu, dolayısıyla, mutlak koruma bölgelerinde kuluçka yapan, konaklayan ve kışlayan tüm kuş türlerini ifade ettiği anlaşıldığından, iptali istenilen ibarede koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (a), (b) ve (ğ) bentleri ve (d) bendindeki "malzeme çıkarımı", "kültür balıkçılığı" ibareleri yönünden;
Yönetmeliğin 4. maddesinde yer verilen, sürdürülebilir kullanım bölgesi tanımında belirtildiği üzere, bu bölgelerin, balıkçılık, sazcılık, turba çıkarımı, ormancılık, toplayıcılık, tarım ve hayvancılık gibi ekonomik faaliyetlerin geleneksel olarak sürdürüldüğü bölgeleri ifade ettiği, bu kapsamda; Yönetmeliğin iptali istenilen 22. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, kaynak kullanımların geleneksel yöntemlerle devam edileceği kuralı getirildiği, (b) bendinde ise, belirtilen nitelikteki yeni faaliyet taleplerine ekosisteme zarar verilmemesi ve yönetim planlarında bulunması şartıyla de izin verilebileceğinin düzenlendiği, sulak alanların akılcı kullanımını sağlamak üzere koruma, kullanma, araştırma, izleme ve denetim gibi etkinliklerin ve tedbirlerin tümünü bütüncül bir yaklaşımla tanımlayan yönetim planlarının, Bakanlıkça Ramsar Sözleşmesi Sulak Alan Yönetim Planı Rehberi esas alınarak yaptırılacağı veya yapılacağı, planların hazırlanması sürecine, ilgili bakanlıkların, valiliklerin, yerel yönetimlerin, gönüllü kuruluşların ve bilim adamlarının katılımının sağlanacağı, planlar ile koruma bölgeleri için asgari kuralları değiştirmeyecek şekilde ilave düzenlemeler getirilebileceği göz önüne alındığında, iptali istenilen düzenlemelerde bu alanların korunması ve akılcı kullanımı ilkesine aykırılık bulunmadığının anlaşıldığı,
Yönetmeliğin uyuşmazlığa konu 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde; bu alanlarda kültür balıkçılığı ve malzeme çıkarımı gibi faaliyetlerin ulusal önemi haiz sulak alanlar ile Ramsar alanlarında Genel Müdürlüğün izniyle yapılabileceği düzenlenmiş ise de; bu alanlarda Yönetmeliğin 29. maddesi uyarınca yönetim planları hazırlanmasının zorunlu olması ve uygulamadan sorumlu kurum ve kuruluşlar ile gerçek ve tüzel kişilerin bu plan hükümlerine uygun işlem yapmakla yükümlü olmaları karşısında, bu faaliyetlere ancak yönetim planlarında yer verilmesi halinde izin verilebileceği sonucuna varıldığından, iptali istenilen ibarelerde de hukuka aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan; sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esaslarını düzenleyen dava konusu maddede, bu alanlarda, sadece kuş gözlem yapıları, gözlemevleri, seyir maksatlı yaya yolları, ziyaretçilerin ihtiyacını karşılamak amacıyla imar planı gerektirmeyen uygulamalar yapılabileceği kurala bağlandığından, yapılaşmaya ilişkin uygulamalarda 3194 sayılı İmar Kanunu ve ilgili yönetmelik hükümlerinin geçerli olduğu yolundaki düzenlemenin, maddede sayılan ve burada inşa edilebilecek yapılara ilişkin olduğu anlaşıldığından, davacıların alanın yapılaşmaya açıldığı yolundaki iddiasının yerinde görülmediği ve iptali istenilen (ğ) bendinde, koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı
Yönetmeliğin "Kontrollü Kullanım Bölgesi Uygulama Esasları" başlıklı 23. maddesi yönünden;
Koruma bölgeleri belirlenmeden önce kurulmuş veya ilgili idarelerce onaylanmış çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planlarında yer alan yerleşim yerleri ile kentsel gelişim bölgelerinde kalan kontrollü kullanım bölgelerinin insan faaliyetlerinin yoğun olduğu ve bu faaliyetlerin sulak alan ekosistemine olumsuz etkilerinin asgariye indirilmesi için gereken tedbirlerin alındığı koruma bölgesi olduğu, bu alanlarda Yönetmeliğin Ek-1'inde yer alan tüm projelerin uygulanabilmesi ve tesislerin kurulabilmesi için ayrıca ekosistem değerlendirme raporu hazırlanarak, faaliyetin sulak alana muhtemel etkilerini önleyici ve telafi edici tedbirlerin belirlenmesi, ilgili idare tarafından bu tedbirlerin ne şekilde alınacağının, nasıl izleneceğinin, risk ve tehlike göstergelerinin neler olduğunun raporun ekinde taahhüt edilmesi ve Bakanlıkça alınması istenen ilave tedbirlere uyulması gerektiği, dolayısıyla, bu alanlarda her türlü projenin uygulanması olanağının bulunmadığı, öte yandan, bu alanlar için sulak alanların akılcı kullanımını sağlamak üzere koruma, kullanma, araştırma, izleme ve denetim gibi etkinliklerin ve tedbirlerin tümünü bütüncül bir yaklaşımla tanımlayan yönetim planları hazırlanmasının da Yönetmelikle zorunlu kılındığı göz önüne alındığında, anılan düzenlemede koruma ilke ve esaslarına aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin "Tampon bölgede uygulama esasları" 24. maddesi yönünden;
Dava konusu düzenleme ile tampon bölgelerde Yönetmeliğin Ek-1'inde yer alan faaliyetlerin sulak alan ekosistemine zarar vereceği değerlendirilerek yasaklandığı, nispeten etkilerinin alınacak önlemlerle azaltılabileceği öngörülen ve Ek-2 listesinde yer alan faaliyetlerin ise Genel Müdürlüğün izniyle yapılmasına imkan tanındığı, düzenleme uyarınca bu faaliyetlerin hangileri için ekosistem değerlendirme raporu hazırlanacağının faaliyetin alana ve ekosisteme olan etkisi dikkate alınarak Bakanlıkça belirleneceği, ÇED süreci kapsamında ekosistem değerlendirme raporu hazırlanması durumunda tekrar rapor hazırlanmasının istenilmeyeceği, Genel Müdürlükçe izin verilen faaliyetlerin beş yıl süreyle geçerli olduğu, izin belgesinde belirtilen şartlara uyulup uyulmadığının denetleneceği ve uyulmadığının tespit edilmesi halinde ise iznin iptal edileceği hususları birlikte değerlendirildiğinde, düzenlemede koruma-kullanma dengesinin gözetildiği sonucuna varıldığı,
Öte yandan; davacılar tarafından, düzenleme ile ÇED süreci kapsamında, ekosistem değerlendirme raporu hazırlanan faaliyetlerden tekrar rapor hazırlanması istenilmeyeceği düzenlenerek, ekosistem değerlendirme raporlarının ÇED raporu yerine geçmesine neden olunduğu ileri sürülmüş ise de madde metninden bu anlamın çıkmadığı ve 2872 sayılı Çevre Kanunu hükümleri ile ÇED Yönetmeliğinde yer alan düzenlemelerin buna cevaz vermediği,
Nitekim, ÇED Yönetmeliğinin eki listelerde yer alan projeler için ÇED süreci işletilip, ÇED olumlu ya da ÇED gerekli değildir kararı alınmadan, bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemeyeceği, proje için yatırıma başlanamayacağı ve ihale edilemeyeceği dikkate alındığında davacıların iddialarının yerinde görülmediği,
İptali istenilen maddede yer verilen, izin başvurularının 30 gün içinde sonuçlandırılması yolundaki düzenlemenin ise, yapılan başvuruların sürüncemede kalmasını engellemek ve hizmetlerin etkin bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacını taşıdığı ve idarenin iç işleyişine ilişkin olduğu anlaşıldığından, düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin "Ramsar alanlarının sınırlarının tespiti ve ilanı" başlıklı 28. maddesinin 1. fıkrasındaki "mahalli komisyonda değerlendirme yapılır ve karar verilmek üzere dosya Bakanlığa gönderilir" cümlesi ve Yönetmeliğin "Mahalli komisyonun görevleri" başlıklı 36. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentleri yönünden;
Yönetmeliğin uyuşmazlığa konu 28. maddesi uyarınca; bir sulak alanın, Ramsar alanı olarak belirlenmesi ve tescil edilebilmesi için, öncelikle, Bakanlık taşra teşkilatı tarafından, alanın, Ramsar Sözleşmesi Taraflar Toplantısında kabul edilen; eşine az rastlanır veya sıra dışı biyo-coğrafi bölgedeki sulak alanlara dair özgül bir örnek oluşturması, kayda değer miktarda nadir, tehlikeye düşebilir veya tehlike altındaki bitki ve hayvan türlerini desteklemesi veya bu türlerin bir veya daha fazla bireylerini (kayda değer sayıda) içermesi, flora ve faunanın özellikleri ile kalitesinden dolayı bir bölgenin ekolojik ve genetik çeşitliliğini sürdürebilmek için özel bir değerinin olması, verimliliğini veya çeşitliliğini gösterecek özellikteki, önemli sayıda su kuşunu düzenli olarak desteklemesi gibi kriterlerden en az birine sahip olduğunun tespit edilmesinin gerektiği, bunun üzerine, konu hakkında mahalli komisyon tarafında değerlendirme yapılarak, dosyanın Bakanlığa gönderileceği, Bakanlıkça, ilgili bakanlıklar ve kuruluşların da görüşleri alındıktan sonra dosyanın ulusal komisyona sunulacağı, ulusal komisyonun uygun görüşü alındıktan sonra Ramsar listesine dahil edilmek üzere Resmi Gazete'de yayımlanacağı,
Bu durumda; bir sulak alanın Ramsar alanı olarak tescil edilmesinde, karar alıcı tek organın mahalli sulak alan komisyonları olmadığı, esasen, bu konuda mahalli komisyonların sadece görüş ve değerlendirmelerinin alındığı, Bakanlığın, kamu kurum ve kuruluşlarının görüşleri ve ulusal sulak alan komisyonunun uygun görüşü üzerine işlemlerin tamamlanacağı, dolayısıyla, Bakanlıklar ile kurum ve kuruluşların taşra teşkilatları, oda, dernek ve kooperatiflerin, sivil toplum kuruluşlarının temsilcileri ve üniversitelerin ilgili bilim dallarından öğretim üyelerinden oluşan, mahalli sulak alan komisyonlarının Ramsar alanlarının belirlenmesi konusunda değerlendirmelerde bulunmasının, daha sağlıklı ve katılımcı kararlar alınmasında etkin rol oynayacağı değerlendirildiğinde, düzenlemede koruma ilkeleri ile üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan; Yönetmeliğin ilgili maddelerine dair yapılan değerlendirmede açıklandığı üzere, uyuşmazlığa konu Yönetmelik ile önem ve öncelikleri bakımından sulak alanların ulusal önemi haiz sulak alan, Ramsar alanı ve mahalli önemi haiz sulak alan olarak sınıflandırılmasında ve mahalli önemi haiz sulak alanların yönetimi, koruma-kullanma esaslarının uygulanması, denetimi ve izlenmesi yetki ve görevinin, yerinden yönetim ilkesi benimsenerek ve il bazında oluşturulan mahalli sulak alan komisyonlarına verilmesinde ve bu kapsamda; mahalli sulak alan komisyonların görevlerinin belirtilmesine ilişkin Yönetmeliğin dava konusu 36. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerindeki düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin "Ulusal Komisyonun teşekkülü" 31. maddesinin 1. fıkrası ile 2. fıkrasındaki "yükseköğretim kurum ve sivil toplum kuruluş üyeleri Bakanlıkça belirlenir" ibaresi yönünden;
Ulusal sulak alan komisyonunun, ilgili Bakanlıkların merkez teşkilatı, sulak alanlar konusunda faaliyet gösteren sivil toplum kuruluşlarının temsilcileri ve üniversitenin biyoloji ve ziraat bilim dallarından üyelerden oluştuğu, ekoloji, botanik, zooloji, limnoloji ve hidroloji gibi bilim dallarının biyoloji ve ziraat bilim dallarının alt dalları olduğu, öte yandan, tüm üyelerin alınacak kararlarda oy hakkı bulunduğu, ayrıca, Yönetmeliğin 33. maddesindeki düzenleme uyarınca, Bakanlık tarafından uygun görülen, kamu kurum ve kuruluşları ile üniversiteler ve sivil toplum kuruluşlarının yetkili temsilcilerinin, gündemle ilgili görüşlerinin alınması amacıyla gözlemci olarak komisyon toplantısına davet edilebileceği, komisyona gözlemci sıfatı ile katılan temsilcilerin kendilerini ilgilendiren konu ile ilgili oylamaya katılabileceği hususları birlikte değerlendirildiğinde, komisyonun oluşumunda, uzmanların bulunmasına önem verildiği ve sulak alanların yönetiminde ve kullanılmasında araç olarak "katılımcı çevre yönetimi" ilkesinin benimsendiğinin anlaşıldığı,
Öte yandan; ulusal sulak alan komisyonunda yer alacak yükseköğretim kurum ve sivil toplum kuruluş üyelerinin Bakanlıkça belirlenmesinin, sulak alanların korunması ve yönetimine ilişkin usul ve esasların tespit edilmesi konusunda Bakanlığa tanınan yetki kapsamında olduğu ve kamu yararı ile hizmet gereklerine aykırılık taşımadığı ve bu itibarla iptali istenilen düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Yönetmeliğin "Sulak Alan Koruma Bölgelerinde Yapılması Yasak Olan Faaliyetler" başlıklı Ek.1 ve "Sulak Alan Koruma Bölgelerinde Yapılması Bakanlık İznine Tabi Olan Faaliyetler" başlıklı Ek.2 listelerinin başlıklarında yer alan "Sulak Alan Koruma Bölgelerinde" ibaresi yönünden;
Dava konusu Yönetmelikte koruma bölgelerinin niteliklerine göre, mutlak ve hassas koruma bölgesi, tampon bölge, kontrollü kullanım bölgesi ve sürdürülebilir kullanım bölgesi olarak beşe ayrıldığı ve her bölge için uygulama esaslarının belirlendiği, bu kapsamda, ilgili maddeler uyarınca, mutlak ve hassas koruma bölgeleri ile sürdürülebilir kullanım bölgelerinde Yönetmeliğin Ek-1 ve Ek-2 listesindeki faaliyetlerin yapılmasının mümkün olmadığı, tampon bölgelerde Ek-1'de yer verilen faaliyetlerin yapılmasının yasaklandığı, Ek-2'de yer verilen faaliyetlerin ancak Bakanlık izniyle yapılabileceği, kontrollü kullanım bölgelerinde ise Ek-1 ve Ek-2 listesindeki faaliyetlerin belirli koşullarla yapılmasına olanak sağlandığı, dolayısıyla, koruma bölgelerinde yapılabilecek faaliyetler ve yasaklamaların her bölgenin uygulama esaslarının düzenlendiği maddelerde sayma yoluyla belirtildiği dikkate alındığında, Yönetmeliğin Ek-1 ve Ek-2 listesinin başlıklarında yer alan "sulak alan koruma bölgeleri" ibarelerinin, tüm koruma bölgelerinde listede belirtilen proje ve tesislerin yapılmasına olanak sağlamadığı anlaşıldığından, dava konusu ibarelerde koruma mevzuatına aykırılık bulunmadığı,
gerekçeleriyle, 04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin dava konusu hükümleri yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacılar tarafından, Daire kararında detaylı olarak yer verilen iddialar tekrar edilmek suretiyle davanın reddi yolundaki Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bendi ile "Kontrollü Kullanım Bölgesi Uygulama Esasları" başlıklı 23. maddesinin 2. fıkrası yönünden temyize konu kararın bozulması, diğer kısımlar yönünden kararın onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra Üye ...'nun dava konusu yönetmeliğin davacı Odaların güncel, kişisel ve meşru menfaatlerini etkilemediği gerekçesiyle davanın ehliyet yönünden reddedilmesi gerektiği yolundaki usuli ayrışık oyuna karşılık davacıların ehliyetli olduğuna oyçokluğu ile karar verilerek gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi, 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2., 8. ve 26. maddeleri, 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanununun 4. maddesi ve 3958 sayılı Kanunla uygun bulunan 17/05/1994 tarih ve 21937 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkında Sözleşme (Ramsar Sözleşmesi) hükümlerine dayanılarak, Türkiye’nin karasal sınırları ve kıta sahanlığı dâhilinde yer alan sulak alanların korunması, yönetimi ve geliştirilmesi ile bu konuda görevli kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyon esaslarını belirlemek amacıyla çıkarılan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği 04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve anılan Yönetmelik ile 17/05/2005 tarih ve 25818 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır.
Bunun üzerine 04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin dava konusu istem kısmında yer verilen hükümlerinin iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2872 sayılı Çevre Kanununun 9.maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde; sulak alanların doğal yapılarının ve ekolojik dengelerinin korunmasının esas olduğu, sulak alanların doldurulması ve kurutulması yolu ile arazi kazanılamayacağı, bu hükme aykırı olarak arazi kazanılması halinde söz konusu alanın faaliyet sahibince eski haline getirileceği, sulak alanların korunması ve yönetimine ilişkin usul ve esasların ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği, düzenlemesine yer verilmiştir.
4915 sayılı Kara Avcılığı Kanununun 4. maddesinin 4. fıkrasında; sulak alanların kirletilemeyeceği, kurutulamayacağı ve bunların doğal yapılarının değiştirilemeyeceği, kurala bağlanmıştır.
Davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan, 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde; sulak alanların korunması, geliştirilmesi ile ilgili işlemleri yapmak, 8. Maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde; uluslararası koruma sözleşmeleri ile belirlenen yörelerdeki korunma ve kullanma esaslarını çevre mevzuatı dikkate alınarak tespit etmek ve yeni düzenlemeler yapmak Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
28/12/1993 tarih ve 3958 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunan ve 15/03/1994 tarih ve 94/5434 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla onaylanarak 17/05/1994 tarih ve 21937 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özellikle Su Kuşları Yaşama Ortamı Olarak Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Hakkındaki Sözleşmenin (Ramsar Sözleşmesi) 1. maddesinde; bu sözleşmenin amacı bakımından, doğal veya yapay, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gel-git hareketinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, bütün suların, bataklık, sazlık ve türbiyerlerin sulak alanlar olduğu, bu Sözleşmenin amacı bakımından, ekolojik olarak sulak alanlara bağımlı olan kuşların, su kuşları olduğu, 2. maddesinde; her akit tarafın, ülkesi toprakları içindeki elverişli sulak alanları, bundan böyle "Liste" adıyla tanımlanacak ve 8. madde uyarınca kurulacak Büro tarafından tutulacak olan "Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alanlar Listesi"ne dahil edilmek üzere tayin edeceği, sulak alan hudutlarının kesinlikle belirtileceği ve aynı zamanda haritaya çizileceği, özellikle su kuşları yaşama ortamı olarak önem taşıyan yerlerde, sulak alanlara mücavir olan akarsu ve deniz kıyı alanlarıyla, ada veya gel-git hareketinin çekilme devresinde derinliği altı metreyi geçen ve sulak alanlar dahilinde yer alan deniz sularıyla birleştirilebileceği, liste için sulak alanların seçiminin, bu sulak alanların ekoloji, botanik, zooloji, limnoloji ve hidroloji yönlerinden uluslararası önemlerine göre yapılacağı, hangi mevsimde olursa olsun, su kuşları için uluslararası öneme sahip sulak alanların öncelikle dahil edileceği, 3. maddesinde; akit tarafların, listeye dahil ettirdikleri sulak alanların korumasını geliştireceği ve ülkelerindeki diğer sulak alanları mümkün olduğu kadar akıllıca kullanılmasını sağlayacak şekilde formüle edeceği ve uygulayacakları, 4. maddesinde; her akit tarafın, listeye dahil olsun veya olmasın, sulak alanlarında tabiatı koruma alanları ayırarak sulak alanlarının ve su kuşlarının korunmasını geliştireceği ve yeterli inzibati tedbirleri alacağı, sulak alanlar ve bu sulak alanların bitki ve hayvan toplulukları hakkında araştırma yapılmasını, bilgi ve yayınların değişimini teşvik edeceği, uygun sulak alanların yönetimi yoluyla su kuşları populasyonlarının artırılması için çaba gösterecekleri, sulak alanların araştırma, yönetim ve muhafazasında yetenekli personelin eğitimini geliştirecekleri, öngörülmüştür.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dairece Yönetmeliğin dava konusu edilen tüm maddeleri yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Altıncı Dairesi kararının, dava konusu Yönetmeliğin 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde yer alan, "malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı" ibareleri dışındaki davanın reddine ilişkin kısımları, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Yönetmeliğin "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendindeki "malzeme çıkarımı", "kültür balıkçılığı" ibareleri yönünden;
Yönetmeliğin "Sürdürebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinde; "(1) Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları şunlardır;
a) Bu alanlardaki doğal kaynak kullanımlarında mevcut geleneksel kullanıma devam edilir.
b) Yeni bir faaliyet talep edilmesi durumunda sulak alan ekosistemine zarar vermemesi şartı ile kullanıma yönetim planında yer verilebilir.
c) Çeltik tarımı ve su ürünleri istihsali yapılabilir.
ç) Kuş gözlem yapıları, gözlemevleri, seyir maksatlı yaya yolları, ziyaretçilerin ihtiyacını karşılamak amacıyla imar planı gerektirmeyen uygulamalar yapılabilir. Bu madde kapsamında planlanan projelere, alanların ekolojik yapılarına göre ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlük, Mahalli öneme haiz sulak alanlarda Bölge Müdürlüğünce izin verilir.
d) İçme, kullanma ve sulama suyu projelerine ait baraj, gölet, kanal, kanalet, pompa istasyonu gibi zorunlu altyapı projeleri, ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır. Madensel tuzların çıkarılması, malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı ve bunlara ait zorunlu tesisler izin belgesi almak kaydıyla ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır.
e) 10 uncu ve 11 inci maddelerde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ticari turba çıkarımı ve saz kesimi yapılabilir.
f) Hayvan otlatılabilir.
g) Bu Yönetmelikte izin verilenler dışında hiçbir faaliyete ve yapılaşmaya izin verilemez.
ğ) Yapılaşmaya ilişkin uygulamalarda 3194 sayılı İmar Kanunu ve ilgili yönetmelik hükümleri geçerlidir." düzenlemesi yer almıştır.
Davacılar tarafından; sürdürülebilir kullanım bölgelerinde yapılacak ekonomik faaliyetlerin, alanın ekolojik dengesinin bozulmaması ve mevcut geleneksel yöntemlerle sürdürülmesi esasına uygun olması gerekirken, uyuşmazlığa konu maddenin iptali istenilen (d) bendindeki "malzeme çıkarımı", "kültür balıkçılığı" ibareleriyle izin verilen faaliyetlerin, geleneksel yöntemle yapılamayacağı ve sonuç olarak, düzenlemelerin bu alanların korunması amacından uzak olduğu ileri sürülerek iptali istenilmiştir.
Davalı tarafından; dava konusu düzenlemelerin, insan faaliyetlerinin yoğun olarak devam ettiği ve belli oranda tahrip olmuş sulak alanların, kazanılmış haklar da dikkate alınarak, daha fazla tahrip edilmesini engellemek amacıyla getirildiği savunulmuştur.
Yönetmelik'in Tanımlar başlıklı 4. maddesinde sürdürülebilir kullanım bölgesinin açık su yüzeyleri, lagünler, nehir ağızları tuzlalar, geçici ve sürekli tatlı ve tuzlu su bataklıkları, sulak çayırlar, sazlıklar ve turbalıklar ile bu ekosistemleri ekolojik olarak destekleyen kumul, kumsal, çalılık, ağaçlık subasar orman gibi habitatlarda insanların balıkçılık, sazcılık, turba çıkarımı, ormancılık, toplayıcılık, tarım ve hayvancılık gibi ekonomik faaliyetlerinin geleneksel olarak sürdürülmesine izin verilen doğal veya yarı doğal bölgeyi ifade ettiği kural altına alınmıştır.
Ancak Yönetmeliğin dava konusu 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde; "İçme, kullanma ve sulama suyu projelerine ait baraj, gölet, kanal, kanalet, pompa istasyonu gibi zorunlu altyapı projeleri, ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır. Madensel tuzların çıkarılması, malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı ve bunlara ait zorunlu tesisler izin belgesi almak kaydıyla ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır." kuralına yer verilerek, herhangi bir nicel ya da niteliksel sınırlama getirilmeden bu alanlarda; madensel tuzların çıkarılması, malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı ve bunlara ait zorunlu tesislerin yapılabileceği düzenlenmiştir.
1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu'nun "Tarifler" başlıklı 2. maddesinde, " Su ürünleri: Denizlerde ve içsularda bulunan bitkiler ile hayvanlar ve bunların yumurtalarıdır." tanımına; 29/06/2004 tarih ve 25507 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Su Ürünleri Yetiştiriciliği Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde ise, Su Ürünlerinin: Denizlerde ve iç sularda bulunan bitkiler ile hayvanlar ve bunların yumurtalarını ifade ettiği, (4915 Sayılı Kara Avcılığı Kanununun kapsamına giren hayvanlar hariç), Su Ürünleri Yetiştiriciliğinin: Yetiştiricilik tesislerinde, entansif, yarı entansif veya ekstansif şartlarda yapılan, su ürünlerini üretme ve/veya büyütme (besicilik) faaliyetini ifade ettiği, Yetiştiricilik Tesisinin: Su ürünleri yetiştiriciliğinin yapıldığı yerleri, İç Sular: Göller, suni göller, lagünler, baraj gölleri, bentler, regülatörler, kanallar, arklar, akarsular, mansaplar, üretme ve yetiştirme yerlerini, ifade ettiği, Kuluçkahanenin: Su ürünleri damızlık materyallerinden yumurta ve yavru materyaller elde etmek için kurulan tesisleri ifade ettiği, Üretme Havuzlarının: Su ürünleri yetiştiriciliği yapmak amacıyla, toprak, beton ve ağ havuzlar ile plastik veya benzeri malzemeden yapılan tank ve benzer üniteleri ifade ettiği, Ağ Havuz (Ağ Kafes): Denizlerde ve iç sularda su ürünleri yetiştiriciliği yapmak amacıyla ahşap, demir veya plastik malzemeler ile ağ kullanılarak yapılan üniteleri ifade ettiği, Entansif Yetiştiricilik: Tamamen dıştan yemlemeye dayalı yoğun yetiştiriciliği, Yarı Entansif Yetiştiricilik: Gübreleme ve tamamlayıcı yemlemeye dayalı yetiştiriciliği, Ekstansif Yetiştiricilik: Suyun doğal verimliliğine dayanan, stok kontrolü yapılan düşük üretimli yetiştiriciliği," ifade ettiği düzenleme altına alınmıştır.
Bir tür su ürünü yetiştiriciliği olan kültür balıkçılığı, deniz içerisinde, göl, akarsu veya tatlı su kıyılarında tecrit edilmiş alanlar oluşturularak, balık çeşitleri, kabukluları, su canlıları ve su bitkilerinin doğal ortamlarının dışında yetiştirilerek, çeşitli ihtiyaçların karşılanmasıdır. Söz konusu faaliyet nedeniyle kullanılan besi maddeleri, hayvan dışkıları vb. unsurlardan oluşan atıkların çevreye zarar verdiği ve sular bakımından kirletici etkisi olduğu bilinen bir olgudur.
Bu durumda, yukarıda yer verilen tanımı göz önüne alındığında, koruma kullanma dengesi gözetilirken koruma ilkelerinin ağır basacağı doğal veya yarı doğal alanlar olan ve kullanım bakımından geleneksel kullanıma izin verilen, aşırı derecede ve uygunsuz insan kullanımı mevcudiyetinden uzak alanlar olması gereken sürdürülebilir kullanım bölgelerinin nitelikleri dikkate alındığında, kültür balıkçılığı faaliyetinin bazı durumlarda doğrudan doğruya, bazı durumlarda ise belli bir kapasite ve büyüklüğe ulaşması durumunda, bu bölgelerin doğal yapısının bozulmasına yol açacağı, bu sebeple hiçbir sınırlama, faaliyetin niteliksel veya nicel sınırını çizen herhangi bir düzenleme bulunmadan doğrudan tüm sulak alan türlerinde kültür balıkçılığı faaliyetine izin verilmesine yol açacak nitelikte olan ve Yönetmeliğin 22. maddesinde yer alan, "kültür balıkçılığı" ifadesinin, Ramsar Sözleşmesi'ne, genel koruma ilkelerine ve Yönetmelik'in 4. maddesinde yer alan " sürdürülebilir kullanım bölgesi" tanımı ile yine dava konusu 22. maddenin (a) bendinde yer verilen "Bu alanlardaki doğal kaynak kullanımlarında mevcut geleneksel kullanıma devam edilir." şeklindeki genel ilkeye uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, aynı bentte yer verilen "malzeme çıkarımı" ifadesi yönünden de söz konusu ifadeler ile neyin kastedildiğinin Yönetmelikte açık olarak tanımlanmadığı, çıkarılacak malzemenin ne olduğunun ve ne şekilde çıkarılacağının belirsiz olduğu, hiçbir sınırlama, faaliyetin niteliksel veya nicel sınırını çizen herhangi bir kural bulunmadan doğrudan tüm sulak alan türlerinde içeriği belirsiz şekilde bu faaliyette bulunulmasına izin verilmesi anlamına gelecek olan düzenlemenin Ramsar Sözleşmesi'ne, genel koruma ilkelerine ve Yönetmelik'in 4. maddesinde yer alan " sürdürülebilir kullanım bölgesi" tanımı ile yine dava konusu 22. maddenin (a) bendinde yer verilen "Bu alanlardaki doğal kaynak kullanımlarında mevcut geleneksel kullanıma devam edilir." şeklindeki genel ilkeye uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde yer alan, "malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı" ibarelerinde hukuka uyarlık, davanın bu ibareler yönünden reddine ilişkin Daire kararının ilgili kısmında ise hukuki isabet görülmemiştir.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun E:2021/1958, K:2022/2272 sayılı kararı ile dava konusu Yönetmeliğin 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde yer alan ve "malzeme çıkarımı" ve "kültür balıkçılığı" ibarelerini de içeren "Madensel tuzların çıkarılması, malzeme çıkarımı, kültür balıkçılığı ve bunlara ait zorunlu tesisler izin belgesi almak kaydıyla ulusal öneme haiz sulak alanlar ve Ramsar Alanlarında Genel Müdürlüğün izni ile yapılır." şeklindeki cümlenin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle bu kısım yönünden verilen davanın reddine ilişkin kararın hukuka aykırı olduğuna ve bozulmasına karar verilmiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2. Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri Müşterek Heyetinin temyize konu 16/11/2020 tarih ve E:2020/1238, K:2020/10914 sayılı kararının dava konusu Yönetmeliğin "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendindeki "malzeme çıkarımı" ve "kültür balıkçılığı" ibareleri dışındaki bölümlerine ilişkin kısmının ONANMASINA, anılan ibarelere ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 22/06/2022 tarihinde, dava konusu Yönetmeliğin "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bendi, "Kontrollü Kullanım Bölgesi Uygulama Esasları" başlıklı 23. maddesinin 2. fıkrası ve "Mevsimsel ve daimi akarsular ile deniz kıyılarına ilişkin uygulama esasları" başlıklı 26. maddesinin 1. fıkrasında yer alan, "Mahalli öneme haiz sulak alanlar ile mevsimsel ve daimi akarsularda sulak alan koruma bölgeleri belirlenmez." cümlesi yönünden oyçokluğu, temyize konu diğer kısımlar yönünden oybirliği ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Yönetmeliğin "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi yönünden;
Dava konusu Yönetmelikle yürürlükten kaldırılan 17/05/2005 tarih ve 25818 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin "Sulak alan bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 19. maddesinde, bu bölgede mevcut tarım arazilerinde suni gübre ve tarım ilaçlarının kullanılamayacağı açıkça hükme bağlanmıştır.
04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin dava konusu 22. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları şunlardır;
a) Bu alanlardaki doğal kaynak kullanımlarında mevcut geleneksel kullanıma devam edilir..." düzenlemesine yer verilmiştir.
Görüldüğü üzere, dava konusu düzenlemede "mevcut geleneksel kullanıma devam edilir" düzenlemesine yer verilmekle birlikte, uyuşmazlık konusu Yönetmelik hükmünde, "geleneksel kullanıma" ilişkin herhangi bir tanıma yer verilmemiş, tarım ilaçları ve suni gübre kullanımı konusundaki özel koruyucu düzenleme de yürürlükten kaldırılmış olup, bu haliyle sulak alanların korunması açısından ihlallere yol açabileceği açık olan düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin "Sürdürülebilir kullanım bölgesi uygulama esasları" başlıklı 22. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi yönünden;
Dava konusu Yönetmelikle yürürlükten kaldırılan 17/05/2005 tarih ve 25818 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sulak Alanların Korunması Yönetmeliğinin "Sulak alan bölgesinde uygulama esasları" başlıklı 19. maddesinde, mevcut tarım arazileri dışında yeni tarımsal alanların açılamayacağı açıkça hükme bağlanmıştır.
04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin dava konusu 22. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde; Yeni bir faaliyet talep edilmesi durumunda sulak alan ekosistemine zarar vermemesi şartı ile kullanıma yönetim planında yer verilebilir..." düzenlemesine yer verilmiştir.
Görüldüğü üzere, daha önce yürürlükte bulunan Yönetmelikte sulak alanların korunması açısından yeni tarımsal alanların açılamayacağı vurgulanarak sürdürülebilir bir koruma dengesinin sağlanması öngörülmüş iken, dava konusu bu düzenleme ile sulak alanlarda yeni faaliyet taleplerinin kabul edileceği belirtildiğinden, sulak alanların korunması açısından ciddi ihlallere yol açabileceği açık olan düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin dava konusu 26. maddesinin 1. fıkrasında yer alan, "Mahalli öneme haiz sulak alanlar ile mevsimsel ve daimi akarsularda sulak alan koruma bölgeleri belirlenmez." cümlesi yönünden;
04/04/2014 tarih ve 28962 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin dava konusu 26. maddesinin 1. fıkrasında, "Mahalli öneme haiz sulak alanlar ile mevsimsel ve daimi akarsularda sulak alan koruma bölgeleri belirlenmez." kuralı yer almaktadır.
Yönetmelik ile göndermede bulunulan ve bu alanı düzenleyen temel uluslararası metin niteliğindeki "Ramsar Sözleşmesi"nin 1. maddesinde, Sözleşmenin amacı bakımından, doğal veya yapay, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gel-git hareketlerinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, bütün sular, bataklık, sazlık ve türbiyerler sulak alanlar şeklinde tanımlanmıştır.
Görüldüğü üzere, Ramsar Sözleşmesinin "sulak alan" tanımında durgun ve akıntılı sular yönünden bir ayrım söz konusu değildir.
Yönetmeliğin 4. maddesinde de Ramsar Sözleşmesinde yer alan tanım çerçevesinde yapılan sulak alan tanımında, durgun ve akıntılı sular yönünden bir ayrım yapılmamaktadır. Ancak, dava konusu düzenlemeyle, mahalli önemi haiz sulak alanlar ile mevsimsel ve daimi akarsularda sulak alan koruma bölgeleri belirlenmeyeceği öngörülmek suretiyle, bu alanlar Yönetmelikte öngörülen sulak alanların sürdürülebilir şekilde korunmasının sağlanması amacıyla oluşturulan koruma kapsamından çıkartılmış olmaktadır.
Ramsar Sözleşmesi çerçevesinde uluslararası öneme sahip olsun veya olmasın ayrım yapılmaksızın tüm sulak alanlar ile bu alanlara ilişkin habitatların korunması, geliştirilmesi ve akılcı kullanımının sağlanmasına yönelik olarak yürürlüğe konulmuş olan Sulak Alanlar Yönetmeliğinin ilk halinde, bu konuda bir istisna öngörülmemiş iken, 2010 tarihinde yapılan değişiklikle önce "mevsimsel ve daimi akarsular", 2014 tarihinde yeni yürürlüğe konulan düzenlemede de "mahalli önemi haiz sulak alanlar" koruma bölgeleri yönünden Yönetmelik kapsamından çıkarılmış olup, davalı idarece bu düzenlemenin somut ve nesnel bir gerekçesi ortaya konulamamıştır.
Yukarıda belirtilen gerekçelerle, sürekli ve geçici bütün suların sulak alan koruma bölgeleri kapsamında olması gerektiği açık olduğundan, dava konusu Yönetmelik hükmü, Ramsar Sözleşmesine aykırı bulunmuştur.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin 22. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentleri ile 26/1. maddesinde yer alan "Mahalli öneme haiz sulak alanlar ile mevsimsel ve daimi akarsularda sulak alan koruma bölgeleri belirlenmez." cümlesinde hukuka uyarlık bulunmadığından, söz konusu kurallar yönünden temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyorum.
KARŞI OY
XX- Yönetmeliğin "Kontrollü Kullanım Bölgesi Uygulama Esasları" başlıklı 23. maddesi yönünden;
Yönetmeliğin "Kontrollü Kullanım Bölgesi Uygulama Esasları" başlıklı 23. maddesinde, "(1) Sulak alan ekosistemini etkileyecek insan faaliyetlerinin yoğun olduğu, koruma bölgeleri belirlenmeden önce kurulmuş veya ilgili idarece onaylı çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planlarında yer alan, kentsel gelişimi zorunlu olarak bu bölgede kalan yerleşim yerlerinin zorunlu gelişimi için onaylı mekânsal planlarla getirilen kararlarla ekolojik açıdan tekrar değerlendirilmek suretiyle koruma bölgelerinin tespiti esnasında veya yönetim planları ile kontrollü kullanım bölgesi belirlenir.
(2) Kontrollü kullanım bölgesi olarak belirlenen alanlar içinde gerçekleştirilecek Ek-1’de yer alan faaliyetler için ayrıca ekosistem değerlendirme raporu hazırlanarak, faaliyetin sulak alana muhtemel etkileri önleyici ve telafi edici tedbirler tadat edilerek, ilgili idare tarafından bu tedbirlerin ne şekilde alınacağı, nasıl izleneceği, risk ve tehlike göstergelerinin neler olduğu, ekosistem raporu ekinde taahhüt edilerek, gerektiğinde Bakanlıkça alınması istenen ilave tedbirlere de uyacağı taahhüt edilir. Genel Müdürlüğün uygun görüşü alınarak bu bölgelerdeki uygulamalar, sorumlu kurum ve kuruluşlar tarafından gerçekleştirilir. İzin belgesi tanzim edilir." düzenlemeleri getirilmiştir.
Davacılar tarafından; dava konusu düzenleme ile kontrollü kullanım bölgelerinde her türlü yatırım ve faaliyete olanak sağlandığı, her ne kadar maddede yapılacak faaliyetler için ekosistem değerlendirme raporu hazırlanması zorunluluğu getirilmiş ise de Yönetmelikte bu rapor katı, sıvı ve gaz atıklar ile sulak alanı olumsuz olarak etkilemesi muhtemel veya sulak alanın peyzaj değerine zarar verecek faaliyetler için gerekli olan rapor olarak tanımlandığından, bu kapsamda olmadığı öne sürülen faaliyetler için rapor hazırlanmayacağı, düzenlemenin taraf olduğumuz uluslararası sözleşmeler ve sulak alanların korunması esaslarıyla bağdaşmadığı ileri sürülmüştür.
Davalı savunmasında; dava konusu düzenleme ile ekosistem değerlendirme raporu uygulamasının Yönetmeliğe entegre edilerek, Yönetmeliğin Ek-1'inde yer verilen tüm proje ve tesislerin sulak alana olabilecek etkilerinin bilimsel olarak ortaya konulmasının amaçlandığı belirtilerek, korumayı artıran bir yaklaşım benimsendiğinden düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
Yönetmeliğin kontrollü kullanım bölgesi tanımı ile yukarıda metnine yer verilen 23. maddesi birlikte incelendiğinde; kontrollü kullanım bölgesinin koruma bölgeleri belirlenmeden önce kurulmuş veya ilgili idarelerce onaylanmış çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planlarında yer alan yerleşim yerleri ile kentsel gelişim bölgelerinde kalan, insan faaliyetlerinin yoğun olduğu ve bu faaliyetlerin sulak alan ekosistemine olumsuz etkilerinin asgariye indirilmesi için gereken tedbirlerin alındığı koruma bölgesi olduğu anlaşılmaktadır.
Tanım ve düzenlemeler incelendiğinde bu koruma bölgesinin diğer koruma bölgelerine nazaran daha farklı bir statüde bulunduğu, zorunluluk sebebiyle zaten yapılaşmış bulunan alanlar ile kentsel gelişimi zorunlu olarak bu bölgelerde kalan alanlar olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Dava konusu 23. maddenin 2. fıkrasında ise "sulak alan koruma bölgelerinde yapılması yasak olan" ve liste halinde düzenlenen pek çok faaliyetin bu alanlarda yapılmasına imkan tanındığı anlaşılmaktadır. Belirtilen listede ise "Ham Petrol, Doğal Gaz, Kömür ve Maden Çıkarma Endüstrisi, Enerji Endüstrisi, Metal Üretimi ve İşlenmesi, Mineral, İnşaat Malzemeleri Endüstrisi, Kimya ve Petrokimya Endüstrisi, Kâğıt Endüstrisi, Atık Yönetimi ve Gıda Endüstrisi" gibi çevresel etkileri son derece yüksek pek çok sanayi tesisine yer verildiği görülmektedir.
Bu durumda, söz konusu düzenlemede açıkça; bu bölgede izin verilecek faaliyetlere, "kentsel gelişimi zorunlu olarak bu bölgede kalan yerleşim yerlerinin zorunlu gelişimi için" izin verileceği vurgulanmakta iken yerleşim yerlerinin kentsel gelişimi için zorunlu olmayan ve mer'i mevzuat incelendiğinde hemen hepsi yerleşim yerleri dışında kurulması gereken ağır sanayi tesislerine bu bölgede izin verilmesine yönelik düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.
Ayrıca, dava konusu Yönetmeliğin tanımları incelendiğinde; kontrollü kullanım bölgelerin tampon bölgeler içerisinde yer almasını engelleyen herhangi bir düzenlemede bulunmadığı görülmektedir. Bu durumda, sulak alanın mahiyetine göre tampon bölge içerisinde kalabilecek kontrollü kullanım bölgeleri bakımından, bu faaliyetlerin tampon bölge içerisinde yasak olması sebebi ile Yönetmeliğin iki koruma bölgesine ilişkin kurallarının birbiri ile çelişeceği ve uygulamada karışıklığa mahal vereceği sonucuna ulaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Yönetmeliğin 23. maddesinin 2. fıkrasında hukuka uyarlık bulunmadığından temyize konu kararın anılan madde yönünden bozulması gerektiği oyuyla karara katılmıyoruz.