T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/2095
Karar No : 2022/3148
DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. …
DAVANIN KONUSU : Davacı Dernek tarafından, 04/03/2020 tarih ve 31058
sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinden itibaren yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesine istinaden hazırlanan ve Sağlık Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı onayı ile 01/04/2020 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlüğe giren Tıbbi İşlemler Yönergesi'nin ekindeki Girişimsel İşlemler Listesinde yer alan; 520.010, 520.013, 520.020, 520.021, 520.030, 520.032, 520.034, 520.035, 520.037, 520.038, 520.039, 520.040, 520.041, 700.050, 700.080, 701.210, 701.220, 701.230 kod numaralı tıbbi işlemler için belirlenen yeni işlem puanlarının iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Doğrudan tüzel kişiliklerinin menfaatini ilgilendiren
konularda iptal davası açabilecekleri gibi, kuruluş amaçlarıyla sınırlı olmak üzere, üyelerinin ortak çıkarlarını ilgilendiren konularda da iptal davası açabilecekleri, Yönerge eki Girişimsel İşlemler Listesi'nde; 701.220 solunum fonksiyonu testleri ile 701.230 solunum fonksiyonu reversibilite testi puanı 10 iken yeni düzenleme ile puansız olarak belirlendiği; 700.050 deri prick testi ile 701.210 provakasyonlu solunum testleri 30 iken 10; 700.080 deri yama testi 32 iken 12; 520.030 normal poliklinik muayenesi 21 iken 16; 520.037 kontrol muayenesi ile 520.040 çocuk muayenesi (6 yaş üzeri) 21 iken 16; 520.010 konsültan hekim muayenesi 10 iken 8; 520.039 çocuk muayenesi ( 25 ay-6 yaş arası) 30 iken 25; 520.038 çocuk muayenesi ( 0-24 ay arası) 35 iken 30; 520.034 yan dal uzman hekim poliklinik muayenesi ile 520.035 yan dal uzman hekim poliklinik muayenesi 40 iken 35; 520.041 çocuk sağlığı ve hastalıkları yan dal uzman hekim normal/çocuk acil yan dal poliklinik muayenesi 45 iken 40; olarak puanlandırıldığı, Bakanlıkça verilen cevabi yazıda; bizzat hekim tarafından gerçekleştirilmeyen işlemlerin puanlandırılmasının kaldırıldığı belirtilmişse de, puanı düşürülen ya da tamamen kaldırılan işlemlerin çoğunun bizzat çocuk immünoloji ve alerji hastalıkları uzmanları tarafından yapıldığı, tamamen puansız hale gelen ya da %67 oranında puanı düşürülen alerji testleri hastalığı tanısının ve neye alerji hassasiyeti olduğunun tespitinin, uygulanacak tedavinin ilk basamağında en önemli unsur olduğu, yan dal eğitiminde alerjiye yönelik tanısal testler esnasında gelişebilecek komplikasyonlara yönelik bilgi ve eğitim alan çocuk immünoloji ve alerji hastalıkları uzmanı hekimlerinin en ağır klinik tabloya müdahale edebilecek donanıma sahip oldukları, tanı için gerekli söz konusu testlerin bizzat çocuk immünoloji ve alerji hekimi tarafından yapıldığı, yine bizzat bu hekim tarafından değerlendirildiği ve hastanın yakınması ile ilişkilendirilerek tanı konulduğu, tüm bu testlerin yapımı ve yorumlanmasının tamamen uygulayan hekimin sorumluluğunda olup, takdir edilen puanların diğer branşlarda benzeri girişimsel işlemlerle belirlenen puanlar dikkate alındığında, farklı branşlardaki doktorlar açısından adil olmadığı ve çalışanlar arasındaki iş barışı ilkesine de aykırı olduğu, idarenin işlem puanlarına ilişkin yeni düzenlemesinin ciddi bir haksızlığa neden olduğu, çocuk immünoloji ve alerji hastalıkları uzmanlığı hekimlerinin, listede belirtilen testleri yapmaya yetkili kılınan dermatoloji, göğüs hastalıkları, KBB hekimlerinden farklı olarak çocuk sağlığı ve hastalıkları uzmanı olduktan sonra ek olarak 3 yıllık yan dal uzmanlık eğitimi aldıkları, aldıkları yan dal eğitimi nedenleriyle, çocuklarda bu testleri yapmaya ve değerlendirmeye, tanı koymaya ve tedavi etmeye en ehil olan çocuk immünoloji ve alerji hekimlerinin işlem puanlarının tamamen kaldırılmasının hakkaniyete uygun olmadığı, dava konusu Yönerge’de yapılan düzenlemenin, çocuk immünoloji ve alerji hekimleri aleyhine olduğu, çocuk immünoloji ve alerji hekimleri için sınırlı sayıdaki puan üretme olasılığı olan işlem kalemlerinde yapılan puan kesintilerinin veya tamamen kaldırılmasının, çocuk immünoloji ve alerji yan dal hekimlerini gerek madden ve gerekse manen telafisi güç zarara uğratacağı ve hekimler arası iş barışının bozulmasına neden olacağı, işlem puanlarının düşürülmesinin gelirlerinin bir kısmı yaptıkları girişimsel işlemlerden kaynaklanan çocuk immünoloji ve alerji hekimlerini sosyo-ekonomik olarak da -telafisi güç bir biçimde- olumsuz etkilediği, 04/02/2020 tarihli Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu Kararı ile bir takım işlemlere ilişkin yapılacak ödemelerde artışa gidildiği, artış yapılması kararlaştırılan ödemelerden bazılarının işlem puanı tamamen kaldırılan işlemlerden olduğu, Kurum tarafından ödemesi yapılan ve hatta 04/02/2020 tarihli SUT (Sağlık Uygulama Tebliği) ile yapılacak ödeme miktarlarında artış yapılan hizmetlere ilişkin işlem puanlarında hekim aleyhine değişiklik yapılarak puanın tamamen kaldırılmasının büyük bir tezat oluşturduğu, nihayetinde bir işlem yapıldığı ve yapılan işlemin bedeli olduğu kabul edilmesine rağmen, çocuk immünoloji ve alerji hekimleri tarafından bizzat yapılan bu işlemler için işlem puanlarının kaldırılması/düşürülmesinin hakkaniyetli olmadığı, Yönerge ile bazı işlem puanlarının tamamen kaldırılması ve bazılarının ise düşürülmesi, hekimce yapılan işlemin değerinin ve öneminin olmadığı, gibi kanaat uyandırıldığı, bu durumun alerji eğitimine olan ilgiyi azaltacağı, oysa son yıllarda tüm dünyada ve ülkemizde alerjik hastalıkların ve özellikle de çocuk alerjisinin artış gösterdiği, yapılan araştırmaların her 100 çocuktan 30'nun alerjik hasta olduğunu, her 100 çocuktan 10'unun ise astım hastası olduğunu ortaya koyduğu, bu tıp dalına olan ilginin artmasını sağlamak açısından işlem puanları arasındaki eşitsizliğin giderilmesi gerektiği, Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik gereğince üniversiteler ve sivil toplum kuruluşlarından da görüş alınması gerektiği, idarenin tüm işlemlerinin, idari faaliyetlerin nihai amacı olan kamu yararını gerçekleştirmeye yönelik bir sebebe dayanması gerektiği, başka bir ifadeyle idarenin sebepsiz işlem yapması kamu yararı amacına aykırı olacağından yapılan işlemin de hukuka aykırı olacağı, girişimsel işlem puanlamalarındaki bu adaletsizliğin düzeltilmesi gerektiği, çocuk immünoloji ve alerji hekimlerinin Yönerge öncesi girişimsel işlem puanlarının (eski oranlarının) korunmasını istedikleri, 01/04/2020 tarihinde çıkarılan Yönerge ile bozulan adalet ve çalışma barışının, ancak, yeni puan uygulamasının kaldırılması, eski puan oranlarının korunarak yeniden tanzim edilmesi ile düzeltileceği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesi ile, sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik edilmesinin sağlanması amacıyla, görevli personele döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarının belirlendiği bir sistem olarak performansa dayalı ek ödeme sistemi getirildiği, dava konusu Yönetmelik'te yapılan düzenlemelerin, Kanun hükmünde yer alan kriterler ve geçmiş tecrübeler çerçevesinde; Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle bu ödemenin esas ve usullerinin belirlenmesinde, personelin unvanı, görevi çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlendiği, anılan Yönetmelik kapsamında, Bakanlığa bağlı ikinci ve üçüncü basamak sağlık tesislerinde görev yapan ve tıbbi işlemler puanı bulunan klinisyen uzman tabiplere ek ödeme yapılabilmesi için, sağlık tesislerinde yapılmakta olan 5300 civarındaki tıbbi işlemin puanlandırıldığı; bu puanlamada, eğitim, beceri, risk ve işlemin başından sonuna kadar bizzat hekim tarafından yapılıp yapılmadığı gibi kriterlerin dikkate alındığı, Sağlık Uygulama Tebliği'nde öngörülen ilkeler ile birlikte her bir işlemin süresi, riski, emek yoğunluğu ağırlıkları ölçüsünde puanlandırıldığı, bu şekilde, tıbbi işlemler puanı elde edenlerin performansları doğrudan (yaptığı tıbbi işlemin puanı üzerinden); biyokimya ve mikrobiyoloji laboratuvarlarında çalışanlar ile bunların yan dallarının performanslarının ise dolaylı olarak puan elde eden hekimlerin oluşturduğu ortalama üzerinden ölçüldüğü, bu sebeple, tıbbi işlemler puanı bulunan ve gelire katkı sağlayan tabiplerin, Tıbbi İşlemler Yönergesi ile belirlenmiş olan yaklaşık 5300 bağıl işlemi gerçekleştirerek hastane gelirine doğrudan katkı sağladığı, tabiplerce gerçekleştirilen tıbbi işlemlerin, 14/02/2013 tarih ve 28559 sayılı mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan mülga Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (gg) bendinde yer alan “Tıbbi işlemler: Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Kurumca çıkarılacak yönerge ile belirlenen ve genel tıbbi işlemler puanına esas olan işlemler ile özellikli tıbbi işlemler puanına esas işlemleri," hükmüne istinaden … tarih ve … sayılı Bakan oluru ile 01/10/2016 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe giren ve 31/03/2020 tarihinde yürürlüğü sona eren Tıbbi İşlemler Yönergesi'nin eki Girişimsel İşlemler Listesi'nde belirlendiği, performansa dayalı ek ödeme sisteminde muayene ve girişimsel işlemlerin puanlandırılması, işlemlerin emek, risk ve süre özellikleri yarında uygulamadaki sıklıkları da göz önüne alınarak ve binlerce işlemin birbirine göreceliği de gözetilerek hazırlanan Girişimsel İşlemler Yönergesi eki Girişimsel İşlemler Listesi'nin, güncel tıbbi gelişmeler ve Sağlık Uygulama Tebliği'ne eklenen ve çıkarılan işlemlerin de değerlendirildiği dinamik bir süreç olduğundan, ilk yayımlandığı tarihten yürürlüğünün sona erdiği tarihe kadar işlemlerde ve puanlarda değişikliğe gidildiği, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (ıı) ve (ii) bentleri uyarınca Tıbbi İşlemler Yönergesi’nin, ... tarih ve ... sayılı Bakan oluru ile 01/04/2020 tarihinden geçerli olmak üzere yeniden yürürlüğe girdiği, anılan Yönergenin 4. maddesine göre, genel tıbbi işlemler puanının hesaplanmasına esas alınmak üzere Girişimsel İşlemler Listesi'nin; özellikli tıbbi işlemler puanının hesaplanmasına esas alınmak üzere Özellikli Tıbbi İşlemler Listesi'nin Yönerge ekinde belirlendiği, bu listelerde işlemlerin sırası, kodu, işlemin adı; açıklama (hangi uzmanlık dallarınca yapılabileceği ve nasıl puanlandırılacağı vs.), işlemin puanı ve ameliyat grupları olarak belirlendiği, söz konusu Yönerge eki Girişimsel İşlem Listesi'nin “Hekim muayeneleri ve raporları” başlığı altında “Yan dal muayeneleri” ile ilgili tabloda yer alan, 520.010, 520.013, 520.020, S20.021, 520.030, 520.032, 520.034, 520.035, 520.037, 520.038, 520.039, 520.040, 520,041, 700.050, 700.080, 701.210, 701.220, 701.230 kod numaralı tıbbi işlemler için belirlenen yeni işlem puanlarında her hangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı, yeni yayımlanan Tıbbi İşlemler Yönergesi'nin eki Girişimsel İşlemler Listesi'nde yer alan tıbbi işlemlerin, emek, risk, işlem süresi, maharet gereksinimi gibi unsurlar ile Sağlık Uygulama Tebliği'ne eklenen ve çıkarlan işlemler ile fatura edilebilirlik ve geri ödeme sistemi gözetilerek yeniden puanlandırıldığı, ayrıca, bu puanlandırmada teknolojik gelişmeler, yeni işlem tanımlamaları, uzman görüşleri, uzmanlık derneklerinden gelen talep ve öneriler ile Bakanlığın sağlık politikaları doğrultusunda ortaya çıkan ihtiyaçlar ve hizmet gereksinimlerinin de dikkate alındığı, bu parametreler ve Bakanlığın sağlık politikaları doğrultusunda Tıbbi İşlemler Yönergesi eki listelerin ihtiyaca ve hizmet gereksinimlerine göre gerektiğinde güncellenebileceği, davacı tarafından iddia edildiği gibi muayene işlem puanlarının düşürülmediği, muayenelerin “Merkezi Hekim Randevu Sistemi” (MHRS) ile planlanması, hastanın geçmiş sağlık verilerinin sistem üzerinden kontrol edilerek mükerrer tetkikin önlenmesi ve tıbbi geçmişinin de görülmesi şartı ile mevcut puanların aynen korunduğu, bu kapsamda dava konusu edilen Girişimsel İşlemler Listesi'ne 214 adet yeni işlem eklendiği, 53 adet işlemin puanlandırılmasına son verildiği, 502 adet işlemin puanının arttırıldığı, 257 adet işlemin puanının azaltıldığı, bu revizyon ile genel olarak branş ayrımı olmaksızın ayaktan hasta muayenesinin bir parçası olan veya bizzat hekim tarafından gerçekleştirilmeyen işlemlerin puanlandırılmasına son verildiği, tesis edilen işlemde, gerek tüm yan dal uzmanları bakımından, özelde immünoloji ve alerji hastalıkları uzmanları bakımından her hangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı, bu çerçevede, tıbbi işlem puanları belirlenirken branş ayrımı yapılmaksızın sayılan kriterler dikkate alınarak, sağlık hizmetinin kaliteli ve verimli şekilde sunulabilmesi için verilen takdir yetkisi çerçevesinde dava konusu Yönerge'nin hazırlandığı, yan dal uzmanları bakımından herhangi bir mağduriyetin söz konusu olmadığı, düzenleyici bir işlem olan Yönerge eki Girişimsel İşlemler Listesi'nin idarenin takdir hak ve yetkisi çerçevesinde gerçekleştirildiği, bu işlemlerin yargı kararı ile iptali halinde idare tarafından yeniden düzenleyici işlem gerçekleştirilebileceği; ancak, mülga Yönerge hükümlerinin mahkemece ya da iptal kararı verilmesi halinde bu karar üzerine resen uygulanmasına, mülga girişimsel işlemler puanlarının canlandırılmasına hukuken imkan bulunmadığı, idarenin 209 sayılı Kanun ve ikincil mevzuatı olan Yönetmelik ile tarafına verilen düzenleyici işlem yapma yetkisine dayanarak, takdir hak ve yetkisi sınırları içerisinde dava konusu düzenleyici işlemi kamu menfaati ve sağlık hizmeti sunumunda elde edilecek yararı dikkate alarak tesis ettiği, uygulanmasından bahisle idarenin takdir yetkisini kaldıracak ve yerindelik denetimi yapılacak nitelikteki davacının talebinde hukuka uygunluk bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun ile Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (ıı) bendine dayanılarak hazırlanan ve yürürlüğe konulan dava konusu Tıbbi İşlemler Yönergesi'nin eki Girişimsel İşlemler Listesi'nin iptali istenilen yeni işlem puanlarına ilişkin düzenlemelerin, 209 sayılı Kanun'un verdiği takdir yetkisi kapsamında, 209 sayılı Kanun'a ve ilgili diğer mevzuata uygun olarak hazırlandığı, hukuka, kamu yararına ve üst hukuk normlarına aykırı olmadığı anlaşıldığından davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı Dernek tarafından, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinden itibaren yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesine istinaden hazırlanan ve Sağlık Bakanlığının 02/04/2020 tarih ve 269 sayılı Makam onayı ile 01/04/2020 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlüğe giren Tıbbi İşlemler Yönergesinin ekinde bulunan Girişimsel İşlemler Listesinde yer alan; 520.010, 520.013, 520.020, 520.021, 520.030, 520.032, 520.034, 520.035, 520.037, 520.038, 520.039, 520.040, 520.041, 700.050, 700.080, 701.210, 701.220, 701.230 kod numaralı tıbbi işlemler için belirlenen yeni işlem puanlarının iptali ile daha önceki puanların uygulanmasının devamına karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun 02/11/2011 tarih ve 28103 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 663 sayılı KHK'nin 58. maddesi ile değişik 5. maddesinin 1. fıkrasında; "(…) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü, aynı maddenin 2. fıkrasında ise, "Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (…) döner sermaye gelirlerinden, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini, başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez. Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları beş kat artırılarak uygulanır. İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz." hükmü yer almaktadır.
Anılan Kanuna dayanılarak 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir." hükmü, "Tanımlar" başlıklı 4. maddenin 1. fıkrasının (ıı) bendinde de, "Tıbbi işlemler: Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlıkça çıkarılacak yönerge ile belirlenen ve genel tıbbi işlemler puanına esas olan işlemler ile özellikli tıbbi işlemler puanına esas işlemleri,", (ii) bendinde ise, "Tıbbi işlemler puanı: O dönem içinde Tıbbi İşlemler Yönergesi doğrultusunda puan öngörülen tabiplerden her biri için gerçekleştirdikleri işlemler karşılığı elde edecekleri puanların toplamını," hükmü yer almıştır.
209 sayılı Kanun kapsamında yapılan ek ödemeler, performansa dayalı olarak, hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemler ile özellik arz eden birimlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak belirlenmektedir. 209 sayılı Kanun'un 5. maddesinde yer alan "personelin katkısıyla elde edilen" ibaresi, her ne kadar 6428 sayılı Kanun ile madde metninden çıkarılmış ise de, ek ödemenin belirlemesinde "hizmete katkı"nın esas olduğu anlaşılmaktadır.
Anılan Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4. maddenin 1. fıkrasının (ıı) bendi hükmü uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü ve Sağlık Bakanlığının 02/04/2020 tarih ve 269 sayılı Makam onayı ile 01/04/2020 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlüğe giren "Tıbbi İşlemler Yönergesi"nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönergenin amacı, Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesislerinde görev yapan personelin ek ödeme tutarlarını belirleyen net performans puanlarının tespiti amacıyla tabipler tarafından yapılan tıbbi işlemlerin tanımlanması ve bu işlemlere ilişkin puanların belirlenmesidir." hükmü, "Tıbbi işlemler" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında da, "Genel tıbbi işlemler puanının hesaplanmasında ekli Girişimsel İşlemler Listesi esas alınır.", 2. fıkrasında ise, "Özellikli tıbbi işlemler puanının hesaplanmasında ekli Özellikli Tıbbi İşlemler Listesi esas alınır." hükmüne yer verilmiştir.
Genel tıbbi işlemler puanının hesaplanmasına esas alınmak üzere "Girişimsel İşlemler Listesi", özellikli tıbbi işlemler puanının hesaplanmasına esas alınmak üzere ise "Özellikli Tıbbi İşlemler Listesi" Tıbbi İşlemler Yönergesi'nin ekinde belirlenmiştir.
Anılan bu listelerde işlemlerin sırası, kodu, işlemin adı, açıklama (hangi uzmanlık dallarınca yapılabileceği ve nasıl puanlandırılacağı gibi), işlemin puanı ve ameliyat grupları gösterilmiştir.
Tıbbi İşlemler Yönergesi'nin eki Girişimsel İşlemler Listesi'nde yer alan tıbbi işlemlere ait puanlamaların, sağlık çalışanlarının ortaya koyduğu çabalar ve gayretler, tehlikeli durum veya meydana gelebilecek zararlar, gerçekleştirilecek işleme ait süre, ustalık, eli yatkınlık, beceriklilik gibi unsurlar ile Sağlık Uygulama Tebliğinde (SUT) eklenen ve çıkarılan işlemler ile faturalama ve geri ödeme sistemi dikkate alınmak suretiyle yapılmaya çalışıldığı görülmektedir.
Ayrıca kaldı ki, muayenelerin "Merkezi Hekim Randevu Sistemi (MHRS)" ile planlanmasının sağlanmasıyla, hastanın geçmiş sağlık verilerinin sistem üzerinden kontrol edilerek mükerrer tetkiklerin, işlemlerin önlenmesi ve tıbbi geçmişinin de görülmek şartıyla mevcut puanların muhafaza edilmeye çaba gösterildiği anlaşılmıştır.
Bu durumda, dosyada mevcut bilgi ve belgelerin değerlendirilmesinden, 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun ile ek ödemenin oranı ile esas ve usullerinin belirlenmesi konusunda takdir yetkisi bulunan idarece Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine hazırlanarak yürürlüğe konulan Yönergenin eki Girişimsel İşlemler Listesinin uyuşmazlığa konu "Hekim Muayeneleri ve Raporlar" başlığı altında "Yan dal muayeneleri" ile ilgili tablolarda yer verilen, 520.010, 520.013, 520.020, 520.021, 520.030, 520.032, 520.034, 520.035, 520.037, 520.038, 520.039, 520.040, 520.041, 700.050, 700.080, 701.210, 701.220, 701.230 kod numaralı tıbbi işlemler için belirlenen yeni işlem puanlarının iptali ile daha önceki puanların uygulanmasının devamına karar verilmesi istemine dair işlemlerin esasını teşkil eden kodların karşılığındaki işlem puanlarının, yasada belirtilen kıstaslar dikkate alınarak, idareye verilen takdir yetkisi çerçevesinde ve ek ödemenin amacına uygun olarak düzenlenmesi karşısında, yapılan düzenlemelerin 209 sayılı Yasa hükmüne ve ilgili diğer mevzuata aykırılık teşkil etmediği, dolayısıyla üst hukuk normlarına uygun olduğu anlaşıldığından, iptali istenilen Tıbbi İşlemler Yönergesinin Girişimsel İşlemler Listesinde yer alan söz konusu düzenlemelere ilişkin davalı idare işleminde hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, 2577 sayılı Kanun'un 17. maddesinin birinci fıkrası uyarınca duruşma için önceden belirlenen 24/05/2022 tarihinde, davacı vekili Av. …'in, davacı Dernek temsilcisi Prof. Dr. …'ın ve davalı … Bakanlığı vekili Hukuk Müşaviri Av. …'un duruşmaya geldiği, Danıştay Savcısı …'in hazır olduğu görülerek açık duruşmaya başlandı. 2577 sayılı Kanun'un 18. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca duruşmaya katılan taraflara usulüne uygun söz verilip dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi.
Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı Dernek tarafından, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinden itibaren yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesine istinaden hazırlanan ve Sağlık Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı onayı ile 01/04/2020 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlüğe giren Tıbbi İşlemler Yönergesi'nin ekindeki Girişimsel İşlemler Listesinde yer alan; 520.010, 520.013, 520.020, 520.021, 520.030, 520.032, 520.034, 520.035, 520.037, 520.038, 520.039, 520.040, 520.041, 700.050, 700.080, 701.210, 701.220, 701.230 kod numaralı tıbbi işlemler için belirlenen yeni işlem puanlarının iptaline karar verilmesi istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrasında, ''(…) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.'' hükmüne; ikinci fıkrasında, ''Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (…) döner sermaye gelirlerinden, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini, başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez. (Ek cümle: 19/11/2014-6569/22 md.) Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları beş kat artırılarak uygulanır. İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz.'' hükmüne yer verilmiştir.
209 sayılı Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrası ile verilen yetkiye dayanılarak, davalı idarece hazırlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak, 01/04/2020 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe girmiştir.
Yönetmeliğin ''Amaç'' başlıklı 1. maddesinde, ''Bu Yönetmeliğin amacı, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir.'' kuralına; ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (ıı) bendinde, "Tıbbi işlemler: Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlıkça çıkarılacak yönerge ile belirlenen ve genel tıbbi işlemler puanına esas olan işlemler ile özellikli tıbbi işlemler puanına esas işlemleri,", (ii) bendinde ise, "Tıbbi işlemler puanı: O dönem içinde Tıbbi İşlemler Yönergesi doğrultusunda puan öngörülen tabiplerden her biri için gerçekleştirdikleri işlemler karşılığı elde edecekleri puanların toplamını,....ifade eder." kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4. maddenin birinci fıkrasının (ıı) bendi uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü ve Sağlık Bakanlığının … tarih ve … sayılı Makam onayı ile 01/04/2020 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlüğe giren "Tıbbi İşlemler Yönergesi"nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönergenin amacı, Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesislerinde görev yapan personelin ek ödeme tutarlarını belirleyen net performans puanlarının tespiti amacıyla tabipler tarafından yapılan tıbbi işlemlerin tanımlanması ve bu işlemlere ilişkin puanların belirlenmesidir." kuralı; "Tıbbi işlemler" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında, "Genel tıbbi işlemler puanının hesaplanmasında ekli Girişimsel İşlemler Listesi esas alınır.", ikinci fıkrasında ise, "Özellikli tıbbi işlemler puanının hesaplanmasında ekli Özellikli Tıbbi İşlemler Listesi esas alınır." kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Tıbbi İşlemler Yönergesi'nin ekinde, genel tıbbi işlemler puanının hesaplanmasına esas alınmak üzere "Girişimsel İşlemler Listesi"ne, özellikli tıbbi işlemler puanının hesaplanmasına esas alınmak üzere ise, "Özellikli Tıbbi İşlemler Listesi"ne yer verilmiş olup, Tıbbi İşlemler Yönergesi'nin eki Girişimsel İşlemler Listesi'nde işlemlerin sırası, kodu, işlemin adı, açıklama (hangi uzmanlık dallarınca yapılabileceği ve nasıl puanlandırılacağı gibi), işlemin puanı ve ameliyat grupları gösterilerek, güncel tıbbi gelişmeler ve Sağlık Uygulama Tebliği'ne eklenen ve çıkarılan işlemler göz önüne alınarak, listedeki işlem ve puanlamalarda değişikliğe gidildiği görülmektedir.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun ile ek ödemenin oranı ile esas ve usullerinin belirlenmesi konusunda takdir yetkisi bulunan idarece Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine hazırlanarak yürürlüğe konulan Yönerge'nin eki Girişimsel İşlemler Listesi'nde yer alan; 520.010, 520.013, 520.020, 520.021, 520.030, 520.032, 520.034, 520.035, 520.037, 520.038, 520.039, 520.040, 520.041, 700.050, 700.080, 701.210, 701.220, 701.230 kod numaralı tıbbi işlemler için belirlenen yeni işlem puanlarının, yasada belirtilen kıstaslar dikkate alınarak, idareye verilen takdir yetkisi çerçevesinde belirlendiği, 209 sayılı Kanun'a ve ilgili diğer mevzuata aykırılık teşkil etmediği, üst hukuk normlarına uygun olduğu anlaşıldığından, iptali istenilen yeni işlem puanlarına ilişkin düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 31/05/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.