DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/2266 E. , 2022/1861 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/2266
Karar No : 2022/1861
TEMYİZ EDENLER : 1- (DAVACI): ...
2- (DAVALI) : ...Kurulu
VEKİLİ: Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/11/2020 tarih ve E:2014/3299, K:2020/3166 sayılı kararının, davacı tarafından davanın reddine ve davalı idare lehine yargılama gideri ve vekalet ücretine hükmedilmesine ilişkin kısımlarının, davalı idare tarafından ise iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacıya 2 yıl süreyle geçici olarak borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin 22/04/2014 tarih ve 12/396 sayılı Sermaye Piyasası Kurulu kararı ile ...sayılı Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 5. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/11/2020 tarih ve E:2014/3299, K:2020/3166 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin süre aşımı yönündeki itirazının yerine görülmediği,
Dava konusu Tebliğ'in 5. maddesinin 3. fıkrasının incelenmesi;
Söz konusu düzenlemeyle, Kurul tarafından, piyasa dolandırıcılığı nedeniyle sadece hakkında suç duyurusunda bulunulanlar için işlem yasağı getirilmesi hâlinde, bu şahısların suça konu fiili işlerken kullandıkları başka kişilere ait hesapları kullanmak suretiyle piyasa dolandırıcılığı fiillerine devam etmelerinin önüne geçilmesi mümkün olmayacağından, sermaye piyasalarında dürüstlüğü bozan fiilleri işlediği tespit edilenlerin, yapay piyasa oluşumuna yönelik fiillerde bulunarak piyasayı ve diğer yatırımcıları tekrar yanıltarak zarara uğratmasını önlemek, yatırımcıları bu tür zarar verici hareketlere karşı korumak ve piyasanın güvenliğini sağlamak hususlarının amaçlandığı,
Bu itibarla, Kurulca kanunla verilen görev ve yetki çerçevesinde ve işlem yapma yasağının getiriliş amacına uygun olarak yapılan dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,
Davacıya 2 yıl süreliğine geçici olarak borsalar ve teşkilâtlanmış diğer piyasalarda işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin 22/04/2014 tarih ve 12/396 sayılı Kurul kararının incelenmesi;
6362 sayılı Kanun'un 101. maddesinin 1. fıkrasına dayanılarak hazırlanan V-101.1 sayılı Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak, yayımlandıktan üç ay sonra yürürlüğe girdiği,
Tebliğ'de; Kurulca yapılan incelemelerde, haklarında makul şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri hakkında, incelemenin sonuçlanması beklenmeksizin Kurul tarafından borsalarda işlem yapma yasağı kararı verilebileceği; Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlemesi nedeniyle Kanun'un 115. maddesi uyarınca Kurul tarafından Cumhuriyet Başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına karar verilmesi durumunda ilgili kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 2 yıl olarak uygulanacağının kurala bağlandığı,
Ancak gerek 6362 sayılı Kanun'da, gerekse mülga 2499 sayılı Kanun'da bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı fiillerini işleyenler hakkında geçici veya sürekli işlem yapma yasaklarının sürelerine ilişkin bir belirleme yapılmadığı, bu konunun düzenlenmesinin Kurul tarafından tesis edilecek düzenleyici işlemlere bırakıldığı,
Nitekim, Tebliğin yürürlüğünden önce de işlem yasaklarına ilişkin sürelerin Kurulca alınan ilke kararlarıyla düzenlendiği, Kurulun 14/10/2011 tarihli toplantısında, mülga 2499 sayılı Kanun'un 46. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendi uyarınca işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin olarak, geçici işlem yasağına ilişkin sürelerin kademeli olarak 6 ay ve 2 yıl olmasına, Kanun'un 47. maddesinin (A) bendinde sayılan fiillere (bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı) doğrudan ya da dolaylı olarak iştirak ettikleri ilk defa tespit edilen gerçek veya tüzel kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 6 ay olarak uygulanmasına karar verildiği,
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlet olduğu, hukuk devletinin sağlamakla yükümlü olduğu hukuk güvenliğinin, ilke olarak kanunların geriye yürütülmemesini gerekli kıldığı, bu ilke uyarınca, kamu yararı, kamu düzeni, kazanılmış hakların korunması, malî haklarda iyileştirme gibi kimi ayrıksı durumlar dışında sonradan çıkan bir kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önceki olaylara uygulanamayacağı,
Davacıya, 20/12/2012-03/06/2013 döneminde gerçekleştirilen işlemlerle ilgili olarak Kurulca, ilgili bulunduğu piyasada 6362 sayılı Kanun'la kendisine tanınan yetkiyi kullanarak çıkardığı düzenleyici (kural) işlem niteliğinde olan Tebliğ'in ve bu Tebliğ'de yer alan kurallarla öngörülen idarî tedbirlerin, kişilerin aleyhine sonuç doğuracak şekilde geçmişe ve tamamlanmış ve hukukî sonuçlarını doğurmuş hukukî durum ve işlemlere etkili olarak uygulanmasında hukuka uygunluk bulunmadığı,
Öte yandan, somut uyuşmazlık bakımından, davalı idare tarafından idarî tedbir olarak nitelendirilen dava konusu işlemin hukukî niteliğinin, başka bir ifadeyle idarî yaptırım karakteri taşıyıp taşımadığının da tespitinin gerektiği,
İdarî yaptırımların, idarenin bir yargı kararına gerek olmadan kanunların verdiği yetkiye dayanarak idare hukuku ve bazı ceza hukuku ilkelerini dikkate almak suretiyle idarî işlemlerle uyguladığı yaptırımlar olduğu, bu itibarla idarî yaptırımların cezaî nitelikleri olan idarî işlemler olduğu, bu anlamda idarî yaptırımların iki belirgin özelliğinden birinin idarî işlem olmaları, diğerinin ise cezalandırıcı nitelik barındırmaları olduğu,
İdarî yaptırımların cezaî nitelikleri ve bu anlamda ceza hukukunu ilgilendiren yönleri mevcut olduğundan, bunların idare tarafından uygulanması ve yargısal denetimi açısından klasik idarî işlemlerden ayrıldığı, bu çerçevede, suç ve cezaların kanunîliği, lehe olan kanunun uygulanması gibi ilkelerin idarî yaptırımlar alanında da uygulanması gerektiği,
Diğer yandan, idarî yaptırımların diğer benzer idarî tasarruflardan ayırt edici özelliğinin cezalandırma iradesi olması nedeniyle, amacı hukuka aykırı bir davranışı cezalandırmak olmayıp ilgili idarî kararı uygulamaya zorlayıcı tedbirlerin ve kamu düzeninin bozulması tehlikesini önleme amacı güden kolluk tedbirlerinin de idarî yaptırım olarak nitelendirilemeyeceği, belirtilen ceza hukukuna ilişkin ilkelerin idarî tedbirler bakımından uygulama alanı bulamayacağı,
Belirtilen çerçevede, piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişi bakımından sakınca oluşturabilecek fiil veya durumları nedeniyle kişilerin borsalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapmalarının yasaklanmasını düzenleyen kurala göre, işlem yapma yasağının hangi şartların varlığı hâlinde bir idarî tedbir olarak nitelendirilebileceğinin açıklığa kavuşturulması gerektiği,
6362 sayılı Kanun'un 101. maddesi ile, Kurul tarafından yapılan bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı incelemelerinde, 106. ve 107. maddelerde sayılan fiilleri işlediğine dair mâkûl "şüphe" bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri ile ilgili tedbir uygulanmasının öngörüldüğü, böylece, yapılan inceleme sırasında devam etmekte olan hukuka aykırı durumlara ilişkin mâkûl bir şüphenin varlığı hâlinde, eylemlerinin hukuka aykırı olduğu yönünde haklarında mâkûl şüphe bulunan kişilerin borsada işlem yapmaya devam etmelerinin sakıncalı olduğu düşüncesinden hareketle, inceleme sürecinin sona ermesi ve eylemlerin ihlâl oluşturduğunun tespit edilmesi beklenilmeksizin, bir tedbir olarak bunların borsada işlem yapmalarının yasaklanmasının uygun görüldüğü,
Ancak, kabahat veya suç oluşturan eylemden uzun süre geçtikten sonra, "şüphe"den ziyade "tespit"e dayanılarak tesis edilen ve "önleme" değil, "cezalandırma" işlevi taşıyan işlem yapma yasaklarına ilişkin idarî işlemlerin, "tedbir" niteliğinde olmadığının kabulü gerektiği,
Dosyanın incelenmesinden, Hitit pay piyasasında 20/12/2012-03/06/2013 döneminde gözlenen olağan dışı fiyat ve miktar hareketlerinin incelenmesi neticesinde Kurul uzmanları tarafından 06/03/2014 tarihli Denetleme Raporu hazırlanması üzerine, 22/04/2014 tarih ve 12/396 sayılı Kurul kararı ile anılan pay piyasasında söz konusu dönemde gerçekleştirilen işlemlerde sorumluluğu bulunan kişiler hakkında 6362 sayılı Kanun'un 107/1. maddesi kapsamında işlem yapılmak üzere anılan Kanun'un 115. maddesi uyarınca Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulmasına, haklarında suç duyurusunda bulunmasına karar verilen kişilerle davacının da aralarında bulunduğu suça konu işlemlerin gerçekleştirildiği hesapların sahipleri hakkında 6362 sayılı Kanun'un 101/1(a) ve V-101.1 Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 6. maddesinin 2. fıkrası uyarınca geçici olarak iki yıl süreyle borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yasağı getirilmesine karar verildiğinin anlaşıldığı,
Kurul tarafından her ne kadar "idarî tedbir" niteliğinde işlem tesis edildiği belirtilse de, dava konusu işlemin, işlem yasağı süresinin uzunluğu ve mâkûl şüphe ve/veya devam eden bir incelemeye dayalı olarak tesis edilmeyip inceleme döneminden sonra tespiti gerçekleştirilen eylemler karşılığı uygulandığı hususları göz önüne alındığında "idarî yaptırım" mahiyeti taşıdığı sonucuna ulaşıldığı,
Bu itibarla, 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlandıktan üç ay sonra yürürlüğe giren Tebliğ'in ve bu Tebliğ'de öngörülen "idarî tedbirlere" ilişkin kuralların, 20/12/2012-03/06/2013 döneminde gerçekleştirilen işlemler sebebiyle geçmişe etkili olarak uygulanması suretiyle hukukî güvenlik ve idarî yaptırımlar açısından geçerli ilkelere aykırı şekilde tesis edilen davacıya iki yıl süreyle geçici olarak borsalar ve teşkilâtlanmış diğer piyasalarda işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı,
Gerekçeleriyle, dava konusu Tebliğ'in 5. maddesinin 3. fıkrası yönünden davanın reddine, davacıya iki yıl süreyle geçici olarak borsalar ve teşkilâtlanmış diğer piyasalarda işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin 22/04/2014 tarih ve 12/396 sayılı Kurul kararının ise iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davacı tarafından, temyize konu Daire kararında temel hak ve özgürlükler kategorisinde bulunan mülkiyet hakkının ancak yasayla sınırlandırılabileceği hususunun göz ardı edildiği, nitekim dava konusu Tebliğ'in iptali istenen hükmünün yasal dayanağı bulunmayan ve yasaların belirlediği sınırları aşan yeni bir düzenleme olduğu, davalı idarenin hem suçlayıcı hem de karar alıcı nitelikte işlem tesis etme yetkisini kendine tanıdığı, oysa 6362 sayılı Kanun'un 101. maddesi uyarınca, davalı idarenin, anılan Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlediğine dair makul şüphe bulunan kişiler hakkında düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu, dolayısıyla yetkisini aşan davalı idarece dava konusu Tebliğ'in iptali istenen hükümünde "hesapları kullanılan kişiler" hakkında da düzenleme yapılmasının hukuka aykırı olduğu, anılan düzenlemenin "hesapları kullanılan kişiler"in hesaplarında bulunan mülkiyetlerindeki hisse senetlerinin tamamına el konulması sonucunu doğurduğu, Anayasa'nın 2., 7. 10. 38. ve 123. maddeleri, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 6. maddesi ve 6362 sayılı Kanun'un 1. maddesi karşısında dava konusu düzenlemenin hukuken kabul edilemez olduğu, Dairece davalı idare tarafından iptali istenen hükmün uygulanma zamanı yeri ve şekline yönelik iddialarının karşılanmadığı, davanın açılmasına davalı idarenin sebebiyet verdiği, bu durumun dava konusu bireysel işlemin iptaline hükmedilmesi ile ispatlandığı, 2577 sayılı Kanun'un 5. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak açılan davanın bir bütün olduğu, bu açıdan davalı idare lehine yargılama giderlerine hükmedilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı, davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedilmesine sebebiyet veren 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 14. maddesinin, Anayasa'nın 2., 10., 11., 36. ve 60. maddelerine aykırı olduğu, bu nedenle anılan düzenlemenin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasının hukuken zorunluluk arz ettiği belirtilerek, Daire kararının davanın reddine ve davalı idare lehine yargılama giderlerine hükmedilmesine ilişkin kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, davacı hakkında tesis edilen işlem yasağının sona erdiği, bu nedenle uygulaması biten dava konusu işlem hakkında karar verilmesine yer olmadığı kararının verilmesi gerektiği, temyize konu Daire kararında dava konusu Tebliğ'in 20/12/2012-03/06/2013 tarihinde gerçekleştirilen işlemlere uygulanamayacağının kabul edildiği, oysa idarelerince gerek piyasa dolandırıcılığı fiilinin işlendiği gerekse de söz konusu işlemler nedeniyle idari tedbir niteliğinde işlem yasağı tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan Kanun ve mevzuat hükümlerine uygun hareket edildiği, nitekim hem piyasa bozucu işlemlerin gerçekleştirildiği tarih aralığında hem de piyasa bozucu işlemler nedeniyle işlem yasağı verildiği tarihte piyasa dolandırıcılığı fiilinin 2499 ve 6362 sayılı Kanun'larda suç olarak düzenlendiği, aynı şekilde dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden işlemlerin gerçekleştiği ve dava konusu Kurul kararının tesis edildiği tarihlerde idarelerinin piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişini teminen her türlü tedbiri alma konusunda yetkili olduğu, dava konusu Kurul kararına konu işlem yapma yasağının cezalandırma amacı olmayan idari tedbir niteliğinde bulunduğu, idari tedbirlerde tüm idari işlemlerde olduğu gibi işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan mevzuatın esas alınması gerektiği, bu bağlamda dava konusu Kurul kararının alındığı tarihte yürürlükte bulunan Tebliğ hükümlerinin esas alınmasında herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı, Dairece benzer nitelikteki davalarda, işlem tarihinin esas alınmasında herhangi bir hukuka aykırılık görülmediği, 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile idarelerinin, piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişini teminen her türlü tedbiri almaya ve bu tedbirlerin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkili kılındığı, anılan yetkinin dava konusu Tebliğ'in çıkartılarak kullanıldığı, piyasa bozucu işlemlerin gerçekleştiği dönemde yürürlükte bulunmayan Tebliğ'in geçmişe yürütülerek somut olaya uygulandığı şeklindeki yorumun, 6362 sayılı Kanun'un çerçeve niteliğinde kanun olması özelliği ile bağdaşmadığı, nitekim aksi yöndeki kabulün, 6362 sayılı Kanun ile idarelerine tanınan yetkilerin kazuistik yöntemle düzenlenmesi gerekliliğini gündeme getireceği, oysa bunun sermaye piyasasının niteliği gereği mümkün olmadığı, dava konusu işlemler tesis edilirken hukuk güvenliği ve hukuki belirlilik ilkelerinin gözetildiği, işlem yapma yasağının, ilgililerin yapay piyasa oluşumuna yönelik fiillerde bulunarak piyasayı ve diğer yatırımcıları tekrar yanıltarak zarara uğratmalarını önlemek, yatırımcıları bu tür zarar verici hareketlere karşı korumak ve piyasanın güvenliğini sağlamak amacını taşıdığı, bu haliyle işlem yasağının bir yaptırım değil, ileriye dönük tedbir niteliğini taşıdığı belirtilerek, Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacı tarafından, temyize konu Daire kararının iptale ilişkin kısmının hukuka uygun olduğu belirtilerek, davalı idarenin temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı idare tarafından, temyize konu Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının hukuka uygun olduğu belirtilerek, davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Tarafların temyiz istemlerinin ve davacının Anayasa'ya aykırılık iddiasının reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davacının 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 14. maddesine yönelik Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmeyerek, gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
...Holding A.Ş. (...) pay piyasasında 20/12/2012-03/06/2013 döneminde (inceleme dönemi) gözlenen olağan dışı fiyat ve miktar hareketlerinin 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ve ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde incelenmesi neticesinde Kurul uzmanları tarafından ...tarih ve ... ve ...sayılı Denetleme Raporu hazırlanmıştır.
...tarih ve ...sayılı Kurul kararı ile, Hitit pay piyasasında söz konusu dönemde gerçekleştirilen işlemlerde sorumluluğu bulunan kişiler hakkında 6362 sayılı Kanun'un 107/1. maddesi kapsamında işlem yapılmak üzere anılan Kanun'un 115. maddesi uyarınca Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulmasına, haklarında suç duyurusunda bulunmasına karar verilen kişilerle davacının da aralarında bulunduğu suça konu işlemlerin gerçekleştirildiği hesapların sahipleri hakkında 6362 sayılı Kanun'un 101/1(a) ve V-101.1 Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 6. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca geçici olarak 2 yıl süreliğine borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yasağı getirilmesine karar verilmiştir.
Bunun üzerine, temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Mülga 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun "Tedbirler" başlıklı 46. maddesinde, "Kurul, bu Kanun uyarınca yaptığı izleme, inceleme ve denetlemeler sonucunda; ... i) Kanun'un 47. madde (A) bendi hükmünde sayılan fiillere doğrudan ya da dolaylı olarak iştirak ettikleri Kurulca tespit edilen gerçek veya tüzel kişilerin, borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapmalarının önlenmesini teminen gerekli tedbirleri almaya, ... yetkilidir."; Cezai Sorumluluk" başlıklı 47. maddesinde, "Diğer kanunlara göre daha ağır bir cezayı gerektiren bir suç oluşturmadığı takdirde; A) ... 2. Yapay olarak, sermaye piyasası araçlarının, arz ve talebini etkilemek, aktif bir piyasanın varlığı izlenimini uyandırmak, fiyatlarını aynı seviyede tutmak, arttırmak veya azaltmak amacıyla alım ve satımını yapan gerçek kişilerle, tüzel kişilerin yetkilileri ve bunlarla birlikte hareket edenler, ... her bir alt bent kapsamına giren fiillerden dolayı iki yıldan beş yıla kadar hapis ve beşbin günden onbin güne kadar adlî para cezası ile cezalandırılır." kuralına yer verilmiştir.
30/12/2012 tarih ve 28513 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "(1) Bu Kanunun amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "(1) Sermaye piyasası araçları, bu araçların ihracı, ihraççılar, halka arz edenler, sermaye piyasası faaliyetleri, sermaye piyasası kurumları, borsalar ile sermaye piyasası araçlarının işlem gördüğü diğer teşkilatlanmış piyasalar, piyasa işleticileri, Türkiye Sermaye Piyasaları Birliği, Türkiye Değerleme Uzmanları Birliği, merkezî takas kuruluşları, merkezî saklama kuruluşları, Merkezî Kayıt Kuruluşu ve Sermaye Piyasası Kurulu bu Kanun hükümlerine tabidir. Halka açık olmayan anonim ortaklıkların halka arz edilmeyen pay ihraçları, bu Kanun kapsamı dışındadır. (2) Bu Kanun'da ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan ikincil mevzuatta hüküm bulunmayan ve diğer kanunlarda bu Kanun'un uygulanmayacağının belirtildiği hâllerde genel hükümler uygulanır."; "Bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı incelemelerinde uygulanacak tedbirler" başlıklı 101. maddesinde, "(1) Kurul, 106. ve 107. maddelerde sayılan fiilleri işlediğine dair makul şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri ile ilgili sermaye piyasası araçlarına ilişkin olarak; a) Borsalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapılmasının yasaklanması, ... dâhil piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişini teminen gerekli her türlü tedbiri almaya ve bu tedbirlerin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkilidir."; "Bilgi suistimali" başlıklı 106. maddesinde, "(1) Doğrudan ya da dolaylı olarak sermaye piyasası araçları ya da ihraççılar hakkında, ilgili sermaye piyasası araçlarının fiyatlarını, değerlerini veya yatırımcıların kararlarını etkileyebilecek nitelikteki ve henüz kamuya duyurulmamış bilgilere dayalı olarak ilgili sermaye piyasası araçları için alım ya da satım emri veren veya verdiği emri değiştiren veya iptal eden ve bu suretle kendisine veya bir başkasına menfaat temin eden; a) İhraççıların veya bunların bağlı veya hâkim ortaklıklarının yöneticileri, b) İhraççıların veya bunların bağlı veya hâkim ortaklıklarında pay sahibi olmaları nedeniyle bu bilgilere sahip olan kişiler, c) İş, meslek ve görevlerinin icrası nedeniyle bu bilgilere sahip olan kişiler, ç) Bu bilgileri suç işlemek suretiyle elde eden kişiler, d) Sahip oldukları bilginin bu fıkrada belirtilen nitelikte bulunduğunu bilen veya ispat edilmesi hâlinde bilmesi gereken kişiler, üç yıldan beş yıla kadar hapis veya adli para cezası ile cezalandırılırlar. Ancak, bu suçtan dolayı adli para cezasına hükmedilmesi hâlinde verilecek ceza elde edilen menfaatin iki katından az olamaz."; "Piyasa dolandırıcılığı" başlıklı 107. maddesinde, "(1) Sermaye piyasası araçlarının fiyatlarına, fiyat değişimlerine, arz ve taleplerine ilişkin olarak yanlış veya yanıltıcı izlenim uyandırmak amacıyla alım veya satım yapanlar, emir verenler, emir iptal edenler, emir değiştirenler veya hesap hareketleri gerçekleştirenler üç yıldan beş yıla kadar hapis ve beş bin günden on bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılırlar. Ancak, bu suçtan dolayı verilecek olan adli para cezasının miktarı, suçun işlenmesi ile elde edilen menfaatten az olamaz. (2) Sermaye piyasası araçlarının fiyatlarını, değerlerini veya yatırımcıların kararlarını etkilemek amacıyla yalan, yanlış veya yanıltıcı bilgi veren, söylenti çıkaran, haber veren, yorum yapan veya rapor hazırlayan ya da bunları yayan ve bu suretle menfaat sağlayanlar üç yıldan beş yıla kadar hapis ve beş bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılırlar. ..."; "Yazılı başvuru ve özel soruşturma usulleri" başlıklı 115. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanun'da tanımlanan veya atıfta bulunulan suçlardan dolayı soruşturma yapılması, Kurul tarafından Cumhuriyet başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulmasına bağlıdır. Bu başvuru muhakeme şartı niteliğindedir." kuralı yer almıştır.
V-101.1 Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Tebliğ'in amacı; 6/12/2012 tarihli ve 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiillerin işlendiğine dair makul şüphe bulunan hâllerde veya bu fiillerin işlendiğinin tespit edilmesi hâlinde gerekli tedbirlerin alınarak piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişinin temin edilmesidir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "(1) Bu Tebliğ'in kapsamını; Kanun'un 101. maddesinin birinci fıkrasında sayılan tedbirlerin uygulanmasına ilişkin usûl ve esaslar oluşturmaktadır."; "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "(1) Bu Tebliğ, Kanun'un 101. maddesinin birinci fıkrasına dayanılarak düzenlenmiştir."; "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinde, "(1) Bu Tebliğ'de geçen; ... ç) Geçici işlem yapma yasağı: 6 aydan 2 yıla kadar olan işlem yapma yasağını, ... g) Makul şüphe: Sermaye piyasalarında; işlem gerçekleştiren kişilerin veya onlarla birlikte hareket edenlerin işlem kalıpları ve hesaplarında gerçekleştirilen transferler, sermaye piyasası araçlarının geçmiş dönem fiyat miktar analizleri, fiili dolaşım oranları, sermaye piyasası araçları ile ilgili haber ve açıklamalar, ihbar veya şikâyetler ile bunları destekleyen emareler dikkate alınarak yapılan incelemeler sonucunda Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiillerin işlendiğine dair oluşan şüpheyi, ... h) İşlem yapma yasağı: Bu Tebliğin İkinci Bölümünde düzenlenen yasağı, ... i) Sürekli işlem yapma yasağı: 5 yıllık işlem yapma yasağını, ... ifade eder." kuralı yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması",
sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onüçüncü Dairesi kararının, dava konusu Tebliğ'in 5. maddesinin 3. fıkrası yönünden davanın reddine ve davalı idare lehine yargılama giderlerine ve vekalet ücretine hükmedilmesine ilişkin kısımları, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup, davacının temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Daire kararının, davacıya iki yıl süreyle geçici olarak borsalar ve teşkilâtlanmış diğer piyasalarda işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin 22/04/2014 tarih ve 12/396 sayılı Kurul kararının iptaline ilişkin kısmına gelince;
Daire kararının, "6362 sayılı Kanun'un 101. maddesinin 1. fıkrasına dayanılarak hazırlanan V-101.1 sayılı Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak, yayımlandıktan üç ay sonra yürürlüğe girmiştir.
Tebliğ'de; Kurulca yapılan incelemelerde, haklarında makul şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri hakkında, incelemenin sonuçlanması beklenmeksizin Kurul tarafından borsalarda işlem yapma yasağı kararı verilebileceği; Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlemesi nedeniyle Kanun'un 115. maddesi uyarınca Kurul tarafından Cumhuriyet Başsavcılığı'na suç duyurusunda bulunulmasına karar verilmesi durumunda ilgili kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 2 yıl olarak uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Ancak gerek 6362 sayılı Kanun'da, gerekse mülga 2499 sayılı Kanun'da bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı fiillerini işleyenler hakkında geçici veya sürekli işlem yapma yasaklarının sürelerine ilişkin bir belirleme yapılmamış, bu konunun düzenlenmesi Kurul tarafından tesis edilecek düzenleyici işlemlere bırakılmıştır.
Nitekim, Tebliğin yürürlüğünden önce de işlem yasaklarına ilişkin süreler Kurul'ca alınan ilke kararlarıyla düzenlenmiş; Kurul'un 14/10/2011 tarihli toplantısında, mülga 2499 sayılı Kanun'un 46. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendi uyarınca işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin olarak, geçici işlem yasağına ilişkin sürelerin kademeli olarak 6 ay ve 2 yıl olmasına; Kanun'un 47. maddesinin (A) bendinde sayılan fiillere (bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı) doğrudan ya da dolaylı olarak iştirak ettikleri ilk defa tespit edilen gerçek veya tüzel kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 6 ay olarak uygulanmasına karar verilmiştir.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk devletinin sağlamakla yükümlü olduğu hukuk güvenliği, ilke olarak kanunların geriye yürütülmemesini gerekli kılar. Bu ilke uyarınca, kamu yararı, kamu düzeni, kazanılmış hakların korunması, malî haklarda iyileştirme gibi kimi ayrıksı durumlar dışında sonradan çıkan bir kanun yürürlüğe girdiği tarihten önceki olaylara uygulanamaz. (AYM, E:2011/74, K:2012/15, 26/01/2012).
Hukuk devletinin korumakla yükümlü olduğu ilkelerden biri hukuk güvenliği ilkesidir. Hukuk güvenliği ilkesi yazılı hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Kural olarak hukuk güvenliği kanunların geriye yürütülmemesini zorunlu kılar. Daha önce tesis edilmiş bulunan işlemlerin doğurduğu hukukî sonuçları ortadan kaldıracak şekilde yasama tasarrufunda bulunulması, hukuk güvenliği ilkesine aykırılık oluşturur. “Kanunların geriye yürümezliği ilkesi” uyarınca kanunlar, kamu yararı ve kamu düzeninin gerektirmesi, kazanılmış hakların korunması, malî hakların iyileştirilmesi gibi ayrıksı durumlar dışında ilke olarak yürürlük tarihlerinden sonraki olay, işlem ve eylemlere uygulanmak üzere çıkarılır. Yürürlüğe giren kanunların geçmişe ve kesin nitelik kazanmış hukuksal durumlara etkili olmaması, hukukun genel ilkelerindendir. Ancak kanun koyucunun kişilerin lehine haklar sağlayan kanunî düzenlemeleri geçmişe etkili olarak yapma konusunda takdir yetkisine sahip olduğuna kuşku yoktur. Anayasa Mahkemesi'nin çeşitli kararlarında, kanunların geriye yürümezliği ilkesi ile ilgili olarak gerçek geriye yürüme ve gerçek olmayan geriye yürüme ayrımı yapılmaktadır. Gerçek geriye yürüme, yeni getirilen kuralın eski kural döneminde tamamlanmış ve hukukî sonuçlarını doğurmuş hukuksal durum, ilişki ve olaylara uygulanmasıdır. Gerçek olmayan geriye yürüme ise yeni getirilen kuralın eski kural yürürlükte iken başlamakla beraber henüz sonuçlanmamış hukuksal durum, ilişki ve olaylara uygulanması anlamına gelmektedir. (AYM, E:2016/150, K:2017/179, 28/12/2017, § 309-310).
Anayasa Mahkemesi kararlarında da ifade edildiği gibi, hukuk devletinin unsurlarından olan “hukuki güvenlik” ilkesi gereği; devlet faaliyetlerinin önceden tahmin edilebilir, öngörülebilir olması gerekmekte olup, keyfiliğe yol açacak kurallara yer verilmemelidir. Bu ilke, bir alt unsur olarak geriye yürümezlik ilkesini de içinde barındırır.
Ceza hukuku ilkelerinin kural olarak, idarî tedbirler için uygulanmasına gerek olmamakla beraber, "geçmişe yürütülememe" gibi hukukun genel ilkelerinin idarî tedbirler için de geçerli olmasının nedeni, bu genel ilkenin sadece bir ceza hukuku temel prensibi (suç ve cezaların geçmişe yürümezliği ilkesi) değil, "idarî usûl"ün gereği olarak idarî işlemler için de (yükümlendirici idari işlemler) geçerli olmasındandır. Yani geçmişe yürümeme ilkesi, ceza hukuku ilkesi olduğu kadar, aynı zamanda bir idare hukuku ilkesi olarak da kabul edilmektedir. (ULUSOY Ali, İdari Yaptırımlar, İstanbul, 2013, s.30).
Bu bağlamda, davacıya, 20/12/2012-03/06/2013 döneminde gerçekleştirilen işlemlerle ilgili olarak Kurulca, ilgili bulunduğu piyasada 6362 sayılı Kanun'la kendisine tanınan yetkiyi kullanarak çıkardığı düzenleyici (kural) işlem niteliğinde olan Tebliğ'in ve bu Tebliğ'de yer alan kurallarla öngörülen idarî tedbirlerin, kişilerin aleyhine sonuç doğuracak şekilde geçmişe, tamamlanmış ve hukukî sonuçlarını doğurmuş hukukî durum ve işlemlere etkili olarak uygulanmasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır." şeklindeki gerekçesinde usul ve hukuka aykırı bir yön bulunmamakta olup, Kurulumuzca da bu gerekçeye itibar edilmiştir.
Öte yandan, davalı Kurulca 14/10/2011 tarihli ilke kararı esas alınarak, davacı hakkında yeniden işlem tesis edilebileceği de açıktır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Tarafların temyiz istemlerinin reddine,
2.Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 16/11/2020 tarih ve E:2014/3299, K:2020/3166 sayılı kararının, davanın reddine ve davalı idare lehine yargılama giderlerine ve vekalet ücretine hükmedilmesine ilişkin kısımlarının ONANMASINA, iptale ilişkin kısmının ise yukarıda yer verilen gerekçeyle ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 23/05/2022 tarihinde oybirliği ile karar verildi.