DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/2310 E. , 2022/2951 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/2310
Karar No : 2022/2951
TEMYİZ EDENLER :1- (DAVACI):… Üretim Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …
2-(DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ: …
DİĞER DAVALI : … Müdürlüğü
VEKİLLERİ : …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/02/2021 tarih ve E:2019/2651, K:2021/506 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 21/02/2015 tarih ve 29274 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin (Yönetmelik), "Hidroelektrik Enerji Üretim Tesisinin Su Kullanım Hakkı ve İşletme Esaslarına İlişkin Tip Anlaşma" (SKHA) başlıklı Ek-1 kısmında yer alan 41. maddesi ile Hizmet Bedelleri başlıklı Ek-2 kısmında yer alan “DSİ ile Su Kullanım Hakkı Anlaşması imzalayarak EPDK'dan lisans alan şirket, yukarıda belirtilen hizmet bedellerini ve aşağıda kurulu güçleri belirtilen üretim tesisleri için yıllık toplam enerji üretim miktarının kWh başına 0,0009586-TL ile çarpılarak hesaplanacak Havza Hidrolojik Gözlem, Değerlendirme ve Kontrol Hizmet Bedeli'ni EK-5 Taahhütname çerçevesinde yıllık olarak DSİ'ye öder. Bu bedeller şirket tarafından, kurulacak hidroelektrik enerji üretim tesislerinin işletmeye açılmasını müteakip lisans süresince her yılın Ocak ayı sonuna kadar bir önceki yılda gerçekleşen üretim miktarına göre hesaplanır ve ödenir. Ödenecek bedeller aşağıda tabloda belirtilen üst sınır bedelini aşamaz” bölümü ve Taahhütname başlıklı Ek-5 kısmında yer verilen “(4) Yönetmelik kapsamında Ek-2’de yer alan ve aşağıda belirlenen bedelleri taahhüt ettiğimiz şekilde DSİ’ye ödeyeceğimizi,” ibaresi ile “(8) Tesis edilecek enerji üretim tesislerinin işletmeye alınmasını müteakip bir önceki yılda gerçekleşen üretim miktarına göre hesaplanan Havza Hidrolojik Gözlem, Değerlendirme ve Kontrol Hizmet Bedeli'ni üretim lisansı süresince her yılın Ocak ayı sonuna kadar bildirilecek hesap numarasına yatıracağımızı kabul ettiğimizi,” ibaresinin iptali ve anılan düzenlemeler uyarınca davacıdan tahsil edilen toplam 100.769,70-TL'nin ödeme tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte tazminine karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/02/2021 tarih ve E:2019/2651, K:2021/506 sayılı kararıyla;
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Hidrolik kaynaklara başvuruların değerlendirilmesi" başlıklı 29. maddesine, dava konusu 21/02/2015 tarih ve 29274 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "Dayanak" başlıklı 3. maddesine ve 17/02/2006 tarih ve 26083 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları HakkındaYönetmeliğin "Teklif yazıları" başlıklı 8. maddesinin 2. fıkrasına yer verilerek,
Yönetmeliğin dayanağı olarak gösterilen 6200 sayılı Kanun ile 5346 sayılı Kanun'da yetkiye ilişkin açık bir düzenleme bulunmamakla birlikte, 6446 sayılı Kanun'un "Hidrolik kaynaklara başvuruların değerlendirilmesi" başlıklı 29. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar, DSİ'nin bağlı olduğu bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralına yer verildiği,
6446 sayılı Kanun'un yukarıda belirtilen açık düzenlemesine karşın, 21/02/2015 tarih ve 29274 sayılı Resmî Gazete'de, Yönetmeliğin, "Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünden:" üst başlığıyla yayımlandığı, ayrıca "Yürütme" başlıklı 23. maddesinde, "Bu Yönetmelik hükümlerini Devlet Su İşleri Genel Müdürü yürütür." kuralının yer aldığı görüldüğünden, Dairelerinin 10/11/2015 tarihli ara kararıyla, 6446 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan düzenlemesi karşısında, dava konusu Yönetmeliğin, DSİ'nin bağlı olduğu Orman ve Su İşleri Bakanlığınca değil de DSİ tarafından çıkarılmasının yasal dayanağının sorulmasına karar verildiği, ara kararına verilen cevapta, yönetmelik taslağının hazırlanması ile ilgili çalışmaların DSİ tarafından başlatıldığı, çalışmalar sonucunda hazırlanan taslağa ilişkin tüm kurum ve kuruluşların görüşlerinin alındığı ve sonrasında Bakanlık tarafından da gerekli incelemeler yapılarak taslağa son hâlinin verildiği, bu itibarla, yönetmeliğin hazırlanma sürecindeki sekreterya işlemlerinin DSİ Hidroelektrik Enerji Dairesi Başkanlığı tarafından yerine getirildiği ve Bakan imzasıyla yayımlanmak üzere Başbakanlığa gönderildiği, dolayısıyla 6446 sayılı Kanun'da ifade edildiği üzere yönetmelik çıkarma yetkisinin Bakan tarafından kullanıldığının belirtildiği,
"Yetki"nin idarî işlemin temel unsurlarından olduğu, idarî makamların yetkileri kamu düzenine ilişkin olduğu; bu itibarla yetkili makamlar tarafından tesis edilmeyen işlemlerin hukuka aykırı olacağı,
6446 sayılı Kanun'un açık düzenlemesine göre, dava konusu Yönetmeliğin çıkarılmasına ilişkin yetki DSİ'nin bağlı olduğu Tarım ve Orman Bakanlığına (dava tarihinde Orman ve Su İşleri Bakanlığı'na) ait olduğu hâlde Yönetmeliğin DSİ Genel Müdürlüğünce çıkarıldığı, resmî yazışma kuralları gereği Resmî Gazete'de yayımlanmak üzere Bakan imzasıyla Başbakanlığa gönderilmiş olması Yönetmeliğin Bakanlıkça çıkarıldığı anlamına gelmeyeceğinden, dava konusu Yönetmelik'te yetki unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı,
Öte yandan, 30/04/2016 tarih ve 29699 sayılı Resmî Gazete'de Orman ve Su İşleri Bakanlığı tarafından yayımlanan "Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 1. maddesinde, Yönetmeliğin 11. maddesinin 6. fıkrasının, "21/2/2015 tarihinden önce imzalanan Su Kullanım Hakkı Anlaşmalarında yer alan K1 tanımı, ödemeye esas üretim yılında gerçekleşen yıllık ortalama piyasa takas fiyatı şeklinde uygulanır.”; 2. maddesinde, "Yürütme" başlıklı 23.maddesinde yer alan "Bu Yönetmelik Hükümlerini Devlet Su İşleri Genel Müdürü yürütür." kuralının "Bu Yönetmelik hükümlerini Orman ve Su İşleri Bakanı yürütür.” olarak değiştirildiğinin belirtildiği; 3. maddesinde, aynı Yönetmeliğin Ek-1'inde yer alan "Tip Anlaşma"nın 40. maddesinin 2. fıkrası değiştirilerek, hidroelektrik kaynak katkı payı teklif verme toplantısı Yönetmeliğin yürürlük tarihi olan 21/02/2015 tarihinden önce gerçekleştirilen projeler için hidroelektrik kaynak katkı payı tutarının hesaplanmasında kullanılacak formülasyona yer verildiği,
Yapılan bu değişikliklere karşı açılan iptal davasında, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 06/07/2017 tarih ve YD. İtiraz No:2017/286 sayılı kararı ile, "Yetkisiz makam tarafından tesis edilen bireysel ya da düzenleyici nitelikteki işlemlerin, ilgili idaresince kaldırılmadan ya da iptal edilmeden, yetkili makam tarafından sonradan verilecek bir "olur"la veya yapılacak bir değişiklikle hukuka uygun hale getirilmeleri mümkün değildir.
Anayasa'nın 124. maddesi ile 6446 sayılı Kanun'un 29. maddesindeki düzenlemeler dikkate alındığında, elektrik piyasasında üretim faaliyetinde bulunmak üzere su kullanım hakkı anlaşması imzalanmasına ilişkin usul ve esasları belirleyecek Yönetmeliği çıkartma yetkisi Orman ve Su İşleri Bakanlığı'na ait olup, 21/02/2015 günlü, 29274 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik, konu hakkında Yönetmelik çıkartma yetkisi bulunmayan Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü'nce çıkartılmış olduğundan, Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 18/02/2016 günlü, E:2015/1832 sayılı kararından sonra, davalı idarece yeni bir düzenleme ile Yönetmelik çıkartılması yoluna gidilmeden, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü'nce çıkartılan Yönetmelikte değişiklik yapılması mümkün olmayıp, yapılan değişiklikle birlikte anılan Yönetmeliğin "Yürütme" maddesinin de değiştilmiş olması, anılan Yönetmeliğin yetkili idare olan Orman Su İşleri Bakanlığı'nca çıkartılmış olduğu anlamına gelmeyeceği gibi, usulü eksiklikleri giderilmek suretiyle hukuka uygun hale geldiği sonucuna varılması da imkansızdır." gerekçesiyle 30/04/2016 tarih ve 29699 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin dava konusu edilen 1. ve 3. maddelerinin yürütülmesinin durdurulmasına karar verildiği, Dairelerinin 17/12/2019 tarih ve E:2016/2553, K:2019/4368 sayılı kararıyla da Yönetmeliğin dava konusu edilen 1. ve 3. maddelerinin iptaline karar verildiği,
Hukuka aykırı olarak tahsil edildiği iddia edilen 100.769,70-TL'nin yasal faiziyle birlikte tazminine karar verilmesi yönünden;
Davacı tarafından, haksız tahsil edildiği belirtilen 100.769,70-TL havza hidrolojik gözlem değerlendirme ve kontrol hizmet bedeli ödemesinin iadesi talebinin dayanağı Yönetmelik maddeleri "dava konusu Yönetmelikte yetki unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle" iptal edildiğinden, yetkili makam tarafından yapılacak yeni düzenlemeye göre iadesi istenen tutarın fazladan tahsil edilip edilmediği hususu yeniden değerlendirilerek işlem tesis edileceğinden, davacının talebi hakkında bu aşamada Daireleri tarafından karar verilmesine gerek bulunmadığı gerekçesiyle,
Düzenleyici işlemin iptaline, hukuka aykırı tahsil edildiği belirtilen 100.769,70-TL'nin yasal faiziyle birlikte tazmini istemi hakkında ise karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, düzenleyici işlem yönünden iptal kararı verilmesi sonrasında idari işlemin de hukuka aykırı hale geldiği; Daire tarafından uyuşmazlık neticesinde verilen iptal kararı sonrasında kanun hükmünün yorumlanmasında hataya düşüldüğü; idare hukuku ilkeleri gereğince uyuşmazlığın bir bütün olarak değerlendirilmesi gerektiği ve yapılan yargılama neticesinde verilen iptal kararının tüm sonuçlarıyla birlikte uygulanabilir olması gerektiği; düzenleyici işlemin iptali ile düzenleyici işleme dayanılarak tahsil edilen miktarın hukuki dayanağının da ortadan kalktığı ileri sürülmektedir.
Davalı idarelerden Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından, Havza Hidrolojik Gözlem, Değerlendirme ve Kontrol Hizmet Bedelinin, projenin bulunduğu havzada DSİ Genel Müdürlüğünün geçmişten günümüze kadar yapmış olduğu ve devam eden hizmetlerinin karşılığı olduğu; mevzuatta anılan bedelin DSİ'nin gelirleri arasında sayıldığı; davacı taraf ile imzalanan Su Kullanım Hakkı Anlaşmalarına dayanılarak bu bedellerin şirketlerden tahsil edildiği; davanın tümden reddine karar verilmesi gerekirken aksi yönde verilen dava konusu işlemin kısmen iptali ile idareleri aleyhine vekalet ücreti ve yargılama giderine hükmedilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacı tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek davalı idarenin temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı idareler tarafından, davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Davalı idarelerden Tarım ve Orman Bakanlığının temyiz isteminin reddine; davacı tarafın temyiz isteminin ise kabulü ile temyize konu kararın iptale ilişkin kısmının onanmasına, karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının ise bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı şirket, … Üretim A.Ş., … Elektrik Üretim A.Ş. ve … Enerji Elektrik Üretim A.Ş.’nin birleşmesinden meydana gelmiş olup, hidroelektrik santralinde elektrik üretimi yapmaktadır. 05/11/2008 tarihinde imzaladığı Su Kullanım Hakkı Anlaşması (SKHA) kapsamında Sebil Regülatöründe, yine 05/11/2008 tarihinde imzaladığı bir başka SKHA uyarınca Kesme Regülatöründe hidroelektrik santrali işletmektedir.
DSİ tarafından … tarih ve … sayılı yazı ile Kesme Regülatörü için “Yönetmelik hükümlerine göre her yılın Ocak ayının sonuna kadar tahsil edilen” havza hidrolojik gözlem, değerlendirme ve kontrol hizmet bedeli olan 14.608,11-TL tutar; … tarih ve … sayılı yazı ile Sebil Regülatörü için 86.161,59-TL tutarın ödenmesi gerektiğinin, aksi hâlde sözleşmedeki hükümlere göre tahsilatın yapılacağının bildirilmesi üzerine davacı şirket tarafından 31/01/2019 tarihinde toplam 100.769,70-TL ödeme yapılmıştır.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Düzenleyici işlem yönünden;
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onüçüncü Dairesi kararının düzenleyici işlemin iptaline ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup davalı idarelerden Tarım ve Orman Bakanlığının temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Hukuka aykırı olarak tahsil edildiği iddia edilen 100.769,70-TL'nin yasal faiziyle birlikte tazminine karar verilmesi kısmı yönünden;
Anayasa ve 2577 sayılı Kanun hükümleri gereğince, idareler, maddi ve hukuki koşullara göre uygulanabilir nitelikte olan bir yargı kararını "aynen" ve "gecikmeksizin" uygulamak zorundadır.
Somut uyuşmazlıkta, Danıştay Onüçüncü Dairesi tarafından, davacıdan tahsil edilen 100.769,70-TL'nin dayanağı olan dava konusu düzenlemeleri içeren Yönetmeliğin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu belirtildikten sonra dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmiştir.
Bu durumda, davacıdan tahsil edildiği belirtilen bedelin dayanağı olan düzenlemelerin iptaline karar verildiği ve sonradan da Yönetmeliğin yetki maddesinde değişiklik yapılmasının onu hukuka uygun hale getirmeyeceğinin yargı kararıyla da vurgulandığı anlaşıldığından, açıkça hukuka aykırılığı tespit edilen dava konusu ibareler ve bu düzenlemeler esas alınarak tahsil edildiği iddia edilen 100.769,70-TL'nin yasal faiziyle birlikte tazminine karar verilmesi istemi yönünden, işin esasına girilerek bir karar verilmesi gerekmekte olup, Dairece davanın bu kısmı hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davalı idarelerden Tarım ve Orman Bakanlığının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
3. Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 16/02/2021 tarih ve E:2019/2651, K:2021/506 sayılı kararının karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının BOZULMASINA,
4. Anılan kararın iptale ilişkin kısmının ONANMASINA,
5. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
6. Kesin olarak, 19/10/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 21/02/2015 tarih ve 29274 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin uyuşmazlık konusu maddeleri, Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu kararıyla, 6446 sayılı Kanun'un açık düzenlemesine göre, dava konusu Yönetmeliğin çıkarılmasına ilişkin yetki DSİ'nin bağlı olduğu Tarım ve Orman Bakanlığına (dava tarihinde Orman ve Su İşleri Bakanlığına) ait olduğu hâlde, Yönetmeliğin DSİ Genel Müdürlüğünce çıkarıldığı, resmi yazışma kuralları gereği Resmî Gazete'de yayımlanmak üzere Bakan imzasıyla Başbakanlığa gönderilmiş olması, Yönetmeliğin Bakanlıkça çıkarıldığı anlamına gelmeyeceğinden, dava konusu Yönetmelik'te yetki unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu düzenlemeler iptal edilmiştir.
30/04/2016 tarih ve 29699 sayılı Resmî Gazete'de Orman ve Su İşleri Bakanlığı tarafından yayımlanan "Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 2. maddesinin, "Yürütme" başlıklı 23. maddesinde yer alan "Bu Yönetmelik Hükümlerini Devlet Su İşleri Genel Müdürü yürütür." düzenlemesinin "Bu Yönetmelik hükümlerini Orman ve Su İşleri Bakanı yürütür.” olarak değiştirildiği görülmektedir.
Düzenleyici işlemlerin hukuka uygunluk denetimi yapılırken, bireysel işlemlerden farklı olarak "işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla değerlendirilmesi" genel ilkesi yerine, düzenleyici işlemlerin "karar tarihi itibarıyla" değerlendirilmesi gerekmektedir. Zira, düzenleyici işlemlerde, işlemin yürürlüğe konulduğu tarihte üst hukuk normlarına aykırılık bulunsa/bulunmasa da zaman içinde üst hukuk normlarında yapılan düzenlemeler ya da üst hukuk normlarına ilişkin olarak Anayasa Mahkemesi ve idari yargı mercilerince verilen kararlar nedeniyle dava konusu edilen düzenleyici işlemler, yasal dayanaktan yoksun kalabileceği gibi, sonradan yasal dayanağa da kavuşabilir.
Belirtilen nedenlerle, karar tarihi itibarıyla temyize konu kararda yer verilen hukuka aykırılıkların yeni Yönetmelik düzenlemesi ile giderildiği dikkate alındığında, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile kararın temyize konu iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
KARŞI OY
XX- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın, dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının da, usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının bu kısmının da onanması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararına bu yönüyle katılmıyoruz.