DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/2573 E. , 2022/1402 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/2573
Karar No : 2022/1402
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Hizmetleri Derneği
VEKİLLERİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) :… Dağıtım A.Ş. (…) Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : …
İSTEMİN KONUSU :Danıştay Onüçüncü Dairesinin 27/04/2021 tarih ve E:2019/1205, K:2021/1572 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: TEDAŞ Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin, anılan işlemin ekinde yer alan Otomatik Sayaç Okuma Sistemi (OSOS) Verilerinin Toplanmasına ve Ödemeye İlişkin Usul ve Esaslar ile OSOS İzleme Sistem Altyapısının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 27/04/2021 tarih ve E:2019/1205, K:2021/1572 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usule yönelik itirazları geçerli görülmemiş;
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendi ve Geçici 6. maddesinin altıncı fıkrası ile Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 18. maddesinin dördüncü fıkrası, 20. maddesinin ikinci fıkrası ve Geçici 7. maddesine yer verilerek;
Dava dosyasının, Dairelerinin 2018/2222 sayılı esasına kayıtlı dosyayla birlikte incelenmesinden; 20/04/2018 tarih ve 30397 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesinin, 11. maddesiyle değiştirilen aynı Yönetmeliğin 20. maddesinin 2. fıkrasındaki, "Bu kapsamda dağıtım şirketleri, sayaç üzerinden alınan verilerin (yük profili, tüketim değerleri, kesinti bilgileri, sayaç bilgileri ve benzeri) anlık ve/veya çevrimiçi olarak izlenmesinden sorumludur." ibaresinin ve 18. maddesinin de aralarında bulunduğu Yönetmelik değişikliğinin, dava konusu Usul ve Esaslar'ın dayanağı olduğu anlaşıldığından, söz konusu Yönetmelik maddelerinin incelenmesi gerektiği;
Yönetmelik maddelerine göre, TEDAŞ tarafından anlık ve/veya çevrimiçi izlenemeyen genel aydınlatma sayaçlarının tüketim giderleri ödemesinin yapılmayacağı; dağıtım şirketlerinin bu sayaçlar üzerinden alınan verilerin anlık ve/veya çevrimiçi izlenmesinden sorumlu olacağı; TEDAŞ tarafından OSOS kapsamına uygun olmadığı tespit edilen sayaçlar dışında, genel aydınlatma sayaçlarının tamamının OSOS kapsamına alınacağı ve OSOS kapsamına alınması gerektiği hâlde, alınmayan sayaçların tüketim değerlerine ilişkin ödeme yapılmayacağı, bu sayaçların tüketim değerlerinin TEDAŞ tarafından gerçek zamanlı izlenmesine ilişkin altyapının dağıtım şirketleri tarafından oluşturulacağı;
Dairelerinin 2018/2222 sayılı esasına kayıtlı dosyasında verilen 04/02/2019 tarihli ara kararıyla, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığından, Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 18. maddesine, "Genel aydınlatma sayaçlarına ilişkin olarak TEDAŞ tarafından anlık ve/veya çevrimiçi izlenemeyen sayaçların tüketim giderlerinin ödemesi yapılmaz." şeklinde yeni bir fıkra eklenmesinin gerekçeleri ile bu düzenleme öncesinde genel aydınlatma kapsamında tanımlanan yerlere yönelik tüketim ödemelerinin yapılmasında genel aydınlatma sayaçlarına ilişkin var olan sistemin, yeni sistemle karşılaştırılması; Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 20. maddesinin 2. fıkrasında yapılan değişiklikle, OSOS kapsamında dağıtım şirketlerinin sayaç üzerinden alınan verilerin anlık ve/veya çevrimiçi olarak izlenmesinden sorumlu tutulmasının gerekçeleri ile Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin Geçici 7. maddesinin 1. fıkrasında, TEDAŞ tarafından iletişim altyapısı bakımından yapılacak değerlendirmeler sonucunda OSOS kapsamına uygun olmadığı tespit edilen sayaçlar haricinde, genel aydınlatma sayaçlarının tamamının OSOS kapsamına alınması işleminin 31/12/2018 tarihine kadar tamamlanacağı; aynı Yönetmeliğin 20. maddesinin 1. fıkrasında ise, genel aydınlatma sayaçlarının tamamının uzaktan okuma kapsamına alınmasının dağıtım şirketlerince gerçekleştirileceğinin belirtildiği görüldüğünden, her iki madde arasındaki farklılığın açıklanmasının istenildiği;
Ara kararına cevaben alınan yazıda, mevcut durumda, TEDAŞ'ın kendisine iletilen faturaları, sadece sistemine kayıtlı güç bilgisi değerleri ile karşılaştırarak kontrol edebildiği, bu güç bilgisinin de dağıtım şirketlerince belirlenip TEDAŞ’a beyan edilen bilgiler olduğu, söz konusu beyanların usulüne uygun tüketimler açısından doğruluğunun ise, ancak sahada yapılan denetimler ile teyit edilebildiği; saha denetimlerinin, denetimin yapıldığı zaman dilimindeki verilerin tespitine yönelik olduğu, ülke geneline yayılmış yüzbinlerce genel aydınlatma abonesi olduğu gözetildiğinde, sahadaki fiili denetimlerin zaman, personel, araç-gereç ve benzeri açılardan zorluğu hususunun açık olduğu, sayaç üzerindeki bilgileri almak için "okuma komutu" gönderilmesi ve gönderilen bu komut ile sayaç üzerindeki bazı bilgilerin alınabildiği, sistemde yaklaşık 216.000 genel aydınlatma sayacı bulunduğundan her sayaca ayrı ayrı "bilgi gönder komutu" gönderilmesinin işletme açısından mümkün olamayacağı; yeni düzenlemeye birlikte, TEDAŞ'ın genel aydınlatma abonelerine ilişkin sayaç verilerini sürekli alabilecek imkâna kavuşacağı, beyan ile fiili tüketimlerin teyidinin yapılmasının anlık olarak sağlanabileceği, böylece kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanımı ile genel aydınlatma bütçesinin doğruluğunun daha yüksek oranda teyit edilmiş tüketim için kullanılmasının sağlanacağı, ayrıca, mevcut durumda genel aydınlatma tesislerinin aydınlatmaya ihtiyaç olmayan zamanlarda da yanıyor olması ihtimali ve/veya genel aydınlatma tesislerinden usulsüz kullanımların olması ihtimali de göz önüne alındığında, yeni düzenleme ile anlık izleme gerçekleştirilebilecek olduğundan söz konusu durumların tespitinin de daha kolay olacağı; dava konusu Yönetmelik değişikliği öncesinde de, Yönetmeliğin "Uzaktan Okuma" başlıklı 20. maddesi bulunmasına karşın, dağıtım şirketlerince aydınlatma sayaçlarının bir kısmının OSOS kapsamına alındığı, OSOS kapsamına alınan sayaçlara da kendileri tarafından yeterli erişimin sağlanamadığı, uzaktan erişim için herhangi bir ilerleme kaydedilmediğinin yapılan denetimlerde görüldüğü, bu nedenle dava konusu Yönetmelik değişikliği ile dağıtım şirketlerinin yükümlülüklerini gereğince yerine getirmesinin amaçlandığı; Yönetmeliğin 20. maddesinde yapılan değişiklik ile sayaçların tamamının OSOS kapsamına alınması gerektiği hususunun düzenlendiği, ancak OSOS kapsamına alınan sayaçların uzaktan erişimi için çoğunlukla GSM haberleşmesi kullanılması ve ülkemizin bazı coğrafi bölgelerinde GSM haberleşmesinin sağlanamaması ya da haberleşmenin sık sık kesintiye uğradığı yerlerin bulunmasından dolayı Yönetmeliğe Geçici 7. maddenin eklendiği, anılan madde ile OSOS sistemi kurulumunun tamamlanması gereken süre belirtilerek bu süre zarfında OSOS kurulumu uygun olmasına rağmen gerekli sistemleri kurulmayan sayaçlara ait tüketimlerin ödenmeyeceğinin kurala bağlandığı, ayrıca söz konusu kuraldan muaf olunacak duruma açıklık getirildiğinin belirtildiği;
Anılan ara kararla, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan, elektrik dağıtım şirketlerinin genel aydınlatma sayaçları dâhil olmak üzere, sayaçların okunması ve veri aktarımına ilişkin OSOS ve/veya benzeri yükümlülüklerinin neler olduğunun, Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14., 18. ve 20. maddelerinde yer alan "anlık ve/veya çevrimiçi izlenmenin" mevcut sistem içerisinde mümkün olup olmadığının, mümkün değilse "anlık ve/veya çevrimiçi izlenmenin" ne şekilde sağlanabileceğinin ayrıntılı olarak açıklanmasının istenildiği;
Ara kararına cevaben alınan yazıda, sayaçların uzaktan okunmasına ilişkin genel aydınlatma ve genel aydınlatma dışında diğer tesisler bazında olmak üzere dağıtım şirketlerinde sistem olarak tek bir OSOS sisteminin bulunduğu, Kurum tarafından çıkarılan OSOS Usul ve Esasları'nda veya OSOS’a Dair Asgarî Teknik Özellikler'de, OSOS sistemiyle üretim ve tüketim tesislerinin üretimlerini ve tüketimlerini anlık ve/veya çevrimiçi izlenmesini öngören bir düzenleme bulunmadığı gibi, mevcut piyasa koşullarında teknik bakımdan da ihtiyaç bulunmadığı, OSOS’ların yük profilini 15, 30 ve 60’ar dakikalık periyotlarla verebilecek ve her 15 dakikalık ölçümleri içeren yük profili değerlerini 90 gün süreyle saklayabilecek özellikte olmasının yeterli görüldüğü, mevcut sistem vasıtasıyla anlık ve/veya çevrimiçi izlemenin mümkün olmadığı, sistemin tasarımı bu minvalde yapıldığından mevcut sistemle anlık ve/veya çevrimiçi izlemenin yapılabilmesi için ilave altyapı yatırımı yapılmasının gerekeceği, bu masrafların da elektrik tarifelerinden karşılanacağından tüketicilere maliyet olarak yansıyacağının değerlendirildiği;
Ancak, 2011 yılında genel aydınlatma sayaçlarının OSOS kapsamına alındığı, OSOS kapsamında yer alacak bu sayaçlar ile sayaç üzerinde yer alacak uzaktan haberleşme donanımının ve/veya portu ve OSOS ile iletişim kurulması için gerekli teçhizatın ve altyapının temini ve kurulmasının ilgili dağıtım şirketlerinin sorumluluğunda olduğu, OSOS kapsamında yer alan aydınlatma sistemlerine ait sayaçların tüketim verilerinin, ilgili mevzuat çerçevesinde denetim yetkisini haiz taraflara dağıtım şirketlerince temin edileceğinin açık olduğu;
Bununla birlikte, bu sayaçların, haberleşme ünitesi vasıtasıyla sayaçlardaki verilerin tamamının veya tercihe göre bir kısmının (tahakkuka esas veriler, günlük yük profili, olay kayıtlar, aktif-reaktif tüketimler, vb.) kontrol merkezine transfer edilebilmesine ilişkin asgarî teknik özelliğe sahip olmasının da zorunlu kılındığı;
Bu çerçevede, Yönetmelik değişikliğiyle öngörülen "anlık ve/veya çevrimiçi izlenmenin", aslında 2011 yılından itibaren dağıtım şirketlerinin OSOS kapsamına dâhil edecekleri genel aydınlatma sayaçlarına erişimin sağlanması için zorunlu bir unsur olmasına karşın dağıtım şirketlerinin bu sorumluluklarını yerine getirmediğinin anlaşıldığı;
Her ne kadar, genel aydınlatma tesislerine ilişkin sayaçların anlık ve/veya çevrimiçi izlenmesinin dağıtım şirketlerince ilave yatırım yapılmasını gerektirdiği ve söz konusu yatırım harcamalarının elektrik tarifelerine yansıtılacağı belirtilmiş ise de; dava konusu OSOS Verilerinin Toplanmasına ve Ödemeye İlişkin Usul ve Esasların Geçici 1. maddesinde, dağıtım şirketleri tarafından hâlihazırda kullanılmakta olan sayaçların, anılan Usul ve Esaslar'ın 6. maddesinde belirtilen verilerin (yük profili, tüketim değerleri, kesinti bilgileri, sayaç bilgileri ve benzeri) anlık ve/veya çevrimiçi olarak izlenmesi için gerekli altyapıya sahipse kullanımına devam edilebileceği kurala bağlandığından, bu hususa itibar edilmediği;
Bu itibarla, dava konusu Usul ve Esaslar'ın dayanağı olan maddelerin yer aldığı Yönetmelik değişikliğinin iptali istemiyle açılan davada, Dairelerinin 27/04/2021 tarih ve E:2018/2222, K:2021/1573 sayılı kararıyla kısmen ret, kısmen karar verilmesine yer olmadığına karar verildiği anlaşıldığından, dava konusu işlemlerde de hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından; eksik ve hatalı değerlendirmeye dayalı olarak karar verildiği, davalı TEDAŞ'ın OSOS süreçlerine ilişkin usul ve esas belirleme yetkisinin bulunmadığı, bu yetkinin 6446 sayılı Kanun gereği münhasıran Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna ait olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Diğer yandan, temyize konu Daire kararında bahsi geçen, davanın kısmen reddine, kısmen karar verilmesine yer olmadığına ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin 27/04/2021 tarih ve E:2018/2222, K:2021/1573 sayılı kararının redde ilişkin kısmı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 24/01/2022 tarih ve E:2021/2312, K:2022/138 sayılı kararı ile kesin olarak onanmıştır.
Ayrıca, davacının temyiz dilekçesinde davalı TEDAŞ Genel Müdürlüğünün dava konusu Usul ve Esaslar'ı belirleme yetkisinin bulunmadığı ileri sürülmüş ise de,
6446 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında, dağıtım faaliyetiyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyetin yürütülmesine ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği belirtilirken, genel aydınlatma, dağıtım sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak amacıyla kullanılmak üzere elektrik enerjisi satın alınması ile sistem teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak için sözleşmeye bağlanan enerjinin gerçekleşmeler nedeniyle fazlasının satışı bu hükmün istisnası olarak belirtilmiştir.
Kurulun … tarih ve … sayılı kararıyla kabul edilen Otomatik Sayaç Okuma Sistemlerinin Kapsamına ve Sayaç Değerlerinin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın 4. maddesinin 1-j fıkrasında, öncesinde EPDK tarafından düzenlenerek Resmî Gazete'de yayımlanan Aydınlatma Yönetmeliği uyarınca dağıtım şirketlerinin aydınlatma yükümlülüğü olarak belirtilen aydınlatma sistemlerine ait sayaçlara yer verilirken, 6446 sayılı Kanun'un yürürlük tarihi olan 30/03/2013 tarihinden sonra bu hususta asli yetkili olan Bakanlık tarafından Genel Aydınlatma Yönetmeliği hazırlanarak 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş, Kurulun … tarih ve … sayılı kararıyla da belirtilen Usul ve Esaslar kaldırılmış, yürürlüğe konulan yeni Usul ve Esaslarda ise genel aydınlatmaya ilişkin sayaçlar kapsam dışında tutulmuştur.
Bu bağlamda, genel aydınlatmaya ilişkin olarak; 6446 sayılı Kanun'un "Denetim" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasındaki, "(...) elektrik dağıtım şirketlerinin denetimi ise Bakanlık tarafından yapılır. Ancak Bakanlık, elektrik dağıtım şirketlerinin denetimini, Kurum da dâhil olmak üzere bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte yapabileceği gibi bu kurum ve kuruluşlara kısmen veya tamamen yetki devretmek suretiyle yaptırmaya da yetkilidir. (...)" hükmü; "Genel aydınlatma" başlıklı Geçici 6. maddesinin 4. fıkrasındaki "TEDAŞ, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapar. (...)" hükmü ve 6. fıkrasındaki, "Aydınlatmayla ilgili ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin usul ve esaslar Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenlenir." hükmü bir arada değerlendirildirildiğinde, Kanun'un Geçici 6. maddesinin 4. fıkrasında bizzat TEDAŞ'a denetim yetkisi verildiği açık olup; Bakanlıkça bahse konu Yönetmelik ve Tebliğ yayımlanarak ana kurallara yer verildikten sonra, kanunen denetimle yetkili kılınan TEDAŞ tarafından konuyla ilgili usul ve esasların belirlenmesi amacıyla düzenleme yapılmasında yetki yönünden hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı açıktır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 27/04/2021 tarih ve E:2019/1205, K:2021/1572 sayılı kararının ONANMASINA,
3.14/04/2022 tarihinde oybirliği ile kesin olarak karar verildi.