T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/3009
Karar No : 2024/77
DAVACILAR : 1- …
2- …
3- …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : Milli Savunma Bakanlığında müfettiş olarak görev yapan davacılar tarafından, 04/11/2020 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesinin, görev tahsisli konut tahsis edilecek makamları gösteren Ek-4 sayılı listesinde "müfettiş" unvanına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI: 04/11/2020 tarihli Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi'nin 9-(b) maddesinde “Görev tahsisli konutlar; görev yerinin önemi, özelliği, yetki ve sorumluluğu dikkate alınarak, Bakanlığın uygun görüşü ile belirlenen ve Yönerge'nin Ek-4'ünde gösterilen makamlara atananlara tahsis edilen konutlardır. Ek-4 listede yer almayan hiçbir makam emsal gösterilerek görev tahsisli konut tahsis edilemez ve atama emri dışında yapılan görevlendirmeler, görev tahsisine esas teşkil etmezler” düzenlemesine yer verildiği, ancak Yönerge'nin Ek-4 sayılı 'Görev Tahsisli Konut Tahsis Edilecek Rütbe ve/veya Makamlar” listesinde “müfettiş” unvanına yer verilmediği, 23/09/1984 tarih ve 18524 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Kamu Konutları Yönetmeliğinin 5-(b) maddesinde de; görev tahsisli konutların, “Yönetmeliğe ekli (2) sayılı cetvelde belirtilenlere, görevlerinin önemi ve özelliği ile yetki ve sorumlulukları gereği tahsis edilen konutlardır” şeklinde tanımlandığı, Yönetmeliğe ekli (2) sayılı Cetvelin 1'inci fıkrasında “... kurum ve kuruluşların yetkili makamlarınca personelin görevinin önemi, idareye yararlılığı, yetki ve sorumluluğu ile kilit görevde olması gibi özellikler göz önünde bulundurularak bu cetvelde sayılan görev unvanlarına eş değerde ve en altta belirtilen görev ünvanından aşağı inilmemek üzere görev tahsisli konut tahsis edilecek ek görev ünvanları tespit edilebilir” açıklamasının yapıldığı, (2) sayılı Cetvelin “I. Grup/6-Bakanlıklar/A-Merkez Teşkilatı” başlığı altında sayılan unvanlar arasında ise “müfettiş” unvanının da yer aldığı, yine (2) sayılı cetvelin 5'inci fıkrasında yer alan “Görev tahsisli konutların tahsis edileceği rütbe ve makamlar; Türk Silahlı Kuvvetlerinde Genelkurmay Başkanlığının uygun görüşü alınarak Milli Savunma Bakanlığınca, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı ile Jandarma ve Sahil Güvenlik Akademisi Başkanlığında İçişleri Bakanlığınca düzenlenir” hükmünün ise Türk Silahlı Kuvvetleri personeli arasından görev tahsisli konut tahsis adilecek rütbe ve makamların belirlenmesine ilişkin olduğu, Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 sayılı Cumnurbaşkanlığı Kararnamesinin 337. maddesinde; Milli Savunma Bakanlığının merkez ve taşra teşkilatından oluştuğu; 338'inci maddesinde; Genelkurmay Başkanlığı ile Kara, Deniz ve Hava Kuvvetleri Komutanlıklarının Milli Savunma Bakanına bağlılığı; 339'uncu maddesinde ise Teftiş Kurulu Başkanlığının, Bakanlık hizmet birimlerinden olduğunun düzenlendiği, Üst Kademe Kamu Yöneticileri İle Kamu Kurum Ve Kuruluşlarında Atama Usullerine Dair 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Karamamesi ile atamaları yapılan müfettişlerin, aileleriyle birlikte ikamet etmekte oldukları görev merkezi ilin (Ankara) dışında da teftiş, inceleme ve soruşturma görevleri üstlendikleri, bu kapsamda ilgili tüm mevzuat gereği Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesinin Ek-4'ünde, kadrosu merkez teşkilatında yer alan “müfettiş” unvanına yer verilmemiş olmasının açıkça hukuka aykırı olduğu, konuyla ilgili olarak Milli Savunma Bakanlığı'na iletilmek üzere yaptıkları başvurulara ilişkin yapılan işlemlerle ilgili olarak kendilerine herhangi bir tebligat yapılmadığı, hukuka aykırı olan iptali talep edilen Yönerge üst normlara aykırılık teşkil ettiğinden; Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesinin yürürlükte kaldığı süre zarfında Yönerge kapsamında yapılacak konut tahsis işlemleri neticesinde; yapılacak görev tahsisli konut başvurularına istinaden tahsisi yapılması muhtemel konutların, daha önce başvuruda bulunan diğer personellere tahsis edilmesi sonucunun ortaya çıkabileceği ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
DAVALI İDARENİN SAVUNMASI: Kamu Konutları Yönetmeliği'nin 5. maddesinin "Görev tahsisli konutlar" başlıklı (b) fıkrasında; “Yönetmeliğe ekli (2) sayılı cetvelde belirtilenlere, görevlerinin önemi ve özelliği ile yetki ve sorumlulukları gereği tahsis edilen konutlardır" düzenlemesinin söz konusu Yönetmeliğin 2 sayılı Cetvelinde; "Görev tahsisli konutların tahsis edileceği rütbe ve makamlar; Türk Silahlı Kuvvetlerinde Genelkurmay Başkanlığının uygun görüşü alınarak Milli Savunma Bakanlığınca, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı ile Jandarma ve Sahil Güvenlik Akademisi Başkanlığında İçişleri Bakanlığınca düzenlenir" hükmünün yer aldığı, Milli Savunma Bakanlığı'nda görev tahsisli konutlar ile ilgili düzenleme Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönerge'nin 9'uncu maddesinin (b) bendi kapsamında olup, söz konusu Yönergenin Ek-4' ünde yer alan makamları kapsadığı, müfettişlerin Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesinin Ek-4' ünde sayılan makamlar içerisinde bulunmadıkları, Bakanlık bünyesinde görev yapan sivil müfettiş sayısının 21 olması ve görev yerlerinin daimi olarak Ankara ili olması, asker müfettiş sayısının 21 olması ve asker müfettişlerin her ne kadar yer değişiklikleri olsa da yeri değişenlerin yerine yenilerinin geleceği göz önüne alındığında 42 adet lojmanın daimi olarak görev tahsisli kullanıma açılmasının Ankara ilinde lojmandan faydalanmak isteyen diğer personelin mağduriyetine yol açacağının değerlendirildiği, dava konusu idari işlemin hukuka ve mevzuata uygun olduğu belirtilerek davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ: 02/03/2021 tarihinde kayda giren dilekçeyle dava açıldıktan sonra 03/11/2022 tarihinde Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi adıyla yeni bir Yönerge yayımlanarak, davacıların dava konusu ettiği Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi'nin yeniden düzenlendiği anlaşılmaktadır. Bu durumda; dava konusu edilen 04/11/2010 tarihinde yayımlanan Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi'nin, dava açıldıktan sonra yapılan değişikliklerle uygulaması değiştirildiğinden, konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Milli Savunma Bakanlığı'nda müfettiş olarak görev yapan davacılar tarafından, 04/11/2020 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesinin, görev tahsisli konut tahsis edilecek makamları gösteren Ek- 4 sayılı listesinde "müfettiş" unvanına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
10/7/2018 tarih ve 30474sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Onikinci Bölümünde Milli Savunma Bakanlığı'na yer verilmiş, 339. maddesinin j) bendinde, Milli Savunma Bakanlığının Hizmet birimleri arasında Teftiş Kurulu Başkanlığına yer verilmiş, "Teftiş Kurulu Başkanlığı" başlıklı 340. maddesinin 1. fıkrasında, "Teftiş Kurulu Başkanlığı, Bakanın emri veya onayı üzerine, Genelkurmay Başkanlığı ve Kuvvet Komutanlıkları ile Bakanlık teşkilatı ve bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşları ile bu kurum ve kuruluşların ve Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfının birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin en az yüzde ellisine sahip olduğu şirketlerin her türlü faaliyet, hesap ve işlemlerini teftiş etmeye, incelemeye ve soruşturmaya yetkilidir." şeklinde düzenleme yapılmıştır.
2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 2. maddesinde belirtilen kurum personeline kamu konutlarının tahsis şekli, oturma süresi, kira, bakım, onarım ve yönetimine ait usül, esas ve şartları ile uygulamaya dair diğer hususları tesbit etmek amacıyla 16/07/1984 tarih ve 84/8345 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile hazırlanan, 23/09/1984 tarih ve 18524 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Kamu Konutları Yönetmeliği'nin 5. maddesinde, Kamu konutları tahsis esasına göre; özel tahsisli konutlar, görev tahsisli konutlar, sıra tahsisli konutlar ve hizmet tahsisli konutlar olmak üzere dört gruba ayrılmış 6. maddesinin son fıkrasında, kamu konutlarının görev unvan gruplarına göre ne miktarda veya hangi oranda tahsis edileceğinin yetkili makamca tespit edilebileceği, Türk Silahlı Kuvvetlerinde, Jandarma Genel Komutanlığında ve Sahil Güvenlik Komutanlığında ayırımın subay, astsubay ve sivil memur (Uzman çavuş ve uzman jandarma çavuşları dahil) arasında yapılacağı kural altına alınmış, "Görev Tahsisli Konutların Tahsis Şekli" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, "Görev tahsisli konutlar, Yönetmeliğe ekli (2) sayılı cetvelde belirtilenlere, cetveldeki sıraya göre, yetkili konut dağıtım komisyonu tarafından tahsis edilir. Ancak (3) sayılı cetvelde gösterilen makam ve rütbe sahiplerine tahsiste ayrıca tahsis kararı alınmaz, atama kararı aynı zamanda tahsis kararını da kapsar. Merkezde görevli personele merkez konut dağıtım komisyonunca, görev tahsisli konut tahsisi yapılır.", denilmiş, Görev Tahsisli Konutlara ilişkin (2) Sayılı Cetvelde; "Bu Yönetmeliğin (3) Sayılı Cetvelinde gösterilen eşyalı görev tahsisli konut tahsis edilenler hariç, Kamu Konutları Kanununun 3. Maddesine aykırı olmaması şartıyla kurum ve kuruluşların yetkili makamlarınca personelin görevinin önemi, idareye yararlılığı, yetki ve sorumluluğu ile kilit görevde olması gibi özellikler gözönünde bulundurularak bu Cetvelde sayılan görev ünvanlarına eş değerde ve en altta belirtilen görev ünvanından aşağı inilmemek üzere görev tahsisli konut tahsis edilecek ek görev ünvanları tespit edilebilir. Kurum ve kuruluşların yetkili makamlarınca, bu Cetveldeki görev ünvanları sırası hiyerarşi ve görevin önem derecesi esas alınarak görev tahsisli konut tahsis edilecek görev ünvanları, her kurum ve kuruluş için bir cetvel halinde ayrıca düzenlenir ve genelge ile teşkilata duyurulur.
.............
(Değişik beşinci fıkra: 4/12/2017-2017/11152 K.) Görev tahsisli konutların tahsis edileceği rütbe ve makamlar; Türk Silahlı Kuvvetlerinde Genelkurmay Başkanlığının uygun görüşü alınarak Millî Savunma Bakanlığınca, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı ile Jandarma ve Sahil Güvenlik Akademisi Başkanlığında İçişleri Bakanlığınca düzenlenir." kuralına yer verilmiş, görev tahsisli konutların tahsis edileceği temsil özelliği olan kişi, makam ve rütbe sahipleri gösterilmiş, bu Cetvelin II nci Grup bölümünün 6 ve 7. sıralarında yer alan Bakanlıkların Merkez Teşkilatı ile Bakanlıklar Bağlı ve İlgili Kuruluşları kısmında müfettişlere de yer verilmiş, aynı Yönetmeliğin "Konut Tahsis Talebi ve Değerlendirilmesi" 14. maddesinin (4/12/2017-2017/11152 K. ile değişik) altıncı fıkrasında "Konut tahsis talebi ve değerlendirilmesine dair usul ve esaslar; Türk Silahlı Kuvvetleri personeli için Millî Savunma Bakanlığınca, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personeli için İçişleri Bakanlığınca (4) sayılı cetveldeki puanlama ve bu madde hükümleri gözönünde bulundurularak ayrıca düzenlenir." şeklindeki kural yer almıştır.
Milli Savunma Bakanlığı kadro ve kuruluşunda yer alan kurumlarda görevli personelin yararlanması için Bakanlığa tahsis edilen kamu konutlarının; puanlama, tahsis, konuttan çıkarılma ve konutların yönetimine ilişkin esasların belirlendiği 04/10/2020 tarihinde değiştirilerek yürürlüğe konulan davaya konu Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi'nin, 3. maddesinde, bu Yönergenin 23/09/1984 tarih ve 18524 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Kamu Konutları Yönetmeliği hükümlerine dayanılarak çıkartıldığı belirtilmiş, "Konut Türleri " başlıklı 9. maddesinde, konutlar tahsis esasına göre dört gruba ayrılmış, bu maddenin b) bendinde, "Görev tahsisli konutlar; görev yerinin önemi, özelliği, yetki ve sorumluluğu dikkate alınarak, Bakanlığın uygun görüşü ile belirlenen ve bu Yönergenin Ek-4'ünde gösterilen makamlara atananlara tahsis edilen konutlardır. Ek-4 listede yer almayan hiçbir makam emsal gösterilerek görev tahsisli konut talep edilemez ve atama emirleri dışında yapılan görevlendirmeler, görev tahsisine esas teşkil etmezler." şeklinde düzenleme yapılmasına karşın, "Görev Tahsisli Konut Tahsis Edilecek Rütbe veya Makamların belirtildiği Ek- 4'te müfettişlere yer verilmemiştir.
Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Düzenleyici işlemler tesis edilirken, üst hukuk normlarına açıklık getirilmesi ve bu normlarca çizilen çerçeve içerisinde detayların belirlenmesi, uygulamadaki belirsizliklerin giderilmesi amaçlanmakla birlikte idarelerin düzenleme yetkisinin üst normla getirilen hükümleri aşacak veya daraltacak bir biçimde kullanılamayacağı hususu da göz önünde tutulmalıdır. Başka bir deyimle düzenleyici işlemlerin bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir.
Kamu Konutları Yönetmeliğinde, kurum ve kuruluşların yetkili makamlarınca görev tahsisli konut tahsis edilirken personelin görev ve görevinin önemi, sorumluluğu gibi özelliklerin dikkate alınarak görev tahsisili konut tahsisine ilişkin düzenlenecek Cetvelde sayılan görev ünvanlarına eş değerde ve en altta belirtilen görev ünvanından aşağı inilmemek üzere görev tahsisli konut tahsis edilecek ek görev ünvanlarının tespit edileceği, bu Cetveldeki görev ünvanları sırası hiyerarşi ve görevin önem derecesi esas alınarak görev ünvanları, her kurum ve kuruluş için bir cetvel halinde ayrıca düzenleneceği kurala bağlanarak, Bakanlıkların Merkez Teşkilatı ile Bakanlıklar Bağlı ve İlgili Kuruluşları kısmında görev tahsisli konutların tahsis edileceği temsil özelliği olan kişi, makam ve rütbe sahipleri kısmında müfettişlere yer verilmiştir.
Bu durumda davalı idarece, Konut Yönergesi hazırlanırken anılan Yönetmelikteki kuralların dikkate alınmasının zorunlu olması karşısında, Yönergedeki Ek-4 sayılı liste düzenlenirken Yönetmelikte belirtilen kriterler çerçevesinde görev tahsisli konut tahsis edilecek rütbe veya makamların eşdeğerlikleri konusunda bir değerlendirme yapılması gerektiği açıktır.
Olayda üst hukuk normunda görev tahsisli konutların tahsis edileceği temsil özelliği olan kişi, makam ve rütbe sahipleri kısmında müfettişlere yer verilmesine karşın, Yönergedeki Ek-4 sayılı liste düzenlenirken, müfettişlere bu listede yer verilmeme gerekçesi, başka bir deyimle davalı idarece müfettişlerin anılan listede belirtilen diğer rütbe veya makamlara eşdeğer olup olmadığı değerlendirilerek eşdeğer olmadığı hususu somut şekilde ortaya konulamadığından Ek-4 sayılı listenin eksik düzenlenlendiği sonucuna ulaşıldığından bu listede hukuka uyarlık görülmemiştir.
Belirtilen nedenlerle davaya konu Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesinin, Ek-4 sayılı listesinin eksik düzenleme nedeniyle iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi, 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu ile Kamu Konutları Yönetmeliği hükümleri esas alınmak suretiyle hazırlanarak 04/11/2020 tarihinde yayımlanmış ve aynı gün yürürlüğe girmiştir.
Davacılar tarafından, Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi’nin görev tahsisli konut tahsis edilecek makamları gösteren Ek-4 sayılı listesinde "müfettiş" unvanına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenleme sebebiyle Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi'nin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
02/03/2021 tarihinde kayda giren dilekçeyle dava açıldıktan sonra 03/11/2022 tarihinde Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi adıyla yeni bir Yönerge yayımlanarak, davacıların dava konusu ettiği Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi'nin yeniden düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; 04/11/2020 tarihinde yayımlanan Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi'nin, dava açıldıktan sonra değiştirildiğinden, konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 04/11/2020 tarihinde yayımlanan Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi'nin, görev tahsisli konut tahsis edilecek makamları gösteren Ek-4 sayılı listesinde "müfettiş" unvanına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenleme nedeniyle Milli Savunma Bakanlığı Konut Yönergesi'nin iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 16/01/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.