Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2021/3011 E. , 2021/2819 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/3011
Karar No : 2021/2819
DAVACI : …
DAVALI : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : 28/06/2010 günlü, 1183 sayılı Olur ile yürürlüğe giren Sualtı Arama Kurtarma Ekibi ve Kurbağa Adam Personel Yönergesi'nin Geçici 1., 6/3. ve 8. maddelerinin iptali istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Danıştay Beşinci Dairesinin 12/03/2014 günlü, E:2011/3535, K:2014/1919 sayılı kararıyla; davacı hakkında tesis edilen 20/09/2010 günlü, 3329 sayılı bireysel işlem, davacının arama kurtarma ekibindeki görevine son verilmesine ilişkin olup, anılan işlemin dava konusu Yönergenin Geçici 1. maddesine dayanılarak kurulduğu, bu durumda, davanın açıldığı tarihte davacı asıl ekipte yer almadığından, davacının, Yönergenin 6/3. ve 8. maddeleri yönünden dava açma ehliyeti bulunmadığı; Sualtı Arama Kurtarma Ekibi ve Kurbağa Adam Personel Yönergesinin Geçici 1. maddesinin iptali istemine gelince; kamu hizmeti üretiminde hizmet kalitesinin sağlanmasında, bu hizmetlerin kuruluşunda ve işletilmesinde kamu hizmetlerini yerine getiren kamu görevlilerinin istihdamında kariyer ve liyakat ilkeleri ile hizmet üretiminde verimlilik esasları yanında yürütülen hizmetin niteliğinin de dikkate alınması gerektiği, Birlik Müdürlükleri ile İl Müdürlüklerinde sualtı arama ve kurtarma ekiplerinin kamu hizmetinin yürütülmesi için gerekli görülen belirli kriterlere sahip ehil kişilerden oluşturulması ve bu alandaki kamu hizmetlerinin daha etkin ve verimli sunulması amacıyla yapılan söz konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle, Sualtı Arama Kurtarma Ekibi ve Kurbağa Adam Personel Yönergesinin Geçici 1. maddesi yönünden esastan, Yönergenin 6/3. ve 8. maddeleri yönünden ise ehliyet yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
Anılan kararın; davacı tarafından temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 18/02/2016 günlü, E:2014/5616, K:2016/323 sayılı kararı ile bozulmasına, 20/12/2018 günlü, E:2017/3527, K:2018/5699 sayılı kararıyla da davalı idarenin kararın düzeltilmesi isteminin reddine karar verilmiştir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından; 2002 yılından itibaren İl Sivil Savunma Müdürlüğünde dalgıç olarak görev yaptığı, üç yıldız kurbağa adam brövesini aldığı, 28/06/2010 tarihinde yayınlanan Sualtı Arama Kurtarma Ekibi ve Kurbağa Adam Yönergesi ile dalgıçlık görevi göz ardı edilerek yeniden sınava tabi tutulmalarının kabul edilebilir olmadığı, Yönerge ile getirilen düzenlemelerin hukuki güvenlik ve kazanılmış hak ilkelerine aykırılık teşkil ettiği, Yönergenin geçici 1. maddesi uyarınca görevine son verildiği, buna rağmen dalış hizmetlerinde görevlendirmesinin devam ettiği, tarafına Kanun ile verilen hakların yönergeyle geri alındığı, ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : 5902 sayılı Kanun hükmüne göre kurulan Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının 17/12/2009 tarihinde faaliyete geçtiği, faaliyete geçme kararı ile birlikte 17/12/2009 tarihi itibarıyla Afet İşleri Genel Müdürlüğü, Sivil Savunma Genel Müdürlüğü ve Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğünün kapatıldığı, 5902 sayılı Kanunun 17. maddesi hükmüne göre 28/06/2010 günlü olurla Sualtı Arama Kurtarma Ekibi ve Kurbağa Adam Personel Yönergesi'nin yürürlüğe girdiği, kapatılan Sivil Savunma Genel Müdürlüğünün taşra teşkilatında faaliyet gösteren sualtı arama kurtarma ekiplerinin görevlendirilmelerinde bir yeknesaklık bulunmadığı, ekiplerin kuruluşlarında farklı uygulamalar olduğu, seçilen kişilerin değerlendirilmelerinde objektif kriterler bulunmadığı, kurulan birliklerin faaliyetlerini disiplinden uzak başı boşluk içinde yürüttüğü, bunların bir koordinasyon içerisinde belli kriterlere sahip ehil kişilerce oluşturulması için dava konusu Yönergenin hazırlandığı, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun hazırlanan Yönergede hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların İdari Dava Daireleri Kurulunca bozulması halinde ısrar olanağı bulunmadığından, İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararında yer alan gerekçelerle dava konusu Yönerge hükümlerinin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, Sualtı Arama Kurtarma Ekibi ve Kurbağa Adam Personel Yönergesi'nin Geçici 1., 6/3. ve 8. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
İncelenen davada daha önce Danıştay Beşinci Dairesi'nin 12/03/2014 gün ve E:2011/3535, K:2014/1919 sayılı kararıyla, Sualtı Arama Kurtarma Ekibi ve Kurbağa Adam Personel Yönergesinin Geçici 1. maddesi yönünden davanın reddine, Yönergenin 6/3 ve 8. maddeleri yönünden ise davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiş ise de, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun temyiz incelemesi sonucunda verdiği 18/02/2016 gün ve E:2014/5616; K:2016/323 sayılı kararla söz konusu Daire kararı bozulmuş ve bu Kurul kararı da kesinleşmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesinin beşinci fıkrası uyarınca, temyiz üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen kararlara uyulması zorunlu olduğundan, Kurul'un bozma gerekçeleri gözetilerek dava dosyasının incelemesine geçildi.
Dava konusu Sualtı Arama Kurtarma Ekibi ve Kurbağa Adam Personel Yönergesi'nin, il afet ve acil durum müdürlüğü ile sivil savunma arama ve kurtarma birlik müdürlüğü sualtı arama kurtarma ekiplerinin oluşturulması, sualtı arama kurtarma ekibine alınacak kurbağa adam personelinin sahip olacağı nitelikleri, kayıt sistemi, eğitim ve denetim esaslarını belirlemek amacı ile hazırlandığı görülmekte olup, uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için, bu amaçla yapılan bir düzenlemenin konusu itibarıyla, Yönerge şeklinde ve Resmi Gazete'de yayımlanmaksızın düzenlenip düzenlenemeyeceği hususunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1/b maddesinde, kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kurala bağlanmıştır.
Anılan Yasa hükmünde yer alan "kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan" yönetmelik ibaresinden, kamu kurumunda görev yapan kamu personeline ilişkin genel hükümleri düzenleyen yönetmelikler anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla, sualtı arama kurtarma ekibi ve kurbağa adam personeline ilişkin genel hükümlerin yönetmelikle düzenlenmesi ve bu yönetmeliğin, 3011 sayılı Kanunun 1/b maddesi uyarınca Resmi Gazete'de yayımlanması gerekmektedir.
Bu durumda, Resmi Gazete'de yayımlanması gereken bir yönetmelik ile düzenlenmesi gereken konuların, yönerge ile düzenlenmesi mümkün olmadığından, dava konusu Yönerge hükümlerinin hukuka aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Danıştay Beşinci Dairesi tarafından, Danıştay Başkanlık Kurulunun 18/12/2020 günlü, K:2020/62 sayılı kararının "Ortak Hükümler" kısmının 6. fıkrası uyarınca, ayrıca bir gönderme kararı verilmeksizin Dairemize iletilen dosyada, Danıştay Beşinci Dairesinin 12/03/2014 günlü, E:2011/3535, K:2014/1919 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 18/02/2016 günlü, E:2014/5616, K:2016/323 sayılı kararıyla bozulması üzerine, 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine göre Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması halinde ısrar hakkı tanınmadığından, anılan bozma kararına uyularak, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Elazığ İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü emrinde Sualtı Arama ve Kurtarma Ekibinde görev yapmakta olan davacının, 28/06/2010 günlü, 1183 sayılı Olur ile yürürlüğe giren Sualtı Arama Kurtarma Ekibi ve Kurbağa Adam Personel Yönergesi'nin Geçici 1. maddesi uyarınca görevlendirilmesinin sona erdirilmesi üzerine, anılan Yönergenin Geçici 1., 6/3. ve 8. maddelerinin iptali istemiyle incelenmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Dava konusu Yönerge'nin yürürlüğe girdiği tarihteki halinde, Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Başbakanlık, bakanlık ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartı ile, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir.
" hükmüne yer verilmiş; anılan hüküm uyarınca çıkarılan 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde de; "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin;
a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen,
b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan,
c) Kamuyu ilgilendiren,Yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır.
Ancak, milli emniyet ve milli güvenlikle ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmaz.
" hükmü yer almıştır.
13/06/1958 günlü, 9931 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7126 sayılı Sivil Savunma Kanunu'nun 1. maddesinde, "Sivil Savunma; düşman taarruzlarına, tabii afetlere ve büyük yangınlara karşı halkın can ve mal kaybının asgari hadde indirilmesi, hayati ehemmiyeti haiz her türlü resmi ve hususi tesis ve teşekküllerin korunması ve faaliyetlerinin idamesi için acil tamir ve ıslahı, savunma gayretlerinin sivil halk tarafından azami surette desteklenmesi ve cephe gerisi maneviyatının muhafazası maksadiyle alınacak her türlü silahsız koruyucu ve kurtarıcı tedbir ve faaliyetleri ihtiva eder." hükmüne, 6. maddesinde, "Tabii afetler ve büyük yangınlarda; 4373 sayılı (Taşkın sular ve su baskınlarına karşı korunma) ve 4623 sayılı (Yer sarsıntısından evvel ve sonra alınacak tedbirler) hakkında kanunlar hükümleri dairesinde yapılacak her türlü kurtarma ve yardım işlerine, mahalli mülki amirliklerce görülecek lüzum üzerine, bu bölgede bulunan Sivil Savunma teşkillerinin de katılması mecburidir." hükmüne; 32. maddesinde ise, "I- Sivil Savunma Merkez teşkilatı: Sivil Savunma Genel Müdürlüğü ile buna bağlı Sivil Savunma Koleji, seyyar kollar ve ikaz ve alarm merkezlerinden ibarettir. Sivil Savunma Merkez Teşkilatına (Savunma Sekreterliği bürosu dahil) ait görevler Sivil Savunma Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanan ve İçişleri Bakanlığınca onaylanan bir talimat ile tesbit olunur. II- Taşra teşkilatı: il sivil savunma müdürlükleri ve bünyelerinde oluşturulacak sivil savunma arama ve kurtarma ekipleri, ilçe sivil savunma müdürlükleri ile sivil savunma mahalli kuvvetleri ve doğrudan merkeze bağlı sivil savunma arama ve kurtarma birlik müdürlüklerinden oluşur. Sivil Savunma arama ve kurtarma birlik müdürlükleri ekli (I) sayılı listede yer alan illerde kurulur. İçişleri Bakanlığının teklifi ve Bakanlar Kurulu kararı ile yeni birlikler ve birlik bulunmayan illerde birden fazla ekip kurulabilir. Bu birlik ve ekiplerin kuruluşu, görevleri, çalışma usul ve esasları İçişleri Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Anılan 32. madde hükmüne dayanılarak, 21/07/2000 günlü, 24116 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak Sivil Savunma Arama ve Kurtarma Birlikleri ve Ekiplerinin Kuruluşu, Görevleri, Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönetmelik yürürlüğe konulmuş, bu Yönetmeliğin 7. maddesinde, birlik ve ekiplerin görevleri düzenlenmiştir.
17/06/2009 tarihinde ise, afet ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin hizmetleri yürütmek üzere, Başbakanlığa bağlı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının kurulması, teşkilatı ile görev ve yetkilerini düzenlemek amacıyla, 27261 sayılı Resmi Gazete'de 5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun yayımlanmıştır. Anılan Kanun'un 2. maddesine göre bu Kanun; afet ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin hizmetlerin ülke düzeyinde etkin bir şekilde gerçekleştirilmesi için gerekli önlemlerin alınması ve olayların meydana gelmesinden önce hazırlık ve zarar azaltma, olay sırasında yapılacak müdahale ve olay sonrasında gerçekleştirilecek iyileştirme çalışmalarını yürüten kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonun sağlanması ve bu konularda politikaların üretilmesi ve uygulanması hususlarını kapsamaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Afet ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin alanı teşkilatı ve personeliyle, bir bütün olarak kapsamlı bir şekilde düzenleyen bu Kanun'un yürürlüğe girmesi ile, afet ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin diğer mevzuatın bu Kanun kapsamındaki hususlarda uygulanırlığı kalmamış olup, yürürlüklerinden de söz etmek olanaklı değildir. Örneğin, 7126 sayılı Sivil Savunma Kanunu'nun 32. maddesi her ne kadar sivil savunma teşkilatını düzenlese de; 5902 sayılı Kanun bu alanı yeniden düzenlediğinden artık 7126 sayılı Kanun'un 32. maddesinin yürürlükte olduğundan söz edilemeyecektir. Dolayısıyla, 7126 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile bu maddeye dayanılarak hazırlanan Sivil Savunma Arama ve Kurtarma Birlikleri ve Ekiplerinin Kuruluşu, Görevleri, Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönetmeliğin ve 7126 sayılı Kanun'un, 5902 sayılı Kanun ile düzenlenen konulara ilişkin diğer maddelerinin, 5902 sayılı Kanun karşısında uygulanırlığı kalmamıştır.
Bu itibarla, bakılan uyuşmazlıkta uygulanacak yasal düzenleme 5902 sayılı Kanun olduğundan, anılan Kanun'un idareye tanıdığı düzenleme yapma yetkisinin kapsamının belirlenmesi gerekmektedir. 5902 sayılı Kanun'un 17. maddesinde, Başkanlığın (Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı), görev alanına giren konularda düzenleme yapmaya yetkili olduğu hükmüne yer verilmiştir. Bu madde uyarınca, davalı idarenin, dava konusu Yönergede düzenlenen konularda düzenleme yapabileceğine kuşku bulunmamaktadır.
Dava konusu düzenlemenin içeriğine bakıldığında ise; bu Yönerge'nin, il afet ve acil durum müdürlüğü ile sivil savunma arama ve kurtarma birlik müdürlüğü sualtı arama kurtarma ekiplerinin oluşturulması, sualtı arama kurtarma ekibine alınacak kurbağa adam personelinin sahip olacağı nitelikleri, kayıt sistemi, eğitim ve denetim esaslarını belirlemek amacı ile hazırlandığı görülmektedir. Bu amaçla yapılan bir düzenlemenin konusu itibarıyla, Yönerge şeklinde ve Resmi Gazete'de yayımlanmaksızın düzenlenip düzenlenemeyeceğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
3011 sayılı "Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun"un 1/b maddesinde, kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kurala bağlanmıştır.
Anılan Yasa hükmünde yer alan "kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan" yönetmelik ibaresinden, kamu kurumunda görev yapan kamu personeline ilişkin genel hükümleri düzenleyen yönetmelikler anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla, sualtı arama kurtarma ekibi ve kurbağa adam personeline ilişkin genel hükümlerin Yönetmelikle düzenlenmesi ve bu yönetmeliğin, 3011 sayılı Kanunun 1/b maddesi uyarınca Resmi Gazete'de yayımlanması gerekmektedir.
Bu durumda, Resmi Gazete'de yayımlanması gereken bir "yönetmelik" ile düzenlenmesi gereken konuların, Yönerge ile düzenlenmesi mümkün olmadığından, dava konusu Yönerge hükümlerinin hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Sualtı Arama Kurtarma Ekibi ve Kurbağa Adam Personel Yönergesi'nin Geçici 1., 6/3. ve 8. maddelerinin İPTALİNE;
2. Aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar düzeltme aşamasında davalı idarece yapılan … TL posta giderinin davalı idare üzerinde bırakılmasına, artan posta ücretinin kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre taraflara iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 22/09/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.