DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/3126 E. , 2022/986 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/3126
Karar No : 2022/986
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...Odası
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ...Bakanlığı
VEKİLİ : Huk. Müş. ...
DAVALI YANINDA MÜDAHİL : ...Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU :Danıştay Onuncu Dairesinin 29/04/2021 tarih ve E:2018/376, K:2021/2169 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 24/01/2018 tarih ve 30311 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesiyle değiştirilen Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 29/04/2021 tarih ve E:2018/376, K:2021/2169 sayılı kararıyla;
Tarım arazilerinin korunması, geliştirilmesi ve verimli kullanılmasına yönelik inceleme, değerlendirme ve izlemeleri yapmak, ortaya çıkan olumsuzlukları belirlemek, toprağı korumak ve bununla ilgili sorunları giderici önlemleri almak, geliştirmek ve uygulanmasını sağlamak için görüş oluşturmanın Toprak Koruma Kurulunun görevleri arasında sayıldığı,
Dava konusu Yönetmelik değişikliği ile, kurulun nitelikli çoğunlukla karar almasının öngörüldüğü, sadece kamuya ait enerji ve ulaşım yatırım projeleri için toplantıya katılan üyelerin çoğunluğu ile karar alınabilmesi yönünde bir istisna getirildiği, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nda Toprak Koruma Kurullarının kuruluş, çalışma usul ve esaslarının yönetmelik ile belirleneceğinin düzenlendiği, kurulun toplantı yeter sayısına ilişkin kural belirlenmediği, Yönetmelikle getirilen düzenlemenin hukuki belirliliğe aykırı olmadığı ve üstün kamu yararının amaçlandığı, kaldı ki tarım arazilerinin korunması ve geliştirilmesinin Toprak Koruma Kurulunun görevleri arasında olduğu ve kurul kararlarına karşı yargı yoluna başvurulabileceği hususları birlikte değerlendirildiğinde, Yönetmelik değişikliği ile getirilen düzenlemede dayanağı mevzuat hükümlerine, hizmet gereklerine ve kamu yararına aykırılık görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, karmaşık bir karar yeter sayısının gösterildiği, TMMOB, TEMA ya da Ziraat Odası temsilcisinin katılmadığı bir toplantıda valinin istediği karara diğer temsilcilerin karşı çıkma olasılıklarının neredeyse olmadığı, enerji ve ulaşım yatırım projeleri ifadesinin fazlasıyla belirsiz olduğu, enerji ve ulaşım projeleri için gayet muğlak bir ifadeyle 4 üyenin oyuyla karar alınabileceği, Yönetmelik değişikliği sonrası alınan ilk karar ile Eskişehir Alpu ovasındaki 540 hektarlık sulu tarım arazilerinin tarım dışına çıkarıldığı, Yönetmelik değişikliğinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare ve müdahil tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra dosyanın tekemmül ettiği görüldüğünden yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 29/04/2021 tarih ve E:2018/376, K:2021/2169 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kullanılmayan ...TL yürütmenin durdurulması harcının istemi halinde davacıya iadesine,
4.Kesin olarak, 24/03/2022 tarihinde, dava konusu Yönetmelik hükmünün son cümlesinde yer alan "Ancak kamuya ait enerji ve ulaşım yatırım projelerinde Kurul, kararları toplantıya katılan üyelerin çoğunluğu ile de alabilir.” cümlesi yönünden oyçokluğu diğer kısımlar yönünden oybirliği ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun "Toprak Koruma Kurulu" başlıklı 5. maddesinde, "Her ilde, valinin başkanlığında, ildeki tarımdan sorumlu birim amiri tarafından başkan yardımcılığı ve sekretarya hizmetleri görevi yürütülmek üzere, ilde plân yapma yetkisine sahip kamu kurum ve kuruluşları ile üniversitelerden, üç birimin ve Maliye Bakanlığının ildeki üst düzey temsilcisi ile plânlama ve/veya toprak koruma konularında ulusal ölçekte faaliyette bulunan kamu kurumu niteliğini haiz meslek kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının yerel temsilcilerinden üç kişi olmak üzere Kurul oluşturulur. Kurulun gündeminde bulunan araziler özel kanunlarla koruma altına alınmış alanlar, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün proje alanı veya 22/11/1984 tarihli ve 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanununa göre uygulama alanı ilân edilen yerlerden ise bu alanlarda uygulama yapan birimin yetkili temsilcisi de Kurula dâhil edilir.
Kurulun kuruluşu, çalışma usûl ve esasları Bakanlık tarafından hazırlanacak yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almaktadır.
Kanun Koyucu tarafından bu maddenin gerekçesi "Kanunun gerektirdiği işlemlerin katılımcı, hızlı ve etkin yürütülebilmesi amacıyla ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının yanı sıra sivil toplum örgütlerinin de katılımıyla her ilde Toprak Koruma Kurulu oluşturulması öngörülmektedir....
Kurul çalışmalarının bilimsel veriler ile desteklenebilmesi amacıyla Kurul üyeleri arasına üniversite temsilcisinin eklenmesi,
Kurul üyeleri arasında yer alan "meslek veya sivil toplum kuruluşları" ibaresinin, kamu kurumu niteliğini haiz Türkiye Ziraat Odaları Birliği, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği gibi meslek kuruluşlarını kapsamadığı, bu kuruluşların da kapsama alınması amacıyla "meslek ve" ibaresinin "kurumu niteliğini haiz meslek kuruluşları ile" olarak değiştirilmesi,
Yine Çevre Komisyonu tarafından önerilen ve özel kanunlarla koruma altına alınmış alanlarda uygulama yapan birimin yetkili temsilcisinin de kurul üyeleri arasına alınması..." şeklinde ifade edilmiştir.
Anılan Kanunun "Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı" başlıklı 13. maddesinde de "Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla;
a)Savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar,
b)Doğal afet sonrası ortaya çıkan geçici yerleşim yeri ihtiyacı,
c)Petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri,
ç)İlgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri,
d)Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar,
e)Kamu yararı gözetilerek yol altyapı ve üstyapısı faaliyetlerinde bulunacak yatırımlar,
f) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun talebi üzerine 20/02/2001 tarihli ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu uyarınca yenilenebilir enerji kaynak alanlarının kullanımı ile ilgili yatırımları,
g)Jeotermal kaynaklı teknolojik sera yatırımları, için bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir.
Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir.
Tarımsal amaçlı yapılar için, projesine uyulması şartıyla ihtiyaç duyulan miktarda her sınıf ve özellikteki tarım arazisi valilik izni ile kullanılır.
Birinci fıkranın (c) ve (ç) bentleri kapsamında izin alan işletmeciler, faaliyetlerini çevre ve tarım arazilerine zarar vermeyecek şekilde yürütmekle ve kendilerine tahsis edilen yerleri tahsis süresi bitiminde eski vasfına getirmekle yükümlüdürler.
Bu madde kapsamında valiliklerce verilen kararlara yapılan itirazlar, Bakanlık tarafından değerlendirilerek karara bağlanır.
Tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair uygulamaların usûl ve esasları yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Kanun koyucu bu maddenin gerekçesini ise "Ekolojik ve toplumsal dengelerin oluşması ve milli ekonominin gelişmesinde önemli yeri olan mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, orman ve mera arazilerinin korunarak amacına uygun kullanılması, ülkenin genel ihtiyaçları gözetilerek planlanması; kalkınmanın ve ulusal sorumluluk bilincinin kaçınılmaz bir gereğidir.
Doğal üretim kaynaklarının başında gelen toprak kaynaklarının miktarı yurdumuzda oldukça sınırlı olup bugün olduğu gibi gelecek nesillerin de gıda, yem, lif ve yenilenebilir enerji üretiminin yegane kaynağı ve teminatıdır. Son zamanlarda bu kaynaklar amaç dışı veya yanlış kullanılarak, çeşitli şekillerde kirlenip bozulmakta ve üretim ortamı olmaktan çıkmaktadır.
Alternatifler bulunmasına karşın yatırımcılar; ulaşım, haberleşme, düşük inşaat maliyeti, enerji gibi temel altyapı kolaylıklarının bulunması nedeniyle bitkisel üretim potansiyeli yüksek arazileri yatırım için tercih edebilmektedir. Böylece amaç dışı kullanılan bu araziler bir daha geri dönmeyecek şekilde bitkisel üretim kabiliyetini yitirmektedir.
Madde ile; amaç dışı kullanımların şartları ve amaç dışına çıkarmanın yöntemi belirtilmektedir.
Ayrıca arazi kullanımında izin verme yetkisi olan tüm birimlerin kanunen sorumlu oldukları yerler için arazi kullanımı ve gerekli olan yerlerde toprak koruma projesi olmadan tarım arazilerinin tarım dışı amaçlarla kullanılmasına izin veremeyecekleri hükme bağlanmaktadır.
...İkinci fıkrasına, kamu yararı amacı olsa bile bu madde kapsamında bulunan değerli araziler için amaç dışı tahsis izni verilmesinin yetmeyeceği, bu kullanımlarda etkilenecek toprağın korunmasının da gerekli olduğu şeklindeki Çevre Komisyonunun önerisine uygun olarak, madde metnine "toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile" ibaresinin ilave edilmesi,
Ayrıca tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair usul ve esasların düzenlenmesinin kolayca değiştirilebilen yönetmeliklere bırakılmasının uygun olmayacağı, değiştirilmesi daha zor olan bir düzenleme olan tüzükle olmasının uygun olacağına ilişkin görüş ve öneriler doğrultusunda, son fıkrasında yer alan "Bakanlık tarafından hazırlanacak yönetmelikle" ibaresinin "tüzükle" olarak değiştirilmesi suretiyle kabul edilmiştir" şeklinde ifade etmiştir.
Kanun'un anılan hükümlerinin, Anayasa'nın Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevleri düzenleyen Üçüncü Bölümünde, III. Kamu yararı başlığı altında yer alan 44 ve 45. maddelerinin gereği olduğu açıktır.
Nitekim Anayasa'nın "Toprak mülkiyeti" başlıklı 44. maddesinde; "Devlet, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek, erozyonla kaybedilmesini önlemek ve topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçilikle uğraşan köylüye toprak sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri alır. Kanun, bu amaçla, değişik tarım bölgeleri ve çeşitlerine göre toprağın genişliğini tesbit edebilir..." ve "Tarım, hayvancılık ve bu üretim dallarında çalışanların korunması" başlıklı 45. maddesinde; "Devlet, tarım arazileri ile çayır ve mer'aların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır..." ifadeleri ile ve emredici nitelikte hükümlere yer verilmiştir.
Aynı yönde "Ekonomik Hükümler" içerisinde "Planlama; Ekonomik ve Sosyal Konsey" başlıklı 166. maddesinin 1. fıkrasında da; "Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını planlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir..." hükmü ile sanayii ve tarımın dengeli ve uyumlu biçimde geliştirilmesi ve planlanması görevi hüküm altına alınmıştır.
09/12/2017 tarih ve 30265 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin "Toprak Koruma Kurulunun Teşekkülü" başlıklı 4. maddesinde; "(1) Kurul, her ilde vali başkanlığında aşağıda sayılan üyelerden oluşturulur:
a) Başkan yardımcılığı görevini yürütmek üzere il müdürü,
b) Maliye Bakanlığının ildeki üst düzey temsilcisi,
c) İlde plân yapma yetkisine sahip kamu kurum ve kuruluşlarından bir, büyükşehir olan illerde büyükşehir belediye başkanlığı, diğer illerde mücavir alan sınırları içerisinde il belediye başkanlığı, mücavir alan sınırları dışında ise il özel idare temsilcilerinden bir ve üniversitelerin ilgili bölümlerinden bir üye olmak üzere toplam üç üye,
ç) Plânlama ve/veya toprak koruma konularında ulusal ölçekte faaliyette bulunan sivil toplum kuruluşlarından birinin ildeki temsilcisi, TOBB veya Türkiye Ziraat Odaları Birliği temsilcisi, TMMOB İl Koordinasyon Kurulu veya Ziraat Mühendisleri Odası temsilcisi olmak üzere vali tarafından belirlenecek sivil toplum kuruluşlarından toplam üç üye, olmak üzere en az dokuz üyeden oluşur.
(2) Kurulun gündeminde bulunan araziler özel kanunlarla koruma altına alınmış alanlar, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının proje alanı veya 22/11/1984 tarihli ve 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanununa göre uygulama alanı ilân edilen yerlerden ise bu alanlarda uygulama yapan birimin yetkili temsilcisi de Kurula dâhil edilir.
(3) Kurulun sekretarya hizmetleri il müdürlüğü tarafından yürütülür." hükmü yer almış, "Toprak Koruma Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; "Kurulun üye tam sayısı ile toplanması esastır, ancak zorunluluk halinde en az altı üye ile toplanabilir. Kurul gündemindeki bir kararın geçerli olabilmesi için en az altı üyenin aynı yönde oy kullanması şartı aranır. Kurul, kararları en az üçte iki çoğunlukla alır." alır hükmü yer almakta iken, dava konusu 24/01/2018 tarih ve 30311 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile anılan bent, "Kurulun üye tam sayısı ile toplanması esastır, ancak zorunluluk halinde en az altı üye ile toplanabilir. Kurul, kararları en az beşte üç çoğunlukla ve en az altı üyenin aynı yönde oy kullanması şartı ile alır. Ancak kamuya ait enerji ve ulaşım yatırım projelerinde Kurul, kararları toplantıya katılan üyelerin çoğunluğu ile de alabilir." şeklinde değiştirilmiştir.
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin nitelikleri arasında sayılan hukuk devletinin en önemli unsurlarından birisi "hukuki güvenlik ilkesi"dir. Hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Anayasa Mahkemesi, 16/06/2011 tarih ve E:2009/9, K:2011/103 sayılı kararında hukuki belirliliği, "Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla yasalar, mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Aslolan muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır." şeklinde ifade etmiştir.
Anayasamızın toprağın bütünlüğünü ve verimliliğini korumak ve geliştirmek, sanayi ile tarımın dengeli ve uyumlu biçimde geliştirilmesi noktasında Devlete yüklediği ödevlerin gereği olarak; tarıma elverişli toprak varlığının sınırlı bir kaynak olduğu, alternatif alanlar bulunmasına karşın tarım dışı kullanım amacıyla tercih edilmesi ve yanlış kullanımlar gibi sebeplerle arazi varlığımızın geri dönülemez biçimde üretim kabiliyetini kaybettiği hususlarının kabulü ile verimli, değerli toprakların tarım dışı kullanımı için kamu yararı şartı yanında Toprak Koruma Projesinin de gerekli olduğu ve tarım dışı kullanıma mutlaka Kurul tarafından karar verilmesi gerektiği gibi her ilde oluşturulması öngörülen Toprak Koruma Kurullarının, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının yanı sıra sivil toplum örgütlerinin, çalışmaların bilimsel veriler ile desteklenebilmesi amacıyla da üniversite temsilcisinin ve Çevre Komisyonu tarafından önerilen ve özel kanunlarla koruma altına alınmış alanlarda uygulama yapan birimin yetkili temsilcisinin de katılımıyla, Kanunla işaret edilen görevlerini, katılımcı, hızlı ve etkin yürütebilmesinin, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun temel amacı olduğu, başka bir anlatımla Kanunun, geniş katılımlı bir Kurul ile nitelikli bir çalışma hedeflediği sonucuna ulaşılmıştır.
Yönetmelik değişikliği ile getirilen düzenleme incelendiğinde; nispeten daha az tarım toprağının amacı dışında kullanılmasına sebebiyet verecek daha basit kararlarda toplantı ve karar yeter sayılarında nitelikli çoğunluk aranmakta iken daha geniş alanların tarım dışına çıkarılmasını gerektiren bir kısım yatırımlar yönünden adi çoğunluğun yeterli bulunmasının kendi içerisinde çelişkili olduğu açık olmakla birlikte, enerji ve ulaşım yatırımlarının kamusal niteliği dikkate alındığında "kamuya ait" ifadesiyle belirsiz bir durum oluşturulmasının ve enerji ve ulaşım yatırımları yönünden karar yeter sayısının beşte üç çoğunluktan niteliksiz çoğunluğa düşürülmesinin, Kanunun, tarım dışı kullanımda kamu yararı olsa dahi toprak bütünlüğünü ve verimliliğini korumaya yönelik amacına ve 5403 sayılı Kanun'un "Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı" başlıklı 13. maddesine aykırı bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin "Ancak kamuya ait enerji ve ulaşım yatırım projelerinde Kurul, kararları toplantıya katılan üyelerin çoğunluğu ile de alabilir." şeklindeki son cümlesi yönünden Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyoruz.