Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2021/3171 E. , 2022/3269 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/3171
Karar No : 2022/3269
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …Elektrik Dağıtım A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : …Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı elektrik dağıtım şirketi tarafından, AYKOME'nin 2017 yılı bütçesinde davacı şirket payının 10.900.000,00-TL olarak belirlenmesine ilişkin …gün ve …sayılı AYKOME kararının iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesince verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararda; 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği uyarınca, ancak ortak programa alınan alt yapı hizmetleri için belediye ve diğer bütün kamu kuruluşlarının ödeneklerinden altyapı yatırım hesabına aktarım yapılmasının istenilebileceği, somut olayda ise davacı kurumca ihtirazi kayıtla kabul edilerek kesin ve ortak programa alınmış bir yatırım programının belirlendiği görüldüğünden, bu yönüyle dava konusu işlemde mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından; dava konusu işlem ile aynı mahiyette olan işlemlere karşı açılan davalarda iptal kararı verildiği, kamu kurum ve kuruluşu niteliğine haiz olmayan davacı şirketin altyapı yatırım hesabına aktarılacak ödeneği bulunmadığından 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği hükümlerinin davacı şirket yönünden uygulanmasının hukuka aykırı olduğu, davacı şirket adına tahakkuk ettirilen bedele konu işlerin trafo ve enerji kabloları gibi dağıtım tesislerinin yer değişikliği işlemi olan deplase işlerine ilişkin olduğu ve bu işlerin ortak programa alınan alt yapı hizmetlerinden olmadığı, deplase talep eden kurum tarafından karşılanması gereken deplase işlemine ilişkin masrafların kurum payı hesabına dahil edilmemesi gerektiği, dava konusu kurum payının ne şekilde hesaplandığının belirli, açık, somut ve denetlenebilir olmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davalı idare tarafından; altyapı koordinasyon merkezi üyesi olan davacı kuruluşun, kamu kurumları ve özel kuruluşlar tarafından büyükşehir içinde gerçekleştirilecek ortak programa alınan altyapı yatırımlarında kullanılacak yatırım hesabını oluşturan katkı paylarından muaf olmasının mümkün olmadığı, tüm AYKOME kararlarının davacı şirket açısından da geçerli olduğu, dava konusu işlemle davalı kurumdan belli bir miktar ödemenin yapılmasının istenilmediği, 2017 yılı AYKOME bütçesinde yer alan kurum paylarının 2018 yılı başında mahsuplaşmak suretiyle muhasebeleştirileceği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin 2. fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosyanın tekemmül ettiği anlaşıldığından yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Altyapı Koordinasyon Merkezi (AYKOME)'nin …tarihli toplantısında alınan …sayılı karar ile altyapı yatırımı yapan kurum ve kuruluşlara ait 2017 yılı ortak kesin program taslağının davacı şirket temsilcisi tarafından "deplase bedellerinin talep eden kuruluşça karşılanması kaydıyla" şerhi ile onaylandığı, 2017 yılı AYKOME bütçesinde yer alan kurum paylarının 2018 yılı başında mahsuplaşılmak suretiyle muhasebeleştirileceği şerhinin karara not düşüldüğü, aynı günlü toplantıda alınan …sayılı kararda ise 2017 yılı Altyapı Yatırım Fonu Bütçesi'nde davacı şirket payının 23.600.000,00 TL olarak belirlendiği, ancak bu bütçenin sehven yıllara sarih olarak hazırlandığından bahisle …tarih ve …sayılı davaya konu olan AYKOME kararı ile davacı şirket payının 10.900.000,00 TL olarak güncellendiği ve bu kararın iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun "Alt yapı hizmetleri" başlıklı 8. maddesinde; "Büyükşehir içindeki alt yapı hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşların temsilcilerinin katılacağı alt yapı koordinasyon merkezi kurulur. Büyükşehir ilçe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Alt yapı koordinasyon merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının (oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun) temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır.
Alt yapı koordinasyon merkezi, kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlar tarafından büyükşehir içinde yapılacak alt yapı yatırımları için kalkınma plânı ve yıllık programlara uygun olarak yapılacak taslak programları birleştirerek kesin program hâline getirir. Bu amaçla, kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlar alt yapı koordinasyon merkezinin isteyeceği coğrafî bilgi sistemleri dâhil her türlü bilgi ve belgeyi vermek zorundadırlar. Kesin programlarda birden fazla kamu kurum ve kuruluşu tarafından aynı anda yapılması gerekenler ortak programa alınır. Ortak programa alınan alt yapı hizmetleri için belediye ve diğer bütün kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerine konulan ödenekler, alt yapı koordinasyon merkezi bünyesinde oluşturulacak alt yapı yatırım hesabına aktarılır.
Ortak programa alınan hizmetler için kamu kurum ve kuruluş bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunmadığının bildirilmesi durumunda, büyükşehir belediyesi veya ilgisine göre bağlı kuruluş bütçelerinden bu hizmetler için kaynak ayrılabilir. Kamu kurum ve kuruluşları alt yapı ortak yatırım hizmetleri için harcanan miktarda ödeneği, yeniden değerleme oranını da dikkate alarak ertesi yıl bütçesinde ayırır. Ayrılan bu ödenek belediye veya ilgili bağlı kuruluşunun hesabına aktarılır. Bu bedel ödenmeden ilgili kamu kurum veya kuruluşu, büyükşehir belediyesi sınırlarında yeni bir yatırım yapamaz.
Ortak programa alınmayan yatırımlar için bakanlıklar, ilgili belediye ve diğer kamu kurum ve kuruluşları alt yapı koordinasyon merkezi tarafından belirlenen programa göre harcamalarını kendi bütçelerinden yaparlar.
Koordinasyon merkezleri tarafından alınan ortak yatırım ve toplu taşımayla ilgili kararlar, belediye ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır.
Alt yapı koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcileri, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. İçişleri Bakanlığı, çıkarılacak bu yönetmeliğin, alt yapı yatırım hesabının kullanılması ve ödenek tahsisi ve aktarmasına ilişkin kısımları hakkında, Maliye Bakanlığı ve Devlet Plânlama Teşkilâtı Müsteşarlığının görüşünü alır." hükmüne yer verilmiştir.
15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı; büyükşehir belediyesi bünyesinde kurulan Alt Yapı Koordinasyon Merkezi ile Ulaşım Koordinasyon Merkezinin çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir." hükmüne, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik; büyükşehir belediyesi Alt Yapı Koordinasyon Merkezi ile Ulaşım Koordinasyon Merkezinin kuruluş, görev ve yetkileri ile bu merkezlerin çalışma usul ve esaslarını, alt yapı yatırım hesabının oluşumunu ve gelirini kapsar." hükmüne, "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin uygulanmasında; a) Alt yapı: İçme suyu ve kanalizasyon projeleri, elektrik, doğalgaz, telefon, kablolu televizyon bağlantı hatları gibi telekomünikasyon projeleri, hafif raylı toplu taşıma ve metro projeleri, termal ısınma ve enerji besleme projeleri ve benzerleri gibi raylı toplu taşıma sistemleri ile yollar ve kaplamaları,... ifade eder." hükmüne; "Bağlayıcılık" başlıklı 6. maddesinde, "Alt yapı koordinasyon merkezi ile ulaşım koordinasyon merkezi tarafından alınan ortak yatırım ve toplu taşımayla ilgili kararlar; büyükşehir belediyesi, büyükşehir dâhilindeki diğer belediyeler ve büyükşehir sınırları içindeki kamu kurum ve kuruluşları ile diğer gerçek ve tüzel kişileri bağlar." hükmüne yer verilmiştir.
Yönetmeliğin 7. maddesinde, AYKOME'nin, büyükşehir belediye başkanı veya görevlendireceği kişinin başkanlığında; büyükşehir belediyesi fen işleri daire başkanı ile büyükşehir belediye başkanının belediye ve işletmeleri ile bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde görevlendireceği en fazla on kişinin, Milli Savunma Bakanlığı, Karayolları Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü, Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü, Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş., Türkiye Elektrik İletim A.Ş., Şehir İçi Elektrik Dağıtım A.Ş., Boru Hatları ile Petrol Taşıma A.Ş. temsilcileri ile belediyelerini ilgilendiren konuların görüşüldüğü toplantılara büyükşehir ilçe belediye başkanları veya görevlendirecekleri bir üyenin, belediye altyapı hizmetlerini etkileyecek derecede yatırım yapan ve belediye tarafından belirlenen özel kuruluş temsilcisinin katılımından oluşacağı hükme bağlanmıştır.
Yönetmeliğin 8. maddesinde ise, büyükşehir dâhilindeki alt yapı hizmetlerini etkili ve koordinasyon içinde yürütmek amacıyla; yatırımcı kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlar tarafından büyükşehir dâhilinde yapılacak alt yapı yatırımları için kalkınma plan ve yıllık programlara uygun olarak yapılacak taslak programları birleştirerek kesin program haline getirmek; alt yapı programlarının hazırlanmasında, taslaklarının birleştirilip kesinleştirilmesinde üst yapı program ve çalışmaları ile koordinasyonu sağlamak; kesin programlarda birden fazla kurum ve kuruluş tarafından aynı anda yapılması gerekenleri ortak programa almak; ortak programa alınan alt yapı hizmetlerinin amaca uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için "Alt Yapı Yatırım Hesabı" adı altında bir hesap oluşturmak; ortak programa alınmayan yatırımların her Bakanlık ile ilgili Büyükşehir ve ilçe belediyeleri ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca kendi bütçelerinden yapacakları harcamalarla yerine getirilmesini sağlamak üzere bir program tespit etmek ve bu programın uygulanıp uygulanmadığını kontrol etmek AYKOME'nin görevleri arasında sayılmıştır.
Yönetmeliğin 11. maddesinde, AYKOME’nin sekreterya hizmetlerinin, büyükşehir belediye başkanlığı bünyesinde bu amaçla oluşturulacak alt yapı koordinasyon birimi tarafından yürütüleceği belirtilmiş; 12. maddesinde, alt yapı koordinasyon biriminin görevleri, "a) Başkanlığın talimatı doğrultusunda gündemi hazırlar, görüşme tutanaklarını ve kararları düzenler, alınan kararları ilgili makamlara gönderir. b) AYKOME’ye üye gönderen kamu kurum ve kuruluşları arasında iletişimi sağlar. c) Alt yapı yatırımı yapan kamu kurum ve kuruluşlarına ait taslak programları birleştirerek kesin program taslağını hazırlar ve AYKOME’nin onayına sunar. ç) Birden fazla kurumca aynı yer ve aynı anda yapılması gereken alt yapı yatırımlarını ortak program taslağına alır ve AYKOME’nin onayına sunar. Kamu kurum ve kuruluşlarının ortak programa alınmayan alt yapı yatırımları için hazırlanan programlara uygun olarak ruhsat verilmesini teklif eder. Ruhsatsız kazı yapılmasını önler. Ruhsatsız kazı yapıldığının tespiti durumunda, kazı yapanlar hakkında gerekli işlemin yapılmasını sağlar. d) Ortak programa alınan alt yapı yatırımları için tranşe, galeri ve tünel gibi inşaat tipini belirler, projesini ve ihale dosyasını hazırlar, alt yapı yatırımları ihale edildiği takdirde ihale komisyonunun sekreterya görevini yürütür. e) Ortak programa girmediği için kurumların kendilerince yapılan alt yapı yatırımlarının AYKOME programına ve kararlarına uygun yapılıp yapılmadığını izler. f) Doğal afet, güvenlik, sağlık gibi önceden belirlenemeyen zorunlu hallerde kazı izni verir." şeklinde sayılmış; bu birimin çalışma usul ve esaslarının düzenlendiği 13. maddede, "AYKOME’nin görev konuları ile ilgili olarak; a) Alt yapı yatırımı yapan kurumlar ile ilçe belediyeleri müteakip yılın taslak programlarını Eylül ayı sonuna kadar alt yapı koordinasyon birimine iletirler. Alt yapı koordinasyon birimi, taslak programların öngörülen başlama ve bitirme tarihlerini, tranşelerin uzunluğunu, işin önem ve gereğini, ana yol veya tali yol durumlarını, yolun kaplama tipini ve diğer faktörleri göz önüne alarak kesin program taslağı haline dönüştürür ve AYKOME’nin onayına sunar. b) Birden fazla kurumun aynı yerde alt yapı yatırımı yapacağı anlaşılırsa, ortak programa alınan alt yapı yatırımları, teknik bir engel yoksa tranşe içine yerleştirilmesi ve ortak tranşe ile ilgili bütün iş ve işlemler, bu doğrultuda ilk keşif ihale dosyası hazırlanması, kurumların hisselerine düşen gider miktarının belirlenmesi, ortak ruhsatın verilmesi hususlarını tespit ederek AYKOME’nin onayına sunar. Alt yapı koordinasyon biriminin hazırladığı ve ortak yatırıma girmeyen alt yapı tranşelerini AYKOME’nin onayladığı programa ve verilen ruhsata uygun olarak kurumlar kendileri yaparlar. c) Alt yapı programlarının hazırlanmasında, taslakların birleştirilip kesinleştirilmesinde gerekli koordinasyonu sağlar." hükmüne yer verilmiştir.
Yönetmeliğin, "Alt Yapı Yatırım Hesabı" başlıklı Dördüncü Bölümü'nde yer alan 14. maddesinde; "Alt yapı yatırım hesabı, ortak programa alınan altyapı hizmetlerinin amaca uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için belediye ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerine konulan ödeneklerden bu hesaba yapılacak aktarım ile kazılardan elde edilen gelirlerden oluşur. Alt yapı koordinasyon merkezinin bütçesi büyükşehir belediye bütçesi içinde yer alır. Ayrıca, belediye ve diğer bütün kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerine konulan ödeneklerden, alt yapı koordinasyon merkezi bünyesinde oluşturularak alt yapı yatırım hesabına aktarılacak tutarlar da gelir bütçesinin ilgili bölümünde gösterilir ve bu gelirler amacının dışında harcanamaz." hükmüne, 15. maddesinde ise, "Alt yapı yatırım hesabının kullanımı büyükşehir belediyesinin tabi olduğu harcama usul ve esaslarına tabidir." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5216 sayılı Kanun'un 8. maddesi uyarınca, büyükşehir belediyelerinin kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlar tarafından büyükşehir içinde yapılacak altyapı yatırımları ile ilgili taslak programları birleştirerek kesin program hâline getirme, kesin programlarda birden fazla kamu kurum ve kuruluşu tarafından aynı anda yapılması gerekenleri ortak programa alma, ortak programa alınan altyapı hizmetlerinin koordinasyonuna ilişkin kesin ve ortak programdan kaynaklanan işlerin finansmanı için AYKOME hesabı oluşturma, bu hesabı yönetme ve hesabın alacaklarını takip etme, ortak programa alınmayan yatırımlar için bakanlıklar, ilgili belediye ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının kendi bütçelerinden yapacakları harcamalar için ödeme programı oluşturma gibi sair hususları kapsayan görev ve yetkiler verilmiştir.
Altyapı koordinasyon merkezlerine ortak program yapma
ve finansman konusunda verilen yetkiler yoluyla kamu yatırımlarının bir bütünlük ve koordinasyon içerisinde yapılması ve kaynak israfının önlenmesi amaçlanmıştır.
Bu itibarla, koordinasyonun planlama süreci, altyapı hizmeti veren kurumlar ile belediyelerin müteakip yılın taslak yatırım programlarını her yıl eylül ayı sonuna kadar AYKOME’ye bildirmesiyle başlayacaktır. Dolayısıyla büyükşehir belediyelerinde su, kanalizasyon, elektrik, telekomünikasyon ve doğalgaz gibi altyapı hizmeti veren kurumlar tarafından taslak yatırım programlarının mevzuatta belirlenen süre içinde AYKOME’ye bildirilmesi gerekmektedir.
Bununla birlikte, yaptığı faaliyetler Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 4. maddesinin (a) bendi çerçevesinde alt yapı hizmeti niteliği taşıyan, belediye altyapı hizmetlerini etkileyecek derecede yatırım yapması nedeniyle, büyükşehir içindeki alt yapı hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla oluşturulan Alt Yapı Koordinasyon Merkezinin oluşumunda yer alan ve dolayısıyla alınan kararlara katılan davacı şirketin, Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 6. maddesinde yer alan Alt Yapı Koordinasyon Merkezince alınan ortak yatırımla ilgili kararların büyükşehir belediyesi, büyükşehir dâhilindeki diğer belediyeler ve büyükşehir sınırları içindeki kamu kurum ve kuruluşları ile diğer gerçek ve tüzel kişileri bağlayacağına ilişkin hüküm de dikkate alındığında kurum katkı payı ödeme yükümlüğünün bulunduğu açıktır.
Uyuşmazlık konusu olayda, belediye altyapı hizmetlerini etkileyecek derecede yatırım yapan bir kuruluş olarak AYKOME üyesi olan davacı şirket tarafından büyükşehir altyapı faaliyetinin koordine edilmesine esas bilginin kaynağı niteliğindeki taslak yatırım programı sunulmaksızın ve birden fazla kurum tarafından aynı anda yapılması gereken altyapı hizmetlerini ortak programa alan davalı idarece ortak program adı altında gerçekleştirilecek işlerin, davacının katkı payı karşılığında olacak şekilde ortak alt yapı işi olup olmadığı açıkça ortaya konulmaksızın davacıya ait kurum payının belirlendiği görüldüğünden dava konusu AYKOME kararında bu yönden hukuka uyarlık görülmemiştir.
Bu durumda, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerekirken, yukarıda yer verilen gerekçeyle davanın reddine karar veren İdare Mahkemesi kararına ilişkin istinaf isteminin reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2. …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan …TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 29/04/2022 tarihinde kesin olarak oybirliği ile karar verildi.